JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

NILS WAHL

15 päivänä lokakuuta 2015 (1)

Asia C‑268/14 P

Italmobiliare SpA

vastaan

Euroopan komissio

Muutoksenhaku – Sementin ja sen oheistuotteiden markkinat – Neuvoston asetuksen (EY) N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohta – Komission valtuudet pyytää tietoja – Tietojesaantipyynnön adressaatti – Oikeasuhteisuus – Perustelut – Oikeus tulla kuulluksi

1.        Mitkä ovat edellytykset komission toimivallalle vaatia päätöksellä yrityksiä toimittamaan tietoja unionin kilpailusääntöjen mahdolliseen rikkomiseen liittyvässä tutkinnassa ja tämän toimivallan rajat?

2.        Nämä keskeiset kysymykset nousevat esille käsiteltäessä valitusta, jonka Italmobiliare SpA (jäljempänä Italmobiliare tai valittaja) on tehnyt unionin yleisen tuomioistuimen tuomiosta, jossa se hylkäsi kumoamiskanteen asetuksen (EY) N:o 1/2003(2) 18 artiklan 3 kohdan mukaisesti tehdystä päätöksestä, jossa kyseistä yritystä vaadittiin toimittamaan huomattava määrä tietoja.

3.        Pitkälti samankaltaisia kysymyksiä nousee esille myös kolmen muun valituksen yhteydessä, joita muut sementtimarkkinoilla toimivat yritykset ovat tehneet unionin yleisen tuomioistuimen kolmesta tuomiosta, joissa se samaten hylkäsi suurimmaksi osaksi kanteet, jotka nämä yritykset olivat nostaneet Italmobiliaren riitauttamaa päätöstä vastaavista komission päätöksistä. Esitän ratkaisuehdotukseni samana päivänä myös näissä kolmessa muussa asiassa.(3) Tätä ratkaisuehdotusta olisi siten luettava yhdessä näiden muiden ratkaisuehdotusten kanssa.

I       Asiaa koskevat oikeussäännöt

4.        Asetuksen N:o 1/2003 johdanto-osan 23 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

”Komissiolla on oltava koko yhteisön kattavat valtuudet vaatia tietoja, jotka ovat tarpeen [SEUT 101 artiklassa] kiellettyjen sopimusten, päätösten ja yhdenmukaistettujen menettelytapojen sekä [SEUT 102 artiklassa] kielletyn määräävän aseman väärinkäytön havaitsemiseksi. Yritysten noudattaessa komission päätöstä niitä ei voida pakottaa myöntämään, että ne ovat syyllistyneet rikkomiseen, mutta ne ovat kuitenkin velvollisia vastaamaan asiakysymyksiin ja toimittamaan asiakirjoja siinäkin tapauksessa, että tällaisia tietoja saatetaan käyttää niitä tai toista yritystä vastaan sen toteamiseksi, että rikkominen on tapahtunut.”

5.        Asetuksen N:o 1/2003 18 artiklassa (”Pyynnöt saada tietoja”) säädetään merkityksellisin osin seuraavaa:

”1.      Suorittaakseen tässä asetuksessa sille määrätyt tehtävät komissio voi pelkällä pyynnöllä tai päätöksellä vaatia yrityksiä ja yritysten yhteenliittymiä toimittamaan kaikki tarvittavat tiedot.

2.      Lähettäessään pelkän tiedonsaantipyynnön yritykselle tai yritysten yhteenliittymälle komissio mainitsee pyynnön oikeusperustan ja tarkoituksen, täsmentää, mitä tietoja tarvitaan, ja vahvistaa määräajan, jonka kuluessa tiedot on annettava, sekä 23 artiklassa säädetyt seuraamukset virheellisten tai harhaanjohtavien tietojen antamisesta.

3.      Kun komissio päätöksellään vaatii yrityksiä ja yritysten yhteenliittymiä antamaan tietoja, päätöksessä mainitaan pyynnön oikeusperusta ja sen tarkoitus, yksilöidään vaaditut tiedot ja asetetaan määräaika tietojen antamista varten. Siinä ilmoitetaan myös 23 artiklassa säädetyistä seuraamuksista ja ilmoitetaan lisäksi 24 artiklassa säädetyistä seuraamuksista tai asetetaan viimeksi mainitut seuraamukset. Päätöksessä ilmoitetaan lisäksi oikeudesta hakea päätökseen muutosta [unionin] tuomioistuimelta.

– –”

II     Menettelyn tausta

6.        Vuosina 2008 ja 2009 komissio teki – asetuksen N:o 1/2003 20 artiklan nojalla – lukuisia tarkastuksia useiden sementtialalla toimivien yritysten tiloissa. Tarkastuksia tehtiin myös Italcementi Fabbriche Riunite Cemento SpA:n (jäljempänä Italcementi), Ciments français SA:n, Ciment Calcia SA:n ja Ciment Belges SA:n tiloissa. Valituksenalaisen tuomion mukaan kaikki nämä yritykset ovat suoraan tai välillisesti valittajan määräysvallassa. Tarkastusten jälkeen – muun muassa – Italcementille lähetettiin vuosina 2009 ja 2010 useita tietojensaantipyyntöjä asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 2 kohdan nojalla.

7.        Komissio ilmoitti 4.11.2010 päivätyllä kirjeellä Italcementille aikomuksestaan osoittaa sille tietojensaantipäätös asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdan nojalla ja toimitti sille luonnoksen kyselylomakkeesta, jonka se aikoi liittää kyseiseen päätökseen. Italcementi esitti huomautuksensa komissiolle 15.11. ja 1.12.2010.

8.        Komissio ilmoitti 6.12.2010 valittajalle, että se oli päättänyt aloittaa sitä ja seitsemää muuta sementtialalla toimivaa yritystä koskevilta osin asetuksen N:o 1/2003 11 artiklan 6 kohdan ja asetuksen (EY) N:o 773/2004(4) 2 artiklan mukaisen menettelyn, joka koskisi sellaisia oletettuja SEUT 101 artiklan rikkomisia, jotka liittyivät Euroopan talousalueen ulkopuolelta peräisin olevaan tuontiin Euroopan talousalueelle kohdistuviin rajoituksiin, markkinoiden jakamiseen, hintojen yhteensovittamiseen ja näihin liittyviin kilpailunvastaisiin menettelytapoihin sementin ja sen oheistuotteiden markkinoilla.

9.        Komissio teki 30.3.2011 asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdan soveltamismenettelystä päätöksen K(2011) 2364 lopullinen (asia 39520 – Sementti ja sen oheistuotteet) (jäljempänä riidanalainen päätös).

10.      Komissio totesi riidanalaisessa päätöksessä, että asetuksen N:o 1/2003 18 artiklassa säädetään, että suorittaakseen tässä asetuksessa sille määrätyt tehtävät komissio voi pelkällä pyynnöllä tai päätöksellä vaatia yrityksiä ja yritysten yhteenliittymiä toimittamaan kaikki tarvittavat tiedot (riidanalaisen päätöksen kolmas perustelukappale). Komissio muistutti ensin, että Italcementille oli ilmoitettu komission aikomuksesta tehdä asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdan mukainen päätös ja että kantaja oli esittänyt huomautuksensa kyselylomakeluonnoksesta (riidanalaisen päätöksen neljäs ja viides perustelukappale), ja vaati sitten päätöksellään kantajaa ja sen tytäryhtiöitä vastaamaan liitteessä I olevaan kyselylomakkeeseen. Liite I sisälsi 78 sivua ja koostui 10 kysymyssarjasta. Ohjeet kyselylomakkeeseen vastaamista varten sisältyivät riidanalaisen päätöksen liitteeseen II ja käytettävät vastausmallit liitteeseen III.

11.      Komissio muistutti myös oletetuista kilpailusääntöjen rikkomisista (riidanalaisen päätöksen toinen perustelukappale), joita se kuvasi seuraavasti: ”oletetut rikkomiset liittyvät kauppavirtojen rajoituksiin Euroopan talousalueella (ETA), mukaan lukien Euroopan talousalueen ulkopuolelta peräisin olevaan tuontiin Euroopan talousalueelle kohdistuvat rajoitukset, markkinoiden jakaminen, hintojen yhteensovittaminen ja näihin liittyvät kilpailunvastaiset menettelytavat sementin ja sen oheistuotteiden markkinoilla”. Komissio viittasi pyydettyjen tietojen luonteeseen ja määrään sekä oletettujen kilpailusääntöjen rikkomisten vakavuuteen ja katsoi, että kantajalle oli annettava kahdentoista viikon määräaika tietojensaantipyyntöön vastaamista varten.

12.      Riidanalaisen päätöksen päätösosassa määrätään seuraavaa:

”1 artikla

Italmobiliare SpA:n ja sen määräysvallassa suoraan tai välillisesti olevien Euroopan unioniin sijoittautuneiden tytäryhtiöiden on toimitettava tämän päätöksen liitteessä I mainitut tiedot päätöksen liitteessä II ja liitteessä III pyydetyssä muodossa määräajassa, joka on kaksitoista viikkoa tämän päätöksen tiedoksi antamisesta. Molemmat liitteet ovat olennainen osa tätä päätöstä.

2 artikla

Tämä päätös on osoitettu Italmobiliare SpA:lle ja sen määräysvallassa suoraan tai välillisesti oleville Euroopan unioniin sijoittautuneille tytäryhtiöille.”

13.      Valittaja toimitti 27.6. ja 11.7.2011 vastauksensa komission lähettämään kyselylomakkeeseen.

III  Menettely unionin yleisessä tuomioistuimessa ja valituksenalainen tuomio

14.      Italmobiliare vaati 8.6.2011 toimittamallaan kannekirjelmällä unionin yleistä tuomioistuinta kumoamaan riidanalaisen päätöksen.

15.      Tuomiossa Italmobiliare v. komissio (jäljempänä valituksenalainen tuomio)(5) unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi kanteen ja velvoitti Italmobiliaren korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

IV     Menettely unionin tuomioistuimessa ja vaatimukset

16.      Unionin tuomioistuimeen 26.5.2014 jättämässään valituskirjelmässä Italmobiliare vaatii, että unionin tuomioistuin

–        kumoaa valituksenalaisen tuomion ja riidanalaisen päätöksen

–        määrää unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 62 ja 64 artiklassa määrättyjä tarpeellisia ja asianmukaisia prosessinjohtotoimia tai asian selvittämistoimia

–        velvoittaa komission korvaamaan valittajalle unionin yleisessä tuomioistuimessa ja unionin tuomioistuimessa käydyissä menettelyissä aiheutuneet oikeudenkäyntikulut

–        toissijaisesti palauttaa asian unionin yleiseen tuomioistuimeen, jotta tämä ratkaisee asian uudelleen.

