1

International Management Groupille, joka on asiassa kantajana, ilmoitettiin 17.6.2014, että Euroopan petostentorjuntavirasto (OLAF) tutki ”sellaisia mahdollisia sääntöjenvastaisuuksia unionin määrärahojen myöntämisessä [kantajalle], jotka liittyvät kantajan oikeudelliseen luonteeseen ja koskevat muun muassa Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta 25.6.2002 tehdyn neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 [(EYVL 2002, L 248, s. 1)] 53 artiklan 1 kohdan c alakohdan soveltamista”.

2

OLAFin tutkimuksen yhteydessä [OLAFin] tutkimuksista sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1073/1999 ja neuvoston asetuksen (Euratom) N:o 1074/1999 kumoamisesta 11.9.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU, Euratom) N:o 883/2013 (EUVL 2013, L 248, s. 1) 9 artiklan 4 kohdassa tarkoitetussa tosiseikkojen yhteenvedon vaiheessa OLAF ja kantajan edustaja tapasivat kantajan kuulemista varten, minkä jälkeen niiden välillä käytiin kirjeenvaihtoa ja kantaja esitti tiettyihin tosiseikkojen yhteenvedossa mainittuihin asiakirjoihin tutustumista koskevan pyynnön, jonka OLAF hylkäsi edellä mainitun asetuksen nojalla.

3

Kantaja osoitti komissiolle 30.10.2014 Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30.5.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1049/2001 (EYVL 2001, L 145, s. 43) 2 artiklan 1 kohdan nojalla seuraaviin asiakirjoihin tutustumista koskevan hakemuksen:

4

OLAF epäsi 27.11.2014 kantajalta oikeuden tutustua kaikkiin pyydettyihin asiakirjoihin sillä perusteella, että niiden sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa tarkoitettua tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien tarkoitusten suojaa.

5

Kantaja teki 11.12.2014 pyydettyihin asiakirjoihin tutustumista koskevan uudistetun hakemuksen (jäljempänä uudistettu hakemus) asetuksen N:o 1049/2001 7 artiklan 2 kohdan nojalla.

6

OLAFin tutkimus, jonka viitenumero on OF/2011/1002 ja johon edellä 3 kohdassa mainitut asiakirjat, jotka sisältyivät kantajan alkuperäisen hakemuksen a ja c–f kohtaan, liittyvät, päättyi 12.12.2014 ja OLAF toimitti loppukertomuksen Euroopan komissiolle 15.12.2014.

7

OLAF antoi 6.2.2015 päätöksen THOR/C4/LL/el/(S) (2015) 4287, jolla se hylkäsi uudistetun hakemuksen (jäljempänä riidanalainen päätös), ja totesi, että kaikki pyydetyt asiakirjat liittyivät joko käynnissä olevaan tutkimukseen tai sellaiseen jo päättyneeseen tutkimukseen, jonka osalta kohtuullinen aika, jonka kuluessa Euroopan unionin toimivaltaisten viranomaisten tai kansallisten viranomaisten on toteutettava jatkotoimia, ei ollut vielä kulunut, ja kyseisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen saattoi siten vahingoittaa tutkintatoimien tarkoitusten suojaa.

8

Kantaja nosti tämän kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 2.3.2015 jättämällään kannekirjelmällä.

9

Samana päivänä jätetyllä erillisellä asiakirjalla kantaja pyysi, että tämä kanne käsiteltäisiin unionin yleisen tuomioistuimen 2.5.1991 tehdyn työjärjestyksen 76 a artiklan mukaisessa nopeutetussa menettelyssä.

10

Komissio toimitti vastineensa unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 24.4.2015.

11

Unionin yleinen tuomioistuin (kahdeksas jaosto) hylkäsi nopeutettua menettelyä koskevan pyynnön 5.5.2015 tekemällään päätöksellä.

12

Kantajan vastaus jätettiin unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 24.8.2015.

13

Vastaajan vastaus jätettiin unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 27.10.2015.

14

Unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamo ilmoitti 27.11.2015 asianosaisille asian käsittelyn kirjallisen vaiheen päättyneen. Asianosaiset eivät pyytäneet istunnon pitämistä kuulemista varten unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 106 artiklan 2 kohdan mukaisessa määräajassa.

15

Kantaja vaatii unionin yleistä tuomioistuinta

16

Komissio vaatii unionin yleistä tuomioistuinta

17

Kantaja vetoaa kanteensa tueksi neljään kanneperusteeseen, joista ensimmäinen koskee komission perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä, koska tämä vetosi ainoastaan yleiseen olettamaan tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien tarkoitusten suojan sovellettavuudesta, toinen kyseisten asiakirjojen sisältäminen tietojen ilmaisemista edellyttävän ylivoimaisen yleisen edun olemassaoloa, kolmas yksityiselämän ja yksilöiden koskemattomuuden suojaa koskevien perustelujen puutteellisuutta ja neljäs hyvän hallinnon periaatteen loukkaamista.

18

Ensimmäisessä kanneperusteessaan kantaja väittää, että komissio ei noudattanut perusteluvelvollisuuttaan, kun se tukeutui ainoastaan pyydettyihin asiakirjoihin sovellettavaan yleiseen olettamaan. Kantaja muistuttaa tästä, että perustelu, joka oikeuttaa yleisen olettaman soveltamiseen, on se, että samat toteamukset ovat sovellettavissa luonteeltaan samanlaisiin asiakirjoihin. Kantajan mukaan riidanalaisessa päätöksessä esitetyistä perusteluista kuitenkin seuraa, että erilaisiin asiakirjoihin sovelletaan eri toteamuksia. Kantaja toteaa lisäksi, että kyseinen tutkimus on sitä paitsi päättynyt. OLAFin soveltama lähestymistapa, joka merkitsee yleisen olettaman soveltamista kaikkiin asiakirjoihin, on kantajan mielestä kaiken lisäksi ristiriidassa asetuksen N:o 1049/2001 tavoitteen kanssa.

