1.

Tämä ennakkoratkaisupyyntö koskee Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 50 artiklan rajatylittävää soveltamista asiassa, jossa ei ole kyse henkilöiden vapaasta liikkuvuudesta vapauden, oikeuden ja turvallisuuden alueella.

2.

Kyseessä olevassa tilanteessa on kyse kahden jäsenvaltion, Saksan ja Italian, viranomaisten määräämistä samansuuntaisista seuraamuksista ja seuraamusmenettelyistä. ( 2 ) Sanktioidut menettelytavat on toteuttanut sama autoalan yritysten konglomeraatti, jonka kotipaikka on Saksassa, ja niiden vaikutukset ulottuvat molempiin valtioihin (monien muiden ohella).

3.

Tämänkaltaisissa asioissa ne bis in idem ‑periaatteeseen perustuvaa oikeutta on ongelmallista rajoittaa perusoikeuskirjan 52 artiklan perusteella silloin, kun kahden jäsenvaltion viranomaisten aloittamia menettelyjä ei toteuteta riittävän yhteensovitetusti, mikä johtaa seuraamusten päällekkäisyyteen.

4.

Unionin tuomioistuin on todennut, että seuraamusmenettelyjen yhteensovittaminen on tällaisten rajoitusten hyväksymisen välttämätön edellytys. On kuitenkin ratkaistava, onko tätä edellytystä mahdollista (ja realistista) pitää voimassa, jos kahdessa jäsenvaltiossa eri aloilla toimivaltaiset viranomaiset ovat saattaneet vireille päällekkäiset seuraamusmenettelyt eikä niiden toteuttamien toimien yhteensovittamiseksi ole käytössä oikeudellista mekanismia. ( 3 )

5.

Perusoikeuskirjan 50 artiklassa (”Kielto syyttää ja rangaista oikeudenkäynnissä kahdesti samasta rikoksesta”) määrätään seuraavaa:

”Ketään ei saa panna syytteeseen tai rangaista rikoksesta, josta hänet on jo unionissa lopullisesti vapautettu tai tuomittu syylliseksi lain mukaisesti.”

6.

Perusoikeuskirjan 52 artiklassa (”Oikeuksien – – ulottuvuus – –”) määrätään seuraavaa:

”1.   Tässä perusoikeuskirjassa tunnustettujen oikeuksien ja vapauksien käyttämistä voidaan rajoittaa ainoastaan lailla sekä kyseisten oikeuksien ja vapauksien keskeistä sisältöä kunnioittaen. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti rajoituksia voidaan säätää ainoastaan, jos ne ovat välttämättömiä ja vastaavat tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia.

– –”

7.

Direktiivin 1 artiklassa säädetään seuraavaa:

”Tämän direktiivin tarkoituksena on tukea sisämarkkinoiden moitteetonta toimintaa ja saavuttaa korkeatasoinen kuluttajansuoja lähentämällä jäsenvaltioiden lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset, jotka koskevat kuluttajien taloudellisia etuja vahingoittavia sopimattomia kaupallisia menettelyjä.”

8.

Direktiivin 3 artiklan 4 kohdassa täsmennetään seuraavaa:

”Jos tämän direktiivin säännökset ovat ristiriidassa sopimattomien kaupallisten menettelyjen yksittäisiä näkökohtia säätelevien muiden yhteisön sääntöjen kanssa, jälkimmäisillä on etusija ja niitä sovelletaan kyseisiin yksittäisiin näkökohtiin.”

9.

Direktiivin 13 artiklassa säädetään seuraavaa:

”Jäsenvaltioiden on säädettävä tämän direktiivin mukaisesti annettujen kansallisten säännösten rikkomiseen sovellettavista seuraamuksista ja toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että ne pannaan täytäntöön. Seuraamusten on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia.”

10.

Sama 13 artikla, jota on muutettu direktiivillä (EU) 2019/2161 ( 5 )28.5.2022 lukien, on nyt seuraavan sisältöinen:

”1.   Jäsenvaltioiden on säädettävä seuraamuksista, joita sovelletaan tämän direktiivin nojalla annettujen kansallisten säännösten rikkomiseen, ja toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet seuraamusten täytäntöönpanon varmistamiseksi. Seuraamusten on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia.

2.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että seuraamuksia määrättäessä otetaan tarvittaessa huomioon seuraavat ei-tyhjentävät ja ohjeelliset perusteet:

– –

– –

3.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kun on määrättävä seuraamuksia asetuksen (EU) 2017/2394 21 artiklan mukaisesti, niihin sisältyy mahdollisuus joko määrätä sakkoja hallinnollisten menettelyjen kautta tai panna vireille oikeudenkäyntimenettelyjä sakkojen määräämiseksi taikka molemmat siten, että tällaisten sakkojen enimmäismäärä on vähintään neljä prosenttia elinkeinonharjoittajan vuotuisesta liikevaihdosta kyseisessä yhdessä tai useammassa jäsenvaltiossa. – –

– –”

11.

Asetuksen 20 §:n 2 momentissa säädetään seuraavaa:

”Kaupallista menettelyä pidetään sopimattomana, jos se on huolellisen ammatinharjoittamisen vaatimusten vastainen ja jos se vääristää olennaisesti tai on omiaan vääristämään olennaisesti menettelyn saavutettavissa tai kohteena olevan keskivertokuluttajan tai, kun kaupallinen menettely on suunnattu tietylle kuluttajaryhmälle, ryhmään kuuluvan keskivertokuluttajan taloudellista käyttäytymistä tuotteeseen nähden.”

12.

Sen 20 §:n 4 momentissa todetaan kaksi sopimattomien menettelyjen ryhmää: (21, 22 ja 23 §:ssä tarkoitetut) harhaanjohtavat menettelyt ja (24, 25 ja 26 §:ssä mainitut) aggressiiviset menettelyt.

13.

Sen 27 §:n 9 momentissa säädetään seuraavaa:

”Viranomaisen on sopimatonta kaupallista menettelyä koskevan kiellon yhteydessä määrättävä 5 000–5 000 000 euron suuruinen hallinnollinen seuraamusmaksu, jossa otetaan huomioon rikkomisen vakavuus ja kesto. Edellä 21 §:n 3 ja 4 momentissa tarkoitettujen sopimattomien kaupallisten menettelyjen osalta seuraamuksen on oltava vähintään 50000 euroa.”

14.

AGCM määräsi 4.8.2016 antamallaan päätöksellä nro 26137 Volkswagen Group Italia S.p.A:lle (jäljempänä VWGI) ja Volkswagen Aktiengesellschaftille (jäljempänä VWAG) 5 miljoonan euron suuruisen seuraamusmaksun sillä perusteella, että ne olivat toteuttaneet kuluttajansuojasäännöstön 21 §:n 1 momentin b kohdassa, 23 §:n 1 momentin d kohdassa ja 21 §:n 3 ja 4 momentissa tarkoitettuja sopimattomia kaupallisia menettelyjä. Näillä säännöksillä saatetaan direktiivi 2005/29 osaksi Italian lainsäädäntöä.

15.

Ennakkoratkaisupyynnön mukaan AGCM katsoi VWGI:n ja VWAG:n syyllistyneen seuraaviin menettelyihin:

16.

VWGI ja VWAG nostivat AGCM:n päätöksestä kanteen Tribunale Amministrativo Regionale per il Laziossa (Lazion alueellinen hallintotuomioistuin, Italia; jäljempänä TAR Lazio).

17.

Vuonna 2018 eli sen jälkeen, kun AGCM oli vuonna 2016 antanut päätöksen nro 26137, mutta ennen kuin TAR Lazio antoi tuomion, Braunschweigin syyttäjäviranomainen antoi VWAG:lle tiedoksi päätöksen, jolla sille määrättiin hallinnollisista rikkomuksista annetun lain (Gesetz über Ordnungswidrigkeiten; jäljempänä OWiG) nojalla miljardin euron suuruinen seuraamus. ( 9 )

18.

Tämä seuraamus koskee muiden seikkojen ohella samoja tekoja, joista AGCM oli määrännyt seuraamuksen. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin korostaa, että Saksassa syyksi luetut menettelytavat koskivat

19.

Braunschweigin syyttäjäviranomaisen päätös sai lainvoiman 13.6.2018, kun VWAG ei riitauttanut sitä, ja se myös maksoi seuraamusmaksun 18.6.2018.

20.

TAR Lazio hylkäsi 3.4.2019 antamallaan tuomiolla nro 6920/2019 VWGI:n ja VWAG:n kanteen, vaikka molemmat yhtiöt olivat vedonneet Braunschweigin syyttäjäviranomaisen päätökseen.

21.

VWGI ja VWAG vetosivat erityisesti muiden jäsenvaltioiden tuomioistuinten ratkaisuihin, joissa päästömittaustulosten vääristelyä koskevat kansalliset menettelyt oli päätetty keskeyttää sillä perusteella, että kyseisestä toiminnasta oli jo määrätty seuraamuksia Saksassa.

22.

TAR Lazio hylkäsi väitteen. Se totesi, että AGCM:n määräämällä seuraamuksella on eri oikeusperusta kuin Saksassa määrätyllä seuraamuksella ja että ne bis in idem ‑periaate ei estänyt ensin mainitun seuraamuksen määräämistä.

23.

VWGI ja VWAG valittivat TAR Lazion tuomiosta Consiglio di Statoon (ylin hallintotuomioistuin, Italia), joka on esittänyt unionin tuomioistuimelle seuraavat kysymykset:

24.

Ennakkoratkaisupyyntö kirjattiin saapuneeksi unionin tuomioistuimeen 11.1.2022.

25.

Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet AGCM, Codacons-yhdistys ( 10 ), VWGI, Alankomaiden ja Italian hallitukset sekä Euroopan komissio.

26.

AGCM, VWGI, Alankomaiden ja Italian hallitukset sekä komissio olivat edustettuina 19.1.2023 pidetyssä istunnossa.

27.

AGCM:n mukaan ennakkoratkaisukysymykset on jätettävä tutkittamatta seuraavilla kahdella perusteella:

28.

Kumpikaan näistä perusteluista ei vakuuta minua siitä, että ennakkoratkaisupyyntö olisi jätettävä tutkimatta.

29.

Ensimmäisen perustelun osalta on todettava, että perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdan mukaan perusoikeuskirjan määräykset koskevat jäsenvaltioita silloin, kun ne soveltavat unionin oikeutta. ( 12 ) Koska AGCM:n päätös perustuu direktiivin 2005/29 täytäntöönpanemiseksi annetun Italian kuluttajansuojasäännöstön säännöksiin, kyseessä on ala, jolla jäsenvaltio soveltaa unionin oikeutta.

30.

Tämä seikka on riittävä peruste perusoikeuskirjan 50 artiklan soveltamiselle riippumatta siitä, onko Saksan syyttäjäviranomaisen päätös annettu unionin oikeuden täytäntöönpanemiseksi annetun kansallisen säännöksen perusteella vai ei.

31.

Vaikka Saksassa määrätty seuraamus perustuu välittömästi OWiG:hen (joka ei lähtökohtaisesti ole unionin oikeuden soveltamisalaan kuuluva laki), viime kädessä sillä rangaistaan paitsi pelkästä valvontavelvollisuuden muodollisesta noudattamatta jättämisestä myös välillisesti ajoneuvojen tyyppihyväksyntämenettelyä koskevien unionin oikeussääntöjen aineellisesta rikkomisesta. ( 13 ) Tässä mielessä tämän seuraamuksen määräämisessä sovelletaan myös unionin oikeutta ja siinä on näin ollen noudatettava perusoikeuskirjaa ja erityisesti sen 50 artiklaa.

32.

Asiassa ei voida hyväksyä myöskään toista tutkimatta jättämisen perustetta, johon AGCM vetoaa ja joka vaikuttaa enemmän asian aineelliseen ratkaisuun kuin ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottamisen edellytyksiin.

33.

Italiassa ja Saksassa käydyn seuraamusmenettelyn kohteena olevat teot liittyvät läheisesti toisiinsa, sillä molemmissa tapauksissa on kyse a) päästömittaustuloksia vääristelevän laitteen luvattomasta asentamisesta ja b) ajoneuvojen myynninedistämisestä ja myynnistä toisessa jäsenvaltiossa siten, että tämä seikka pidetään salassa.

34.

Se, onko tämä yhteys riittävä peruste arvioida, että näissä kahdessa menettelyssä on määrätty seuraamukset samasta teosta, on kysymys, joka – toistettakoon vielä – liittyy asian aineelliseen ratkaisuun eikä ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottamisen edellytyksiin.

35.

Ennen kuin ehdotan vastausta ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle, esitän kaksi täsmennystä oikeussäännöistä, jotka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin mainitsee kolmannessa ennakkoratkaisukysymyksessään.

36.

Näistä oikeussäännöistä direktiivin 2005/29 3 artiklan 4 kohta ja 13 artiklan 2 kohdan e alakohta sekä Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artikla eivät mielestäni ole tämän asian kannalta merkityksellisiä.

37.

Direktiivin 2005/29 3 artiklan 4 kohdasta, ( 14 ) luettuna sen johdanto-osan kymmenennen perustelukappaleen valossa, ilmenee, että kyseistä direktiiviä sovelletaan, mikäli ei ole olemassa erityisiä unionin säännöksiä, joilla säännellään sopimattomien kaupallisten menettelyjen erityisiä näkökohtia. Säännös koskee ristiriitoja unionin sääntöjen eikä kansallisten sääntöjen välillä. ( 15 )

38.

Kyseinen artikla on ilmaus erityissäännöstä: direktiivin 2005/29 menettely on toissijainen muihin unionin oikeuden erityisiin menettelyihin nähden, joissa määrätään seuraamuksia sopimattomista kaupallisista menettelyistä. ( 16 ) Kyse ei ole oikeussäännöstä, jolla täsmennetään perusoikeuskirjan 50 artiklassa vahvistettua ne bis in idem ‑periaatetta. Sen tarkoituksena on yksinkertaisesti estää seuraamusten määräämistä sopimattomista kaupallisista menettelyistä koskevilla toisistaan poikkeavilla säännöillä säänneltyjen menettelyjen päällekkäisyys.

39.

Direktiivin 2005/29 13 artiklan 2 kohta sisällytettiin tähän direktiiviin direktiivillä 2019/2161, ( 17 ) ja sitä sovelletaan vasta 28.5.2022 lähtien. ( 18 ) Tämän vuoksi se ei ole ajallisesti sovellettavissa tekoihin, joista on pääasiassa määrätty seuraamuksia.

40.

Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklan osalta unionin tuomioistuin on todennut, että ”mainitussa artiklassa määrätyn ne bis in idem ‑periaatteen tarkoituksena on estää vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueella se, että henkilöä, jota koskevassa asiassa on annettu lainvoimainen tuomio, voitaisiin syyttää samoista teoista useiden jäsenvaltioiden alueella, koska hän käyttää oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen – –”. ( 19 )

41.

Vaikka tässä asiassa on kyse ne bis in idem ‑periaatteen rajatylittävästä soveltamisesta, johon Saksan ja Italian viranomaiset osallistuvat, se ei koske Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklan tarkoituksena olevaa henkilöiden vapaan liikkuvuuden turvaamista.

42.

Kaiken edellä esitetyn perusteella katson, että ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle on vastattava pelkästään perusoikeuskirjan 50 artiklan valossa.

43.

Consiglio di Stato haluaa selvittää, onko direktiivin 2005/29 täytäntöönpanemiseksi annetun kansallisen lainsäädännön mukaisesti sopimattomista kaupallisista menettelyistä määrätyt seuraamukset luokiteltava luonteeltaan rikosoikeudellisiksi hallinnollisiksi seuraamuksiksi. Näiden seuraamusten suuruus voi olla 5000 eurosta 5 miljoonaan euroon.

44.

Perusoikeuskirjan 50 artiklassa vahvistettu ne bis in idem ‑periaate kieltää sekä mainitussa artiklassa tarkoitettujen syytteiden että luonteeltaan rikosoikeudellisten seuraamusten päällekkäisyyden samasta teosta samalle henkilölle. ( 20 )

45.

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on arvioida kussakin tapauksessa menettelyjen ja seuraamusten rikosoikeudellista luonnetta soveltamalla unionin tuomioistuimen hyväksymiä kriteerejä, joissa viitataan Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ( 21 ) oikeuskäytäntöön (ns. Engel-kriteerit). ( 22 ) Unionin tuomioistuin voi kuitenkin esittää lisätäsmennyksiä antaakseen kansalliselle tuomioistuimelle tulkintaohjeita.

46.

Mainitut kriteerit koskevat i) rikkomisen oikeudellista luonnehdintaa kansallisessa oikeudessa; ii) seuraamuksen luonnetta ja iii) sen seuraamuksen ankaruutta, joka voidaan määrätä. ( 23 )

47.

Italian oikeuden mukaan kuluttajansuojasäännöstön 21 ja 23 §:ssä tarkoitetut rikkomiset (samoin kuin menettely, jossa ne todetaan) ovat luonteeltaan hallinnollisia. Myös tämän säännöstön 27 §:n 9 momentissa tarkoitettu seuraamusmaksu on luonteeltaan hallinnollinen seuraamus.

48.

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan on selvää, että Braunschweigin syyttäjäviranomaisen määräämä seuraamus on luonteeltaan rikosoikeudellinen.

49.

Kansallisessa oikeudessa nimellisesti hallinnolliset rikkomukset ja seuraamukset voivat kuitenkin olla nyt esillä olevan asian kannalta luonteeltaan rikosoikeudellisia. Unionin tuomioistuimen mukaan perusoikeuskirjan 50 artiklan soveltaminen ei rajoitu ainoastaan kansallisessa oikeudessa rikosoikeudellisina pidettäviin menettelyihin ja seuraamuksiin vaan ulottuu mainitunlaisesta kansallisessa oikeudessa tehdystä luonnehdinnasta riippumatta menettelyihin ja seuraamuksiin, joita on pidettävä luonteeltaan rikosoikeudellisina edellä tarkoitettujen kahden muun kriteerin perusteella. ( 24 )

50.

Seuraamuksen luonteen osalta on tutkittava, onko seuraamuksen ”tarkoituksena erityisesti rankaiseminen – –. Tästä seuraa, että seuraamus, jonka tarkoituksena on rankaiseminen, on luonteeltaan perusoikeuskirjan 50 artiklassa tarkoitetulla tavalla rikosoikeudellinen ja pelkästään se seikka, että sillä on myös ennaltaehkäisevä tarkoitus, ei ole omiaan poistamaan sen luokittelua rikosoikeudelliseksi seuraamukseksi. – – Rikosoikeudellisille seuraamuksille on luonteenomaista, että niillä pyritään sekä rankaisemaan lainvastaisesta menettelystä että ehkäisemään sitä ennalta. Sitä vastoin toimenpide, joka rajoittuu vain kyseisestä rikkomisesta aiheutuneen vahingon korvaamiseen, ei ole luonteeltaan rikosoikeudellinen”. ( 25 )

51.

Kuluttajansuojasäännöstön 27 §:n 9 momentissa säädetään, että seuraamusmaksu on määrättävä sopimattomien kaupallisten menettelyjen torjumiseksi säädettyjen muiden toimenpiteiden, kuten erityisesti kiellon jatkaa tai toistaa kyseisiä menettelyjä, lisäksi.

52.

Italian hallituksen mukaan repressiivisiä ovat nämä toimenpiteet, ei kuluttajansuojasäännöstön 27 §:n 9 momentissa säädetty seuraamusmaksu. Seuraamusmaksulla on Italian hallituksen mukaan tarkoitus poistaa kilpailuetu, jonka yritys on saanut käyttäytymällä vilpillisesti kuluttajia kohtaan, ja palauttaa kilpailu markkinoille sellaiseksi kuin se oli ennen sopimatonta kaupallista menettelyä.

53.

En pidä Italian hallituksen tältä osin esittämää väitettä vakuuttavana, sanotun kuitenkaan rajoittamatta ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen lopullista arviointia. Katson sitä vastoin, että kuluttajansuojasäännöstön 27 §:n 9 momentissa tarkoitettu seuraamusmaksu on repressiivinen: sen ensisijaisena tarkoituksena ei ole kolmansille rikkomisesta aiheutuneen vahingon korvaaminen vaan oikeudenvastaisesta teosta rankaiseminen. ( 26 )

54.

Kyseinen artikla ei sisällä mitään viittausta seuraamuksen korvausluonteeseen eikä sen suuruus riipu rikkomisen kolmansiin kohdistuneista vaikutuksista.

55.

Tämän asian kannalta on viime kädessä merkityksetöntä, että seuraamuksen repressiiviseen tarkoitukseen yhdistyy preventiivinen tarkoitus eli tarkoitus tehdä sopimattomien kaupallisten menettelyjen toteuttaminen yrityksille vähemmän houkuttelevaksi.

56.

Kuluttajansuojasäännöstön 27 §:n 9 momentissa säädetyn seuraamuksen enimmäismäärä on 5 miljoonaa euroa, mikä on sen ankaruutta ilmentävä huomattava määrä. ( 27 )

57.

On selvää, että 5 miljoonan euron seuraamus ei välttämättä ole erityisen paljon monikansalliselle yritykselle, jolla on suuri liikevaihto, kuten VWAG:n tapauksessa. ( 28 )

58.