17.      Komissio vaatii, että unionin tuomioistuin

–        hylkää valituksen

–        toissijaisesti, siltä osin kuin on tarpeen, vahvistaa riidanalaisen päätöksen lainmukaisuuden

–        velvoittaa Italmobiliaren korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

V       Valitusperusteiden tarkastelu

18.      Italmobiliare esittää viisi valitusperustetta. Yleisesti ottaen nämä valitusperusteet liittyvät siihen, tulkitsiko unionin yleinen tuomioistuin oikein asetuksen N:o 1/2003 mukaisia komission valtuuksia vaatia tietoja.

19.      Komission valtuuksiin vaatia tietoja liittyviä keskeisiä säännöksiä ja oikeuskäytäntöä käsitellään samana päivänä esittämässäni ratkaisuehdotuksessa HeidelbergCement v. komissio.(6)

20.      Tätä taustaa vasten tarkastelen seuraavaksi valittajan esittämiä valitusperusteita.

A       Päätöksen adressaatti

1.       Asianosaisten lausumat

21.      Ensimmäisessä valitusperusteessaan Italmobiliare väittää, että unionin yleinen tuomioistuin tulkitsi ja sovelsi virheellisesti asetuksen N:o 1/2003 18 artiklaa katsoessaan, että komissio saattoi käsiteltävässä asiassa lähettää tietojensaantipyynnön pelkälle rahoitusalan holdingyhtiölle, jonka ei ollut osoitettu käyttävän määräysvaltaa Italcementissä. Valittaja vetoaa lisäksi luottamuksensuojan periaatteen loukkaamiseen, koska aiemmissa yhteydenotoissaan komissio oli todennut, että 18 artiklan 3 kohdan mukainen päätös osoitettaisiin Italcementille. Valittaja myös väittää, että syrjintäkiellon periaatetta on loukattu: se oli kyseessä olevassa tutkimuksessa ainoa rahoitusalan holdingyhtiö, jolle 18 artiklan 3 kohdan mukainen päätös osoitettiin, vaikka muilla saman tutkinnan kohteena olevilla konserneilla oli yritysrakenteensa huipulla samoin rahoitusalan holdingyhtiö.

22.      Komissio väittää, ettei tämän valitusperusteen ensimmäistä osaa voida ottaa tutkittavaksi, koska siinä vedotaan tosiseikkoja koskeviin kysymyksiin, ja että asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdassa annetaan joka tapauksessa komissiolle valtuudet pyytää tietoja keneltä tahansa, jolla se perustellusti uskoo voivan olla hallussaan asian kannalta merkityksellisiä tietoja. Komissio lisää, ettei Italmobiliare voinut tehdä varmoja päätelmiä Italcementille lähetetystä kyselylomakeluonnoksesta ja ettei komissio antanut Italcementille selkeitä ja ehdottomia vakuutteluja tulevan päätöksen adressaatista.

2.       Asian tarkastelu

23.      Ensimmäisessä valitusperusteessaan valittaja moittii unionin yleistä tuomioistuinta kolmesta eri virheestä, kun se katsoi, että riidanalainen päätös voitiin laillisesti osoittaa valittajalle.

24.      Ennen kuin käsittelen tämän valitusperusteen kaikkein monimutkaisinta osaa – sitä, voiko yritys olla sellaisen tietojensaantipyynnön adressaattina, joka koskee ensisijaisesti toisen yrityksen, jonka osakkeita se omistaa, toimintaa – haluan tarkastella ensimmäisen valitusperusteen muita osia.

25.      Aluksi on todettava, ettei unionin yleinen tuomioistuin nähdäkseni tehnyt oikeudellista virhettä katsoessaan, ettei valittaja saanut komissiolta täsmällisiä, ehdottomia ja yhtäpitäviä vakuutteluja siitä, että asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdan mukainen tuleva päätös osoitettaisiin Italcementille. Ensinnäkin Italcementille 4.11.2010 lähetetty kyselylomake oli vasta komission yksiköiden laatima luonnos, jonka oli tarkoitus antaa komissiolle mahdollisuus saada huomautuksia lopullisen kyselylomakkeen tekstin parantamista silmällä pitäen. Pelkkä kuuleminen ei itsessään voi sitoa komissiota 18 artiklan 3 kohdan mukaisen sitovan päätöksen tekemisessä.(7) Kyselylomakeluonnoksen tekstin ei joka tapauksessa voitu katsoa sulkevan pois sitä mahdollisuutta, että 18 artiklan 3 kohdan mukainen päätös voitaisiin osoittaa muille yrityksille, jotka kuuluvat samaan konserniin tai joilla on jonkinlainen yrityssuhde Italcementiin. Toiseksi siksi, että valittajalle osoitettiin menettelyn aloittamista koskeva päätös, joka tehtiin vain muutamia päiviä sen jälkeen kun kyselylomakeluonnos oli lähetetty Italcementille, ei ole mahdollista, että mahdolliset vakuuttelut, joita valittaja saattaa väittää saaneensa komissiolta tästä seikasta, olisivat ”täsmällisiä, ehdottomia ja yhtäpitäviä” luottamuksensuojaa koskevassa unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla.(8)

26.      Moite, joka koskee väitettyä syrjintää, ei mielestäni ole perusteltu. Kuten seuraavissa kohdissa selitän, asetuksen N:o 1/2003 18 artiklassa annetaan komissiolle valtuudet pyytää tietoja miltä tahansa yritykseltä, jolla se uskoo olevan hallussaan komission tutkimuksen kannalta merkityksellisiä tietoja. Yrityksen, jolle tietojensaantipyyntö on osoitettu, toiminnan luonne on siten lähtökohtaisesti merkityksetön. Vastaavasti on epäolennaista, kohdeltiinko Italmobiliarea eri tavalla kuin muita yrityksiä, jotka olivat myös rahoitusalan holdingyhtiöitä. Itse asiassa ei voida sulkea pois sitä, että kyseiset yritykset olivat erilaisessa asemassa kuin Italmobiliare sen suhteen, oliko niiden hallussa komission pyytämiä tietoja. Asiakirja-aineistoon ei sisälly tietoja, joiden perusteella unionin yleinen tuomioistuin olisi tosiasiallisesti voinut verrata Italmobiliarea kyseisiin yrityksiin tästä näkökulmasta.

27.      Tutkin seuraavaksi sitä, mikä on nähdäkseni ensimmäisen valitusperusteen keskeinen kysymys: oliko komissiolla käsiteltävässä asiassa oikeus osoittaa tietojensaantipäätös yhtiölle, joka omisti SEUT 101 artiklan rikkomisesta epäiltyjen yhtiöiden osakkeita.

28.      Tämä kysymys – joka on oikeuskysymys ja voidaan siten ottaa tutkittavaksi muutoksenhakuvaiheessa – johtuu siitä, että valittaja väittää toimineensa pelkästään ”rahoitusalan holdingyhtiönä” riidanalaisen päätöksen tekoajankohtana. Valittajan käsityksen mukaan riidanalaisessa päätöksessä eikä valituksenalaisessa tuomiossa ei esitetä näyttöä siitä, että valittaja olisi käyttänyt määräysvaltaa Italcementi-konserniin kuuluvissa yhtiöissä. Koska määräysvallan käyttöä ei ole osoitettu, valittajan mukaan oli perusteetonta katsoa, että sillä on hallussaan tutkimuksen kannalta merkityksellisiä tietoja.

29.      Tältä osin on syytä muistaa, että asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan mukaan komissio voi osoittaa tietojensaantipyynnön mille tahansa yritykselle, jolla saattaa olla hallussaan merkityksellisiä tietoja, sen epäiltyyn rikkomiseen osallistumisesta riippumatta.

30.      Komissiolla on laaja harkintavalta käyttäessään sille asetuksessa N:o 1/2003 annettuja valtuuksia, sen 18 artiklan mukaiset valtuudet mukaan luettuina. Komission harkintavalta ei kuitenkaan ole rajaton. Tutkintavaltuuksiaan käyttäessään komission on noudatettava yleisiä oikeusperiaatteita ja unionin oikeudessa tunnustettuja perusoikeuksia.(9) Nämä rajoitukset eivät nähdäkseni koske pelkästään sellaisia näkökohtia kuin pyydettyjen tietojen määrää tai tietojen toimittamiselle asetettavaa määräaikaa vaan myös sen yrityksen valintaa, jolle tietojensaantipyyntö osoitetaan.

31.      Katson, että kolme yleistä oikeusperiaatetta on erityisen merkityksellisiä käsiteltävän asian kannalta.

32.      Ensinnäkin vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan suhteellisuusperiaate kuuluu unionin oikeuden yleisiin periaatteisiin, ja se edellyttää, että kyseessä olevan säännöstön legitiimit tavoitteet ovat toteutettavissa unionin oikeuden säännöksessä säädettyjen keinojen avulla ja että näillä keinoilla ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen näiden tavoitteiden saavuttamiseksi.(10) Silloin, kun on mahdollista valita usean tarkoitukseen soveltuvan toimenpiteen välillä, on valittava vähiten rajoittava, ja toimenpiteistä aiheutuvat haitat eivät saa olla liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden.(11) Unionin kilpailusääntöjen yhteydessä unionin tuomioistuin on jo todennut, että tutkimus on suhteeton, jos sillä puututaan liiallisesti ja siten sietämättömästi kyseisten yritysten oikeuksiin.(12)

33.      Toiseksi unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee selvästi, että oikeusvarmuuden periaate on unionin oikeuden yleinen periaate, jonka mukaan unionin toimielinten kaikkien toimien on oltava selviä ja täsmällisiä erityisesti silloin, kun niissä asetetaan tai niiden perusteella voidaan asettaa seuraamuksia, jotta ne, joita asia koskee, voivat tuntea ilman epäselvyyttä niihin perustuvat oikeudet ja velvollisuudet ja ryhtyä tilanteen edellyttämiin toimenpiteisiin.(13)

34.      Kolmanneksi vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin kilpailusääntöjen epäiltyihin rikkomisiin liittyvissä hallinnollisissa menettelyissä komission on noudatettava Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklassa vahvistettua oikeutta hyvään hallintoon. (14) Mainittuun oikeuteen sisältyy muun muassa unionin hallintoelinten velvollisuus ”perustella päätöksensä”.

35.      Katson, että käsiteltävässä asiassa komission päätöksen yhteydessä nousee esille näihin kolmeen yleiseen periaatteeseen liittyviä kysymyksiä.

36.      Ensinnäkin suhteellisuusperiaatteesta huomautan, että on kiistatonta, ettei Italmobiliare toiminut aktiivisesti tutkinnan kohteena olevilla markkinoilla. Samoin on riidatonta, että komissiolla oli hyvin täsmällinen käsitys niiden Italmobiliare-konserniin kuuluvien yritysten henkilöllisyydestä, joiden epäiltiin rikkoneen unionin kilpailusääntöjä. Neljässä näistä yrityksistä tehtiin nimittäin tarkastuksia marraskuussa 2008. Lisäksi Italcementille osoitettiin useita tietojensaantipyyntöjä vuosina 2009 ja 2010, ja sille lähetettiin kyselylomakeluonnos 4.11.2010. Mikä tärkeää, riidanalaisessa päätöksessä itsessään ei keskitytty Italmobiliaren toimintaan, vaan se koski lähinnä kyseisten muiden yritysten toimia.

37.      Vaikka oletettaisiin, että Italmobiliarella oli hallussaan pyydettyjä tietoja tai että sillä olisi ainakin ollut mahdollisuus saada niitä, toimitetut tiedot olisivat nähdäkseni joka tapauksessa olleet peräisin lähteestä, jota voitaisiin pitää ainoastaan ”toiseksi parhaana”. Toisin sanoen pyydetyt tiedot tulisivat joka tapauksessa yritykseltä, joka ei ollut se yritys, jota tiedot koskivat ja joka oletettavasti oli koonnut ne.

38.      Tässä tilanteessa on mielestäni hämmentävää, ettei komissio osoittanut riidanalaista päätöstä kyseisille yhtiöille, jotka – toistan – olivat hyvin sen tiedossa, vaan sen sijaan valittajalle. Vaikuttaa ilmeiseltä, että kyseiset yritykset olisivat helpommin ja vaivattomammin voineet toimittaa komission pyytämät tiedot.

39.      Jos peruste riidanalaisen päätöksen osoittamiseen valittajalle oli tietojen saaminen kaikilta Italmobiliare-konserniin kuuluvilta yrityksiltä yhdellä ja samalla kertaa, en pidä tätä perustetta pätevänä. Kuten olen selittänyt yksityiskohtaisesti ratkaisuehdotuksessani HeidelbergCement v. komissio, komissio ei voi asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdan nojalla pyytää tietojensaantipyynnön adressaattia hoitamaan tehtäviä, jotka kuuluvat asian tutkimiseen ja jotka komission henkilöstön olisi näin ollen lähtökohtaisesti hoidettava.(15)

40.      Lisäksi valittaja väittää – mielestäni vakuuttavasti –, ettei voida yksinkertaisesti olettaa, kuten komissio vaikuttaa tekevän, että pelkästään osakeomistuksensa vuoksi se käytti ”määräysvaltaa” kyseisissä yrityksissä ja että tämä puolestaan tarkoitti sitä, että sillä oli hallussaan pyydettyjä tietoja tai että se voisi helposti ja vaivatta saada tiedot haltuunsa. Joka tapauksessa, vaikka oletettaisiinkin, että valittaja saattaisi suhteillaan kyseisiin yrityksiin saada tiedot haltuunsa, voidaan tuskin kiistää sitä, että pyydettyjen tietojen kerääminen, muotoilu ja toimittaminen oli monimutkaisempaa, hitaampaa ja kalliimpaa. Samanaikaisesti Italcementin on vaikeampaa käyttää puolustautumisoikeuksiaan, mukaan lukien oikeus olla myötävaikuttamatta oman syyllisyytensä toteamiseen, sillä näitä oikeuksia on käytettävä Italmobiliaren toimiessa välikätenä.

41.      Tämä pätee etenkin käsiteltävään asiaan, koska riidanalaiseen päätökseen sisältyi poikkeuksellisen suuri määrä kysymyksiä, jotka koskivat hyvin erilaisia aiheita ja edellyttivät erittäin seikkaperäistä vastaamista.(16) Komissio ei nähdäkseni voinut kohtuudella olettaa, että valittajalla – pelkkänä rahoitusalan holdingyhtiönä – on jo hallussaan kaikki pyydetyt tiedot. Se ei myöskään voinut olettaa, että rahoitusalan holdingyhtiön henkilöstö pystyy esittämään tietyssä muodossa ja toimittamaan pyydetyt tiedot yhtä tehokkaasti ja nopeasti kuin niiden yritysten henkilöstö, joille tiedot kuuluivat, olisi voinut tehdä.

42.      Näin on sitäkin suuremmalla syyllä, koska kolme aikaisempaa asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 2 kohdan mukaista tietojensaantipyyntöä oli osoitettu Italcementille, joka vastasi niihin asianmukaisesti. Unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että monet riidanalaisen päätöksen kysymyksistä koskivat samoja tietoja, joita oli pyydetty aiemmin 18 artiklan 2 kohdan nojalla.(17) On mielestäni epäloogista, että päätöstä, jossa pääosin pelkästään vaaditaan toimittamaan uudelleen tietoja, jotka on jo toimitettu komissiolle, tarkoituksena koota tiedot toiseen muotoon(18) tai täydentää niitä uusilla yksityiskohdilla,(19) ei osoiteta samalle yritykselle, jolle aiemmat pyynnöt osoitettiin.

43.      Riidanalaisesta päätöksestä aiheutui lisäksi merkittäviä kustannuksia, koska muoto, jossa pyydetyt tiedot oli toimitettava, oli erityisen monimutkainen ja tarkasti määritelty.(20) On vaikea nähdä mitään perusteltua syytä siihen, miksi ainoastaan yhden tutkinnan kohteena olevien yhtiöiden osakkeenomistajan oli vastattava näistä kustannuksista.

44.      Tätä taustaa varten katson, että tutkimuksen kohteena oleville yhtiöille osoitetun päätöksen tekemistä voitaisiin pitää vähemmän rajoittavana toimenpiteenä, etenkin valittajan kannalta.

45.      Toiseksi, kun tarkastellaan oikeusvarmuuden periaatetta, se, ettei komissio ole yksilöinyt selkeästi ja yksiselitteisesti tutkinnan kohteena olevia yrityksiä – kuten tämän ratkaisuehdotuksen 25 ja 37 kohdassa havainnollistetaan –, oli nähdäkseni seikka, joka saattoi aiheuttaa epävarmuutta valittajalle.

46.      Tältä osin on myös huomattava, että riidanalaisen päätöksen 1 artiklan mukaan ”Italmobiliare SpA:n ja sen määräysvallassa suoraan tai välillisesti olevien Euroopan unioniin sijoittautuneiden tytäryhtiöiden on toimitettava – – tiedot – –”. Riidanalaisen päätöksen 2 artiklassa määrätään lisäksi seuraavaa: ”Tämä päätös on osoitettu Italmobiliare SpA:lle ja sen määräysvallassa suoraan tai välillisesti oleville Euroopan unioniin sijoittautuneille tytäryhtiöille.” Komissio ei kuitenkaan selittänyt, miten suoran tai välillisen määräysvallan käsite oli ymmärrettävä.

47.      Kyseisten säännösten ei selvästikään voida tulkita tarkoittavan sitä, että oikeudellinen velvoite antaa pyydetyt tiedot koski mitä tahansa muuta yritystä kuin Italmobiliarea: tällaista velvoitetta (joka voidaan panna täytäntöön taloudellisten seuraamusten avulla) ei loogisesti voida soveltaa yrityksiin, joita ei ole yksilöity ja jotka eivät ole helposti yksilöitävissä. Italmobiliaren oli tästä huolimatta annettava tiedot, jotka liittyivät yrityksiin, joiden lukumäärästä ja henkilöllisyydestä se ei voinut olla varma.

48.      On hyvin tiedossa, että unionin kilpailusääntöihin sisältyvä määräysvallan käsite saattaa toisinaan olla jokseenkin vaikeaselkoinen. Määräysvallan käsitettä käytetään yrityskauppojen valvontaan sovellettavissa unionin säännöissä.(21) Samanaikaisesti SEUT 101 ja SEUT 102 artiklan soveltamiseen liittyvissä menettelyissä käytetään usein yhden taloudellisen yksikön käsitettä. Tätä ilmentää unionin tuomioistuimen runsas oikeuskäytäntö, joka liittyy emoyhtiöiden vastuuseen kartelliin liittyvistä rikkomisista, joihin niiden tytäryhtiöt ovat syyllistyneet. Mainittu oikeuskäytäntö perustuu myös siihen ajatukseen, että emoyhtiöt voivat käyttää määräysvaltaa tytäryhtiöissään. Lisäksi on kansallisia ja ylikansallisia tilinpäätösstandardeja koskevia sääntöjä, joihin sisältyy vaatimuksia, joissa voidaan asettaa velvoite konsolidoida yhteen konserniin kuuluvien eri yritysten tilinpäätökset.

49.      Tätä taustaa vasten riidanalainen päätös oli nähdäkseni omiaan aiheuttamaan valittajalle oikeudellista epävarmuutta, koska komissio ei nimenomaisesti ilmaissut, miten valittajan olisi pitänyt ymmärtää viittaus ”sen määräysvallassa suoraan tai välillisesti oleviin Euroopan unioniin sijoittautuneisiin tytäryhtiöihin”.

50.      Käsiteltävässä asiassa tämä oli erityisen ongelmallista, koska valittajaa, jolle riidanalainen päätös osoitettiin, vaadittiin noudattamaan päätöstä asetuksen N:o 1/2003 23 ja 24 artiklassa säädettyjen taloudellisten seuraamusten uhalla. Tätä uhkaa korostettiin myös riidanalaiseen päätökseen liitetyn kyselylomakkeen tekstissä, jossa todettiin, että toimitettuja tietoja voitaisiin pitää virheellisinä tai harhaanjohtavina jo senkin perusteella, ettei niitä ole toimitettu riidanalaisen päätöksen liitteissä II ja III olevien määritelmien ja ohjeiden mukaisesti.(22)

51.      Kolmanneksi, kun tarkastellaan oikeutta hyvään hallintoon – siinä määrin kuin käsiteltävässä asiassa se täydentää suoraan SEUT 296 artiklaan perustuvia oikeuksia –, huomautan, ettei komissio selittänyt selvästi, miksi tietoja pyydettiin valittajalta eikä suoraan tutkimuksen kohteena olevilta yhtiöiltä. Italmobiliaren oli siten vaikea ymmärtää syitä, joiden vuoksi päätös osoitettiin sille eikä tutkimuksen kohteena oleville yhtiöille. Tätä ongelmaa pahensi entisestään se, että riidanalaisen päätöksen perustelut olivat epämääräiset ja hyvin lyhyet.(23)

52.      Edellä esitetty huomioon ottaen katson, että ensimmäisen valitusperusteen ensimmäinen osa on perusteltu ja että valituksenalainen tuomio olisi vastaavasti kumottava.

B       Tietojensaantipyynnön tarkoitus

1.       Asianosaisten lausumat

53.      Toisessa valitusperusteessaan Italmobiliare väittää, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen tulkitessaan SEUT 296 artiklaa asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdan nojalla tehdyltä päätökseltä vaadittavien perustelujen osalta. Valittaja moittii lisäksi unionin yleistä tuomioistuinta siitä, että se hylkäsi ilman riittäviä perusteita valittajan väitteen, jonka mukaan komissio teki virheen tehdessään 18 artiklan 3 kohdan mukaisen tietojensaantia koskevan sitovan päätöksen saman artiklan 2 kohdan mukaisen pelkän tietojensaantipyynnön sijaan.

54.      Komission mukaan tämä valitusperuste olisi hylättävä. Se painottaa, että menettely oli edelleen varhaisessa vaiheessa, kun riidanalainen päätös tehtiin. Tietojensaantipyyntö ei voi olla niin yksityiskohtainen kuin mitä edellytetään tutkinnan päätteeksi tehtäviltä päätöksiltä. Komissio myös lisää, ettei asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdassa edellytetä komission selittävän syitä, joiden vuoksi se saattaa valita sitovan päätöksen tekemisen pelkän tietojensaantipyynnön esittämisen sijaan.

2.       Asian tarkastelu

55.      Aluksi on muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 296 artiklan mukainen unionin toimielinten toimien perusteluvelvollisuus määräytyy kyseisen toimen luonteen mukaan ja että perusteluista on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä toimenpiteen toteuttaneen toimielimen päättely siten, että niille, joita toimenpide koskee, selviävät sen syyt ja että toimivaltainen tuomioistuin voi tutkia näiden syiden laillisuuden. Perusteluvelvollisuutta on arvioitava asiaan liittyvien olosuhteiden perusteella. Perusteluissa ei tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevia yksityiskohtia, sillä tutkittaessa sitä, ovatko toimen perustelut SEUT 296 artiklan mukaisia, on otettava huomioon toimen sanamuodon lisäksi myös asiayhteys ja kaikki asiaa koskevat oikeussäännöt.(24)

56.      Kun tarkastellaan asetuksen N:o 1/2003 20 artiklan mukaisia päätöksiä, joissa määrätään tarkastuksesta, unionin tuomioistuin on äskettäin vahvistanut, ettei komissio ole velvollinen ilmoittamaan tarkastuspäätöksen adressaatille kaikkia niitä hallussaan olevia tietoja, jotka koskevat tutkittavana olevia kilpailunrajoituksia, eikä tekemään perusteellista oikeudellista luonnehdintaa kyseisistä kilpailunrajoituksista, kunhan komissio selvästi mainitsee ne oletetut seikat, jotka se aikoo selvittää. Vaikka komission on ilmoitettava mahdollisimman täsmällisesti etsinnän kohde ja seikat, joihin tarkastus kohdistuu, ei sitä vastoin ole välttämätöntä, että tarkastuspäätöksessä rajataan täsmällisesti kyseiset markkinat tai tehdään tarkka oikeudellinen luonnehdinta oletetuista kilpailusääntöjen rikkomisista tai ilmoitetaan ajanjakso, jonka kuluessa kilpailusääntöjä on rikottu, kunhan kyseinen tarkastuspäätös sisältää edellä kuvatut olennaiset seikat. Tarkastukset tehdään yleensä tutkinnan alussa, joten komissiolla ei vielä siinä vaiheessa ole täsmällisiä tietoja näistä seikoista. Tarkastuksen tarkoituksena on nimenomaan kerätä näyttöä epäillystä kilpailusääntöjen rikkomisesta, jotta komissio voi tarkistaa epäilyjensä paikkansapitävyyden ja esittää yksityiskohtaisemman oikeudellisen arvion.(25)

57.      Näitä periaatteita voidaan nähdäkseni soveltaa – soveltuvin osin – asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdan mukaisiin päätöksiin, joissa vaaditaan tietoja. Molemmilla toimilla on ilmeisesti sama tarkoitus, ja niillä kerätään tietoa. Vaikka kyseisiä kahta säännöstä ei ole muotoiltu täysin samalla tavalla, säännösten verrattain suuri yhtäläisyys tukee myös niiden yhdenmukaista tulkitsemista.(26)

58.      Edellä esitetty huomioon ottaen keskeinen kysymys on se, onko unionin yleinen tuomioistuin tutkinut oikein riidanalaisen päätöksen perustelujen riittävyyttä. Toisin sanoen, esille nousee seuraava kysymys: kun otetaan huomioon menettelyvaihe, jossa riidanalainen päätös tehtiin, ovatko kyseessä olevat perustelut riittävän selvät, jotta yhtäältä päätöksen adressaatti voi käyttää puolustautumisoikeuksiaan ja arvioida velvoitettaan tehdä yhteistyötä komission kanssa ja jotta toisaalta unionin tuomioistuimet voivat harjoittaa laillisuusvalvontaa?

59.      Tähän kysymykseen on mielestäni vastattava kieltävästi.

60.      Valituksenalaisen tuomion 68 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että riidanalaisen päätöksen perustelujen sanamuoto on ”hyvin yleisluonteinen ja sitä olisi pitänyt tarkentaa, eli sanamuotoa voidaan tältä osin arvostella”. Tätä voidaan tuskin kiistääkään: perustelut eivät ole riittävän yksityiskohtaiset kolmen tärkeän näkökohdan osalta. Viittaan tällä erityisesti oletettujen rikkomusten kuvaukseen, rikkomisten maantieteelliseen ulottuvuuteen ja rikkomisten kohteena oleviin tuotteisiin.

61.      Oletetuista rikkomisista riidanalaisen päätöksen toisessa perustelukappaleessa todetaan seuraavaa: ”oletetut rikkomiset liittyvät kauppavirtojen rajoituksiin – –, mukaan lukien – – tuontiin – – kohdistuvat rajoitukset, markkinoiden jakaminen, hintojen yhteensovittaminen ja näihin liittyvät kilpailunvastaiset menettelytavat”. Tämä kuvaus mahdollisista rikkomisista vaikuttaa paitsi melko epämääräiseltä (”kauppavirtojen rajoituksiin”, ”mukaan lukien – – tuontiin – – kohdistuvat rajoitukset”) myös kaiken kattavalta (”näihin liittyvät kilpailunvastaiset menettelytavat”). Viittauksella ”markkinoiden jakamiseen” ja ”hintojen yhteensovittamiseen” – joka on hyvin yleinen – ei juurikaan rajata täsmällisemmin komission epäilemän menettelytavan luonnetta. Useimpiin kartelleihin sisältyy itse asiassa markkinoiden jakamisen ja hinnoista sopimisen osatekijöitä. Käytännössä komission kuvaus vaikuttaisi käsittävän valtaosan SEUT 101 artiklassa kielletyistä sopimuksista.

62.      Oletettujen rikkomisten maantieteellisestä soveltamisalasta riidanalaisessa päätöksessä mainitaan kauppavirtojen rajoitukset ETA:ssa, mukaan lukien ETA:n ulkopuolelta peräisin olevaan tuontiin ETA:han kohdistuvat rajoitukset. Pitää paikkansa, ettei 18 artiklan mukaisessa päätöksessä tarvitse määritellä merkityksellisten markkinoiden maantieteellistä ulottuvuutta,(27) mutta komissio olisi kaiketi voinut viitata ainakin muutamiin maihin, joita oletettu rikkominen koski. Erityisesti on epäselvää, käsittivätkö markkinat, joita rikkominen mahdollisesti koski, koko ETA:n vai ainoastaan osia siitä, ja jos, niin mitkä osat.

63.      Riidanalainen päätös on vieläkin vaikeaselkoisempi, kun siinä selitetään tutkinnan kohteena olevat tuotteet. Käytännössä merkitykselliseksi tuotteeksi yksilöidään ainoastaan sementti, sillä – muilta osin – päätöksessä viitataan ”[sementin] oheistuotteiden markkinoihin”. Kuvaus on tältäkin osin äärimmäisen epämääräinen (miten läheisesti oheistuotteiden on liityttävä sementtiin), minkä lisäksi se käsittää mahdollisesti kaikentyyppiset tuotteet, joiden osalta valittaja toimii (myyjänä tai ostajana).

64.      Unionin yleisen tuomioistuimen mukaan(28) riidanalaisen päätöksen vähäistä yksityiskohtaisuutta lieventää osittain se, että siinä viitataan nimenomaisesti menettelyn aloittamisesta tehtyyn komission päätökseen, johon sisältyi lisätietoa oletettujen rikkomisten maantieteellisestä ulottuvuudesta ja niiden kohteena olevista tuotteista.

65.      Valittaja kiistää, että riidanalaisen päätöksen puutteet voidaan korjata pelkästään viittaamalla aiempaan päätökseen, ja huomauttaa joka tapauksessa, että sama yksityiskohtaisuuden puute koskee myös menettelyn aloittamista koskevaa päätöstä.

66.      Unionin toimilla, joissa määrätään velvoitteita, joilla puututaan henkilöiden tai yritysten yksityisen toiminnan piiriin ja joiden noudattamatta jättämiseen liittyy ankarien taloudellisten seuraamusten riski, olisi lähtökohtaisesti oltava itsenäiset perustelut.(29) Näille henkilöille tai yrityksille on tärkeää antaa mahdollisuus ymmärtää tällaisen toimen syyt ilman liiallisia tulkintaponnisteluja,(30) jotta ne voivat käyttää oikeuksiaan tehokkaasti ja ajoissa. Tämä pätee etenkin toimiin, joissa viitataan nimenomaisesti aiempiin toimiin, joiden perustelut eroavat niiden perusteluista. Mikä tahansa merkittävä ero näiden kahden toimen välillä voi aiheuttaa epävarmuutta toimen adressaatille.

67.      Edellä esitetystä huolimatta katson, että poikkeuksellisesti käsiteltävässä asiassa unionin yleinen tuomioistuin oli oikeassa todetessaan, että riidanalaisen päätöksen perusteluja voidaan lukea yhdessä menettelyn aloittamisesta tehdyn päätöksen perustelujen kanssa. Kyseiset kaksi päätöstä tehtiin saman tutkinnan yhteydessä, ja ne koskevat selvästi samoja oletettuja rikkomisia. Ne myös tehtiin lyhyen ajan sisällä. Mikä tärkeämpää, kyseisten kahden päätöksen perustelut eivät vaikuta eroavan merkittävästi toisistaan. Näin ollen katson, että käsiteltävässä asiassa ensimmäistä päätöstä voitaisiin pitää toisen päätöksen asiayhteytenä, josta adressaatin täytyi olla tietoinen.(31)

68.      Vaikka on totta, että ensimmäisessä päätöksessä määritettiin huomattavasti yksityiskohtaisemmin oletettujen rikkomisten maantieteellinen ulottuvuus (siinä lueteltiin jäsenvaltiot, joita rikkomiset mahdollisesti koskivat), siinä ei määritetty yhtä täsmällisesti rikkomisten luonnetta ja tuotteita, joita ne koskivat. Erityisesti sementin ja sen oheistuotteiden käsitteen selitys päätöksen sivulla 4 olevassa alaviitteessä kattaa mahdollisesti hyvin suuren joukon erilaisia tuotteita.

69.      Katson kuitenkin, että se, että päätöksen perustelut saattavat olla liian yleiset tai jossain määrin epämääräiset tiettyjen näkökohtien osalta, ei johda päätöksen pätemättömyyteen, jos adressaatti ja unionin tuomioistuimet voivat päätöksen muiden osien perusteella ymmärtää riittävän selvästi, mitä tietoja komissio pyytää ja miksi.(32) Kysymysten aihe voi antaa, vaikka vain välillisesti tai implisiittisestikin, lisävalaistusta perusteluille, joita ei ole välttämättä laadittu riittävän täsmällisiksi. Erittäin täsmällisistä ja kohdennetuista kysymyksistä ilmenee väistämättä komission tutkimuksen laajuus. Tämä pätee mielestäni erityisen hyvin toimiin, jotka on hyväksytty menettelyn varhaisessa vaiheessa, kun tutkimuksen laajuutta ei ole määritetty kokonaan ja lopullisesti ja sitä voi olla tarpeen rajoittaa tai laajentaa tulevaisuudessa myöhemmin kerättyjen tietojen perusteella.

70.      Nyt tarkasteltavassa tapauksessa asia on itse asiassa päinvastoin. Italmobiliarelle esitettiin poikkeuksellisen paljon kysymyksiä, ja niissä käsitellään hyvin erityyppistä tietoa. On mielestäni erittäin vaikea tunnistaa yhdistävää tekijää monissa kyselylomakkeeseen sisältyvissä kysymyksissä.(33) Lisäksi jotkin kysymykset eivät vaikuta olevan täysin linjassa menettelyn aloittamisesta tehdyssä aiemmassa päätöksessä esitettyjen toteamusten kanssa: esimerkiksi kysymykset 3 ja 4 (jotka edellyttävät erityisen huomattavaa tietomäärää yli 10 vuoden ajalta) eivät koske pelkästään niitä jäsenvaltioita, joita rikkomiset mahdollisesti koskevat menettelyn aloittamisesta tehdyn päätöksen mukaan.

71.      Siinä määrin kuin joitakin näistä kysymyksistä yhdistävä tekijä olisi yrityksen tulo- ja menorakenteen kokonaisvaltainen kartoittaminen, jotta komissio voi analysoida sitä ekonometrisillä menetelmillä (verraten sitä muiden sementtialalla toimivien yritysten vastaaviin tietoihin), voidaan kysyä, onko näin laaja ja kaiken kattava tietojensaantipyyntö ylipäätään asianmukainen asetuksen 18 artiklan nojalla. Ellei komission hallussa ole konkreettisia todisteita, jotka viittaavat tuomittavaan menettelyyn, jolle tällainen analyysi voisi antaa tarvittavaa tukea, tällainen tietojensaantipyyntö vaikuttaisi tarkoituksenmukaisemmalta asetuksen N:o 1/2003 17 artiklan mukaisen alakohtaisen tutkinnan yhteydessä.

72.      Tässä tilanteessa olen samaa mieltä valittajan kanssa siitä, että komission tietojensaantipyynnön tarkoitus ei ollut riittävän selvä ja yksiselitteinen. Näin ollen kyseisen yrityksen oli liian vaikea ymmärtää oletettuja rikkomisia, jotta se voisi arvioida yhteistyötä komission kanssa koskevan velvoitteensa laajuutta ja tarvittaessa käyttää puolustautumisoikeuksiaan esimerkiksi kieltäytymällä vastaamasta kysymyksiin, joita se piti lainvastaisina. Näin on varsinkin, koska jotkin kysymykset koskivat tietoja, jotka eivät koostuneet pelkistä tosiseikoista ja joihin sisältyi arvottamista,(34) ja toiset kysymykset taas olivat verrattain epämääräisiä.(35) Näiden kysymysten osalta valittaja ei siten voinut helposti sulkea pois riskiä siitä, että se myötävaikuttaisi vastauksilla oman syyllisyytensä toteamiseen.(36)

73.      Tätä yksityiskohtaisuuden puuttumista ei voida – toisin kuin komissio väittää – oikeuttaa sillä, että riidanalainen päätös tehtiin tutkinnan varhaisessa vaiheessa. Päätös tehtiin lähes kolme vuotta tutkinnan aloittamisen jälkeen. Komissio oli tänä aikana tehnyt useita tarkastuksia ja lähettänyt jo erittäin yksityiskohtaisia tietojensaantipyyntöjä, joihin kyseiset yritykset olivat vastanneet. Itse asiassa muutamia kuukausia ennen riidanalaisen päätöksen tekemistä komissio katsoi, että se oli kerännyt riittävästi tietoa aloittaakseen asetuksen N:o 1/2003 11 artiklan 6 kohdan ja asetuksen N:o 773/2004 2 artiklan mukaisen menettelyn. Näiden tietojen avulla komission olisi pitänyt pystyä esittämään yksityiskohtaisemmat perustelut riidanalaisessa päätöksessä.

74.      Olen samaa mieltä komission kanssa siitä, että perusteluilta vaadittava yksityiskohtaisuus määräytyy muun muassa niiden tietojen perusteella, jotka komissiolla on hallussaan, kun 18 artiklassa tarkoitettu päätös tehdään.(37) Tämä kuitenkin merkitsee nähdäkseni väistämättä sitä, että perusteluja, jotka saatetaan hyväksyä tutkinnan alussa tehdyssä päätöksessä (toisin sanoen päätöksessä, jossa yritystä vaaditaan suostumaan tarkastukseen 20 artiklan nojalla, tai aivan ensimmäisessä 18 artiklan 3 kohdan mukaisessa tietojensaantipäätöksessä), eivät olisi välttämättä yhtä hyväksyttäviä päätöksessä, joka on tehty tutkinnan paljon myöhäisemmässä vaiheessa, kun komissiolla on kattavammin tietoa oletetuista rikkomisista.

75.      Tässä tilanteessa on mielestäni anteeksiantamatonta, että huolimatta kaikista komissiolle edellisinä vuosina jo toimitetuista tiedoista ja riidanalaisen päätöksen aiheuttamista lisäponnisteluista Italmobiliare jätettiin edelleen pimentoon komission tutkinnan täsmällisen laajuuden osalta.

76.      Katson lisäksi, että valittaja on oikeassa väittäessään, että komissio on näin vaikeuttanut merkittävästi riidanalaisen päätöksen laillisuusvalvontaa unionin tuomioistuimissa. Kuten olen selittänyt yksityiskohtaisemmin ratkaisuehdotuksessani HeidelbergCement v. komissio,(38) kun otetaan huomioon riidanalaiseen päätökseen sisältyvät niukat tiedot oletetuista rikkomisista (vaikka sitä luettaisiin menettelyn aloittamista koskevan päätöksen taustaa vasten), unionin tuomioistuimen on vaikea todentaa pyynnön tarpeellisuutta ja oikeasuhteisuutta koskevien vaatimusten täyttymistä.(39) Pyynnön tarpeellisuuden osalta unionin tuomioistuimen on tarkoitus arvioida, onko oletetun rikkomisen ja pyydettyjen tietojen välinen vastaavuussuhde riittävän läheinen oikeuttaakseen komission pyynnön. Pyynnön oikeasuhteisuuden osalta unionin tuomioistuimen on määritettävä, ovatko yritykseltä vaadittavat ponnistelut oikeutettuja yleisen edun nimissä ja ovatko ne liiallisia vai ei.

77.      Näistä syistä katson, että unionin yleinen tuomioistuin on tulkinnut ja soveltanut virheellisesti SEUT 296 artiklaa ja asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohtaa tietojensaantipäätökseltä vaadittavien perustelujen osalta. Näin ollen valituksenalainen tuomio on kumottava siltä osin kuin unionin yleinen tuomioistuin katsoi mainitun tuomion 51–72 kohdassa esitetyistä syistä, että riidanalaisen päätöksen perustelut olivat riittävät.

C       Riittävät todisteet rikkomisesta

1.       Asianosaisten lausumat

78.      Kolmannessa valitusperusteessaan Italmobiliare moittii tapaa, jolla unionin yleinen tuomioistuin tutki sen kanneperusteen, jonka mukaan komissio oli tehnyt asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdan mukaisen päätöksen ultra vires. Valittajan mukaan pyydettyjen tietojen huomattavan määrän ja epämääräisyyden vuoksi on selvää, ettei komissiolla ollut riittävästi todisteita SEUT 101 artiklan rikkomisesta, kun se osoitti sille riidanalaisen päätöksen. Komission olisi siten pitänyt toimia saman asetuksen 17 artiklan nojalla. Valittaja arvostelee lisäksi sitä, ettei unionin yleinen tuomioistuin määrännyt tutkintatoimia sen tarkistamiseksi, oliko komissiolla hallussaan riittävästi todisteita päätöksen tekemiseksi 18 artiklan 3 kohdan nojalla.

79.      Komissio väittää, että kolmas valitusperuste on jätettävä tutkimatta ja että se on joka tapauksessa perusteeton.

2.       Asian tarkastelu

80.      Tässä valitusperusteessaan Italmobiliare väittää lähinnä, ettei komissiolla ollut riittäviä perusteita epäillä rikkomista ja että pyydettyjen tietojen määrä ja luonne paljastavat, että komissio pyrki kalastelemaan tietoja.

81.      Olen yhtä mieltä komission kanssa siitä, että tämä valitusperuste on jätettävä osittain tutkimatta ja että se on osittain perusteeton.

82.      Ensinnäkin väittäessään, että unionin yleinen tuomioistuin arvioi virheellisesti komission toimimista ultra vires koskevan kanneperusteen tueksi ensimmäisessä oikeusasteessa esitettyjä seikkoja, valittaja pohjimmiltaan vaatii unionin tuomioistuinta arvioimaan näitä seikkoja uudelleen. Tämä ei kuitenkaan ole sallittua muutoksenhaussa.

83.      Toiseksi olisi hylättävä myös siihen kohdistettu arvostelu, ettei unionin yleinen tuomioistuin päättänyt määrätä omasta aloitteestaan selvitys- tai prosessinjohtotoimia tarkistaakseen, oliko rikkomisesta tosiasiallisesti riittävästi todisteita. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yksin unionin yleinen tuomioistuin arvioi sen, onko sen ratkaistavana olevissa asioissa käytettävissä olevia tietoja tarpeen täydentää. Oikeudenkäyntiasiakirjojen todistusarvo kuuluu sen tosiseikkojen arviointia koskevaan yksinomaiseen toimivaltaan, eikä unionin tuomioistuin voi tutkia valituksen yhteydessä tosiseikkoja, paitsi jos unionin yleiselle tuomioistuimelle esitetty selvitys on otettu vääristyneellä tavalla huomioon tai jos tämän määrittämän tosiseikaston paikkansapitämättömyys käy ilmi oikeudenkäyntiasiakirjoista.(40) Tämä periaate pätee sitäkin suuremmalla syyllä, kun kyse on selvitys- tai prosessinjohtotoimien määräämisestä viran puolesta.(41)

84.      Käsiteltävässä asiassa valittajalla oli mahdollisuus pyytää unionin yleistä tuomioistuinta määräämään tällaisesta toimesta sen varmistamiseksi, oliko komissiolla hallussaan riittävästi todisteita. Samaa aihetta käsittelevässä tuomiossa Cementos Portland Valderrivas v. komissio unionin yleinen tuomioistuin itse asiassa määräsi kantajan nimenomaisesta vaatimuksesta komission ilmoittamaan tiedossaan olevat seikat, jotta unionin yleinen tuomioistuin voi vakuuttua siitä, ettei riidanalainen päätös ole mielivaltainen.(42)

85.      Käsiteltävässä asiassa valittaja ei kuitenkaan esittänyt tällaista pyyntöä. Näin ollen unionin yleistä tuomioistuinta voidaan tuskin moittia päätöksestä, jonka mukaan asiaa ei ollut tarpeen tutkia lähemmin, kun otetaan huomioon valittajan esittämät yleisluonteiset seikat (arviointi, jota ei voida tutkia muutoksenhaun yhteydessä) ja se, ettei asiaa koskevaa pyyntöä esitetty.(43)

D       Oikeasuhteisuus

1.       Asianosaisten lausumat

86.      Neljännessä valitusperusteessaan valittaja väittää lähinnä, että unionin yleinen tuomioistuin tulkitsi ja sovelsi virheellisesti suhteellisuusperiaatetta. Valittajan mukaan unionin yleinen tuomioistuin ei yhtäältä tunnistanut, että tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi on olemassa vähemmän rajoittavia toimenpiteitä (kuten alakohtainen tutkimus tai pelkkä tietojensaantipyyntö), eikä toisaalta moittinut riidanalaisesta päätöksestä valittajalle aiheutuvaa liiallista ja sietämätöntä rasitetta.

87.      Komissio väittää, että unionin yleinen tuomioistuin on arvioinut suhteellisuusperiaatetta oikein käsiteltävässä asiassa ja ettei riidanalainen päätös ole suhteellisuusperiaatteen vastainen.

2.       Asian tarkastelu

88.      Tässä valitusperusteessa tarkastellaan kahta eri kysymystä oikeasuhteisuuden näkökulmasta. Tutkin niitä seuraavaksi vuorotellen.

a)       Oikeudellisen välineen valinta

89.      Tämän valitusperusteen ensimmäinen osa liittyy siihen kysymykseen, loukkasiko komissio suhteellisuusperiaatetta – kuten valittaja väittää – tehdessään asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdan mukaisen sitovan päätöksen sen sijaan, että se olisi lähettänyt saman artiklan 2 kohdan mukaisen pelkän tietojensaantipyynnön tai tehnyt saman asetuksen 17 artiklan mukaisen alakohtaisen tutkimuksen.

90.      Tämä näkemys ei vakuuta.

91.      Ensinnäkin alakohtaisista tutkimuksista huomautan, ettei unionin yleinen tuomioistuin todennut, että komissiolta puuttuivat riittävät todisteet, jotta se olisi oikeutettu lähettämään asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdan mukaisen tietojensaantipyynnön. Valittajan tästä seikasta esittämiä moitteita ei voida hyväksyä edellä selitetyistä syistä.(44) Näin ollen valittajalla ei ole perusteita väittää, että komissio olisi voinut tai sen olisi pitänyt käynnistää asetuksen N:o 1/2003 17 artiklan mukainen alakohtainen tutkimus.

92.      Jos komissiolla oli hallussaan riittävästi todisteita unionin kilpailusääntöjen rikkomisten mahdollisesta olemassaolosta (kysymys, jonka ratkaiseminen ei ole unionin tuomioistuimen tehtävä valitusmenettelyssä), asetuksen N:o 1/2003 18 artikla muodostaa oikean oikeudellisen perustan asian tutkimiselle.

93.      Toiseksi asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 2 kohdan mukaisista pelkistä tietojensaantipyynnöistä esitän seuraavat toteamukset. Useimmat riidanalaisessa päätöksessä pyydetyt tiedot koostuivat tiedoista, joita komissio oli pyytänyt kaikilta yrityksiltä, joiden epäiltiin osallistuneen oletettuun rikkomiseen, tarkoituksenaan verrata tietoja keskenään. Komissio voisi verrata tietoja mielekkäällä tavalla vain, jos pyydetyt tiedot annetaan suunnilleen samaan aikaan ja jos ne ovat oikeita ja täydellisiä. Virheet tai viivästykset, vaikka vain yhdenkin vastaajan osalta, olisivat tarkoittaneet sitä, ettei komission suunnittelema vertailu olisi ollut mahdollinen tai ainakaan riittävän luotettava.

94.      Tässä tilanteessa komissiolla oli oikeus katsoa, että 18 artiklan 3 kohdan mukaisen sitovan päätöksen tekeminen oli tarkoituksenmukaisin keino varmistaa, että pyydetyt tiedot olisivat mahdollisimman täydellisiä ja oikeita ja että ne annettaisiin toivotussa ajassa.

95.      Tämän valitusperusteen ensimmäinen osa olisi näin ollen hylättävä.

b)       Oikeasuhteisuus suppeassa merkityksessä (sensu stricto)

96.      Muistutan aluksi, että unionin tuomioistuin on lisäksi useissa yhteyksissä painottanut, että suojan antaminen sellaisia julkisen vallan toimenpiteitä vastaan, joilla puututaan mielivaltaisesti tai suhteettomalla tavalla henkilöiden yksityisen toiminnan piiriin, myös kun kyse on kilpailusääntöjen noudattamisen valvomisesta, on unionin oikeuden yleinen periaate.(45) Tutkintatoimi on suhteeton etenkin, jos sillä puututaan liiallisesti ja siten sietämättömästi näihin oikeuksiin.(46)

97.      Ei tietenkään ole yksiselitteistä tapaa määrittää, onko tietylle yritykselle osoitettu tietojensaantipyyntö liiallinen. Tähän kysymykseen voidaan vastata ainoastaan tekemällä tapauskohtainen arviointi, jossa otetaan huomioon kaikki asian kannalta merkitykselliset seikat.

98.      Tietojensaantipyynnön oikeasuhteisuuden arvioinnissa olisi punnittava keskenään erityisesti kahta tekijää. Toisessa vaakakupissa on yleinen etu, joka oikeuttaa komission tutkimuksen, ja komission tarve saada tietoja, joiden avulla se voi hoitaa sille perustamissopimuksessa asetettuja tehtäviä. Mitä haitallisempaa epäilty rikkominen on kilpailulle, sitä suurempi oikeus komissiolla olisi oltava odottaa, että yritys pyrkii antamaan pyydetyt tiedot ja täyttämään näin aktiivisen myötävaikuttamisen velvoitteensa. Toisessa vaakakupissa on tietojensaantipyynnöstä yritykselle aiheutuva työmäärä. Mitä suurempi on työmäärä, joka vie yrityksen henkilöstön huomiota pois heidän tavanomaisista liiketoimintaan liittyvistä tehtävistään ja aiheuttaa lisäkustannuksia, sitä liiallisempana tietojensaantipyyntöä voidaan pitää.

99.      Käsiteltävässä asiassa komissio väittää, että valittajan väitetty menettely merkitsee unionin kilpailusääntöjen erittäin vakavaa rikkomista. Vaikka riidanalaiseen päätökseen tai menettelyn aloittamista koskevaan päätökseen sisältyy vain vähän tietoja tästä seikasta, voidaan varmastikin yhtyä komission näkemykseen siitä, että epäiltyjen rikkomisten, jos ne näytetään toteen, seuraukset eurooppalaisille kuluttajille voisivat olla erityisen vakavia.(47)

100. Tästä huolimatta riidanalaisesta päätöksestä valittajalle aiheutunut työmäärä (jota kuvataan valituksenalaisessa tuomiossa ”erityisen suureksi työtaakaksi”)(48) vaikuttaa liialliselta ja perusteettoman työläältä.

101. Ei voida vakavasti kiistää sitä, että riidanalaisessa päätöksessä vaadittiin toimittamaan poikkeuksellinen määrä tietoja, jotka käsittivät lähes kaikki valittajan taloudelliset toiminnot kahdessatoista jäsenvaltiossa yli vuosikymmenen ajalta.

102. Lisäksi pelkästään joidenkin komission esittämien kysymysten vaatimien tietojen kokoaminen tarkoitti merkittävää työmäärää valittajalle ja edellytti lähes kaikkien samaan konserniin kuuluvien useiden yritysten taloudellisten liiketoimien tarkastelua viimeistelen yli kymmenen vuoden ajalta, jotta pyydetyt tiedot voitaisiin ekstrapoloida ja koota.

103. Toinen syy riidanalaisesta päätöksestä aiheutuneeseen merkittävään työmäärään oli muoto, jossa komissio oli määrännyt antamaan pyydetyt tiedot. Digitaalisella aikakaudella sen merkitys, että tietojensaantipyyntö edellyttää erittäin suuren tietomäärän antamista, voi usein olla toissijainen. Monissa tapauksissa tietojensaantipyynnöstä aiheutuva työmäärä määräytyy pääosin sen mukaan, millä tavalla komissio vaatii pyynnön adressaattia antamaan tiedot. Toisin sanoen muoto, jossa komissio on määrännyt tiedot annettaviksi, voi usein aiheuttaa suurimman työmäärän yritykselle.

104. Huomautan tältä osin, että riidanalaisen päätöksen liitteessä II (yksityiskohtaiset ohjeet kyselylomakkeeseen vastaamista varten) ja liitteessä III (vastausmallit) oli yhdessä lähes 30 äärimmäisen monimutkaisia ohjeita sisältävää sivua. Tiedoille määrätty muoto oli erittäin tiukka ja ohjeet poikkeuksellisen yksityiskohtaisia.

105. Tietojen muodon tiukkuudesta haluan tähdentää, että vaaditun muodon noudattaminen täysimääräisesti varmistettiin nimenomaisella seuraamusten uhalla. Kyselylomakkeen alussa olevassa laatikossa todetaan (lihavoituna ja alleviivattuna) seuraavaa: ”Huomatkaa, että vastaustanne voidaan pitää virheellisenä tai harhaanjohtavana, ellei jäljempänä esitettäviä määritelmiä ja ohjeita noudateta.”

106. Kun tarkastellaan ohjeiden poikkeuksellisen yksityiskohtaista luonnetta, viittaan pelkästään kohtuuttoman pikkutarkkoihin määräyksiin, jotka koskivat vastauksia, jotka komissio vaati toimittamaan Excel-tiedostossa. Valittajan oli mahdollista käyttää ainoastaan liitteessä III olevia vastausmalleja, ja sen vaadittiin noudattavan tiukasti ohjeita, jotka koskivat muun muassa toimitettavien tiedostojen määrää, kussakin tiedostossa olevien taulukoiden määrää, kunkin taulukon nimeä, käytettäviä lyhenteitä, sarakkeiden tai rivien nimiä ja numeroita, päivämäärien muotoa sekä välilyöntien, erikoismerkkien tai symbolien käyttöä.(49)

107. Lisäksi lukuisat ja jokseenkin arvoitukselliset koodit, joita päätöksen adressaatin oli käytettävä – kuten komissio korosti, ”yhtenäisesti” ja ”vastauksissa kaikkiin kysymyksiin”(50) – eivät selvästikään parantaneet riidanalaisen päätöksen luettavuutta ja käyttäjäystävällisyyttä eivätkä helpottaneet yrityksen tehtävää koota vastaukset.

108. Voidaan varmasti todeta, että kyseinen muoto vaikuttaisi kokeneellekin liikealalla työskentelevälle ensi näkemältä arvoitukselta, jonka ratkaiseminen vaatii paljon ajatustyötä.

109. Kuten olen selittänyt ratkaisuehdotuksessani HeidelbergCement v. komissio, asetuksen N:o 1/2003 18 artiklaan sisältyvää tietojen käsitettä ei voida tulkita siten, että komissio voi vaatia yrityksiä antamaan pyydetyt tiedot tietyssä muodossa. Tietojensaantipyyntöjen adressaatit ovat tietysti velvollisia vastaamaan pyyntöön antamalla tietoja, jotka ovat paitsi oikeita ja täydellisiä myös täsmällisiä ja selkeitä. Jos adressaatteja vaaditaan lisäksi esittämään tiedot tietyssä muodossa hyödyllisen vastauksen antamiseksi, adressaateilta voidaan aktiivista myötävaikuttamista koskevan velvoitteensa mukaisesti myös odottaa, että ne ottavat huomioon komission vaatiman muodon. Komissio ei kuitenkaan voi vaatia yrityksiä pyydettyjä tietoja antaessaan hoitamaan niin laajoja, monimutkaisia ja aikaa vieviä hallinnollisia ja toimistotehtäviä, että vaikuttaa siltä, että asian valmistelu yrityksiä vastaan ulkoistetaan tosiasiallisesti niille itselleen. Komission tehtävähän on näyttää toteen unionin kilpailusääntöjen rikkominen.(51)

110. Asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan mahdollisesta rikkomisesta (johon valittaja ei ole vedonnut) huolimatta katson, että riidanalaisessa päätöksessä tiedoille määrätty muoto on selkeästi aiheuttanut erittäin merkittävän työmäärän valittajalle. Tätä ei voida hyväksyä etenkään siltä osin kuin komission vaatimat muokkaamistoimet koskivat usein tietoja, jotka olivat jo komission hallussa tai julkisia.

111. Komission jo hallussa olevien tietojen yhteydessä ei pitäisi sivuuttaa sitä, että riidanalainen päätös seurasi muita erityisen työläitä tietojensaantipyyntöjä (jotka esitettiin asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 2 kohdan mukaisina pelkkinä pyyntöinä), joihin Italcementi oli vastannut. Aiemmat pyynnöt koskivat suureksi osaksi samanlaisia tietoja, joita koskevat yksityiskohdat olivat hieman erilaisia tai jotka oli annettava eri muodossa.

112. Riidanalaisessa päätöksessä velvoitettiin siten valittaja – tietojen antamisessa vaaditun muodon vuoksi – tekemään lisätyötä pelkästään muokatakseen uuteen muotoon tietoja, jotka oli jo annettu komissiolle. Tällainen pyyntö ei ole mielestäni mitenkään perusteltu. Tässä tilanteessa komission pyyntöä erittäin suuren tietomäärän muokkaamisesta uuteen muotoon voitaisiin soveltuvin osin verrata pyyntöön kääntää yrityksen hallussa olevia useita ja pitkiä asiakirjoja toiselle kielelle. Tällaista pyyntöä ei mielestäni voitaisi oikeuttaa sillä, ettei komission henkilöstöllä ole tarvittavaa kielitaitoa.

113. Jos komissio olisi asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 2 kohdan nojalla lähettämissään tietojensaantipyynnöissä muotoillut kysymyksensä samalla tavalla kuin riidanalaisessa päätöksessä tai myöhemmin hyväksynyt pyydettyjen lisätietojen antamisen, valittaja olisi säästynyt huomattavalta työmäärältä.

114. Tietojen julkisuudesta on todettava, että riidanalaisessa päätöksessä valittajaa vaadittiin esittämään tietyssä muodossa tiedot, jotka olivat julkisia. Esimerkiksi riidanalaisen päätöksen liitteessä II olevassa 10 kohdassa todetaan seuraavaa: ”Kaikki rahamäärät on ilmaistava euroina. Jos käytetty paikallinen valuutta ei ole euro, muuntakaa ne euroiksi käyttämällä Euroopan keskuspankin viiteajanjaksona julkaisemaa virallista vaihtokurssia.” On epäselvää, miksei komission oma henkilöstö voinut tehdä näitä laskelmia.(52)

115. Kaikista näistä syistä katson, että valittaja oli oikeassa väittäessään, että riidanalainen päätös oli suhteellisuusperiaatteen vastainen. Näin ollen valittajan neljännen valitusperusteen toinen osa on hyväksyttävä ja valituksenalainen tuomio kumottava sitä koskevilta osin.

E       Oikeus tulla kuulluksi

1.       Asianosaisten lausumat

116. Viidennessä valitusperusteessaan Italmobiliare väittää, ettei valituksenalaisessa tuomiossa käsitelty asianmukaisesti sen väitteitä kuulluksi tulemista koskevan oikeuden loukkaamisesta.

117. Komission mukaan tämä valitusperuste olisi hylättävä.

2.       Asian tarkastelu

118. Komission tapaan katson, että tämä valitusperuste on perusteeton.

119. Asetuksessa N:o 1/2003 ei säädetä eikä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tunneta oikeutta tulla kuulluksi ennen tutkintatoimia, kuten kyseisille yrityksille osoitettavia tietojensaantipyyntöjä.(53)

120. Jos komissio päättää joissain tapauksissa kuulla kyseisiä yrityksiä ennen jonkin tällaisen toimen toteuttamista,(54) se toimii näin omasta tahdostaan ja oman etunsa nimissä. Yritykset eivät voi johtaa tällaisesta kuulemisesta mitään erityistä oikeutta, paitsi ehkä oikeuden siihen, että komissio ottaa niiden vastauksissaan mahdollisesti esittämät huomautukset asianmukaisesti huomioon.(55)

121. Valittaja ei näin ollen voi vedota siihen, että vaikka Italcementiä kuultiin kyselylomakeluonnoksesta 4.11.2010 ennen riidanalaisen päätöksen tekemistä, sen huomautusten esittämiselle asetettu määräaika oli liian lyhyt tai että komission lopulliseen päätökseen liitetty kyselylomake erosi osittain aiemmin lähetetystä luonnoksesta.

122. Tästä seuraa, että viides valitusperuste on hylättävä.

VI     Tarkastelun seuraukset

123. Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 61 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan unionin tuomioistuin kumoaa unionin yleisen tuomioistuimen ratkaisun, jos muutoksenhaku todetaan aiheelliseksi. Se voi itse ratkaista asian lopullisesti, jos asia on ratkaisukelpoinen. Se voi myös palauttaa asian unionin yleisen tuomioistuimen ratkaistavaksi.

124. Olen edellä todennut, että kolme valittajan esittämistä viidestä valitusperusteesta olisi hyväksyttävä kokonaan tai osittain ja valituksenalainen tuomio kumottava niitä koskevilta osin. 

125. Kun otetaan huomioon käytettävissä olevat tosiseikat ja näkemystenvaihto unionin yleisessä tuomioistuimessa ja unionin tuomioistuimessa, unionin tuomioistuimen on mielestäni mahdollista ratkaista asia lopullisesti, eikä ole tarpeen määrätä valittajan pyytämää prosessinjohtotoimea. 

126. Unionin yleisessä tuomioistuimessa nostamassaan kanteessa Italmobiliare oli esittänyt viisi kanneperustetta riidanalaisen päätöksen kumoamista koskevan vaatimuksensa tueksi.

127. Edellä esitetyt toteamukset huomioon ottaen katson, että riidanalainen päätös oli lainvastainen kolmesta pääsyystä: riidanalainen päätös osoitettiin virheellisesti Italmobiliarelle (ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 23–52 kohta), siinä pyynnön tarkoituksesta esitetyt perustelut olivat riittämättömät (ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 55–77 kohta), eikä päätös täyttänyt oikeasuhteisuutta koskevaa vaatimusta (ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 96–115 kohta). Kumpikin näistä oikeudellisista virheistä itsessään on riittävä koko päätöksen kumoamiseksi. Katson näin ollen, ettei ole tarpeen tutkia, ovatko muut valittajan ensimmäisessä oikeusasteessa esittämät kanneperusteet perusteltuja.

VII  Oikeudenkäyntikulut

128. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.

129. Jos unionin tuomioistuin yhtyy valituksesta esittämääni arvioon, unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 137, 138 ja 184 artiklan mukaisesti komission olisi korvattava molemmissa oikeusasteissa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.

VIII  Ratkaisuehdotus

130. Kaiken edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin

–        kumoaa unionin yleisen tuomioistuimen 14.3.2014 antaman tuomion Italmobiliare v. komissio (T-305/11, EU:T:2014:126)

–        kumoaa neuvoston asetuksen (EY) N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdan soveltamismenettelystä tehdyn komission päätöksen K(2011) 2364 lopullinen (asia 39520 – Sementti ja sen oheistuotteet)

–        velvoittaa komission korvaamaan valittajalle unionin yleisessä tuomioistuimessa ja unionin tuomioistuimessa käydyissä menettelyissä aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.

---

1 – Alkuperäinen kieli: englanti.

---

2 – Perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklassa vahvistettujen kilpailusääntöjen täytäntöönpanosta 16.12.2002 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 1/2003 (EYVL 2003, L 1, s. 1).

---

3 – Asia HeidelbergCement v. komissio (C-247/14 P); asia Schwenk Zement v. komissio (C-248/14 P) ja asia Buzzi Unicem v. komissio (C-267/14 P).

---

4 – EY:n perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklan mukaisten komission menettelyjen kulusta 7.4.2004 annettu komission asetus (EUVL L 123, s. 18).

---

5 – T-305/11, EU:T:2014:126.

---

6 – C-247/14 P, 22–27 kohta.

---

7 – Ks. ratkaisuehdotukseni Buzzi Unicem v. komissio (C-267/14 P, 120–125 kohta).

---

8 – Ks. mm. tuomio HGA ym. v. komissio (C-630/11 P–C-633/11 P, EU:C:2013:387, 132 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

---

9 – Ks. ratkaisuehdotukseni HeidelbergCement v. komissio (C-247/14 P, 23ja 24 kohta).

---

10 – Ks. vastaavasti tuomio ABNA ym. (C-453/03, C-11/04, C-12/04 ja C-194/04, EU:C:2005:741, 68 kohta); tuomio S.P.C.M. ym., (C-558/07, EU:C:2009:430, 41 kohta) ja tuomio Vodafone ym. (C-58/08, EU:C:2010:321, 51 kohta).

---

11 – Ks. mm. tuomio Fédesa ym. (C-331/88, EU:C:1990:391, 13 kohta).

---

12 – Ks. vastaavasti tuomio Roquette Frères (C-94/00, EU:C:2002:603, 76 ja 80 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

---

13 – Ks. vastaavasti tuomio Gondrand ja Garancini (169/80, EU:C:1981:171, 17 kohta) ja tuomio Van Es Douane Agenten (C-143/93, EU:C:1996:45, 27 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

---

14 –      Ks. tuomio Ziegler v. komissio (C-439/11 P, EU:C:2013:513, 154 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

---

15 – Ks. ratkaisuehdotukseni HeidelbergCement v. komissio, C-247/14 P, 98–112 kohta.

---

16 – Ks. tästä jäljempänä tämän ratkaisuehdotuksen 70 ja 71 kohta.

---

17 – Ks. valituksenalaisen tuomion 107 kohta.

---

18 – Ks. valituksenalaisen tuomion 106 ja 109 kohta.

---

19 – Ks. valituksenalaisen tuomion 115–117 kohta.

---

20 – Ks. tästä ratkaisuehdotukseni HeidelbergCement v. komissio (C-247/14 P, 121 kohta).

---

21 – Ks. erityisesti yrityskeskittymien valvonnasta 20.1.2004 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 139/2004 (”EY:n sulautuma-asetus”) (EUVL L 24, s. 1) 3 artikla.

---

22 – Ks. jäljempänä tämän ratkaisuehdotuksen 105 kohta.

---

23 – Ks. jäljempänä tämän ratkaisuehdotuksen 55–77 kohta.

---

24 – Ks. tuomio Nexans ja Nexans France v. komissio (C-37/13 P, EU:C:2014:2030, 31 ja 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

---

25 – Ibidem, 34–37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.

---

26 – Asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan mukaan päätöksessä tulee ”mainita pyynnön oikeusperusta ja tarkoitus, täsmentää, mitä tietoja tarvitaan, ja vahvistaa määräaika, jonka kuluessa tiedot on annettava”. Saman asetuksen 20 artiklan 4 kohdan mukaan päätöksessä on ”mainittava tarkastuksen kohde ja tarkoitus [ja] määrättävä tarkastuksen aloituspäivä”.

---

27 – Julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotus Nexans ja Nexans France v. komissio (C-37/13 P, EU:C:2014:223, 35–38 kohta).

---

28 – Valituksenalaisen tuomion 67 ja 68 kohta.

---

29 – Ks. julkisasiamies Légerin ratkaisuehdotus BPB Industries ja British Gypsum v. komissio (C-310/93 P, EU:C:1994:408, 22 kohta).

---

30 – Ks. julkisasiamies Lenzin ratkaisuehdotus SITPA (C-27/90, EU:C:1990:407, 59 kohta).

---

31 – Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 55 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö. Ks. myös tuomio Acciaierie e ferriere Lucchini v. komissio (1252/79, EU:C:1980:288, 14 kohta) ja julkisasiamies Poiares Maduron ratkaisuehdotus komissio v. max.mobil (C-141/02 P, EU:C:2004:646, 97 kohta).

---

32 – Ks. julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotus Nexans ja Nexans France v. komissio (C-37/13 P, EU:C:2014:223, 52 kohta).

---

33 – Ks. lähemmin ratkaisuehdotukseni HeidelbergCement v. komissio (C-247/14 P, 46 ja 47 kohta).

---

34 – Kuten kysymys 1D. Ks. ratkaisuehdotukseni HeidelbergCement v. komissio (C-247/14 P, 161 kohta).

---

35 – Ks. ratkaisuehdotukseni HeidelbergCement v. komissio (C-247/14 P, 138–146 kohta).

---

36 – Ks. ratkaisuehdotukseni HeidelbergCement v. komissio (C-247/14 P, 149–168 kohta).

---

37 – Ks. ratkaisuehdotukseni HeidelbergCement v. komissio (C-247/14 P, 50 kohta).

---

38 – C-247/14 P, 52–54 kohta.

---

39 – Ks. julkisasiamies Jacobsin ratkaisuehdotus SEP v. komissio (C-36/92 P, EU:C:1993:928, 30 kohta).

---

40 – Ks. tuomio Der Grüne Punkt – Duales System Deutschland v. komissio (C-385/07 P, EU:C:2009:456, 163 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.)

---

41 – Ks. vastaavasti tuomio Chalkor v. komissio (C-386/10 P, EU:C:2011:815, 65 ja 66 kohta).

---

42 – T-296/11, EU:T:2014:121, 41–56 kohta.

---

43 – Valituksenalaisen tuomion 79 kohta.

---

44 – Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 81–85 kohta.

---

45 – Ks. tuomio Hoechst v. komissio (46/87 ja 227/88, EU:C:1989:337, 19 kohta) ja tuomio Roquette Frères (C-94/00, EU:C:2002:603, 27, 50 ja 52 kohta).

---

46 – Ks. vastaavasti tuomio Roquette Frères (C-94/00, EU:C:2002:603, 76 ja 80 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

---

47 – Otan huomioon muun muassa osallistuneiden yritysten määrän, epäiltyjen rikkomisten maantieteellisen laajuuden ja epäiltyihin sopimuksiin sisältyneet erittäin tiukat rajoitukset.

---

48 – Valituksenalaisen tuomion 98 ja 101 kohta.

---

49 – Ks. liitteessä III olevat 2, 6, 7, 8, 9, 13, 14 ja 15 kohta. Yhtä monimutkaisista ohjeista ks. myös mm. liitteessä I olevat kysymys 1A ja kysymys 2.

---

50 – Ks. liitteessä II olevat 16 ja 17 kohta.

---

51 – Ks. asetuksen N:o 1/2003 2 artikla.

---

52 – Ks. ratkaisuehdotukseni HeidelbergCement v. komissio (C-247/14 P, 120 kohta).

---

53 – Ks. analogisesti tuomio National Panasonic v. komissio (136/79, EU:C:1980:169, 21 kohta).

---

54 – Kuten esimerkiksi taloudellisen näytön toimittamiseen SEUT 101 ja 102 artiklan soveltamismenettelyn ja sulautumatapausten yhteydessä sovellettavien parhaiden käytänteiden (valmisteluasiakirja) (Best Practices for the submission of economic evidence and data collection in cases concerning the application of Article 101 and 102 and in merger cases) 3.4.3 kohdan mukaan komissio aikoo tehdä, ”kun se on tarkoituksenmukaista ja hyödyllistä”. Asiakirja on julkaistu Euroopan komission kilpailun pääosaston internetsivustolla.

---

55 – Ks. ratkaisuehdotukseni Buzzi Unicem v. komissio (C-267/14 P, 120–125 kohta).