19

Kantaja katsoo, ettei esillä olevassa tapauksessa ole sovellettava mitään yleistä olettamaa niin lainsäädännön kuin olemassa olevan oikeuskäytännönkään perusteella ja että komission esittämä analogia muihin oikeuskäytännössä vahvistettuihin yleisiin olettamiin nähden on vaikutukseton.

20

Komissio katsoo, että kantajan perustelut vaikuttavat sisältävän sellaisia aineellisia vastaväitteitä, jotka eivät liity millään tavoin perusteluvelvollisuuteen. Komission mielestä riidanalaisen päätöksen perustelut ovat riittävät sekä OLAFin tutkimusta koskeviin asia-aineistoihin tutustuttavaksi saamista koskevan vakiintuneen oikeuskäytännön osalta että näihin asiakirja-aineistoihin sisältyviin asiakirjoihin sovellettavien yleisten ”sääntelyyn perustuvien” olettamien osalta. Komission mukaan OLAFin hiljattain soveltama yleinen olettama perustuu tämän kysymyksen osalta jo vakiintuneen oikeuskäytännön analogiseen soveltamiseen. Komissio katsoo, että OLAFin asiakirjojen, jotka liittyvät tutkimuksiin, joita OALF suorittaa, tulisi kuulua sellaisen yleistä olettamaa koskevan tapauksen alaisuuteen, joka on samanlainen kuin tapaukset, joissa oikeuskäytännössä jo on tunnustettu yleinen olettama. Tällaisen olettaman tunnustaminen on komission mukaan perusteltua sillä, että on tarpeen taata unionin lainsäätäjän antaminen sellaisten alakohtaisten sääntelykehysten tehokkuus, joissa suljetaan pois oikeus saada tutusta asiakirja-aineistoon tai joilla suojataan asiakirja-aineistoon sisältyvien asiakirjojen luottamuksellisuutta, sen estämiseksi, että asiakirjajulkisuutta koskevaa säännöstöä käytetään alakohtaisten sääntöjen kiertämiseen tai niiden tyhjäksi tekemiseen.

21

Komissio väittää tältä osin, että – samoin kuin kilpailuoikeuden alaa koskevissa asioissa – yleinen olettama, jonka mukaan oikeutta tutustua asiakirjoihin ei ole, seuraa alakohtaisesta sääntelystä (asetus N:o 883/2013), jossa säädetään tiukoista luottamuksellisuussäännöistä tutkimuksen yhteydessä saaduille tiedoille (kyseisen asetuksen 10 artikla ja yleisemmin sen 3–16 artikla) ja suljetaan pois oikeus tutusta asiakirja-aineistoihin. Sillä, että suuri yleisö ja erityisesti asianomaiset henkilöt voisivat tutustua asiakirja-aineistoon asetuksen N:o 1049/2001 nojalla, vahingoitettaisiin komission mukaan välittömästi alakohtaista sääntelyä ja heikennettäisiin vakavasti tutkimusten tehokkuutta. Lisäksi komissio väittää, että asetuksessa N:o 883/2013 säädetyllä tietojen luottamuksellisuudella on erityinen tarkoitus, eli sillä pyritään yhtäältä suojaamaan tutkimuksen moitteetonta kulkua yleisen edun mukaisesti ja toisaalta suojaamaan asianomaisten henkilöiden oikeutettua intressiä siten, että niiden komissiolle toimittamia tietoja käytetään yksinomaan tutkimusta varten. Lopuksi komissio katsoo, että yleistä olettamaa tulisi soveltaa paitsi ennen tutkimuksen ja sen jatkotoimien lopullista päättämistä, myös niiden jälkeen.

22

Aluksi on palautettava mieliin esillä olevassa asiassa sovellettava lainsäädäntö ja oikeuskäytännössä kehitetyt asiakirjajulkisuutta koskevat periaatteet.

23

Ensinnäkin SEUT 15 artiklan 3 kohdan ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan 42 artiklan mukaan kaikilla unionin kansalaisilla sekä kaikilla luonnollisilla henkilöillä, jotka asuvat jossain jäsenvaltiossa, tai kaikilla oikeushenkilöillä, joilla on sääntömääräinen kotipaikka jossain jäsenvaltiossa, on oikeus tutustua unionin toimielinten, elinten ja laitosten asiakirjoihin jäljempänä kyseisen kohdan mukaisesti määritettyjen periaatteiden ja edellytysten mukaisesti. Mainitun kohdan toisen alakohdan mukaan Euroopan parlamentti ja Euroopan unionin neuvosto vahvistavat nämä periaatteet ja edellytykset tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen annettavilla asetuksilla.

24

Toiseksi on korostettava, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan komission hallinnollinen toiminta ei edellytä yhtä laajaa oikeutta tutustua asiakirjoihin kuin unionin jonkin toimielimen lainsäädäntötoiminta (tuomio 27.2.2014, komissio v. EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, 91 kohta; ks. vastaavasti myös tuomio 29.6.2010, komissio v. Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, 60 kohta).

25

Kolmanneksi asetuksella N:o 1049/2001 pyritään antamaan yleisölle mahdollisimman laaja oikeus tutustua toimielinten asiakirjoihin (tuomio 1.2.2007, Sison v. neuvosto, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, 61 kohta). Kyseisestä asetuksesta ja erityisesti sen 4 artiklasta, jossa säädetään poikkeuksista tältä osin, ilmenee myös, että tätä oikeutta tutustua asiakirjoihin kuitenkin rajoittavat tietyt yleisen tai yksityisen edun mukaiset syyt (tuomio 1.2.2007, Sison v. neuvosto, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, 62 kohta; tuomio 29.6.2010, komissio v. Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, 51 kohta ja tuomio 27.2.2014, komissio v. EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, 61 kohta).

26

Neljänneksi asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa säädettyjen poikkeusten nojalla toimielimet eivät anna tutustuttavaksi asiakirjaa, jonka sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien tarkoitusten suojaa, jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista.

27

Viidenneksi pitää paikkansa, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sen perustelemiseksi, että toimielin päättää evätä oikeuden tutustua asiakirjaan, jonka sisältämien tietojen ilmaisemista on pyydetty, ei lähtökohtaisesti riitä, että tämä asiakirja kuuluu jonkin asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 ja 3 kohdassa mainitun toiminnan alaan. Kyseisen toimielimen on esitettävä myös selityksiä siitä, millä tavoin tähän asiakirjaan tutustuminen voisi konkreettisesti ja tosiasiallisesti loukata etua, jota jollakin tässä artiklassa säädetyllä poikkeuksella suojataan (tuomio 1.7.2008, Ruotsi ja Turco v. neuvosto, C‑39/05 P ja C‑52/05 P, EU:C:2008:374, 49 kohta ja tuomio 27.2.2014, komissio v. EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, 64 kohta).

28

Unionin tuomioistuin on kuitenkin todennut, että kyseinen unionin toimielin voi käyttää tältä osin perusteluina yleisiä olettamia, joita sovelletaan tiettyihin asiakirjojen luokkiin, koska samankaltaiset yleisluonteiset toteamukset saattavat olla sovellettavissa luonteeltaan samanlaisia asiakirjoja koskeviin tiedonsaantipyyntöihin (tuomio 1.7.2008, Ruotsi ja Turco v. neuvosto, C‑39/05 P ja C‑52/05 P, EU:C:2008:374, 50 kohta; ks. myös tuomio 27.2.2014, komissio v. EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, 65 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

29

Unionin tuomioistuin on siten tunnustanut sellaisten yleisten olettamien, joiden mukaan oikeus tutustua asiakirjoihin evätään, olemassaolon viidessä tapauksessa, nimittäin siltä osin kuin kyse on valtiontukien valvontamenettelyn hallinnolliseen asiakirja-aineistoon sisältyvistä asiakirjoista (tuomio 29.6.2010, komissio v. Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, 61 kohta), komission ja ilmoituksen tekijöiden tai kolmansien vaihtamista asiakirjoista yrityskeskittymän valvontamenettelyssä (tuomio 28.6.2012, komissio v. Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, 123 kohta ja tuomio komissio v. Agrofert Holding, C‑477/10 P, EU:C:2012:394, 64 kohta), toimielimen tuomioistuinmenettelyssä esittämistä kirjelmistä (tuomio 21.9.2010, Ruotsi ym. v. API ja komissio, C‑514/07 P, C‑528/07 P ja C‑532/07 P, EU:C:2010:541, 94 kohta), jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaan menettelyyn liittyvistä asiakirjoista oikeudenkäyntiä edeltävässä vaiheessa (tuomio 14.11.2013, LPN ja Suomi v. komissio, C‑514/11 P ja C‑605/11 P, EU:C:2013:738, 65 kohta) sekä SEUT 101 artiklan soveltamismenettelyn asiakirja-aineistoon kuuluvista asiakirjoista (tuomio 27.2.2014, komissio v. EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, 93 kohta).

30

Unionin yleinen tuomioistuin on tunnustanut yleisten olettamien olemassaolon vielä neljässä muussa tapauksessa, toisin sanoen siltä osin kuin kyse on tarjoajien julkisessa hankintamenettelyssä tekemistä tarjouksista, kun tutustumispyynnön on esittänyt toinen tarjoaja (tuomio 29.1.2013, Cosepuri v. EFSA, T-339/10 ja T‑532/10, EU:T:2013:38, 101 kohta), niin sanottuun EU Pilot ‑menettelyyn liittyvistä asiakirjoista (tuomio 25.9.2014, Spirlea v. komissio, T-306/12, valituksen kohteena, EU:T:2014:816, 63 kohta), asiakirjoista, jotka kansalliset kilpailuviranomaiset ovat toimittaneet komissiolle [SEUT 101] ja [SEUT 102] artiklassa vahvistettujen kilpailusääntöjen täytäntöönpanosta 16.12.2002 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1/2003 (EYVL 2003, L 1, s. 1) 11 artiklan 4 kohdan nojalla (tuomio 12.5.2015, Unión de Almacenistas de Hierros de España v. komissio, T-623/13, EU:T:2015:268, 64 kohta) sekä komission poliittisen ehdotuksen laatimiseksi suorittamaan vaikutustenarvioinnin valmisteluun liittyvistä asiakirjoista (tuomio 13.11.2015, ClientEarth v. komissio, T-424/14 ja T-425/14, valituksen kohteena, EU:T:2015:848, 97 kohta).

31

Siitä huolimatta, että valtaosassa edellä 29 kohdassa mainituista asioista unionin tuomioistuin katsoi asetuksen N:o 1049/2001 ja muun erityistä asiakirjajulkisuutta koskevan säännöstön välisiä suhteita tutkittuaan, että on taattava se, että näitä asetuksia sovelletaan johdonmukaisesti, tästä oikeuskäytännöstä kuitenkin seuraa, ettei kahden asetuksen välinen suhde ole ainoa kriteeri tällaisten yleisten olettamien soveltamisen perustelemiseksi.

32

Edellä 29 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä nimittäin ilmenee, että tällaisten yleisten olettamien soveltamisen taustalla oleva tarkoitus liittyy ehdottamaan pakkoon turvata kyseisten menettelyjen moitteeton toiminta ja se, etteivät niiden tavoitteet vaarannu. Yleisen olettaman tunnustaminen voi näin ollen perustua siihen, että oikeus tutustua tiettyjen menettelyjen asiakirjoihin on ristiriidassa menettelyjen moitteettoman kulun kanssa, ja vaaraan siitä, että menettelyille aiheutetaan haittaa, ottaen huomioon, että yleiset olettamat mahdollistavat menettelyn moitteettoman kulun takaamisen rajoittamalla kolmansien osapuolten puuttumista siihen (ks. vastaavasti tuomio 25.9.2014, Spirlea v. komissio, T-306/12, valituksen kohteena, EU:T:2014:816, 57 ja 58 kohta ja julkisasiamies Wathelet’n ratkaisuehdotus LPN ja Suomi v. komissio, C‑514/11 P ja C‑605/11 P, EU:C:2013:528, 66, 68, 74 ja 76 kohta). Unionin toimielimessä käytävää menettelyä, jota varten pyydetyt asiakirjat on laadittu, koskevassa säädöksessä vahvistettujen erityisten sääntöjen soveltaminen on yksi perusteista, jotka oikeuttavat yleisen olettaman tunnustamisen (ks. vastaavasti tuomio 11.6.2015, McCullough v. Cedefop, T-496/13, ei julkaistu, EU:T:2015:374, 91 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja julkisasiamies Cruz Villalónin ratkaisuehdotus neuvosto v. Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:325, 75 kohta).

33

Unionin tuomioistuimen mainituissa asioissa seuraamaa päättelyä on kuitenkin sovellettava myös OLAFin tutkintatoimiin. Toisin sanoen yleinen oikeus tutustua asetuksen N:o 1049/2001 perusteella OLAFin asiakirja-aineistoon sisältyviin asiakirjoihin, kun OLAFin tutkimusmenettely on vielä kesken, vahingoittaisi lähtökohtaisesti tutkimuksen moitteetonta kulkua. Näin on myös silloin, kun OLAFin tutkimus on vastikään päättynyt (ks. jäljempänä 35 kohta).

34

Tästä on todettava, että OLAFin tutkimusmenettelyyn sovelletaan myös erityisiä sääntöjä, jotka koskevat oikeutta tutustua tällaisessa menettelyssä saatuihin tai laadittuihin tietoihin ja asiakirjoihin sekä näiden tietojen käsittelyä. OLAFin tutkimuksiin sovellettavan asetuksen N:o 883/2013 mukaan OLAFilla on oikeudellinen velvollisuus käsitellä tutkimustensa kuluessa saamiaan tietoja kyseisen asetuksen 10 artiklan mukaisesti luottamuksellisina tietoina, jotka ovat salassapitovelvollisuuden alaisia. On myös huomattava, että henkilölle, jota OLAFin tutkimus koskee, ei lukuun ottamatta tämän henkilön oikeutta saada OLAF-kuulustelunsa pöytäkirja (hyväksymistä tai huomautusten tekemistä varten) kyseisen asetuksen 9 artiklan mukaisesti ole säädetty oikeutta saada tutusta asiakirjoihin. Oikeus tutusta OLAFin asiakirja-aineistoon toteutuu nimittäin tosiasiallisesti jatkotoimia koskevan menettelyn yhteydessä. OLAFin lopullinen suositus esitetään toimivaltaisille unionin viranomaisille tai kansallisille viranomaisille. Jos nämä viranomaiset aikovat määrätä seuraamuksen henkilölle, jota tutkimus koskee – nyt käsiteltävässä asiassa siis kantajalle –, niiden olisi annettava tälle mahdollisuus käyttää puolustautumisoikeuksiaan sovellettavan hallinnollisen tai rikosoikeudellisen menettelyn mukaisesti.

35

Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa, joka koskee tutkintatoimien suojaa, tarkoitetun poikkeuksen osalta oikeuskäytännöstä ilmenee, että OLAFin tutkimusten suoja ulottuu myös niiden jatkotoimiin sikäli kuin ne toteutetaan kohtuullisessa ajassa (ks. vastaavasti tuomio 6.7.2006, Franchet ja Byk v. komissio, T-391/03 ja T-70/04, EU:T:2006:190, 108–113 kohta). Tämän oikeuskäytännön mukaan nimittäin on niin, että jos kohtuullista aikaa sellaisista jatkotoimista päättämiseksi, joihin OLAFin toimivaltaisille viranomaisille toimittamat tiedot johtaisivat, ei ole vielä kulunut, sillä, että myönnettäisiin oikeus tutustua OLAFin tutukimusasiakirja-aineistoon tai edes osaan siitä, voitaisiin vaarantaa kyseisten seikkojen tehokas käyttäminen kansallisten viranomaisten toimesta, kun otetaan huomioon, että sääntöjenvastaisuuksista epäillyt henkilöt voisivat toimia siten, että sellaisten erilaisten menettelyjen ja tutkimusten moitteeton kulku, jotka kyseiset viranomaiset päättäisivät mahdollisesti aloittaa, estyisi. On myös todettava, että OLAFin tutkimukset, kuten myös mahdolliset myöhemmät menettelyt, riippuvat siitä, ovatko ilmiantajat ja todistajat valmiita antamaan tietoja. Mahdollisuus siitä, että heidän tietojaan, selityksiään tai olettamuksiaan ilmaistaan, saattaisi kannustaa ilmiantajia ja todistajia sensuroimaan ilmoittamiaan tietoja tai olemaan ilmaisematta arkaluonteisia tietoja, millä vahingoitettaisiin unionin petosten torjuntaa koskevan politiikan tehokkuutta.

36

Kokoavasti voidaan todeta, että OLAFiin sovellettavassa säännöstössä asianomaisilta henkilöiltä lähtökohtaisesti suljetaan pois oikeus tutustua OLAFin asiakirja-aineistoon. Ainostaan siinä tapauksessa, että viranomaiset, joille loppukertomus osoitetaan, aikovat toteuttaa asianomaisille henkilöille vastaisia toimia, kyseisten viranomaisten tulisi niihin sovellettavien menettelysääntöjen mukaisesti myöntää oikeus tutustua OLAFin loppukertomukseen, jotta he voivat käyttää puolustautumisoikeuksiaan. Tästä seuraa, että sillä, että suurelle yleisölle annettaisiin oikeus tutustua OLAFin asiakirja-aineistoihin tai OLAFin loppukertomuksiin, haitattaisiin vakavasti asetuksella N:o 883/2013 perustettua säännöstöä.

37

Kaikesta edellä todetusta seuraa, että asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa säädettyä poikkeusta tulkittaessa on tunnustettava, että on olemassa yleinen olettama, jonka mukaan hallinnollisen asiakirja-aineiston asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen lähtökohtaisesti vahingoittaisi OLAFin tutkintatoimien tarkoitusten suojaa.

38

Kyseiseen yleiseen olettamaan turvautumisella ei kuitenkaan suljeta pois asianomaisten henkilöiden oikeutta osoittaa, että tietty asiakirja, jonka sisältämien tietojen ilmaisemista on pyydetty, ei kuulu kyseisen olettaman alaan tai että on olemassa ylivoimainen yleinen etu, joka asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan nojalla edellyttää kyseisen asiakirjan sisältämien tietojen ilmaisemista (tuomio 29.6.2010, komissio v. Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, 62 kohta ja tuomio 27.2.2014, komissio v. EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, 100 kohta).

39

Sitä vastoin vaatimusta sen tarkastamisesta, sovelletaanko kyseistä yleistä olettamaa todella, ei pidä tulkita siten, että kyseisen toimielimen pitäisi tutkia asiakirjakohtaisesti kaikki yksittäistapauksessa pyydetyt asiakirjat. Tällainen vaatimus poistaisi tältä yleiseltä olettamalta sen tehokkaan vaikutuksen eli kyseisen toimielimen mahdollisuuden vastata yleiseen tiedonsaantipyyntöön yhtä yleisellä tavalla (tuomio 14.11.2013, LPN ja Suomi v. komissio, C‑514/11 P ja C‑605/11 P, EU:C:2013:738, 68 kohta ja tuomio 27.2.2014, komissio v. EnBW,C‑365/12 P, EU:C:2014:112, 101 kohta).

40

Sitä, tekikö OLAF virheen soveltaessaan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmatta luetelmakohtaa, on tutkittava edellä mieleen palautettujen oikeuskäytännössä vahvistettujen periaatteiden valossa.

41

Esillä olevassa asiassa on todettava, että on riidatonta, että kantajan esittämä pyyntö saada tutustua asiakirjoihin koskee OLAFin tutkimuksiin liittyviä asiakirjoja.

42

Riidanalaisesta päätöksestä ilmenee – eikä kantaja tätä ole kiistänyt –, että edellä 3 kohdassa mainitut asiakirjat, jotka sisältyivät kantajan alkuperäisen hakemuksen a ja c–f kohtaan, ovat osa OLAFin kantajaan kohdistuvasta ja 12.12.2014 päättyneestä tutkimuksesta OF/2011/1002 ja että kantajan alkuperäisen hakemuksen b kohtaan sisältyvät asiakirjat liittyvät useaan edelleen käynnissä olevaan tutkimukseen.

43

OLAF tukeutuu oikeuskäytäntöön, jonka mukaan tutkimuksiin liittyviin asiakirjoihin sovelletaan edelleen asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdassa säädettyä poikkeusta silloin, kun tietyt päätökseen saatetut tutkintatoimet ovat johtaneet loppukertomusten laatimiseen mutta kohtuullinen aika menettelyn jatkotoimia varten ei vielä ole kulunut, ja katsoo, että koska tutkimus OF/2011/1002 päätettiin 12.12.2014, kohtuullinen aika sellaisista jatkotoimista päättämiseksi, joihin OLAFin toimivaltaisille viranomaisille toimittamat tiedot johtaisivat, ei esillä olevassa asiassa ollut vielä kulunut. OLAF selitti lisäksi, että asiakirjoihin sovellettiin yleistä olettamaa – jota sovellettiin sekä ennen että jälkeen tutkimuksen päättämisen –, ja vetosi tarpeeseen suojella tietojen luottamuksellisuutta ja taata yhteistyö ilmiantajien kanssa. Tästä OLAF totesi, että tutkimukset ja jatkotoimet riippuvat pitkälti ilmiantajina toimivien kolmansien tahojen ja todistajien toimittamista tiedoista sekä näiden halukkuudesta antaa kyseiset tiedot ja että ellei tällaisten tietojen luottamuksellisuutta suojattaisi, mainittujen tahojen valmius myötävaikuttaa tutkimukseen vaarannettaisiin. Tässä samassa asiayhteydessä OLAF korosti olemassa olevia alakohtaisia erityisiä sääntöjä, joita sovelletaan OLAFin suorittamiin tutkimuksiin, ja asetuksen N:o 883/2013 10 artiklassa säädetyn kaltaista luottamuksellisuusvelvoitetta.

