–

Alpha Trading SpA unipersonale ja Novaol Srl, edustajinaan F. Francica ja C. Rossi, avvocati,

–

Fallimento Mythen Spa, edustajinaan O. Grandinetti ja A. Di Todaro, avvocati,

–

Italian hallitus, asiamiehenään G. Palmieri, avustajanaan A. Collabolletta, avvocato dello Stato,

–

Euroopan komissio, asiamiehinään P. Stancanelli ja F. Tomat,

1

Ennakkoratkaisupyynnöt koskevat SEUT 107 ja SEUT 108 artiklan, [SEUT] 108 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22.3.1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (EYVL 1999, L 83, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 22.7.2013 annetulla neuvoston asetuksella (EU) N:o 734/2013 (EUVL 2013, L 204, s. 15) (jäljempänä asetus N:o 659/1999), sekä asetuksen N:o 659/1999 täytäntöönpanosta 21.4.2004 annetun komission asetuksen (EY) N:o 794/2004 (EUVL 2004, L 140, s. 1) tulkintaa.

2

Nämä pyynnöt on esitetty asioissa, joissa asianosaisina ovat yhtäältä Eco Fox Srl (C‑915/19), Alpha Trading SpA unipersonale (C‑916/19) ja Novaol Srl (C‑917/19) ja toisaalta Fallimento Mythen SpA (C‑915/19), Ministero dell’Economia e delle Finanze (talous- ja valtiovarainministeriö, Italia), Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (ympäristöstä sekä luonnon- ja merensuojelusta vastaava ministeriö, Italia), Ministero delle Politiche agricole, alimentari e forestali (maa-, elintarvike- ja metsätalousministeriö, Italia), Ministero dello Sviluppo economico (talouden kehittämisministeriö, Italia) (C‑915/19–C‑917/19) ja Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (tulli- ja monopolivirasto, Italia) (C‑915/19) ja joissa on kyse Euroopan komission hyväksymän sellaisen tukijärjestelmän muuttamisesta, jossa säädetään biodieseliä suosivasta verokohtelusta.

3

Asetuksen N:o 659/1999 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:

”Tässä asetuksessa tarkoitetaan

– –

– –”

4

Kyseisen asetuksen 2 artiklan, jonka otsikkona on ”Uudesta tuesta ilmoittaminen”, 1 kohdassa säädettiin seuraavaa:

”Jollei [SEUT 109] artiklan tai sen muiden asiaa koskevien määräysten nojalla annetuissa asetuksissa toisin säädetä, asianomaisen jäsenvaltion on riittävän ajoissa ilmoitettava komissiolle kaikista suunnitelmistaan myöntää uutta tukea. – –”

5

Kyseinen asetus, jota sovellettiin pääasian tosiseikkojen tapahtuessa, kumottiin ja korvattiin Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 13.7.2015 annetulla neuvoston asetuksella (EU) 2015/1589 (EUVL 2015, L 248, s. 9).

6

Asetuksen N:o 794/2004 4 artiklan, jonka otsikko on ”Tiettyjä voimassa olevaan tukeen tehtäviä muutoksia koskeva yksinkertaistettu ilmoitusmenettely”, sanamuoto on seuraava:

”1.   Asetuksen [N:o 659/1999] 1 artiklan c [ala]kohdan soveltamiseksi voimassa olevan tuen muutoksella tarkoitetaan mitä tahansa muutosta, muuta kuin muodollista tai hallinnollista, joka ei vaikuta tukitoimenpiteen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille tehtyyn arviointiin. Voimassa olevan tukiohjelman alkuperäisen talousarvion kasvua enintään 20 prosentilla ei kuitenkaan pidetä voimassa olevan tuen muutoksena.

2.   Seuraavista muutoksista voimassa olevaan tukeen on ilmoitettava liitteessä II olevalla yksinkertaistetulla ilmoituslomakkeella:

– –

– –”

7

Italian 25.7.2003 annetun ministeriön asetuksen nro 256, jonka otsikko on ”26.10.1995 annetun lakiasetuksen nro 504 21 §:ssä tarkoitetun biodieseliksi kutsuttua tuotetta koskevan alennetun valmisteveron soveltamisehdoista annettu asetus” (decreto ministeriale n. 256 – Regolamento concernente le modalità di applicazione dell’accisa agevolata sul prodotto denominato biodiesel, ai sensi dell’articolo 21 del decreto legislativo 26 ottobre 1995, n. 504”) (GURI nro 212, 12.9.2003, s. 4) (jäljempänä ministeriön asetus nro 256/2003) 4 §:n 2 momentissa säädettiin seuraavaa:

”Jos haetut [valmisteverosta vapautetut biodieselin] määrät ylittävät 1 momentissa tarkoitetun rajan, jakaminen suoritetaan seuraavien yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti:

8

Italian 3.9.2008 annetun ministeriön asetuksen nro 156, jonka otsikko on ”26.10.1995 annetun lakiasetuksen nro 504 22-bis §:ssä tarkoitetun biodieseliksi kutsuttua tuotetta koskevan kevennetyn valmisteveron soveltamisehdoista annettu asetus” (decreto ministeriale n. 156 – Regolamento concernente le modalità di applicazione dell’accisa agevolata sul prodotto denominato ”biodiesel”, ai sensi dell’articolo 22-bis, del decreto legislativo 26 ottobre 1995, n. 504) (GURI nro 239, 11.10.2008, s. 4) (jäljempänä ministeriön asetus nro 156/2007), 3 §:n 4 momentissa säädettiin seuraavaa:

”Jaettavissa oleva kiintiö jaetaan 1 momentissa tarkoitettujen toimijoiden kesken haettujen yleisten kiintiöiden mukaisesti siten, että otetaan huomioon sopimuksen mukainen kapasiteetti, joka on määritelmän mukaan kunkin yksikön 2 §:n 1 momentin g kohdassa tarkoitettujen määrien keskiarvon ja 2 §:n 1 momentin d kohdassa tarkoitetun vuosittaisen tuotantokapasiteetin summa; molemmat arvot suhteutetaan kokonaisarvoihin ja ensimmäinen niistä kerrotaan 0,55:llä ja toinen 0,45:llä. Ainoastaan yleisiä kiintiöitä hakevat toimijat otetaan huomioon sopimuksen mukaista kapasiteettia laskettaessa. Tässä momentissa tarkoitettu jako on suoritettava vuoden 2008 osalta viimeistään 60 päivän kuluttua 11 §:n 3 momentissa tarkoitetun ilmoituksen julkaisemisesta ja vuosien 2009 ja 2010 osalta viimeistään kunkin vuoden helmikuun 28 päivänä.”

9

Italian 17.2.2015 annetun ministeriön asetuksen nro 37, jonka otsikko on ”26.10.1995 annetun lakiasetuksen nro 504 22-bis §:n mukaisesti säädettävä biodieseliksi kutsuttua tuotetta koskevan kevennetyn valmisteveron soveltamisehdoista monivuotisen ohjelman 2007–2010 puitteissa annettu asetus” (decreto ministeriale n. 37 – Regolamento recante modalità di applicazione dell’accisa agevolata sul prodotto denominato biodiesel nell’ambito del programma pluriennale 2007–2010, da adottare ai sensi dell’articolo 22-bis del decreto legislativo 26 ottobre 1995, n. 504) (GURI nro 76, 1.4.2015, s. 1) (jäljempänä ministeriön asetus nro 37/2015), 1 §:n sanamuoto on seuraava:

”1.   [Ministeriön asetuksen nro 256/2003] 4 §:n 2 momenttia muutetaan seuraavasti:

’2.   Jos haetut [valmisteverosta vapautetut biodieselin] määrät ylittävät 1 kohdassa tarkoitetun rajan, jakaminen suoritetaan seuraavien yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti:

10

Ministeriön asetuksen nro 37/2015 2 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:

”[Ministeriön asetuksen nro 156/2008] 3 §:n 4 momentti muutetaan seuraavasti:

’4.   Jaettavissa oleva kiintiö jaetaan 1 momentissa tarkoitettujen toimijoiden kesken haettujen yleisten kiintiöiden mukaisesti siten, että otetaan huomioon sopimuksen mukainen kapasiteetti, joka on määritelmän mukaan kunkin yksikön 2 §:n 1 momentin g kohdassa tarkoitettujen määrien keskiarvon ja 2 §:n 1 momentin d kohdassa tarkoitetun vuosittaisen tuotantokapasiteetin summa; molemmat arvot suhteutetaan kokonaisarvoihin ja ensimmäinen niistä kerrotaan 0,5:llä ja toinen 0,5:llä. Ainoastaan yleisiä kiintiöitä hakevat toimijat otetaan huomioon sopimuksen mukaista kapasiteettia laskettaessa.’”

11

Ministeriön asetuksen nro 37/2015 3 §:ssä säädetään seuraavaa:

”Rajoittamatta aiempia tietoja, joiden perusteella kukin yritys on hyväksytty ohjelmiin ja sille on osoitettu verohelpotusten alaisia biodieselkiintiöitä, vuosina 2006, 2007, 2008 ja 2009 kyseisille yrityksille osoitettavat saman tuotteen määrät määritetään uudelleen ottaen huomioon 1 ja 2 §:ssä yksilöidyt perusteet.”

12

Pääasioiden taustalla ovat Eco Foxin, Alpha Tradingin ja Novaolin Consiglio di Statossa (ylin hallintotuomioistuin, Italia) tekemät valitukset. Asioissa C‑916/19 ja C‑917/19 esillä olevat tosiseikat ja ennakkoratkaisupyynnön perustelut ovat olennaisilta osiltaan samanlaiset kuin asiassa C‑915/19, ja kussakin näistä asioista esitetty kysymys on lisäksi sama.

13

Asiassa C‑915/19 esillä olevat tosiseikat ja ennakkoratkaisupyynnön perustelut ovat seuraavat.

14

Italian valtio on peräkkäisillä lainsäädäntötoimilla käynnistänyt kolme monivuotista toimenpideohjelmaa kansallisten biodieselmarkkinoiden käynnistymisen vauhdittamiseksi. Näille toimille on saatu Euroopan komissiolta SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukainen ennakkohyväksyntä.

15

Consiglio di Stato kumosi kahdella tuomiollaan kyseisten lainsäädäntötoimien tiettyjä säännöksiä, nimittäin ministeriön asetuksen nro 256/2003 4 §:n 2 momentin ja ministeriön asetuksen nro 156/2008 3 §:n 4 momentin. Molemmat kumotut säännökset koskivat perusteita, joiden mukaisesti valmisteverosta vapautetut tuotteen määrät osoitettiin biodieselin valmistajille.

16

Näiden tuomioiden noudattamiseksi talous- ja valtiovarainministeri antoi ministeriön asetuksen nro 37/2015, jolla kumotut säännökset muotoiltiin uudelleen.

17

Eco Fox oli yksi niistä yhtiöistä, joille oli kyseisissä ohjelmissa jaettu verohelpotusten alaisia biodieselkiintiöitä. Se nosti Tribunale amministrativo regionale per il Laziossa (Lazion alueellinen hallintotuomioistuin, Italia) kanteen, jossa se vaati ministeriön asetuksen nro 37/2015 kumoamista ja väitti, että kyseisessä ministeriön asetuksessa säädetään uudesta valtiontuesta.

18

Kyseinen tuomioistuin hylkäsi kanteen 26.7.2018 antamallaan ratkaisulla. Se totesi muun muassa, ettei ministeriön asetuksella nro 37/2015 luotu uutta valtiontukiohjelmaa vaan sillä vahvistettiin, ohjelmien kestoa muuttamatta, taannehtivasti tiettyjä verohelpotusten alaisten biodieselkiintiöiden jakamiseen liittyviä kertoimia sen jälkeen, kun Consiglio di Stato oli kumonnut säännökset, joissa vahvistettiin edelliset jakoperusteet, eikä kyseisestä ministeriön asetuksesta näin ollen ollut velvollisuutta ilmoittaa komissiolle SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaisesti.

19

Eco Fox teki ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa valituksen, jossa se väittää muun muassa, että pääasioissa kyseessä oleva kansallinen säännöstö muodostaa uuden valtiontuen, koska aiempi tuki kumottiin takautuvasti, tai kyse on ainakin voimassa olevan tuen muutoksesta, josta SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaisesti oli ilmoitettava komissiolle ennakolta.

20

Fallimento Mythen, joka on biodieseliä tuottava yritys, katsoo, että kanne on osittain jätettävä tutkimatta ja että se on kokonaisuudessaan perusteeton.

21

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin korostaa, ettei ministeriön asetuksen nro 37/2015 1 ja 2 §:llä ollut tarkoitus pidentää jo säädettyjen tukien kestoa, vaan niillä on muutettu kyseisten tukien jakoperusteita vahvistamalla uusia sääntöjä taannehtivasti. Kyseisen ministeriön asetuksen 3 § on tältä osin yksiselitteinen. Siinä säädetään, että rajoittamatta aiempia tietoja, joiden perusteella kukin yritys on hyväksytty ohjelmiin ja sille on osoitettu verohelpotusten alaisia biodieselkiintiöitä, vuosina 2006, 2007, 2008 ja 2009 kyseisille yrityksille osoitettavat saman tuotteen määrät määritetään uudelleen ottaen huomioon kyseisen ministeriön asetuksen 1 ja 2 §:ssä yksilöidyt perusteet.

22

Eco Fox väittää ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan kaikista valtiontukiin tehtävistä muutoksista on ilmoitettava etukäteen komissiolle. Kyseisen tuomioistuimen mukaan tässä yhteydessä esitetyt tuomiot eli 27.6.2017 annettu tuomio Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496) ja 11.6.2009 annettu tuomio AEM v. komissio (T‑301/02, EU:T:2009:191) eivät kuitenkaan vaikuta ratkaisevilta, koska periaatteellisten toteamusten lisäksi niissä viitataan toimiin, joilla otetaan käyttöön tukia, tai toimiin, joilla tukia laajennetaan koskemaan uutta edunsaajaryhmää.

23

Lisäksi sen mukaan vaikuttaa siltä, että komissio oli menettelyyn osallistuneen osapuolen kantelun kautta saanut tiedon ministeriön asetuksesta nro 37/2015, mutta se ei aloittanut tältä osin menettelyä Italian tasavaltaa vastaan. Tämä seikka saattaa merkitä sitä, ettei komissio katsonut, että pääasioissa kyseessä olevalla kansallisella lainsäädännöllä olisi otettu käyttöön unionin oikeudessa tarkoitettu uusi valtiontuki.

24

Tässä tilanteessa Consiglio di Stato päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle asiassa C‑915/19 seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen; ja asioissa C‑916/19 ja C‑917/19 esitetyt ennakkoratkaisukysymykset ovat samasanaiset:

”Kun huomioon otetaan SEUT 107 ja SEUT 108 artikla, [asetus N:o 659/1999], [asetus N:o 794/2004] ja mahdolliset muut asiaa koskevat [unionin] oikeuden säännökset, – – unionin tuomioistuinta pyydetään täsmentämään, onko – – komissiolle etukäteen ilmoitettavasta valtiontuesta kyse nyt tarkasteltavassa asiassa valituksenalaisessa ministeriön asetuksen nro 37/2015 kaltaisessa lakia alemmassa säädöksessä, jolla pantiin suoraan täytäntöön [Consiglio di Staton] tuomiot, joilla osittain kumottiin komissiolle jo aiemmin ilmoitetut aikaisemmat asetukset, puuttumalla taannehtivasti biodieseliä koskevan kevennetyn valmisteveron soveltamisehtoihin niin, että perusteita, jotka koskevat edun jakamista sitä hakevien yritysten kesken, muutettiin takautuvasti pidentämättä kuitenkaan verohelpotuksia koskevaa ohjelmaa ajallisesti?”

25

Asiat C‑915/19–C‑917/19 yhdistettiin unionin tuomioistuimen presidentin 10.2.2020 antamalla määräyksellä menettelyn kirjallista vaihetta ja tuomion antamista varten.

26

On muistutettava, että olettamana on, että kansallisen tuomioistuimen niiden oikeudellisten seikkojen ja tosiseikkojen perusteella, joiden määrittämisestä se vastaa ja joiden paikkansapitävyyden selvittäminen ei ole unionin tuomioistuimen tehtävä, esittämillä unionin oikeuden tulkintaan liittyvillä kysymyksillä on merkitystä asian ratkaisun kannalta. Unionin tuomioistuin voi kieltäytyä vastaamasta kansallisen tuomioistuimen esittämään ennakkoratkaisukysymykseen ainoastaan, jos muun muassa unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 94 artiklassa mainittuja ennakkoratkaisupyynnön sisältöä koskevia vaatimuksia ei ole noudatettu tai jos on ilmeistä, että pyydetyllä unionin oikeussäännön tulkitsemisella ei ole mitään yhteyttä pääasian tosiseikkoihin tai kohteeseen, tai jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen (tuomio 3.6.2021, Bankia, C‑910/19, EU:C:2021:433, 24 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

27

Ensinnäkin siltä osin kuin Fallimento Mythen väittää, että ennakkoratkaisupyynnöt on jätettävä tutkimatta työjärjestyksen 94 artiklan a alakohdassa asetettujen vaatimusten väitetyn noudattamatta jättämisen vuoksi, on muistutettava, että on totta, että unionin tuomioistuimen presidentin 10.2.2020 antaman päätöksen jälkeen ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle on osoitettu tietopyyntö, jolla sitä kehotettiin täsmentämään kaikki merkitykselliset tosiseikat, joiden perusteella unionin tuomioistuin voi antaa vastauksen sen kysymyksiin ja esitellä merkityksellisten kansallisten säännösten sisällön. Unionin tuomioistuin vastaanotti tähän pyyntöön annetut vastaukset 13.7.2020.

28

Ennakkoratkaisupyynnöissä olevat tiedot, sellaisina kuin niitä on sittemmin täydennetty, riittävät siihen, että työjärjestyksen 94 artiklan a alakohdassa tarkoitettujen vaatimusten voidaan katsoa täyttyvän. On totta, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen vastauksissa, joihin edellisessä kohdassa viitataan, esitetään ainoastaan merkityksellisten kansallisten säännösten sisältö, eikä niissä siis esitetä lisätarkennusta pääasioiden tosiseikastosta. Ennakkoratkaisupyyntöihin sisältyvän tosiseikkojen kuvauksen, sellaisena kuin sitä selvennetään asian kannalta merkityksellisissä kansallisissa säännöksissä, jotka on esitetty vastauksena unionin tuomioistuimen kysymyksiin, perusteella on kuitenkin mahdollista ymmärtää riittävällä tavalla näiden riita-asioiden tosiseikat.

29

Toiseksi Italian hallitus väittää, kiistämättä kuitenkaan muodollisesti ennakkoratkaisupyyntöjen tutkittavaksi ottamisen edellytysten täyttymistä, ettei ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ole ilmoittanut syitä, joiden vuoksi se on päätynyt ottamaan esiin kussakin pääasiassa esitetyn kysymyksen, vaan se on ainoastaan esittänyt ne seikat, joiden perusteella voidaan katsoa, ettei pääasioissa kyseessä oleva kansallinen säännöstö merkitse valtiontukea. Ennakkoratkaisupyynnöistä ilmenee kuitenkin, että ennakkoratkaisua pyytäneellä tuomioistuimella on epäilyjä siitä, onko pääasioissa kyseessä oleva muutos ”uusi tuki”, jota koskee SEUT 108 artiklan 3 kohdassa määrätty ilmoitusvelvollisuus, ja että tämä katsoo erityisesti, ettei se voi asiaa koskevan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella vastata tähän kysymykseen.

30

Lisäksi on niin, että vaikka – kuten Fallimento Mythen huomauttaa – esitettyjen kysymysten sanamuodon mukaan ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin mainitsee niiden unionin merkityksellisten oikeussääntöjen, joiden tulkintaa se pyytää, luettelossa yleisesti ”mahdolliset muut asiaa koskevat [unionin] oikeuden säännökset”, on riittävää huomauttaa, että kyseinen tuomioistuin yksilöi lisäksi tiettyjä unionin oikeuden määräyksiä ja säännöksiä, joita se pitää merkityksellisinä pääasioiden kannalta, eli SEUT 107 ja SEUT 108 artiklan sekä asetusten N:o 659/1999 ja N:o 794/2004 säännökset.

31

Tästä seuraa, että unionin tuomioistuin voi ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämien seikkojen perusteella ymmärtää myös syyt, joiden vuoksi se alkoi pohtia kyseessä olevien unionin oikeuden määräysten ja säännösten tulkintaa, sekä sen toteaman yhteyden näiden määräysten ja säännösten ja pääasioissa sovellettavan kansallisen lainsäädännön välillä, joten työjärjestyksen 94 artiklan c alakohdassa tarkoitettujen vaatimusten on myös katsottava täyttyvän.

32

Tämän vuoksi ennakkoratkaisupyynnöt on otettava tutkittavaksi.

33

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksillään lähinnä, onko SEUT 107 ja SEUT 108 artiklaa sekä asetusten N:o 659/1999 ja N:o 794/2004 säännöksiä tulkittava siten, että komission hyväksymän biodieseliä koskevan kevennetyn verojärjestelmän muuttamista on pidettävä uutena tukena, johon sovelletaan SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaista ilmoitusvelvollisuutta, kun tällä muutoksella muutetaan taannehtivasti niiden biodieselkiintiöiden jakoperusteita, joihin sovelletaan kyseisen järjestelmän nojalla alempaa valmisteverokantaa.

34

Unionin tuomioistuimen käytettävissä olevista seikoista ilmenee, että näiden kysymysten taustalla on joukko komission päätöksiä, joilla se hyväksyi yksi toisensa jälkeen ensin 3.5.2002 alkuperäisen tukijärjestelmän (tuki N 461/2001) (EYVL 2002, C 146, s. 7) (jäljempänä vuoden 2002 hyväksymispäätös) ja siten kyseisen järjestelmän myöhemmät muutokset 21.6.2005 (tuki N 582/2004) (EUVL 2005, C 240, s. 21) (jäljempänä vuoden 2005 hyväksymispäätös) ja 11.3.2008 (tuki N 326/2007) (EUVL 2008, C 134, s. 1) (jäljempänä vuoden 2008 hyväksymispäätös) (jäljempänä kaikki kolme päätöstä yhdessä kyseessä olevat hyväksymispäätökset).

35

Komissio antoi kaikki nämä päätökset saatuaan Italian tasavallalta SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaisen ennakkoilmoituksen kyseessä olevasta tukijärjestelmän versiosta. Sitä vastoin on selvää, että kansallisella lainsäädännöllä, jonka laillisuudesta on kyse pääasioissa, on muutettu tämän järjestelmän perusteella myönnetyn edun jakoperusteita ilman, että tästä muutoksesta olisi ilmoitettu etukäteen komissiolle kyseisen määräyksen nojalla. Vaikka Italian tasavalta on katsonut, ettei mainitusta muutoksesta tarvinnut tehdä tällaista ilmoitusta, pääasian valittajat, jotka kaikki ovat biodieselin tuottajia, väittävät ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa, että viimeksi mainittu muutos on lainvastainen, koska sen merkittävyyden vuoksi siitä olisi pitänyt ilmoittaa komissiolle ennen sen toteuttamista.

36

Tältä osin on korostettava sitä, että SEUT 107 ja SEUT 108 artiklalla käyttöön otetussa valtiontukien valvontajärjestelmässä menettely on erilainen sen mukaan, ovatko tuet voimassa olevia vai uusia. Voimassa olevat tuet voidaan SEUT 108 artiklan 1 kohdan mukaan toteuttaa sääntöjenmukaisesti niin kauan kuin komissio ei ole todennut niitä sisämarkkinoille soveltumattomiksi, kun taas SEUT 108 artiklan 3 kohdassa määrätään, että komissiolle on annettava ajoissa tieto uusien tukien myöntämistä tai voimassa olevien tukien muuttamista koskevista suunnitelmista ja että niitä ei saa toteuttaa ennen kuin menettelyssä on annettu lopullinen päätös (tuomio 27.6.2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, 86 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

37

Kuten unionin tuomioistuin on jo todennut, SEUT 108 artiklan 3 kohdassa määrätty ja asetuksen N:o 659/1999 2 artiklassa täsmennetty ilmoitusvelvollisuus on yksi EUT-sopimuksella käyttöön otetun valtiontukien valvontajärjestelmän keskeisistä tekijöistä (ks. mm. tuomio 5.3.2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, 56 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

38

Tältä osin unionin tuomioistuin on jo todennut, että uusina tukina, joita koskee SEUT 108 artiklan 3 kohdassa määrätty ilmoitusvelvollisuus, on pidettävä EUT-sopimuksen voimaantulon jälkeen toteutettuja toimenpiteitä, joilla aiotaan myöntää tai muuttaa tukia, ja on täsmennetty, että muutokset voivat koskea joko voimassa olevia tukia tai alkuperäisiä suunnitelmia, joista on ilmoitettu komissiolle (tuomio 14.11.2019, Dilly’s Wellnesshotel, C‑585/17, EU:C:2019:969, 56 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

39

Asetuksen N:o 659/1999 1 artiklan b alakohdan ii alakohdassa säädetään, että ”voimassa olevalla tuella” tarkoitetaan ”hyväksyttyjä tukia eli tukiohjelmia ja yksittäisiä tukia, jotka komissio tai neuvosto on hyväksynyt”. Tästä seuraa, että nyt käsiteltävissä asioissa kyseessä oleva tukijärjestelmä, sekä vuoden 2002 hyväksymispäätöksellä hyväksytyssä alkuperäisessä muodossaan että vuosien 2005 ja 2008 hyväksymispäätöksillä hyväksytyissä muutetuissa muodoissaan, kuuluu kyseisessä säännöksessä tarkoitetun voimassa olevan tuen käsitteen alaan.

40

Uudella tuella puolestaan tarkoitetaan asetuksen N:o 659/1999 1 artiklan c alakohdan mukaan ”kaikkia tukia, eli tukiohjelmia ja yksittäisiä tukia, jotka eivät ole voimassa olevaa tukea, mukaan lukien voimassa olevan tuen muutokset”. Asetuksen N:o 794/2004 4 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä säädetään tältä osin, että ”asetuksen [N:o 659/1999] 1 artiklan c [ala]kohdan soveltamiseksi voimassa olevan tuen muutoksella tarkoitetaan mitä tahansa muutosta, muuta kuin muodollista tai hallinnollista, joka ei vaikuta tukitoimenpiteen soveltuvuudesta [sisä]markkinoille tehtyyn arviointiin”.

41

Kuten unionin tuomioistuin on todennut, muutosta ei voida luokitella asetuksen N:o 794/2004 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla puhtaasti muodolliseksi tai hallinnolliseksi, kun se on omiaan vaikuttamaan sen arviointiin, soveltuuko tukitoimenpide sisämarkkinoille (tuomio 13.6.2013, HGA ym. v. komissio, C‑630/11 P–C‑633/11 P, EU:C:2013:387, 94 kohta).

42

Sen määrittämiseksi, onko pääasioissa kyseessä olevalla kansallisella säännöstöllä toteutettu tukijärjestelmän muutos, joka voi vaikuttaa sen sisämarkkinoille soveltuvuuden arviointiin, jolloin sitä olisi pidettävä ”voimassa olevan tuen muutoksena” ja näin ollen ”uutena tukena”, johon sovelletaan SEUT 108 artiklan 3 kohdassa määrättyä ilmoitusvelvollisuutta, on otettava huomioon sekä tämän muutoksen luonne ja ulottuvuus että tämän järjestelmän aiempiin versioihin liittyvät komission hyväksymispäätökset (ks. analogisesti tuomio 20.9.2018, Carrefour Hypermarchés ym., C‑510/16, EU:C:2018:751, 39–59 kohta).

43

Ensinnäkin nyt käsiteltävissä asioissa kyseessä olevan muutoksen luonteesta ja ulottuvuudesta on huomautettava, että pääasioissa kyseessä olevalla kansallisella säännöstöllä on muutettu taannehtivasti niitä perusteita, joiden mukaisesti järjestelmän edunsaajayritysten välillä jaetaan biodieselmääriä, joihin sovelletaan alennettua valmisteverokantaa verovuosina 2006–2009. Unionin tuomioistuimen käytettävissä olevista tiedoista ilmenee erityisesti, että tukijärjestelmän versioissa, jotka olivat olemassa ennen kyseistä lainsäädäntöä, verohelpotusten alaisten biodieselkiintiöiden jakoperusteissa, joista säädetiin ministeriön asetuksella nro 256/2003 ja sittemmin ministeriön asetuksella nro 156/2008, annettiin kunkin kyseessä olevan yrityksen tuotantokapasiteetille vähemmän painoarvoa, sillä alkuperäinen painotuskerroin 0,4 muutettiin kertoimeksi 0,45 ministeriön asetuksella nro 156/2008, ja painotettiin sen sijaan kunkin kyseessä olevan yrityksen toteutunutta tuotantoa eli biodieselin määrää, jonka yritys oli tosiasiallisesti saattanut markkinoille edellisten vuosien aikana, sillä alkuperäinen painotuskerroin 0,6 alennettiin kertoimeksi 0,55 ministeriön asetuksella nro 156/2008.

44

Siitä, että kunkin kyseessä olevan yrityksen toteutunutta tuotantoa koskevalle perusteelle oli annettu suurempi painoarvo, seurasi se, että niin sanotut ”historialliset” tuottajat, jotka olivat toimineet biodieselalalla useita vuosia, saivat joka kerta suuremman verohelpotusten alaisen biodieselmäärän kuin tuottajat, jotka olivat tulleet kyseisille markkinoille vasta myöhemmin, vaikka niiden tuotantokapasiteetti oli suurempi. Sen jälkeen, kun Consiglio di Stato oli kumonnut kansalliset säännökset, joissa säädettiin verohelpotusten alaisten biodieselmäärien jakoperusteista, Italian lainsäätäjä otti käyttöön pääasioissa kyseessä olevan kansallisen säännöstön, jossa kunkin kyseessä olevan yrityksen toteutunutta tuotantoa ja sen tuotantokapasiteettia painotetaan samalla kertoimella eli 0,5:llä.

45

On kuitenkin täsmennettävä, että – kuten ilmenee unionin tuomioistuimelle esitetyistä seikoista, jotka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava – pääasioissa kyseessä oleva kansallinen säännöstö ei vaikuta niiden tuensaajien joukkoon, joille oli aikaisemmin myönnetty kevennetyn järjestelmän mukainen etu, eikä komission vuoden 2008 hyväksymispäätöksellä hyväksymän tukijärjestelmän talousarvioon eikä sillä pidennetä kyseisen järjestelmän kestoa. Sillä ei myöskään ole vaikutusta alennetun valmisteverokannan alaisen tuotteen määritelmään eikä itse tähän verokantaan.

46

Toiseksi kyseessä olevista hyväksymispäätöksistä on muistutettava, että komission tukijärjestelmän hyväksyviä päätöksiä on tulkittava suppeasti, koska niillä poiketaan SEUT 107 artiklan 1 kohdasta ilmenevästä yleisestä periaatteesta, jonka mukaan valtiontuki ei sovellu sisämarkkinoille (tuomio 20.9.2018, Carrefour Hypermarchés ym., C‑510/16, EU:C:2018:751, 37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

47

Lisäksi on todettava, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tällaisia komission päätöksiä tulkittaessa on tutkittava sekä niiden tekstiä että tukeuduttava asianomaisen jäsenvaltion tukitoimista tekemään ilmoitukseen (tuomio 20.9.2018, Carrefour Hypermarchés ym., C‑510/16, EU:C:2018:751, 38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

48

Nyt käsiteltävissä asioissa kyseessä olevista hyväksymispäätöksistä ilmenee, että ne perusteet, joiden mukaisesti järjestelmän edunsaajayritysten välillä jaetaan biodieselmääriä, joihin sovelletaan alennettua valmisteverokantaa, eivät ole seikka, jonka perusteella komissio hyväksyi kyseessä olevan tukijärjestelmän aikaisemmat versiot.

49

Erityisesti on todettava, että vaikka on kiistatonta, että niistä perusteista, joiden mukaisesti jaetaan biodieselmäärät, joihin sovelletaan alennettua valmisteverokantaa, ilmoitettiin komissiolle ainakin vuoden 2008 hyväksymispäätöksen kohteena olevia muutoksia koskevan ilmoituksen yhteydessä, näitä perusteita ei ole tutkittu nimenomaisesti missään kyseessä olevista hyväksymispäätöksistä.

50

Kyseisen tukijärjestelmän sisämarkkinoille soveltuvuuden tutkinta perustui muihin seikkoihin, erityisesti edellytyksiin, jotka vahvistettiin vuoden 2008 hyväksymispäätöksen osalta valtiontuesta ympäristönsuojelulle annettujen yhteisön suuntaviivojen (EYVL 2001, C 37, s. 3) jaksossa E.3.3, joka koskee uusiutuvan energian tuotantoon myönnettäviä toimintatukia. Kyseisen päätöksen 32 ja 36 kohdassa komissio tarkisti niiden tuotteiden, joihin veroetua sovellettiin, määritelmän yhteensoveltuvuuden kyseisten suuntaviivojen 6 kohdan ja liikenteen biopolttoaineiden ja muiden uusiutuvien polttoaineiden käytön edistämisestä 8.5.2003 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/30/EY (EUVL 2003, L 123, s. 42) kanssa. Kyseisen päätöksen 38–45 perustelukappaleessa komissio tarkisti, että tuen laskeminen oli kyseisten suuntaviivojen 56 kohdassa esitettyjen perusteiden mukainen ja että sillä suljettiin pois ylikompensaation vaara. Tässä yhteydessä komissio otti huomioon sen, että veroetu oli olemassa samanaikaisesti biopolttoaineita varten säädetyn kulutukseen luovuttamista koskevan velvoitteen kanssa.

51

Kyseessä olevista hyväksymispäätöksistä tai unionin tuomioistuimelle nyt käsiteltävissä asioissa esitetyistä huomautuksista ei kuitenkaan ilmene, että pääasioissa kyseessä olevalla kansallisella säännöstöllä tehty muutos, joka koskee perusteita, joiden mukaisesti edunsaajayritysten välillä jaetaan verohelpotusten alaisia biodieselkiintiöitä, voisi vaikuttaa mihinkään kyseisiin päätöksiin sisältyvien arviointien osaan. Lisäksi pelkästään se, että asianomainen jäsenvaltio toimittaa komissiolle tälle ilmoitetun tukijärjestelmän sisältävän kansallisen säädösehdotuksen, ei merkitse sitä, että kaikkia tämän ehdotuksen osia olisi pidettävä olennaisina silloin, kun – kuten nyt käsiteltävissä asioissa – tätä ilmoitusta seuraa päätös, jolla komissio hyväksyy kyseisen tukijärjestelmän. Tällaisella lähestymistavalla poistettaisiin tehokas vaikutus käsitteeltä ”voimassa olevan tuen muutos”, joka – kuten tämän tuomion 40 kohdassa mainitun asetuksen N:o 794/2004 4 artiklan 1 kohdan ensimmäisen virkkeen sanamuodostakin ilmenee – nimenomaan ei kata kaikkia voimassa olevan tuen muutoksia vaan ainoastaan muutokset, jotka vaikuttavat kyseisen tuen sisämarkkinoille soveltuvuuden arviointiin.

52

On totta, että vuoden 2002 hyväksymispäätöksen 23 perustelukappaleesta, vuoden 2005 hyväksymispäätöksen 22 perustelukappaleesta ja vuoden 2008 hyväksymispäätöksen 46 perustelukappaleesta ilmenee, että Italian viranomaiset sitoutuivat toimittamaan komissiolle vuosikertomuksia ylikompensaation valvomiseksi. Näissä raporteissa oli erityisesti ilmoitettava raaka-ainekustannukset, tuotantokustannukset, myönnetyt kiintiöt ja yhtiöt, joille ne on myönnetty, sekä kaikki muut tiedot, joiden perusteella komissio voi arvioida, onko kyse todellakin ylikompensaatiosta. Italian viranomaisia muistutettiin myös siitä, että niiden oli ilmoitettava etukäteen komissiolle kaikista tuen myöntämisedellytysten muutoksista.

53

Ensinnäkin on kuitenkin todettava, että erityisesti vuoden 2005 hyväksymispäätöksen 17 perustelukappaleesta ja vuoden 2008 hyväksymispäätöksen 44 perustelukappaleesta ilmenee, että ylikompensaation riski ei johdu verohelpotusten alaisen tuotteen jakoperusteista sellaisenaan vaan riippuu uusiutuvista energialähteistä peräisin olevan energian tuotantokustannusten ja tavallisen dieselöljyn markkinahinnan välisestä suhteesta. Ylikompensaatio on poissuljettu niin kauan kuin tuki rajoittuu näiden kahden määrän välisen erotuksen kattamiseen, minkä lisäksi sallitaan kohtuullinen voitto.

54

Lisäksi on niin, että vaikka pääasioissa kyseessä olevan muutoksen vaikutuksena on ollut muuttaa niiden kahden muuttujan painoarvoa, joita Italian lainsäätäjä pitää tuen jakamisen kannalta merkityksellisinä ja jotka ovat kunkin kyseessä olevan yrityksen tosiasiallinen toteutunut tuotanto ja sen tuotantokyky, nämä kaksi perustetta ovat edelleen merkityksellisiä, ja ne asetetaan jatkossa jopa yhdenvertaiseen asemaan pääasioissa kyseessä olevan tukijärjestelmän versiossa, joten – kun otetaan huomioon myös se, että valmisteverokanta on pysytetty komission päätöksellä – kyseessä oleva muutos ei voi saattaa kyseenalaiseksi komission vuoden 2008 hyväksymispäätöksen 45 perustelukappaleessa esittämää toteamusta, jonka mukaan yksinomaan osa kunkin edunsaajayrityksen tuotannosta voi hyötyä alennetusta valmisteverokannasta kyseessä olevan tukijärjestelmän nojalla.

55

Toiseksi ei voida katsoa, että vuoden 2005 hyväksymispäätöksen 22 perustelukappaleessa olevan kaltaista yleisluonteista mainintaa, jonka mukaan Italian viranomaisten on ilmoitettava komissiolle etukäteen kaikista tuen myöntämisedellytysten muutoksista, olisi tulkittava siten, että sillä muutetaan SEUT 108 artiklan 3 kohdassa määrätyn ilmoitusvelvollisuuden laajuutta siltä osin kuin sitä sovelletaan, kuten tämän tuomion 39–41 kohdasta ilmenee, pelkästään voimassa olevan tuen muutoksiin, jotka voivat vaikuttaa tukitoimenpiteen sisämarkkinoille soveltuvuuden arviointiin. Tämän vahvistaa lisäksi se, että komissio mainitsee vuoden 2008 hyväksymispäätöksen 48 perustelukappaleessa tämän velvollisuuden ilmoittaa tukijärjestelmän muutoksista ja että komissio täsmentää siinä nimenomaisesti, että tällainen ilmoitus on tehtävä SEUT 108 artiklan 3 kohdan ja asetuksen N:o 659/1999 ja asetuksen N:o 794/2004 asiaa koskevien säännösten mukaisesti.

56

Kolmanneksi se, että pääasioissa kyseessä olevassa kansallisessa säännöstössä suoritetun edun jakoperusteiden uudelleenmäärittelyn vuoksi tietyille edunsaajille myönnetään pienempiä verohelpotusten alaisia biodieselkiintiöitä kuin alun perin on vahvistettu, kun taas toisten tuensaajien kiintiöitä on lisätty, ei ole omiaan vaikuttamaan komission kyseessä olevissa hyväksymispäätöksissä tekemään arviointiin, jossa se piti kyseistä tukijärjestelmää sisämarkkinoille soveltuvana. Erityisesti on todettava, että unionin tuomioistuimen käytettävissä olevilla seikoilla, jotka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava, ei pyritä osoittamaan, että kyseisellä muutoksella kyseenalaistettiin kyseisen tukijärjestelmän tavoite, joka oli biodieselin tuottajien ja sekoittajien kustannusten vähentäminen, tai komission tämän seurauksena tekemä arviointi, jonka mukaan tukijärjestelmä oli ja on yhä uusiutuvien energiamuotojen ja näin ollen ympäristönsuojelun hyväksi toteutettuna toimena sekä alkuperäisessä muodossaan että muutetuissa muodoissaan unionin oikeuden mukainen.

57

On lisättävä, että tämä kyseessä olevien hyväksymispäätösten tulkinta sopii yhteen myös unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa, jonka mukaan komissio voi tukijärjestelmää koskevassa asiassa tyytyä tutkimaan asianomaisen järjestelmän yleispiirteitä olematta velvollinen tutkimaan jokaista yksittäistä soveltamistapausta, joten komission valvonnan ei tarvitse kohdistua kunkin asianomaisen yrityksen yksilölliseen tilanteeseen (ks. vastaavasti tuomio 20.9.2018, Carrefour Hypermarchés ym., C‑510/16, EU:C:2018:751, 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 4.3.2021, komissio v. Fútbol Club Barcelona, C‑362/19 P, EU:C:2021:169, 65 kohta). Kun kyse on tukiohjelmasta, komissio voi nimittäin tyytyä arvioimaan, onko tämä ohjelma tarpeellinen jonkin SEUT 107 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun tavoitteen saavuttamiseksi (tuomio 13.6.2013, HGA ym. v. komissio, C‑630/11 P–C‑633/11 P, EU:C:2013:387, 114 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

58

Tästä seuraa, että pääasioissa kyseessä olevan tukijärjestelmän nojalla myönnetyn tuen jakoperusteiden muuttaminen ei ole vaikuttanut kyseisen järjestelmän peruspiirteisiin, sellaisina kuin komissio tarkasteli niitä kyseessä olevien hyväksymispäätösten yhteydessä arvioidessaan kyseisen järjestelmän soveltuvuutta sisämarkkinoille (ks. analogisesti tuomio 13.12.2018, Rittinger ym., C‑492/17, EU:C:2018:1019, 59 kohta). Näin ollen kyseinen muutos ei ole asetuksen N:o 659/1999 1 artiklan c alakohdassa ja asetuksen N:o 794/2004 4 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä tarkoitettu ”voimassa olevan tuen muutos”, eikä näin ollen uusi tuki, jota koskee SEUT 108 artiklan 3 kohdassa määrätty ilmoittamisvelvollisuus. Tästä seuraa, että sen täytäntöönpanoa ei voida pitää lainvastaisena pelkästään sillä perusteella, ettei sitä ole ennalta ilmoitettu komissiolle.

59

Kaiken edellä esitetyn perusteella esitettyihin kysymyksiin on vastattava, että SEUT 107 ja SEUT 108 artiklaa sekä asetusten N:o 659/1999 ja N:o 794/2004 säännöksiä on tulkittava siten, että komission hyväksymän biodieseliä koskevan kevennetyn verojärjestelmän muuttamista ei ole pidettävä uutena tukena, johon sovelletaan SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaista ilmoitusvelvollisuutta, kun tällä muutoksella muutetaan taannehtivasti niiden biodieselkiintiöiden jakoperusteita, joihin sovelletaan kyseisen järjestelmän nojalla alempaa valmisteverokantaa, koska kyseinen muutos ei vaikuta kyseisen tukijärjestelmän peruspiirteisiin, sellaisina kuin komissio tarkasteli niitä arvioidessaan kyseisen järjestelmän aiempien versioiden soveltuvuutta sisämarkkinoille.

60

Pääasioiden asianosaisten osalta asioiden käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevien asioiden käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (viides jaosto) on ratkaissut asiat seuraavasti:

SEUT 107 ja SEUT 108 artiklaa sekä [SEUT] 108 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22.3.1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999, sellaisena kuin se on muutettuna 22.7.2013 annetulla neuvoston asetuksella (EU) N:o 734/2013, sekä asetuksen N:o 659/1999 täytäntöönpanosta 21.4.2004 annetun komission asetuksen (EY) N:o 794/2004 säännöksiä on tulkittava siten, että Euroopan komission hyväksymän biodieseliä koskevan kevennetyn verojärjestelmän muuttamista ei ole pidettävä uutena tukena, johon sovelletaan SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaista ilmoitusvelvollisuutta, kun tällä muutoksella muutetaan taannehtivasti niiden biodieselkiintiöiden jakoperusteita, joihin sovelletaan kyseisen järjestelmän nojalla alempaa valmisteverokantaa, koska kyseinen muutos ei vaikuta kyseisen tukijärjestelmän peruspiirteisiin, sellaisina kuin komissio tarkasteli niitä arvioidessaan kyseisen järjestelmän aiempien versioiden soveltuvuutta sisämarkkinoille.