Tämä seikka ei kuitenkaan kyseenalaista sitä, että tämä laissa säädetty seuraamus on hyvin ankara. Se voisi korkeintaan antaa lainsäätäjälle sysäyksen korottaa sopimattomista kaupallisista menettelyistä määrättävien sakkojen määrää siten, että kiinteä määrä korvataan osuudella liikevaihdosta. ( 29 )

59.

Lisäksi seuraamuksen ankaruutta on arvioitava sen objektiivisten ominaispiirteiden perusteella eikä yritykseen, jolle seuraamus on määrätty, kohdistuvien konkreettisten vaikutusten perusteella.

60.

Johtopäätöksenäni katson, että nyt kyseessä olevan kaltainen sopimattomasta kaupallisesta menettelystä määrättävä hallinnollinen seuraamus, joka voi olla määrältään 5 miljoonaa euroa, on perusoikeuskirjan 50 artiklassa tarkoitettu aineellisesti rikosoikeudellinen seuraamus.

61.

Consiglio di Stato pyrkii selvittämään, onko perusoikeuskirjan 50 artikla esteenä ”sellaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan luonteeltaan rikosoikeudellinen hallinnollinen seuraamusmaksu, joka on määrätty oikeushenkilölle sopimattomina kaupallisina menettelyinä pidettävästä kielletystä toiminnasta, voidaan vahvistaa tuomioistuimessa ja saattaa lainvoimaiseksi, kun samalle oikeushenkilölle on tällä välin määrätty samoista menettelyistä toisessa jäsenvaltiossa lainvoimainen rikosoikeudellinen seuraamus ja tämä viimeksi mainittu ratkaisu on saanut lainvoiman ennen kuin ensin mainittua luonteeltaan rikosoikeudellista hallinnollista seuraamusmaksua koskevassa muutoksenhakuasiassa on annettu lainvoimainen ratkaisu”.

62.

Unionin tuomioistuimen mukaan ne bis in idem ‑periaatteen soveltaminen edellyttää kahden edellytyksen täyttymistä: yhtäältä on oltava olemassa aikaisempi lopullinen ratkaisu (bis-edellytys), ja toisaalta aikaisemman ratkaisun ja myöhempien menettelyjen tai ratkaisujen on koskettava samoja tosiseikkoja (idem-edellytys). ( 30 )

63.

”Jotta voitaisiin katsoa, että tuomioistuinratkaisulla on lopullisesti lausuttu toisen menettelyn kohteena olevista tosiseikoista, on tarpeen paitsi [se], että kyseisestä ratkaisusta on tullut lainvoimainen, myös se, että se on annettu pääasiasta tehdyn arvioinnin perusteella.” ( 31 )

64.

Asiakirja-aineistosta ilmenevien tietojen mukaan Braunschweigin syyttäjäviranomaisen päätös tuli lainvoimaiseksi 13.6.2018 ja annettiin perustellusti pääasiasta tehdyn arvioinnin perusteella. Kyseisenä ajankohtana hallinnollinen seuraamusmenettely Italiassa oli jo pantu vireille mutta sitä ei ollut saatettu päätökseen: 4.8.2016 annettuun AGCM:n päätökseen haettiin muutosta eikä se ollut (tai ole) vielä lainvoimainen.

65.

Vaikka molemmat menettelyt olivat osittain ajallisesti rinnakkaisia (istunnossa esitettyjen tietojen mukaan ne olivat neljän kuukauden ajan päällekkäisiä), Braunschweigin syyttäjäviranomaisen päätös seuraamuksen määräämisestä tuli lainvoimaiseksi ennen kuin Italian viranomaiset ratkaisivat lopullisesti samaa tekoa ja samoja yrityksiä koskevan asian. Tässä tarkoituksessa on merkityksetöntä, että Saksassa annetun ratkaisun lainvoimaisuus johtuu siitä, ettei VWAG valittanut siitä. ( 32 )

66.

Kysymys on siten kahdesta päällekkäisestä seuraamusmenettelystä, joista toinen päättyi lainvoimaisella päätöksellä määrättyyn seuraamukseen, minkä vuoksi on ratkaistava, koskivatko molemmat menettelyt samaa tekoa ja kohdistuivatko ne samaan henkilöön.

67.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä vallitsevan kannan mukaan kaksoisrangaistavuuden kiellolla viitataan samoihin aineellisiin tosiseikkoihin (idem factum), joilla on ymmärrettävä tarkoitettavan erottamattomasti toisiinsa liittyvien konkreettisten olosuhteiden kokonaisuutta riippumatta niiden oikeudellisesta luonnehdinnasta (idem crimen).

68.

Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, molemmissa kyseessä olevissa menettelyissä viitataan samaan oikeushenkilöön (VWAG). On selvää, että Italiassa annettu päätös vaikuttaa myös VWGI:hin, mutta tämä seikka ei välttämättä estä subjektiivista samuutta, sillä viimeksi mainittu yritys on ensin mainitun omistuksessa ja määräysvallassa.

69.

AGCM:n tältä osin esittämien vastaväitteiden vuoksi Consiglio di Staton on joka tapauksessa käsiteltävä kysymys näiden kyseessä olevien yritysten subjektiivisesta samuudesta.

70.

Siltä osin kuin kyse on objektiivisesta samuudesta, perusoikeuskirjan 50 artiklassa kielletään määräämästä useita luonteeltaan rikosoikeudellisia seuraamuksia samoista teoista tässä tarkoituksessa vireille pantujen eri menettelyjen päätteeksi. ( 33 )

71.

Ei siis riitä, että kyse on samankaltaisista tosiseikoista, vaan niiden on oltava samoja. Aineellisten tosiseikkojen samuudella on ymmärrettävä tarkoitettavan sellaisten konkreettisten olosuhteiden kokonaisuutta, jotka johtuvat pääosin samoista tapahtumista siltä osin kuin niissä on kyse samasta tekijästä ja ne liittyvät erottamattomasti toisiinsa ajallisesti ja alueellisesti. ( 34 )

72.

Kun tosiseikkojen samuus on todettu, niiden oikeudellisesta luonnehdinnasta kansallisessa oikeudessa tulee toisarvoista. Myös eri valtioissa suojattujen oikeushyvien erilaisuus on toisarvoista todettaessa, että kyseessä on sama rikkominen, koska perusoikeuskirjan 50 artiklassa annetun suojan ulottuvuus ei voi vaihdella jäsenvaltiosta toiseen. ( 35 )

73.

Unionin tuomioistuin vahvisti tuomiossa bpost ja tuomiossa Nordzucker, että tosiseikkojen samuus (idem factum) saa etusijan niiden oikeudelliseen luonnehdintaan (idem crimen) nähden. Se totesi näin vapaata kilpailua koskevien sääntöjen soveltamisalalla täsmentäessään aiempaa oikeuskäytäntöään tällä alalla. ( 36 )

74.

Italian hallitus esitti istunnossa, ( 37 ) että kun yhteensovittaminen kansallisten viranomaisten välillä ei ole mahdollista, on otettava huomioon molempien kyseessä olevien jäsenvaltioiden oikeussäännöillä suojatut yleiset edut sen selvittämiseksi, ovatko tosiseikat samat.

75.

Jos oikein ymmärrän, kyse olisi siihen unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön palaamisesta, joka koskee ne bis in idem ‑periaatteen soveltamista kilpailusääntöjen soveltamisalalla ja jossa edellytettiin tosiseikkojen ja suojattujen oikeushyvien samuutta idem-edellytyksen täyttymisen toteamiseksi. Mielestäni tämä teesi on kuitenkin hylätty tuomiossa bpost ja tuomiossa Nordzucker.

76.

Consiglio di Staton on ratkaistava, ovatko tosiseikat tässä tapauksessa aineellisesti ja ajallisesti samat. Ennakkoratkaisupyynnön esittämistä koskevassa päätöksessään se viittaa siihen, että tosiseikat, joista on määrätty seuraamuksia, ”ovat samankaltaiset, elleivät samat”, minkä jälkeen se korostaa ”menettelytapojen homogeenisyyttä”, sillä molemmissa menettelyissä määrättiin seuraamuksia menettelytavoista, jotka koskivat manipuloiduilla laitteilla varustettujen ajoneuvojen kaupan pitämistä sekä mainontaa, jossa korostettiin ympäristölainsäädännön noudattamista. ( 38 )

77.

Unionin tuomioistuin voi kuitenkin esittää tältä osin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen pohdinnan lähtökohdiksi seuraavat seikat:

78.

Siinä tapauksessa, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoisi näillä perusteilla, että tosiseikat ovat samat (idem factum), menettelyjen päällekkäisyydellä lähtökohtaisesti loukattaisiin perusoikeuskirjan 50 artiklassa taattua perusoikeutta, jollei jäljempänä olevasta tarkastelusta muuta johdu. ( 43 )

79.

Consiglio di Stato haluaa selvittää, voidaanko direktiivin 2005/29 (erityisesti sen 3 artiklan 4 kohdan ja 13 artiklan 2 kohdan e alakohdan) nojalla oikeutetusti ”poiketa ne bis in idem ‑kiellosta, joka on vahvistettu perusoikeuskirjan 50 artiklassa”.

80.

Olen jo edellä esittänyt ( 44 ) syyt, joiden vuoksi katson, että direktiivin 2005/29 3 artiklan 4 kohta ja 13 artiklan 2 kohdan e alakohta eivät ole sovellettavissa tässä asiassa. Viittaan näin ollen yksinomaan perusoikeuskirjan 50 artiklaan ja mahdollisuuteen vedota sen 52 artiklan 1 kohdan ensimmäiseen virkkeeseen kyseisestä kiellosta poikkeamisen hyväksymiseksi.

81.

Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan perusoikeuskirjan 50 artiklassa taatun perusoikeuden rajoittaminen voi olla oikeutettua perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan nojalla ( 45 ) tietyin edellytyksin: i) siitä säädetään lailla; ii) kyseisen oikeuden keskeistä sisältöä kunnioitetaan; iii) kyseessä on yleisen edun mukainen tavoite tai tarve suojella perusoikeutta ja iv) rajoitus on välttämätön ja suhteellisuusperiaatteen mukainen.

82.

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on selvitettävä, perustuvatko Braunschweigin syyttäjäviranomaisen ja Italian AGCM:n ratkaisut lakiin, kuten sen päätöksestä on pääteltävissä.

83.

Tästä ei näytä olevan suurta epäselvyyttä, sillä AGCM on soveltanut kuluttajansuojasäännöstöä ja Braunschweigin syyttäjäviranomainen OWiG:tä.

84.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei näytä pitävän epäselvänä myöskään tämän edellytyksen täyttymistä käsiteltävänään olevassa asiassa.

85.

Perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan mukaisen poikkeuksen kieltoon syyttää tai rangaista kahdesti samasta teosta on vastattava unionin tunnustamaa yleisen edun mukaista tavoitetta tai tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia.

86.

Kuten olen jo todennut, oikeussäännöillä, joiden nojalla kyseessä olevat kaksi seuraamusta on määrätty, suojattujen oikeushyvien samuudella ei ole enää merkitystä idem-edellytyksen luonnehtimisen kannalta. ( 46 )

87.

Tuomiosta Menci lähtien näillä samoilla oikeushyvillä voi kuitenkin olla merkitystä perusoikeuskirjan 52 artiklaan perustuvien poikkeusten soveltamisen kannalta. Oikeussäännöillä on suojattava toisiaan täydentäviä mutta ei samoja yleisiä etuja. Jos kahden kansallisen menettelyn tavoitteena olisi saman yleisen edun suojaaminen, ne eivät täydentäisi toisiaan eikä niiden päällekkäisyyttä voitaisi oikeuttaa perusoikeuskirjan 52 artiklan nojalla. ( 47 )

88.

Tässä tapauksessa Saksan ja Italian lainsäädännöllä ei pyritä samoihin vaan toisiaan täydentäviin tavoitteisiin:

89.

Kyse on siis toisiaan täydentävistä tavoitteista: sillä, että yritykset noudattavat valvontavelvollisuutta, edistetään niiden tuotteita hankkivien kuluttajien oikeuksien suojaamista. Toistettakoon vielä, että molemmat ovat yleisen edun mukaisia tavoitteita, kuten unionin tuomioistuimella on ollut tilaisuus vahvistaa. ( 49 )

90.

Ne bis in idem ‑periaatteen rajoittamisen perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan nojalla on lisäksi oltava oikeasuhteista ja välttämätöntä.

91.

Unionin tuomioistuin on vahvistanut nyt kyseessä olevan rajoituksen oikeasuhteisuutta ja välttämättömyyttä koskevan yleisen opin, josta ovat osoituksena seuraavassa toistetut perustelut:

92.

Unionin tuomioistuin edellyttää viime kädessä seuraavien kolmen kriteerin arvioimista:

93.

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on selvitettävä kaikkien asian olosuhteiden perusteella, täyttyvätkö nämä kolme kriteeriä sen käsiteltävänä olevassa asiassa. Antaakseen sille hyödyllisen vastauksen unionin tuomioistuin voisi kuitenkin esittää seuraavat täsmennykset.

94.

Ennakkoratkaisupyynnön esittämistä koskevassa päätöksessä ei mainita Italian tai Saksan kansallisia säännöksiä, jotka koskisivat erityisesti mahdollisuutta aloittaa samanaikaisia menettelyjä (ja sen edellytyksiä) ja määrätä toisistaan riippumatta seuraamuksia samoista teoista, kun ne toteutetaan kahdessa jäsenvaltiossa.

95.

Kokonaan toinen kysymys on se, että sekä OWiG että Italian kuluttajansuojasäännöstön sopimattomia kaupallisia menettelyjä koskevat säännökset muodostavat vankat oikeusperustat menettelyjen aloittamiselle ja seuraamusten määräämiselle. Kuten olen jo todennut, näiden oikeussääntöjen selkeydestä ja täsmällisyydestä ei näytä olevan epäilyä.

96.

Tältä kannalta katsottuna VWAG saattoi ennakoida ja odottaa, että sille määrätään seuraamuksia molemmissa jäsenvaltioissa (ja muissa valtioissa) menettelytavasta, joka koskee moottorien manipulointia, näillä moottoreilla varustettujen ajoneuvojen myyntiä ja mainontaa, jossa manipulointi salataan.

97.

Asiakirja-aineistosta ilmenevien tietojen mukaan Italiassa määrätyn seuraamuksen päällekkäisyys Saksassa määrätyn seuraamuksen kanssa ei ole suhteetonta siihen menettelytapaan nähden, josta seuraamukset on määrätty, kun otetaan huomioon VWAG:n liikevaihto ja tämän monikansallisen yrityksen moottoreiden manipuloinnin seurauksena saama taloudellinen etu (jonka suuruudeksi on laskettu 995 miljoonaa euroa).

98.

Saksan viranomaisen määräämän seuraamuksen suuruus on miljardi euroa ja Italian viranomaisen 5 miljoonaa euroa. Näiden kahden seuraamuksen summa ei siis vaikuta kohtuuttomalta seuraamukselta kyseessä olevasta menettelytavasta.

99.

On selvää, että Saksassa määrättyyn seuraamukseen sisältyy selkeästi rangaistusluonteinen osa sekä osa, joka vastaa VWAG:n saaman edun poistamista. Tämä seikka ei kuitenkaan muuta sitä, että kyse on itsessään rahamäärältään huomattavasta seuraamuksesta. Jokseenkin sama pätee AGCM:n seuraamukseen, joka on suurin seuraamus, joka direktiivin 2005/29 täytäntöönpanemiseksi annetun Italian lainsäädännön perusteella voitiin määrätä.

100.

Toistettakoon vielä, että seuraamusten päällekkäisyys ei missään tapauksessa vaikuta suhteettomalta rikkomisen vakavuuteen ja VWAG:n saamaan etuun nähden.

101.

Saksassa ja Italiassa käytyjen seuraamusmenettelyjen yhteensovittaminen ja näyttö riittävän läheisestä aineellisesta ja ajallisesta yhteydestä niiden välillä herättävät tässä tapauksessa huomattavia epäilyjä.

102.

Kiinnitän tähän ongelmaan erityistä huomiota, koska – kuten ennakoin – katson, että jollei ennakkoratkaisua pyytäneellä tuomioistuimella ole toisenlaisia lisätietoja, Braunschweigin syyttäjäviranomaisen ja Italian AGCM:n aloittamia kahta menettelyä ei ollut yhteensovitettu.

103.

Voitaisiin korkeintaan katsoa, että näiden kahden menettelyn välillä oli aineellinen yhteys ja että ne käytiin ajallisesti lähekkäin mutta – toistettakoon vielä – yhteensovittamista koskeva vaatimus ei täyttynyt.

104.

Joillakin unionin oikeuden aloilla on otettu käyttöön kansallisten viranomaisten yhteensovittamismekanismeja (näiden viranomaisten välillä ja komission tai jonkin muun unionin elimen kanssa) helpottamaan yhteistyötä, keskinäistä avunantoa ja tietojenvaihtoa, erityisesti seuraamusmenettelyjen osalta:

105.

Näillä mekanismeilla helpotetaan ne bis in idem ‑periaatteen soveltamista, kun samoja tekoja koskevien seuraamusmenettelyjen päällekkäisyys vältetään useita jäsenvaltioita koskevissa rajatylittävissä oikeusriidoissa. ( 56 )

106.

Sen sijaan nyt käsiteltävässä asiassa kansallisten viranomaisten, joilla on erilaiset toimivaltuudet, käytettävissä ei ole erityistä yhteensovittamismekanismia.

107.

On selvää, että asetuksessa (EU) N:o 2006/2004, ( 57 ) joka oli sovellettavissa tosiseikkojen tapahtuma-aikaan ja joka on sittemmin korvattu asetuksella 2017/2394, säädettiin yhteistyö- ja yhteensovittamiskeinosta kuluttajansuojalainsäädännön täytäntöönpanosta vastaavien kansallisten viranomaisten välillä. AGCM on yksi näistä viranomaisista, ja se voisi käyttää tätä välinettä mutta Braunschweigin syyttäjäviranomaisen kanssa näin ei tapahtunut. ( 58 )

108.

Asianosaiset esittivät istunnossa seuraavat tiedot vastauksena unionin tuomioistuimen kysymyksiin:

109.

Joka tapauksessa tässä ennakkoratkaisumenettelyssä korostuu mielestäni vaikeus soveltaa unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä, jossa nyt kyseessä olevan kaltaisissa tilanteissa hyväksytään perusoikeuskirjan 50 artiklan rajoittaminen sen 52 artiklan perusteella.

110.

Erityisesti on vaikeaa noudattaa päällekkäisten menettelyjen ja seuraamusten yhteensovittamista koskevaa vaatimusta, kun on kyse kahden valtion kansallisista viranomaisista, jotka ovat toimivaltaisia eri aloilla, joiden osalta unionin oikeudessa ei ole säädetty erityisistä yhteensovittamismekanismeista. ( 60 )

111.

Lisäksi unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöllä, joka koskee vaatimusta päällekkäisten menettelyjen ja seuraamusten yhteensovittamisesta viranomaisten välillä, voisi näissä tapauksissa olla paradoksaalinen vaikutus:

112.

Kenties näistä tai vastaavista syistä Italian hallitus ehdotti istunnossa toissijaisesti, ( 61 ) että asiassa ei sovellettaisi yhteensovittamisvaatimusta vaan edellytettäisiin ainoastaan seuraamusten päällekkäisyyden oikeasuhteisuuden tarkistamista. Komissio puolestaan kehotti tulkitsemaan yhteensovittamisvaatimusta väljästi ja väitti, että yhteensovittamiskriteeri ei ole välttämätön pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa. ( 62 )

113.

Omasta puolestani en ole kovinkaan toiveikas sen suhteen, että unionin tuomioistuin muuttaisi oikeuskäytäntöään tästä kysymyksestä. Jos se ei hyväksynyt kantaani, jonka esitin ratkaisuehdotuksessani Menci, ( 63 ) eikä myöskään julkisasiamies Bobekin myöhemmin esittämää kritiikkiä ( 64 ) tuomiossa Menci vahvistetusta kriteeristä (joka on sittemmin toistettu tuomiossa bpost ja tuomiossa Nordzucker), on epätodennäköistä, että se tekisi niin tässä asiassa.

114.

Unionin tuomioistuimella on siten seuraavat kolme vaihtoehtoa:

115.

Mielestäni yhdenmukaisuus unionin tuomioistuimen aiemman oikeuskäytännön kanssa puoltaisi kolmatta vaihtoehtoa. Ehdotan sitä myös tässä asiassa sekä tämän yhdenmukaisuuden vuoksi että sen vuoksi, että nähdäkseni perusoikeuskirjan 50 artiklan soveltaminen saa etusijan eikä sen 52 artiklan 1 kohta kata eri toimialojen kansallisten viranomaisten samaan henkilöön kohdistamien, samaa tekoa koskevien menettelyjen ja tälle samasta teosta määräämien seuraamusten moninkertaistumista, jos niiden toimintaa ei ole riittävästi yhteensovitettu.

116.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Consiglio di Staton esittämään ennakkoratkaisupyyntöön seuraavasti:

Euroopan unionin perusoikeuskirjan 50 artiklaa on tulkittava siten, että