44

Edellä mainittujen oikeuskäytännössä vahvistettujen periaatteiden nojalla on katsottava, että OLAF sovelsi perustellusti sen tutkimusten asiakirjoja koskevaa yleistä luottamuksellisuusolettamaa.

45

Kantajan perustelu, jonka mukaan tällaista olettamaa ei voida soveltaa päättyneeseen tutkimusmenettelyyn liittyviin asiakirjoihin, ei voi menestyä.

46

Kuten edellä on jo todettu, sen jälkeen, kun OLAF on päättänyt tutkimuksensa ja laatinut loppukertomuksensa, toimivaltaisen viranomaisen on vielä päätettävä jatkotoimista. Näin ollen yleistä olettamaa sovelletaan myös jo päätettyyn menettelyyn, kun otetaan huomioon se, että suojeltavia yleisiä etuja voidaan loukata myös sen jälkeen, kun menettely OLAFissa on päättynyt.

47

Lisäksi on todettava, että koska tutkimus päätettiin 12.12.2014 ja OLAF lähetti sitä koskevan loppukertomuksen komissiolle 15.12.2014 asetuksen N:o 883/2013 11 artiklan 3 kohdan mukaisesti, kohtuullinen aika jatkotoimille ei ollut riidanalaisen päätöksen antamishetkellä vielä kulunut, kuten OLAF tässä päätöksessä perustellusti totesi.

48

Kantaja ei myöskään voi vedota 21.5.2014 annettua tuomiota Catinis v. komissio (T-447/11, EU:T:2014:267) koskevaan perusteluun väittääkseen, ettei yleistä olettamaa sovelleta ja että OLAFia ei tämän vuoksi ole vapautettu perusteluvelvollisuudestaan. Kyseisessä asiassa OLAF ei ollut vedonnut yleiseen olettamaan siitä, ettei oikeutta tutustua asiakirjoihin ole, vaan se oli tutkinut pyydetyt asiakirjat asiakirjakohtaisesti ja konkreettisesti. Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin ei tutkinut, voitiinko tällaista olettamaa soveltaa.

49

Lopuksi on todettava, ettei merkitystä ole myöskään perustelulla, jonka mukaan komission vuonna 2008 antama ehdotus asetuksen N:o 1049/2001 tarkistamiseksi koski ”yleisten olettamien, joiden mukaan oikeutta asiakirjoihin tutustumiseen ei ole, sisällyttämistä” ilman, että siinä viitataan OLAFin tutkintatehtäviin, eikä myöskään perustelulla, jonka mukaan komission yleiselle tuomioistuimelle esittämä vaatimus OLAFin asiakirja-aineistoihin sovellettavasta yleisestä olettamasta merkitsisi sitä, että komissio vaatii yleistä tuomioistuinta rikkomaan SEU 17 artiklan 2 kohtaa, jossa komissiolle annetaan toimivalta lainsäädäntöehdotusten antamiseen, ja SEU 14 artiklaa, jossa parlamentille ja neuvostolle annetaan lainsäädäntötehtäviä. Yleisesti ottaen asiakirjajulkisuutta koskevassa oikeuskäytännössä on usealla alalla hyväksytty yleisen olettaman soveltaminen ilman, että tällaisen olettaman lainmukaisuutta on saatettu kyseenalaiseksi SEU 14 artiklan ja SEU 17 artiklan 2 kohdan perusteella. Ei siis ole syytä katsoa, että tämän olettaman ulottaminen OLAFin tutkimusten asiakirja-aineistoon voisi synnyttää vaikeuksia tältä osin. Joka tapauksessa komission lainsäädäntöehdotusta ei hyväksytty.

50

Lopuksi SEUT 296 artiklassa määrätyn perusteluvelvollisuuden väitetystä laiminlyönnistä on edellä 23–40 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä vahvistettujen periaatteiden perusteella todettava, että – kuten jo edellä 43 kohdasta ilmenee – OLAF täytti perusteluvelvollisuutensa.

51

Toisessa kanneperusteessa kantaja väittää, että on olemassa ylivoimainen yleinen etu, joka edellyttää asiakirjan sisältämien tietojen ilmaisemista, kun otetaan huomioon se, että näitä asiakirjoja on levitetty kolmansille, mukaan lukien muut ulkopuoliset, joilla ei ole oikeutta tutustua niihin, kuten muun muassa saksalainen Der Spiegel ‑aikakauslehti. Kantaja katsoo, että se, että levittämistä ulkopuolisille, joilla ei ole oikeutta tutustua kyseisiin asiakirjoihin, tutkitaan sisäisessä tutkinnassa, ei riitä vapauttamaan komissiota tietovuotoa koskevasta vastuusta. Kantajan mukaan sen oli välttämätöntä saada tutustua pyydettyihin asiakirjoihin torjuakseen muun muassa Der Spiegelin sitä vastaan esittämät erittäin vakavat väitteet. Kantaja katsoo, että sillä oli perusteltu intressi saada puolustautua myös julkisesti. Julkinen puolustautuminen, jolla tasapainotettaisiin OLAFin tutkintatoimien käyttöä, on kantajan mukaan nimittäin mahdollista ainoastaan sellaisten asiakirjojen avulla, joihin kantaja ei tähän mennessä ole saanut tutustua.

52

Komissio väittää ensinnäkin, että OLAFin loppukertomusten sisältämien tietojen ilmaiseminen on johtunut luvattomasta tietovuodosta, jonka osalta on käynnistetty tutkinta. Tällainen luvaton tietovuoto on tosiseikka, joka ei komission mukaan voi vaikuttaa pyydettyihin asiakirjoihin sisältyvien tietojen ilmaisemista edellyttävän ylivoimaisen yleisen edun olemassaolon arviointiin. Komissio väittää myös, että kantajalla oli yksinomaan yksityinen intressi tällaiseen ilmaisemiseen sillä perusteella, että se oli OLAFin tutkimuksen kohteena. Tällaista yksityistä intressiä, joka ei ole yhteinen muiden kansalaisten kanssa, ei komission mielestä voida pitää asetuksessa N:o 1049/2001 tarkoitettuna ylivoimaisena yleisenä etuna. Lopuksi komissio muistuttaa, että on kantajan tehtävänä osoittaa, että ylivoimainen yleinen etu pyydettyjen asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemiseen on olemassa. Uudistettuun hakemukseen ei epämääräistä ja yleistä viittausta kantajan puolustautumisoikeuksiin lukuun ottamatta kuitenkaan sisälly tätä ilmaisemista edellyttävän ylivoimaisen yleisen edun olemassaolon osalta juuri mitään sellaista, jolla voitaisiin kumota yleinen olettama siitä, ettei oikeutta asiakirjoihin tutustumiseen ole. Komissio totesi vastauskirjelmässään lisäksi, että myös tarvetta puolustautua lehdistössä esitettyjä ”vakavia syytöksiä” vastaan on pidettävä puhtaasti yksityisenä intressinä eikä ylivoimaisena yleisenä etuna.

53

On palautettava mieleen, että asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannen luetelmakohdan mukaan siinä vahvistettua poikkeusta ei sovelleta, jos ylivoimainen yleinen etu edellyttää kyseessä olevan asiakirjan sisältämien tietojen ilmaisemista.

54

Tarpeesta saada pyydettyjen asiakirjojen sisältämät tiedot ilmaistua ylivoimaisen edun perusteella, jotta voidaan paremmin puolustautua Der Spiegel ‑aikakauslehdessä julkaistun artikkelin johdosta esitettyjä väitteitä vastaan, on todettava, että tällainen perustelelu ei sinällään osoita, että olisi olemassa asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa tarkoitettu sellainen yleinen etu, joka edellyttää pyydettyihin asiakirjoihin sisältyvien tietojen ilmaisemista ja joka menisi luottamuksellisuuden suojaamisen edelle. Kun otetaan huomioon SEUT 15 artiklassa vahvistettu yleinen periaate oikeudesta saada tutustua asiakirjoihin ja asetuksen N:o 1049/2001 johdanto-osan ensimmäinen ja toinen perustelukappale, tämän edun on oltava objektiivinen ja yleisluonteinen eikä se voi mennä päällekkäin erityisten tai yksityisten intressien kanssa.

55

Asetuksen N:o 1049/2001 2 artiklan 1 kohdan nojalla oikeus tutustua toimielinten asiakirjoihin on nimittäin ”jokaisella unionin kansalaisella sekä jokaisella luonnollisella henkilöllä, joka asuu jossain jäsenvaltiossa, sekä jokaisella oikeushenkilöllä, jolla on sääntömääräinen kotipaikka jossain jäsenvaltiossa”. Tästä seuraa, että kyseisen asetuksen päämääränä on taata kaikkien oikeus tutustua julkisiin asiakirjoihin eikä ainoastaan pyytäjän oikeutta tutustua itseään koskeviin asiakirjoihin (tuomio 26.4.2005, Sison v. neuvosto, T-110/03, T-150/03 ja T-405/03, EU:T:2005:143, 50 kohta).

56

Näin ollen erityinen intressi, johon henkilö, joka pyytää saada tutustua häntä henkilökohtaisesti koskeviin asiakirjoihin, vetoaa, ei yleisesti ottaen voi olla ratkaiseva sekä ylivoimaisen yleisen edun olemassaolon arvioinnin yhteydessä että asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannen luetelmakohdan perusteella suoritettavan etujen punninnan yhteydessä (ks. vastaavasti tuomio 26.4.2005, Sison v. neuvosto, T-110/03, T-150/03 ja T-405/03, EU:T:2005:143, 52 kohta; tuomio 20.3.2014, Reagens v. komissio, T-181/10, EU:T:2014:139, 144 kohta ja tuomio 21.5.2014, Catinis v. komissio, T-447/11, EU:T:2014:267, 61–64 kohta).

57

Vaikka oletettaisiin, että pyydetyt asiakirjat ovat tarpeen kantajan puolustautumiseksi kanteen yhteydessä – kysymys, joka kuuluu tämän kanteen tutkimiseen –, tällä seikalla ei ole merkitystä yleisten etujen punninnan arvioinnissa. Sama pätee perusteluun, jonka mukaan oikeus saada tutustua pyydettyihin asiakirjoihin on tarpeen, jotta kantaja voi paremmin puolustautua saksalaisessa lehdistössä esitettyjä väitteitä vastaan.

58

On kuitenkin todettava, että lukuun ottamatta näitä yksityisiä intressejä, joista ensimmäiseen, joka koskee puolustautumisoikeuksien kunnioittamista OLAFin tutkimuksessa, on vedottu uudistetussa hakemuksessa, ja joista toinen, joka koskee kantajan intressiä puolustautua tehokkaammin Der Spiegelissä julkaistuja väitteitä vastaan, on esitetty esillä olevan riita-asian yhteydessä, kantaja ei ole vedonnut muihin perusteluihin, joiden perusteella ylivoimainen yleinen etu olisi perusteltu.

59

Myöskään pelkästään se seikka, että osa OLAFin luottamuksellisesta asiakirja-aineistosta on saatettu ilmaista laittomasti, ei itsessään oikeuta poikkeamaan asianomaisen henkilön eduksi OLAFin tutkimuksen asiakirja-aineistoon sovellettavista luottamuksellisuussäännöistä (ks. vastaavasti määräys 18.12.2003, Goméz-Reino v. komissio, T-215/02, EU:T:2003:352, 65 kohta).

60

Edellä esitetyn perusteella toinen kanneperuste ei näin ollen voi menestyä.

61

Kolmannessa kanneperusteessaan kantaja katsoo, että kun otetaan huomioon kyseisten asiakirjojen luonne, on epätodennäköistä, että yksityiselämän ja yksilöiden koskemattomuuden suoja on uhattuna. Lisäksi kantaja väittää, ettei OLAF selittänyt, miksei se voinut myöntää oikeutta tutustua osaan pyydetyistä asiakirjoista yksityiselämän ja yksittäisten henkilötietojen koskemattomuutta kunnioittaen.

62

Komissio vastaa, että riidanalaisen päätöksen henkilötietojen suojaa koskeva kohta on lisätty päätöksen tyhjentävyyden varmistamiseksi, koska pyydettyihin asiakirjoihin sisältyi myös tietoja, joita suojeltiin eri poikkeuksen nojalla. Koska riidanalainen päätös perustuu pääasiallisesti yleisen olettaman soveltamiseen – kuten päätöksen henkilötietojen suojaamista koskevaa kohtaa edeltävästä kohdasta käy ilmi –, jonka perusteella on mahdollista olla ilmaisematta kaikkien pyydettyjen asiakirjojen sisältämiä tietoja ja olla yrittämättä määritellä, pitäisikö oikeus tutustua osaan asiakirjoista myöntää, tämä peruste on tehoton.

63

Nyt esillä olevassa asiassa on komission tavoin todettava, että koska riidanalainen päätös on jo laillisesti perusteltu niiden perusteiden perusteella, jotka se sisältää ja jotka koskevat asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa säädettyä poikkeusta, esillä oleva kanneperuste on joka tapauksessa tehoton ja se on hylättävä.

64

Kantaja katsoo, että OLAF loukkasi perusoikeuskirjan 41 artiklassa taattua hyvän hallinnon periaatetta, koska se ei tutkinut kaikkia asian kannalta merkityksellisiä seikkoja ja koska se vetosi yleisen olettaman olemassaoloon riidanalaisen päätöksen antaessaan. Kantajan mukaan hyvän hallinnon periaatetta loukattiin myös sillä perusteella, että OLAFin loppukertomuksen sisältämät tiedot ilmaistiin erinäisille henkilöille, joihin lukeutui myös Der Spiegelissä julkaistun artikkelin kirjoittaja ja eräs europarlamentaarikko. Pyydettyihin asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden, jonka avulla kantaja voisi puolustautua niitä väitteitä vastaan, joita kolmannet esittävät tietovuotojen kautta saamiensa asiakirjojen perusteella, epääminen on kantajan mielestä myös epäoikeudenmukaista.

65

Komissio vastaa, että OLAF otti huomioon kaikki seikat, joita sen tuli tutkia päätöksensä antaakseen, ja esitti tältä osin tarvittavat perustelut tukeutuen siihen, että olemassa oli sen tutkintatoimiin liittyviä asiakirjoja koskeva yleinen olettama. Näin ollen komissio ei käsitä, miten hyvän hallinnon periaatetta olisi loukattu. Komissio muistuttaa jälleen kerran, että OLAFin loppukertomukseen sisältyvien tietojen väitetty ilmaiseminen erinäisille henkilöille – mikäli tämä on tapahtunut – oli luvaton tietovuoto ja että tämän tietovuodon olosuhteita koskeva tutkinta oli käynnissä.

66

On todettava, ettei OLAF loukannut hyvän hallinnon periaatetta yleistä olettamaa soveltaessaan. Kuten ensimmäisen kanneperusteen yhteydessä on jo todettu, OLAF selitti riidanalaisessa päätöksessä syyn sille, miksi olisi sovellettavissa olettama, joka sen mukaan kattoi kaikki tutkimuksessa kyseessä olevat asiakirjat niiden alakohtaisten erityisten sääntöjen koskemattomuuden suojaamiseksi, jotka unionin lainsäätäjä on OLAFin toimintojen osalta antanut.

67

Asetuksen N:o 883/2013 10 artiklassa suojattujen tietojen luvattoman vuodon tapahtuminen ei merkitse sitä, että OLAFin loppukertomuksen sisältämät tiedot olisi ilmaistu ja että loppukertomuksesta olisi tullut asetuksessa N:o 1049/2001 tarkoitetulla tavalla julkinen.

68

Vaikka onkin valitettavaa, että saksalainen lehdistö on tietovuodon seurauksena saanut käsiinsä luottamuksellisia tietoja, tämä ei sinällään oikeuta pyydettyjen asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemista asetuksen N:o 1049/2001 nojalla käytävässä menettelyssä.

69

Tämän seurauksena on hylättävä myös neljäs kanneperuste ja näin ollen kanne kokonaisuudessaan.

70

Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska kantaja on hävinnyt asian ja komissio on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista, kantaja on velvoitettava korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut.

Näillä perusteilla

UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (kahdeksas jaosto),

on ratkaissut asian seuraavasti: