2

Ensimmäinen kantaja Ryanair DAC, aiemmin Ryanair Ltd, on Irlantiin sijoittautunut lentoyhtiö, joka lentää päivittäin yli 2000 lentoa 33:ssa Euroopan ja Pohjois-Afrikan valtiossa sijaitsevien 209 kohteen välillä. Toinen kantaja Airport Marketing Services Ltd (jäljempänä AMS) on Ryanairin tytäryhtiö, joka tarjoaa markkinointistrategiaa koskevia ratkaisuja ja jonka toiminnasta suurin osa liittyy mainostilan myyntiin Ryanairin internetsivustolla.

3

Montpellier Méditerranée ‑lentoasema (jäljempänä Montpellier’n lentoasema) sijaitsee noin seitsemän kilometrin etäisyydellä Montpellier’n, joka on Hérault’n departementin pääkaupunki Oksitanian alueella Ranskassa, keskustasta. Kyseinen lentoasema on kansallisen ja kansainvälisen kaupallisen liikenteen käytössä.

4

Montpellier’n lentoasemaa hallinnoi vuosina 1964–2009 Montpellier’n kauppa- ja teollisuuskamari, joka myöhemmin liitettiin Hérault’n kauppa- ja teollisuuskamariin (jäljempänä CCIM). Hallinnointi siirrettiin 23.6.2009 Aéroport Montpellier Méditerranée ‑osakeyhtiölle (jäljempänä AMM), jonka pääomasta 60 prosenttia on Ranskan valtion, 25 prosenttia CCIM:n, 7 prosenttia Hérault’n departementin valtuuston, 6,5 prosenttia Oksitanian alueen, 1 prosentti Pays de l’Orin kuntaliittymän ja 0,5 prosenttia Montpellier Méditerranée Métropole ‑alueen omistuksessa.

[– –]

6

Association de promotion des flux touristiques et économiques (matkailija- ja taloudellisia virtoja edistävä yhdistys, jäljempänä APFTE) on yhdistys, joka perustettiin kesäkuussa 2010 CCIM:n aloitteesta yhteistyössä useiden paikallisviranomaisten – Languedoc-Roussillonin aluevaltuuston (nykyisin Oksitanian alue), Hérault’n departementin, Montpellier’n kuntaliittymän (nykyisin Montpellier Méditerranée Métropole ‑alue), Pays de l’Orin kuntayhtymän (nykyisin Pays de l’Orin kuntaliittymä) ja Montpellier’n kaupungin (jäljempänä APFTE:n julkisyhteisöjen jäsenet) – ja useiden paikallisten yritysten kanssa.

7

APFTE:n perussäännön mukaan sen tarkoituksena on ”matkailun, mukaan lukien liikematkailun, edistäminen ja kehittäminen alueella markkinoinnin, verkossa esitettävien mainosten ja markkinointipalvelujen ostamisen tai kaikenlaisten muiden mainosvälineiden, kuten messuille osallistumisen, avulla kansainvälisten asiakkaiden houkuttelemiseksi”.

8

Vuosina 2010–2018 APFTE teki kantajien kanssa kolme markkinointipalvelusopimuskokonaisuutta (jäljempänä kyseessä olevat sopimukset).

[– –]

13

Lentoyhtiö Air France teki 23.3.2017 Euroopan komissiolle kantelun, jossa se väitti, että APFTE oli myöntänyt Ryanairille vuosina 2010–2015 markkinointipalvelusopimusten muodossa sääntöjenvastaista valtiontukea, jolla tuettiin Ryanairin lentoliikennettä Montpellier’n lentoasemalle ja lentoasemalta.

[– –]

18

Muodollisen tutkintamenettelyn päätteeksi komissio antoi 2.8.2019 päätöksen C(2019) 5729 final valtiontuesta SA.47867 2018/C (ex 2017/FC), jonka Ranska on myöntänyt Ryanairille ja AMS:lle (jäljempänä alkuperäinen päätös). Komissio oikaisi 13.10.2020 alkuperäistä päätöstä päätöksellä C(2020) 6938 final (jäljempänä oikaisu). Riidanalainen päätös, joka vastaa alkuperäistä päätöstä sellaisena kuin se on oikaistuna, julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä 19.11.2020.

[– –]

21

Kolmanneksi komissio totesi taloudellista etua koskevan arvioinnin yhteydessä, että AMM:n tekemien lentoasemapalvelusopimusten, joiden tavoitteena oli vahvistaa Ryanairin Montpellier’n lentoasemalle ja lentoasemalta liikennöimien kaupallisten lentojen taloudelliset ja toiminnalliset edellytykset, ja APFTE:n tekemien kyseessä olevien sopimusten väliset yhteydet eivät riittäneet perusteeksi yhteiselle analyysille, ja päätti tarkastella kyseessä olevia sopimuksia erikseen. Komissio katsoi, että kun APFTE teki kyseiset sopimukset, se pyrki aluepoliittiseen tavoitteeseen, toimi yksinomaan julkisena viranomaisena ja ei laskenut yksityisen markkinataloustoimijan tavoin saavansa taloudellista hyötyä, ja että markkinointipalvelujen osto ei vastannut todelliseen tarpeeseen, vaan sen tarkoituksena oli pikemminkin tukea Montpellier’n lentoasemalta ja lentoasemalle liikennöitäviä Ryanairin lentoja, joten yksityinen markkinataloustoimija ‑arviointiperustetta ei voitu soveltaa. Komissio lisäsi, että vaikka kyseistä arviointiperustetta olisi sovellettu, sen ehdot eivät olisi täyttyneet, koska kyseessä olevien sopimusten perusteella maksetut hinnat eivät vastanneet markkinahintaa. Nämä seikat huomioon ottaen komissio päätteli, että kyseessä olevilla sopimuksilla annettiin taloudellista etua Ryanairille.

[– –]

24

Komissio päätteli, että kyseessä olevat sopimukset olivat SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.

[– –]

28

Kantajat vaativat unionin yleistä tuomioistuinta

29

Komissio vaatii neuvoston tukemana, että unionin yleinen tuomioistuin

136

Kantajat arvostelevat komissiota yhtäältä siitä, että se on katsonut, että yksityinen markkinataloustoimija ‑arviointiperustetta ei voitu soveltaa, ja toisaalta siitä, että se on soveltanut kyseistä arviointiperustetta pyrkiessään selvittämään, oliko APFTE:llä ”todellista tarvetta” ostaa markkinointipalveluja kantajilta ja vastasiko maksettu hinta markkinahintaa. Ne väittävät, että oikeuskäytännöstä ja [SEUT] 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta valtiontuen käsitteestä annetusta komission tiedonannosta (EUVL 2016, C 262, s. 1) käy ilmi, että ”todellinen tarve” ‑arviointiperuste on muunnelma yksityinen markkinataloustoimija ‑arviointiperusteesta, ja sitä on sovellettava vain poikkeuksellisissa olosuhteissa, ja että liiketoimen hinnan vertaaminen markkinahintaan on tyypillinen yksityinen markkinataloustoimija ‑arviointiperusteen osatekijä. Riidanalaisen päätöksen perustelut ovat näin ollen kantajien mukaan ristiriitaisia.

137

Komissio riitauttaa tämän väitteen. Se väittää, että ”todellinen tarve” ‑arviointiperuste ei ole muunnelma yksityinen markkinataloustoimija ‑arviointiperusteesta ja että sen valtiontuen käsitteestä antaman tiedonannon kyseistä arviointiperustetta koskevassa osassa todetaan, että ”voi ilmetä sellaisia poikkeuksellisia olosuhteita, joissa viranomaisten toteuttamaa tavaroiden tai palvelujen ostoa – vaikka se tapahtuisi markkinahintaan – ei voida pitää markkinaehtojen mukaisena”, minkä lähestymistavan unionin yleinen tuomioistuin on vahvistanut.

138

Lisäksi komissio väittää, että riidanalainen päätös ei ole epäjohdonmukainen eikä epäselvä. Kyseisen päätöksen johdanto-osan 180 perustelukappaleessa nimittäin täsmennetään, että markkinointipalvelujen osto ei ollut omiaan vastaamaan ”todelliseen tarpeeseen”, vaan sen tarkoituksena oli tukea Montpellier’n lentoasemalta ja lentoasemalle liikennöitäviä Ryanairin lentoja. Tämän jälkeen mainitaan, että vaikka yksityinen markkinataloustoimija ‑arviointiperustetta olisi sovellettu, sen ehdot eivät olisi täyttyneet, koska markkinointipalvelujen hinta ei vastannut markkinahintaa. Komission mukaan analyysin toinen osa ei ole ristiriidassa ensimmäisen osan kanssa, vaan se pelkästään täydentää sitä, kun siinä tutkitaan toissijaisesti kantajien ja muiden asianomaisten osapuolten muodollisen tutkintamenettelyn aikana esittämiä väitteitä.

139

Tässä yhteydessä on ensinnäkin muistutettava, että kuten edellä 69 kohdasta ilmenee, valtiontukina pidetään toimenpiteitä, jotka muodossa tai toisessa ovat omiaan suosimaan yrityksiä suoraan tai välillisesti tai joita on pidettävä taloudellisena etuna, jota edunsaajayritys ei olisi saanut tavanomaisissa markkinaolosuhteissa.

140

Lisäksi, kuten edellä 71 kohdasta ilmenee, tällaisen edun myöntämisen ehtoja on arvioitava lähtökohtaisesti soveltamalla yksityinen markkinataloustoimija ‑arviointiperustetta.

141

Määritettäessä sitä, onko kyseistä arviointiperustetta sovellettava, on oltava lähtökohtana valtion toiminnan taloudellinen luonne eikä se, miten kyseinen valtio – subjektiivisesti tarkasteltuna – ajatteli toimivansa tai mitä vaihtoehtoisia menettelytapoja se harkitsi ennen kyseisen toimenpiteen toteuttamista (tuomio 20.9.2017, komissio v. Frucona Košice,C‑300/16 P, EU:C:2017:706, 27 kohta).

142

SEUT 107 artiklan 1 kohdassa ei nimittäin tehdä eroa valtion toimenpiteiden syiden tai tavoitteiden perusteella (tuomio 2.7.1974, Italia v. komissio,173/73, EU:C:1974:71, 27 kohta ja tuomio 13.2.2003, Espanja v. komissio,C‑409/00, EU:C:2003:92, 46 kohta). Valtion toimenpiteiden tavoitteiden luonne ja niiden perustelut eivät vaikuta niiden luonnehtimiseen valtiontueksi (tuomio 8.12.2011, France Télécom v. komissio,C‑81/10 P, EU:C:2011:811, 17 kohta ja tuomio 25.1.2022, komissio v. European Food ym., C‑638/19 P, EU:C:2022:50, 122 kohta).

143

Kun yksityinen markkinataloustoimija ‑arviointiperustetta on sovellettava, on tutkittava, olisiko yksityinen toimija, jonka tilanne vastasi mahdollisimman tarkasti valtion tilannetta, toteuttanut saman toimenpiteen tavanomaisissa markkinaolosuhteissa. Tietyssä tapauksessa konkreettisesti käytettävä arviointiperuste on määritettävä muun muassa asianomaisen jäsenvaltion aikoman toimenpiteen luonteen perusteella (ks. vastaavasti tuomio 6.3.2018, komissio v. FIH Holding ja FIH Erhvervsbank, C‑579/16 P, EU:C:2018:159, 52 ja 55 kohta).

144

Komission on tässä yhteydessä tehtävä kokonaisarviointi, jossa se ottaa huomioon kaikki tilanteessa merkitykselliset seikat, joiden perusteella se voi määrittää, olisiko ilmeistä, ettei edunsaajayritys olisi saanut vastaavia ehtoja yksityiseltä toimijalta (ks. vastaavasti tuomio 11.12.2018, BTB Holding Investments ja Duferco Participations Holding v. komissio, T‑100/17, ei julkaistu, EU:T:2018:900, 264 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

145

Tässä arvioinnissa otetaan huomioon ainoastaan edut ja velvollisuudet, jotka liittyvät jäsenvaltion tilanteeseen yksityisenä toimijana, ja valtioon julkisen vallan käyttäjänä liittyvät edut ja velvollisuudet jätetään huomiotta (ks. tuomio 6.3.2018, komissio v. FIH Holding ja FIH Erhvervsbank, C‑579/16 P, EU:C:2018:159, 55 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

146

Toiseksi on todettava, ettei ole mahdollista lähtökohtaisesti katsoa, että valtion toimenpide, joka tehdään tietyn yrityksen hyväksi, ei kuuluisi SEUT 107 artiklassa tarkoitetun valtiontuen käsitteen piiriin pelkästään sillä perusteella, että sopimuspuolet sitoutuvat vastavuoroisiin suorituksiin (ks. vastaavasti tuomio 28.1.1999, BAI v. komissio,T‑14/96, EU:T:1999:12, 71 kohta).

147

Pelkästään se seikka, että valtio ostaa tavaroita ja palveluja, jotka tarjottiin väitetysti markkinaehdoin, ei nimittäin riitä tekemään kyseisestä toimesta tavanomaista liiketoimea, joka toteutettiin ehdoin, jotka yksityinen toimija olisi hyväksynyt. Tietyissä olosuhteissa on tarpeen osoittaa objektiivisesti, että valtiolla oli todellinen tarve hankkia kyseiset tavarat ja palvelut (ks. vastaavasti tuomio 28.1.1999, BAI v. komissio,T‑14/96, EU:T:1999:12, 74–79 kohta).

148

Komissio on täsmentänyt todellista tarvetta koskevaa tulkintaansa valtiontuen käsitteestä antamassaan tiedonannossa. Kyseisen tiedonannon 82 kohdassa, joka sisältyy 4.2 jaksoon, jonka otsikko on ”Markkinataloustoimijatesti”, todetaan erityisesti, että jotta voidaan arvioida, ovatko tietyt transaktiot markkinaehtojen mukaisia, kaikki kyseiseen asiaan liittyvät merkitykselliset seikat olisi otettava huomioon. Esimerkiksi voi ilmetä sellaisia poikkeuksellisia olosuhteita, joissa viranomaisten toteuttamaa tavaroiden tai palvelujen ostoa – vaikka se tapahtuisi markkinahintaan – ei voida pitää markkinaehtojen mukaisena.

149

Vaikka tämä tiedonanto ei voi sitoa unionin yleistä tuomioistuinta, unionin yleinen tuomioistuin voi kuitenkin ottaa siitä hyödyllisiä vaikutteita (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 26.7.2017, Tšekki v. komissio, C‑696/15 P, EU:C:2017:595, 53 kohta).

150

Käsiteltävässä asiassa komissio totesi ensinnäkin riidanalaisen päätöksen 7.1.3.3 jaksossa, jonka otsikko on ”[Yksityinen m]arkkinataloustoimija[ -]periaatteen sovellettavuus”, pääasiallisesti, että kun APFTE teki kyseessä olevat sopimukset, se pyrki aluepoliittiseen tavoitteeseen, toimi yksinomaan julkisena viranomaisena ja ei laskenut yksityisen markkinataloustoimijan tavoin saavansa muuta kuin alueen matkailualan kehittämiseen liittyvää taloudellista hyötyä. Se lisäsi, että APFTE:n suorittama markkinointipalvelujen osto ei vastannut todelliseen tarpeeseen, vaan sen tarkoituksena oli tukea Montpellier’n lentoasemalta ja lentoasemalle liikennöitäviä Ryanairin lentoja. Näin ollen se katsoi, että yksityinen markkinataloustoimija ‑arviointiperustetta ei voitu soveltaa. Toiseksi komissio täsmensi, että vaikka kyseistä arviointiperustetta sovellettaisiin, markkinointipalvelujen ostosta maksetut hinnat eivät vastanneet markkinahintaa, joten kyseisen arviointiperusteen ehdot eivät täyttyneet.

151

Näin ollen on todettava, että komissio katsoi, että yksityinen markkinataloustoimija ‑arviointiperustetta ei voitu soveltaa käsiteltävässä asiassa kahdesta syystä, joista ensimmäinen koski pääasiallisesti sitä, että APFTE toimi julkisena viranomaisena, ja toinen koski pääasiallisesti sitä, että APFTE:n suorittama markkinointipalvelujen osto kantajilta ei vastannut todelliseen tarpeeseen.

152

Kuten kantajat väittävät pääasiallisesti, kumpikaan komission esittämistä perusteista ei ollut omiaan sulkemaan pois yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatteen soveltamista.

153

Ensimmäisen perusteen eli perusteen, joka liittyy siihen, että APFTE toimi julkisena viranomaisena, osalta on nimittäin yhtäältä huomautettava, että kuten edellä 142 ja 145 kohdasta pääasiallisesti ilmenee, on niin, että vaikka yksityinen markkinataloustoimija ‑arviointiperusteen sovellettavuutta on tutkittava ottamatta huomioon yleisen edun mukaisia tavoitteita, tällaisiin tavoitteisiin pyrkiminen ei sulje pois kyseisen arviointiperusteen soveltamista.

154

Toisen perusteen eli perusteen, joka liittyy APFTE:n suorittamaan sellaisten markkinointipalvelujen ostoon kantajilta, jotka eivät vastanneet todelliseen tarpeeseen, osalta on toisaalta todettava, että kuten edellä 146–149 kohdasta ilmenee, tavaroiden ja palvelujen hankkimista koskevan valtion todellisen tarpeen tutkiminen merkitsee määritelmällisesti sen tarkastelemista, olisiko yksityinen toimija, jonka tilanne vastasi mahdollisimman tarkasti valtion tilannetta, menetellyt samalla tavalla tavanomaisissa markkinaolosuhteissa. Kuten edellä 143 kohdasta ilmenee, tällainen arviointi kuuluu yksityinen markkinataloustoimija ‑arviointiperusteen soveltamisalaan. Myöskään tämän komission esittämän perusteen perusteella ei näin ollen voitu päätyä siihen, että yksityinen markkinataloustoimija ‑arviointiperustetta ei sovelleta.

155

Näin ollen on katsottava, että komissio on tehnyt oikeudellisen virheen, kun se on katsonut, että yksityinen markkinataloustoimija ‑arviointiperustetta ei voitu soveltaa käsiteltävässä asiassa.

156

Komissio kuitenkin tarkasteli riidanalaisen päätöksen 7.1.3.4 jakson, jonka otsikko on ”APFTE:n Ryanairille/AMS:lle antaman edun määrittäminen”, ensimmäisessä osassa nimenomaan sitä, vastasiko markkinointipalvelujen osto kantajilta APFTE:n todelliseen tarpeeseen.

157

Toisin kuin kantajat väittävät, tämä komission suorittama tarkastelu ei ole omiaan johtamaan siihen, että riidanalaisessa päätöksessä olisi ristiriitaisuus, joka voisi vaikuttaa sen pätevyyteen. Tässä yhteydessä on muistutettava, että päätöksen perusteluihin sisältyvä ristiriita merkitsee perusteluvelvollisuuden noudattamatta jättämistä ja vaikuttaa päätöksen pätevyyteen, jos näytetään toteen, että tämän ristiriidan vuoksi päätöksen adressaatti ei voi kokonaan tai osittain saada tietää päätöksen todellisia perusteluja ja että tämän vuoksi päätöksen päätösosalta puuttuu kokonaan tai osittain oikeudellinen perusta (tuomio 24.1.1995, Tremblay ym. v. komissio, T‑5/93, EU:T:1995:12, 42 kohta ja tuomio 30.3.2000, Kish Glass v. komissio,T‑65/96, EU:T:2000:93, 85 kohta).

158

Käsiteltävässä asiassa riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 182–305 perustelukappaleesta käy selvästi ilmi, että komissio on osoittanut taloudellisen edun olemassaolon, koska APFTE:llä ei ole ollut todellista tarvetta tehdä kyseessä olevat sopimukset. Kantajat ovat saaneet tietää riidanalaisen päätöksen todelliset perustelut ja niillä on ollut mahdollisuus riitauttaa komission tältä osin tekemien arviointien perusteltavuus, minkä ne ovat sitä paitsi tehneet kannekirjelmän 141–239 kohdassa ja kantajien vastauskirjelmän 58–84 kohdassa. Näin ollen riidanalainen päätös on kumottava vain, jos osoittautuu, että kyseiset perusteet eivät voi olla sen päätösosan perustana, mitä tutkitaan neljännen kanneperusteen yhteydessä.

159

Koska kantajat vetoavat riidanalaiseen päätökseen sisältyvään ristiriitaan siltä osin kuin on kysymys siitä, vastasiko kyseessä olevien sopimusten perusteella maksettu hinta markkinahintaa, on riittävää todeta, että komissio on todennut riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 184, 306 ja 307 perustelukappaleessa, että se, että APFTE:llä ei ollut todellista tarvetta tehdä kyseessä olevat sopimukset, riitti osoittamaan taloudellisen edun olemassaolon ja että komissio tutki sitä, vastasiko APFTE:n maksama hinta markkinahintaa, toissijaisesti, koska Ryanair oli esittänyt tällaisen väitteen muodollisen tutkintamenettelyn aikana esittämissään huomautuksissa.

160

Jollei neljännen kanneperusteen kolmen ensimmäisen osan yhteydessä suoritettavasta tarkastelusta muuta johdu, näin ollen neljäs osa ja siten toinen kanneperuste kokonaisuudessaan on hylättävä perusteettomana.

[– –]

351

Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska kantajat ovat hävinneet asian, ne on velvoitettava vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut komission vaatimusten mukaisesti.

352

Neuvosto vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaisesti.

Näillä perusteilla

UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (yhdeksäs jaosto)

on ratkaissut asian seuraavasti: