1.

Nyt käsiteltävän kanteen myötä alkaa uusi kierros Yhdistyneen kuningaskunnan ja Euroopan unionin neuvoston välisessä ankarassa kiistassa siitä, mitä oikeudellista perustaa on käytettävä, kun Euroopan unioni haluaa kolmatta maata koskevan assosiaation yhteydessä osallistua sellaisten sosiaalioikeudellisten säännösten antamiseen, joiden on tarkoitus hyödyttää yhtäältä kolmannen maan kansalaisia ja toisaalta myös unionin kansalaisia.

2.

Samaan tapaan kuin asioissa C‑431/11 ja C‑656/11 neuvosto aikoo Euroopan komission ehdotuksesta ottaa Turkin osalta käyttöön sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamiseksi tiettyjä säännöksiä, jotka perustuvat unionin sisällä sovellettaviin säännöksiin. Neuvosto on vahvistanut tätä varten päätöksessä 2012/776/EU ( 2 ) etukäteen ETY–Turkki-assosiaationeuvostossa esitettävän unionin kannan ja tukeutunut tässä yhteydessä työntekijöiden vapaata liikkuvuutta Euroopan sisämarkkinoilla koskeviin määräyksiin, tarkemmin sanottuna SEUT 48 artiklaan.

3.

Yhdistynyt kuningaskunta riitauttaa nyt kyseisen päätöksen unionin tuomioistuimessa. Toisin kuin neuvosto ja komissio, Yhdistynyt kuningaskunta katsoo Irlannin tukemana, ettei oikeudellisena perustana pidä käyttää SEUT 48 artiklaan sisältyviä työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskevia määräyksiä vaan määräyksiä kolmansien valtioiden kansalaisten oikeuksista vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen yhteydessä, tarkemmin sanottuna SEUT 79 artiklan 2 kohdan b alakohtaa.

4.

SEUT 48 artiklan ja SEUT 79 artiklan 2 kohdan b alakohdan rajaaminen, samoin kuin näiden molempien määräysten suhde SEUT 217 artiklan mukaiseen assosiaatiota koskevaan yleiseen toimivaltaan ja SEUT 216 artiklan 1 kohtaan, ei suinkaan ole pelkästään teknisluonteista. Todellisuudessa kyse on problematiikasta, jolla on huomattava käytännön merkitys etenkin Yhdistyneelle kuningaskunnalle ja Irlannille, joilla on SEUT 79 artiklan 2 kohdan b alakohdan yhteydessä tiettyjä erioikeuksia (niin kutsuttu opt-in-ratkaisu).

5.

Unionin tuomioistuin on äskettäin 26.9.2013 ( 3 ) ja 27.2.2014 ( 4 ) antamissaan tuomioissa katsonut, että SEUT 48 artikla oli asianmukainen oikeusperusta unionin sisällä sovellettavien sosiaalioikeudellisten säännösten laajentamiselle koskemaan Euroopan talousaluetta (jäljempänä ETA) (asia C‑431/11) ja Sveitsiä (asia C‑656/11). Menettelyn osapuolet ovat esittäneet eriäviä näkemyksiä sekä näistä molemmista tuomioista että asiassa C‑431/11 esittämästäni ratkaisuehdotuksesta. ( 5 ) Osapuolten esittämät perustelut huomioon ottaen tässä menettelyssä on tarkasteltava, voidaanko ETA:n ja Sveitsin tapauksessa löydettyä ratkaisua soveltaa assosiaatioon Turkin kanssa.

6.

Asiaa koskeva säännöstö määräytyy yhtäältä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (jäljempänä EUT-sopimus) ja toisaalta Euroopan talousyhteisön ja Turkin välisen assosiaatiosopimuksen (jäljempänä assosiaatiosopimus) perusteella, kummankin lisäpöytäkirjat mukaan luettuina.

7.

EUT-sopimuksen viidennen osan V osaston kansainvälisiä sopimuksia koskevista määräyksistä on ensinnäkin viitattava 218 artiklan 9 kohtaan, jossa määrätään seuraavaa:

”Neuvosto tekee komission tai unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan ehdotuksesta päätöksen sopimuksen soveltamisen keskeyttämisestä ja sopimuksella perustetussa elimessä unionin puolesta esitettävien kantojen vahvistamisesta, silloin kun tämän elimen on annettava säädöksiä, joilla on oikeusvaikutuksia, lukuun ottamatta säädöksiä, joilla täydennetään tai muutetaan sopimuksen institutionaalisia rakenteita.”

8.

Samassa EUT-sopimuksen osastossa on lisäksi 216 artiklan 1 kohta, jossa määrätään seuraavaa:

”Unioni voi tehdä sopimuksen yhden tai useamman kolmannen valtion tai kansainvälisen järjestön kanssa, kun perussopimuksissa on asiaa koskeva määräys taikka kun sopimuksen tekeminen on välttämätöntä jonkin unionin politiikalle perussopimuksissa vahvistetun tavoitteen saavuttamiseksi tai sopimuksen tekemisestä säädetään oikeudellisesti sitovassa unionin säädöksessä tai sopimuksen tekeminen voi vaikuttaa yhteisiin sääntöihin tai muuttaa niiden ulottuvuutta.”

9.

Unionin ulkoisen toiminnan oikeusperustoihin kuuluu lisäksi assosiaatiotoimivalta, josta määrätään SEUT 217 artiklassa (aiempi ETY-sopimuksen 238 artikla) seuraavaa:

”Unioni voi tehdä yhden tai useamman kolmannen maan tai kansainvälisen järjestön kanssa sopimuksia assosioinnista, joka koskee vastavuoroisia oikeuksia ja velvollisuuksia, yhteistä toimintaa ja erityismenettelyjä.”

10.

EUT-sopimuksen kolmannen osan IV osaston vapaata liikkuvuutta koskeviin määräyksiin sisältyy SEUT 48 artikla (aiempi ETY-sopimuksen 51 artikla), jonka ensimmäisessä kohdassa määrätään seuraavaa:

”Euroopan parlamentti ja neuvosto toteuttavat tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen komission ehdotuksesta sellaiset sosiaaliturvan alan toimenpiteet, jotka ovat tarpeen työntekijöiden vapaan liikkuvuuden toteuttamiseksi, erityisesti ottamalla käyttöön järjestelmän, joka turvaa palkattuina työntekijöinä tai itsenäisinä ammatinharjoittajina toimiville siirtotyöläisille ja heidän huollettavilleen sen, että:

11.

EUT-sopimuksen kolmannen osan ”Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta” koskevaan V osastoon kuuluvassa 79 artiklassa määrätään muun muassa seuraavaa:

”1.   Unioni kehittää yhteisen maahanmuuttopolitiikan, jolla pyritään kaikissa vaiheissa varmistamaan muuttovirtojen tehokas hallinta, jäsenvaltioissa laillisesti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten oikeudenmukainen kohtelu sekä laittoman maahanmuuton ja ihmiskaupan ehkäiseminen ja tehostettu torjunta.

2.   Edellä 1 kohdassa tarkoitettujen tavoitteiden saavuttamiseksi Euroopan parlamentti ja neuvosto säätävät tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen toimenpiteitä seuraavilla aloilla:

– –

– –”

12.

Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen ja EUT-sopimukseen on liitetty pöytäkirja Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin asemasta vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen osalta (pöytäkirja N:o 21). Yhdistyneen kuningaskunnan osalta tämä pöytäkirja pätee koko vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueeseen, mutta sitä ei Irlannin osalta sovelleta SEUT 75 artiklaan (ks. pöytäkirjan N:o 21 9 artikla).

13.

Pöytäkirjan N:o 21 1 artiklan ensimmäisen kohdan ensimmäisestä virkkeestä ja 3 artiklasta seuraa, että Yhdistynyt kuningaskunta ja Irlanti ”eivät osallistu”EUT-sopimuksen kolmannen osan V osaston nojalla ehdotettujen ”toimenpiteiden hyväksymiseen neuvostossa”, jolleivät ne ilmoita neuvoston puheenjohtajalle kirjallisesti kolmen kuukauden kuluessa siitä, kun ehdotus tai aloite on esitetty, että ne haluavat osallistua ehdotetun toimenpiteen antamiseen tai soveltamiseen.

14.

Pöytäkirjan N:o 21 2 artiklasta käy lisäksi ilmi, että ”[SEUT] kolmannen osan V osaston määräykset, mainitun osaston nojalla hyväksytyt toimenpiteet, unionin kyseisen osaston nojalla tekemän kansainvälisen sopimuksen määräykset tai Euroopan unionin tuomioistuimen tällaista määräystä tai toimenpidettä tulkitsevat päätökset eivät sido Yhdistynyttä kuningaskuntaa tai Irlantia, eikä niitä sovelleta näissä valtioissa”; lisäksi ”määräykset, toimenpiteet tai päätökset eivät vaikuta näiden valtioiden toimivaltuuksiin, oikeuksiin tai velvollisuuksiin”.

15.

Yhtäältä Turkin tasavalta ja toisaalta silloinen ETY ja sen jäsenvaltiot allekirjoittivat sopimuksen Euroopan talousyhteisön ja Turkin välisestä assosiaatiosta Ankarassa 12.9.1963. Neuvosto ”teki, hyväksyi ja vahvisti”assosiaatiosopimuksen ETY:n puolesta 23.12.1963 tehdyllä päätöksellä, jonka oikeusperustana oli ETY-sopimuksen 238 artiklan (nykyisin SEUT 217 artikla) mukainen assosiaatiotoimivalta. ( 6 ) Assosiaatiosopimus tuli voimaan 1.12.1964. Sitä täydennettiin lisäpöytäkirjalla, ( 7 ) joka allekirjoitettiin Brysselissä 23.11.1970 ja jonka neuvosto ”teki, hyväksyi ja vahvisti” ETY:n puolesta ETY-sopimuksen 238 artiklan nojalla 19.12.1972. ( 8 )

16.

Assosiaatiosopimuksen johdanto-osassa ilmaistaan sopimuspuolten aikomus ”luoda yhä tiiviimmät siteet Turkin kansan ja Euroopan talousyhteisössä yhdistyneiden kansojen välille”(ensimmäinen perustelukappale); siinä sopimuspuolet myös toteavat, ”että apu, jota Euroopan talousyhteisö antaa Turkin kansalle tämän pyrkiessä parantamaan elintasoaan, helpottaa myöhemmin Turkin liittymistä yhteisöön” (neljäs perustelukappale).

17.

Assosiaatiosopimuksen 9 artiklassa, jossa viitataan ETY-sopimuksen 7 artiklaan (nykyisin SEUT 18 artikla), kielletään kansalaisuuteen perustuva syrjintä assosiaation yhteydessä seuraavasti:

”Sopimuspuolet toteavat, että sopimuksen soveltamisalalla kaikki kansalaisuuteen perustuva syrjintä on kiellettyä yhteisön perustamissopimuksen 7 artiklassa ilmaistun periaatteen mukaisesti – –.”

18.

Assosiaatiosopimuksen 12 artiklassa viitataan ETY-sopimuksen 48–50 artiklaan (nykyisin SEUT 45–47 artikla) seuraavasti:

”Sopimuspuolet pitävät lähtökohtanaan yhteisön perustamissopimuksen 48, 49 ja 50 artiklaa toteuttaessaan välillään asteittain työntekijöiden vapaan liikkuvuuden.”

19.

Lisäpöytäkirjan 36 artiklassa määrätään seuraavaa:

”Työntekijöiden vapaa liikkuvuus jäsenvaltioiden ja Turkin välillä toteutetaan asteittain assosiointisopimuksen 12 artiklassa ilmaistujen periaatteiden mukaisesti mainitun sopimuksen voimaantuloa seuraavien kahdennentoista vuoden ja kahdennenkymmenennentoisen vuoden lopun välillä.

– –”

20.

Sosiaaliturvasta lisäpöytäkirjan 39 artiklassa määrätään seuraavaa:

”1.   Ennen tämän pöytäkirjan voimaantuloa seuraavan ensimmäisen vuoden loppua assosiointineuvosto antaa sosiaaliturvan alalla määräyksiä yhteisön alueella liikkuvien turkkilaisten työntekijöiden ja heidän yhteisön alueella asuvien perheittensä hyväksi.

2.   Näiden määräysten on mahdollistettava se, että vahvistettavien yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti turkkilaisten työntekijöiden eri jäsenvaltioissa täyttyneet vakuutus-, työskentely- ja asumiskaudet lasketaan yhteen vanhuuden, kuoleman ja työkyvyttömyyden perusteella maksettavien eläkkeiden ja elinkorkojen osalta sekä heidän ja heidän yhteisön alueella asuvien perheenjäsentensä terveydenhuollon osalta. Näillä määräyksillä ei voida velvoittaa yhteisön jäsenvaltioita ottamaan huomioon Turkissa täyttyneitä kausia.

3.   Edellä tarkoitettujen määräysten on mahdollistettava perhe-etuuksien maksaminen, jos työntekijän perhe asuu yhteisön alueella.

4.   Vanhuuden, kuoleman, työtapaturman tai työkyvyttömyyden perusteella maksettavat eläkkeet ja elinkorot, jotka on myönnetty 2 kohdan mukaisesti annettujen määräysten nojalla, on voitava siirtää Turkkiin.

5.   Tässä artiklassa tarkoitetut määräykset eivät vaikuta Turkin ja yhteisön jäsenvaltioiden kahdenvälisiin sopimuksiin perustuviin oikeuksiin ja velvollisuuksiin, jos niissä määrätään Turkin kansalaisten hyväksi suotuisampi järjestely.”

21.

Assosiaatiosopimuksen 6 artiklan mukaan sopimuspuolet perustavat yhteisen assosiaationeuvoston. ( 9 ) Assosiaatiosopimuksen 22 artiklan 1 kohdan mukaan assosiaationeuvosto käyttää päätösvaltaa sopimuksessa vahvistettujen tavoitteiden saavuttamiseksi ja siinä määrätyissä tapauksissa.

22.

Assosiaationeuvosto on tehnyt lisäpöytäkirjan 39 artiklan perusteella päätöksen N:o 3/80, ( 10 ) jolla yhteensovitetaan sosiaaliturvajärjestelmiä, jotta turkkilaisille työntekijöille ja heidän perheenjäsenilleen annetaan mahdollisuus saada tiettyjä sosiaalietuuksia ETY:n alueella. Sisällöllisesti päätös N:o 3/80 koostui lähinnä tietyistä asetuksen (ETY) N:o 1408/71 ( 11 ) säännöksistä ja lisäksi tietyistä – yksittäisistä – asetuksen (ETY) N:o 574/72 ( 12 ) säännöksistä.

23.

Komissio toimitti 8.2.1983 neuvostolle ehdotuksensa asetukseksi päätöksen N:o 3/80 täytäntöönpanosta. ( 13 ) Ehdotus, joka puolestaan perustui ETY-sopimuksen 238 artiklaan (nykyisin SEUT 217 artikla), ei kuitenkaan koskaan johtanut vastaavan neuvoston asetuksen antamiseen, ja lopulta komissio peruutti sen vuonna 2013 ”vanhentuneena”. ( 14 )

24.

Unionin sisällä sovellettavat sosiaaliturvajärjestelmiä yhteensovittavat säännökset sisältyivät pitkään asetukseen N:o 1408/71 ja sitä täydentäneeseen asetukseen N:o 574/72. Asetus N:o 1408/71 korvattiin 1.5.2010 alkaen asetuksella N:o 883/2004, ( 15 ) ja asetus N:o 574/72 kumottiin asetuksella N:o 987/2009. ( 16 )

25.

Päätöksen N:o 3/80 mukaisesti sovellettavia sosiaaliturvan soveltamista koskevia säännöksiä on tarkoitus mukauttaa Turkin assosiaation osalta muuttuneeseen unionin sisäiseen oikeustilaan. Tätä tarkoitusta varten päätös N:o 3/80 on määrä kumota ja korvata tähänastisen järjestelmän perusteet säilyttäen uudella assosiaationeuvoston päätöksellä, jossa muun muassa viitataan asetuksiin N:o 883/2004 ja N:o 987/2009 eikä asetuksiin N:o 1408/71 ja N:o 574/72, kuten aiemmin. Tarkoituksena ei kuitenkaan edelleenkään ole laajentaa asetuksen N:o 883/2004 järjestelmää koskemaan täysimääräisesti Turkkia. ( 17 )

26.

Neuvosto antoi 6.12.2012 päätöksen 2012/776, jossa vahvistettiin assosiaationeuvostossa unionin puolesta esitettävä kanta (jäljempänä myös riidanalainen päätös). Päätöksen oikeusperustana käytettiin komission ehdotuksen ( 18 ) mukaisesti SEUT 48 artiklaa, luettuna yhdessä SEUT 218 artiklan 9 kohdan kanssa. Päätökseen on liitetty luonnos assosiaationeuvoston suunnitelluksi uudeksi päätökseksi.

27.

Päätöksen 2012/776 johdanto-osan viidennessä, kuudennessa ja seitsemännessä perustelukappaleessa esitetään seuraavat perustelut:

28.

Samat perustelut esitetään myös assosiaationeuvoston uuden päätöksen luonnoksen johdanto-osassa, nimittäin sen kuudennessa, seitsemännessä ja yhdeksännessä perustelukappaleessa.

29.

Assosiaationeuvoston päätösluonnoksen 2 artiklasta (”Henkilöllinen soveltamisala”) seuraa lisäksi, ettei päätöstä ole tarkoitus soveltaa ainoastaan työntekijöihin, jotka ovat Turkin kansalaisia ja ovat tai ovat olleet laillisesti työssä jossakin jäsenvaltiossa, vaan päinvastoin myös työntekijöihin, jotka ovat jonkin Euroopan unionin jäsenvaltion kansalaisia ja jotka ovat tai ovat olleet laillisesti työssä Turkissa. Uutta päätöstä on myös määrä soveltaa tällaisten työntekijöiden perheenjäseniin sillä edellytyksellä, että he oleskelevat tai ovat oleskelleet laillisesti asianomaisen työntekijän kanssa asianomaisessa vastaanottavassa valtiossa tämän työskennellessä siellä.

30.

Sisällöllisesti ehdotuksen 3 artiklaan on kirjattu etuuksiin sovellettava yhdenvertaisen kohtelun periaate, ja sen 4 artiklan nojalla luovutaan asuinpaikkaa koskevista vaatimuksista tiettyjen etuuksien osalta. Ehdotuksen 5 ja 6 artiklan mukaan on lisäksi määrä ottaa käyttöön sopimuspuolten yhteistyötä koskeva järjestelmä ja tiettyjä sääntöjä hallinnollisista tarkastuksista ja lääkärintarkastuksista.

31.

Neuvoston istunnon pöytäkirjaan ( 19 ) liittämässään yhteisessä lausumassa Yhdistynyt kuningaskunta ja Irlanti esittivät epäilynsä SEUT 48 artiklan valitsemisesta päätöksen 2012/776 aineelliseksi oikeusperustaksi ja varasivat itselleen oikeuden oikeussuojakeinoihin. Neuvosto puolestaan huomautti omassa lausumassaan, että Euroopan unioni hyväksyy assosiaationeuvostossa tehtävän päätöksen vasta unionin tuomioistuimen annettua tuomionsa asioissa C‑431/11 ja C‑656/11. Yhdistynyt kuningaskunta ei oman ilmoituksensa mukaan osallistunut päätöksestä 2012/776 järjestettyyn äänestykseen.

32.

Yhdistynyt kuningaskunta nosti 15.2.2013 jättämällään kannekirjelmällä kanteen päätöksen 2012/776 kumoamiseksi. Se katsoo, että riidanalaisen päätöksen oikeusperustaksi olisi pitänyt valita SEUT 48 artiklan sijasta SEUT 79 artiklan 2 kohdan b alakohta.

33.

Komissio hyväksyttiin 2.7.2013 väliintulijaksi tukemaan neuvoston vaatimuksia ja Irlanti 15.1.2014 tukemaan Yhdistyneen kuningaskunnan vaatimuksia. Koska Irlanti esitti väliintulohakemuksensa myöhään, se sai työjärjestyksen 129 artiklan 4 kohdan mukaisesti esittää huomautuksensa kuitenkin ainoastaan istunnossa.

34.

Yhdistynyt kuningaskunta, jota Irlanti tukee, vaatii, että unionin tuomioistuin

35.

Neuvosto, jota komissio tukee, vaatii, että unionin tuomioistuin

36.

Yhdistyneen kuningaskunnan kannetta käsiteltiin unionin tuomioistuimessa ensin kirjallisesti ja 13.5.2014 suullisesti. Yhdistyneen kuningaskunnan pyynnöstä unionin tuomioistuin kokoontuu menettelyssä Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 16 artiklan kolmannen kohdan mukaisesti suurena jaostona.

37.

Jo asioissa C‑431/11 ja C‑656/11 nostettujen kanteiden tapaan Yhdistyneen kuningaskunnan kanne nojautuu yhteen ainoaan kumoamisperusteeseen: neuvosto on käyttänyt väärää oikeusperustaa vahvistaessaan ETY–Turkki-assosiaationeuvostossa unionin puolesta esitettävän kannan.

38.

Menettelyllisestä näkökulmasta kaikki asianosaiset ja väliintulijat ovat yksimielisiä siitä, että neuvosto toimi oikein vahvistaessaan unionin kannan päätöksen muodossa SEUT 218 artiklan 9 kohdan mukaisesti. Assosiaationeuvosto on nimittäin assosiaatiosopimuksella perustettu elin, joka tekee kyseisen sopimuksen tavoitteiden toteuttamiseksi päätöksiä, joilla on oikeusvaikutuksia (ks. tästä assosiaatiosopimuksen 6 artiklan ja 22 artiklan 1 kohdan määräykset).

39.

Riidatonta on myös se, että tällainen neuvoston päätös unionin kannan vahvistamisesta edellyttää annetun toimivallan periaatteen (SEU 5 artiklan 1 kohdan ensimmäinen virke) mukaisesti SEUT 218 artiklan 9 kohdan lisäksi myös aineellista oikeusperustaa, josta käyvät ilmi toimivallan laajuus ja sen myötä viime kädessä perussopimuksissa viitoitettu unionin harkintavalta. ( 20 )

40.

Kiivaiden erimielisyyksien kohteena on kuitenkin se, onko tätä aineellista oikeusperustaa käsiteltävässä asiassa etsittävä sisämarkkinoita koskevista määräyksistä vai vapauden, oikeuden ja turvallisuuden aluetta koskevista määräyksistä vai niiden sijaan SEUT 217 artiklan mukaisesta assosiaatiotoimivallasta. Riidanalaista on lisäksi se, millainen asema SEUT 216 artiklan 1 kohdalla on tässä yhteydessä.

41.

Se, että asianmukaisen oikeusperustan valinnalla on suuri käytännöllinen ja institutionaalinen sekä perustuslaillinen merkitys, ( 21 ) on aivan ilmeistä käsiteltävässä asiassa: oikeusperustan valinta ratkaisee sen, voivatko Yhdistynyt kuningaskunta ja Irlanti käyttää erioikeuksiaan, jotka EU-sopimukseen ja EUT-sopimukseen liitetyn pöytäkirjan N:o 21 opt-in-sääntely niille suo. ( 22 )

42.

Pöytäkirja N:o 21 sinänsä ei kuitenkaan voi mitenkään vaikuttaa kysymykseen riidanalaisen päätöksen antamisen asianmukaisesta oikeusperustasta. ( 23 ) Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin toimen oikeudellisen perustan valinnan on pikemminkin perustuttava sellaisiin objektiivisiin seikkoihin, jotka voivat olla tuomioistuinvalvonnan kohteena ja joihin kuuluvat erityisesti toimen tarkoitus ja sisältö. ( 24 )

43.

Riidanalaisen neuvoston päätöksen tarkoituksena on valmistella assosiaationeuvoston uutta päätöstä, jolla on määrä ajantasaistaa ja laajentaa maltillisesti unionin ja Turkin välisessä assosiaatiossa nykyisin sovellettavia, sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta annettuja määräyksiä. ( 25 )

44.

Riidanalaisella päätöksellä valmisteltavaan assosiaationeuvoston suunniteltuun uuteen päätökseen sisältyy muun muassa joitain sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamista koskevia säännöksiä, joiden on – niissä mainituin edellytyksin – tarkoitus hyödyttää unionissa laillisesti työssä olevia turkkilaisia työntekijöitä ja tällaisten työntekijöiden tiettyjä perheenjäseniä. ( 26 )

45.

Alustavan tarkastelun perusteella SEUT 79 artiklan 2 kohdan b alakohta voisi tämän vuoksi olla sedes materie, koska määräyksessä mahdollistetaan nimenomaisesti ”jäsenvaltioissa laillisesti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten oikeuksien määrittely, mukaan lukien edellytykset, jotka koskevat liikkumis- ja oleskeluvapautta muissa jäsenvaltioissa”. Näihin voisi kuulua myös kolmansien valtioiden kansalaisten sosiaaliturvaa koskeva sääntely. ( 27 )

46.

On tunnettua, että tätä määräystä on jo useita kertoja käytetty sellaisten toimien perustana, joiden tarkoituksena on kolmansien valtioiden kanssa tehtyjen sopimusten yhteydessä sisällyttää niiden kansalaiset unionin oikeuden sosiaaliturvaa koskevien säännösten soveltamisalaan; ( 28 ) tätä Yhdistynyt kuningaskunta on voimakkaasti korostanut.

47.

Pelkästään tällainen toimielinten käytäntö ei kuitenkaan voi olla ratkaiseva, kun kyse on riidanalaisen neuvoston päätöksen asianmukaisen oikeusperustan määrittämisestä. ( 29 )

48.

Käsiteltävässä asiassa SEUT 79 artiklan 2 kohdan b alakohdan käyttöä oikeusperustana eivät tue seuraavat kaksi seikkaa: Ensinnäkin assosiaationeuvoston suunniteltu uusi päätös ei rajoitu pelkästään kolmansien maiden kansalaisten oikeuksien määrittelyyn (ks. tästä jäljempänä a kohta). Toiseksi päätöksellä pyritään kehittämään edelleen unionin ja Turkin assosiaatiota (ks. tästä jäljempänä b kohta).

49.

Ensinnäkin on huomattava, että SEUT 79 artiklan 2 kohdan a alakohta voisi ylipäätään tulla kyseeseen aineellisena oikeusperustana vain, jos assosiaationeuvoston suunniteltu uusi päätös rajoittuisi pelkästään kolmansien maiden kansalaisten oikeuksien määrittelyyn tai sen painopiste olisi tämän aiheen käsittelyssä. Unionin oikeudellisen toimen oikeusperustan valinnan on tunnetusti perustuttava säädöksen normatiivisen sisällön painopisteeseen. ( 30 )

50.

Kuten neuvosto ja komissio kuitenkin perustellusti korostavat, riidanalaisella päätöksellä ei suinkaan pyritä sääntelemään ainoastaan yksipuolisesti kolmansien maiden kansalaisten – tarkemmin sanoen turkkilaisten työntekijöiden ja heidän perheenjäsentensä – sosiaalisia oikeuksia unionissa, vaan sen tavoitteena on myös unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä tiettyjen sosiaalisten oikeuksien sääntely Turkissa. ( 31 )

51.

Joka tapauksessa on niin, ettei SEUT 79 artiklan 2 kohdan b alakohta sovellu perustaksi tälle jälkimmäiselle osatekijälle. Tällainen osatekijä voisi sisältyä SEUT 79 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaiseen toimenpiteeseen korkeintaan, jos se olisi merkitykseltään vähäisempi eikä muodostaisi toimenpiteen painopistettä.

52.

Unionin tuomioistuimen suullisessa käsittelyssä Yhdistynyt kuningaskunta ja Irlanti pyrkivät myös vähättelemään tämän suunniteltuun sääntelyyn liittyvän toisen osatekijän – unionin kansalaisia ja heidän perheenjäseniään Turkissa koskevien määräysten antamisen – merkitystä. Niiden näkemyksen mukaan se ei muodosta suunnitellun assosiaationeuvoston päätöksen painopistettä. Ne väittävät, että toimenpiteen painopisteen muodostaa ensiksi mainittu osatekijä, toisin sanoen unionissa työssä olevia turkkilaisia työntekijöitä ja heidän perheenjäseniään koskevat määräykset.

53.

Asia on kuitenkin päinvastoin.

54.

On otettava huomioon, että nykyisellään unionin ja Turkin välisessä assosiaatiossa ei vielä ole käytössä sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamista koskevia määräyksiä, joista Turkissa työskentelevät unionin kansalaiset ja heidän perheenjäsenensä voisivat hyötyä. ( 32 ) Tällaisia määräyksiä on tarkoitus antaa ensi kerran suunnitellussa assosiaationeuvoston uudessa päätöksessä, millä myös poistettaisiin nykyisin sovellettavassa assosiaationeuvoston päätöksessä N:o 3/80 turkkilaisten työntekijöiden hyväksi vallitseva epätasapaino.

55.

Edellä esitetyn perusteella suunnitelluissa unionin kansalaisia ja heidän perheenjäseniään koskevissa määräyksissä ei suinkaan ole kyse ainoastaan vähämerkityksisemmästä sääntelyn osa-alueesta. Nämä määräykset ovat pikemminkin se varsinainen uudistus, josta assosiaationeuvostossa on määrä päättää. Sitä vastoin unionissa työskenteleviä turkkilaisia työntekijöitä ja heidän perheenjäseniään koskevilla suunnitelluilla uusilla määräyksillä pelkästään saatetaan ajan tasalle unionin säännöstö, ( 33 ) joka on keskeisiltä osiltaan ollut voimassa jo assosiaationeuvoston päätöksestä N:o 3/80 lähtien. ( 34 )

56.

Yhdistynyt kuningaskunta väittää, että Turkissa työskenteleviä unionin kansalaisia ja heidän perheenjäseniään koskevilla suunnitelluilla määräyksillä luotaisiin ensisijaisesti velvoitteita turkkilaisille viranomaisille ja että niillä olisi virka-avun tapaan ainoastaan vähäinen vaikutus unionin jäsenvaltioiden viranomaisiin. ( 35 )

57.

Myös tämä väite on kuitenkin perusteeton. Unionin säädöksen oikeusperustan valinta ei näet voi määräytyä sen mukaan, kenen on pantava kyseinen säädös myöhemmin täytäntöön: unionin laitosten, jäsenvaltioiden kansallisten viranomaisten vai kolmansien maiden.

58.

Keskittyessään toimenpiteisiin, joita unionin sisällä vaaditaan suunnitellun assosiaationeuvoston uuden päätöksen täytäntöön panemiseksi, Yhdistynyt kuningaskunta jättää nähdäkseni huomiotta perussopimusjärjestelmän, jossa erotetaan selkeästi unionin sisäinen ja ulkoinen toimivalta. Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeen unionin ulkoinen toimivalta on määritetty sopimuksissa selkeämmin ja järjestelmällisemmin, mikä käy ilmi muun muassa SEUT 216 artiklan 1 kohdan ja SEUT 3 artiklan 2 kohdan uusista määräyksistä. ( 36 )

59.

Jos unionin ulkoiseen toimintaan riittäisi pelkästään sellaisen sisäisen toimivallan olemassaolo, jonka ansiosta unioni voi esimerkiksi toteuttaa kansainvälisellä tasolla tekemiensä sitoumusten edellyttämät täytäntöönpanotoimet, tämä johtaisi unionin ulkoisen toimivallan merkittävään laajentumiseen ja tekisi sen ulkosuhteita koskevien valtuuksien hahmottamisen lähes mahdottomaksi. Tämä olisi ristiriidassa annetun toimivallan periaatteen kanssa (SEU 5 artiklan 1 kohdan ensimmäinen virke).

60.

Edellä esitetyn perusteella Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin suunnitellun uuden sääntelyn painopisteestä esittämä väite ei vakuuta.

61.

Toiseksi on otettava huomioon, että SEUT 79 artikla kuuluu vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta koskeviin määräyksiin ja sisältyy rajavalvonta-, turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikkaa koskevaan lukuun.

62.

SEUT 79 artiklan 1 kohdan mukaan artiklalla on myös erityinen tavoite: määräyksellä pyritään kehittämään unionin yhteistä maahanmuuttopolitiikkaa, jolla pyritään ”varmistamaan muuttovirtojen tehokas hallinta,– – kolmansien maiden kansalaisten oikeudenmukainen kohtelu sekä laittoman maahanmuuton ja ihmiskaupan ehkäiseminen ja tehostettu torjunta”. Kaikki SEUT 79 artiklan 2 kohdan b alakohtaan nojautuvat toimenpiteet on nähtävä tässä kontekstissa, ja ne on annettava nimenomaisesti vain ”1 kohdassa tarkoitettujen tavoitteiden saavuttamiseksi”.

63.

SEUT 79 artiklan 2 kohdan b alakohdan tavoitteenmäärittely ja sääntelykehys eivät sovellu pääasiassa riidanalaisena olevan kaltaiseen toimenpiteeseen.

64.

Riidanalainen toimenpide ei nimittäin rajoitu läheskään yhteisen maahanmuuttopolitiikan yhteydessä vahvistettujen tiettyjen sosiaalisten oikeuksien antamiseen unionin alueella laillisesti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisille, jotta heitä kohdeltaisiin oikeudenmukaisesti SEUT 79 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Toimenpiteessä mennään pikemminkin selvästi pidemmälle. Se palvelee unionin ja Turkin assosiaation edelleen kehittämistä ja eritoten assosiaatiosopimuksen lisäpöytäkirjan 39 artiklaan sisältyvän sääntelytehtävän toteuttamista.

65.

Aineellisen oikeusperustan valinnan kannalta on ratkaiseva merkitys sillä, että määräykset, joista assosiaationeuvoston on määrä päättää, annetaan Turkkia koskevan, jo aiemmin luodun assosiaation yhteydessä ja että ne palvelevat sen edelleen kehittämistä. Juuri tämä yhteys ja tavoite nimittäin antavat riidanalaiselle päätökselle lisäulottuvuuden – ulottuvuuden, joka on paljon laajempi kuin se, mitä SEUT 79 artiklalla tavoitellaan ja millaisia toimenpiteitä se mahdollistaa.

66.

Näin ollen on hylättävä Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin väite, jonka mukaan SEUT 79 artiklan 2 kohdan b alakohta olisi riidanalaisen päätöksen asianmukainen oikeusperusta.

67.

Näkemykseni mukaan riidanalaista päätöstä ei voida sen paremmin perustaa myöskään SEUT 48 artiklaan, johon neuvosto ja komissio viittaavat.

68.

Yhdistynyt kuningaskunta ja Irlanti viittaavat nimittäin aivan oikein siihen, että SEUT 48 artikla voi olla perustana lähinnä ainoastaan unionin sisäisten toimien antamiselle, minkä lisäksi se koskee vain unionin kansalaisten muttei kolmansien valtioiden kansalaisten sosiaaliturvaa.

69.

SEUT 48 artiklassa tehdään mahdolliseksi toteuttaa ainoastaan ”sellaiset sosiaaliturvan alan toimenpiteet, jotka ovat tarpeen työntekijöiden vapaan liikkuvuuden toteuttamiseksi”. Se sisältyy samaan perussopimuksen lukuun kuin SEUT 45 artiklan 1 kohta, jossa vahvistetaan vain se, että työntekijöiden vapaa liikkuvuus ”unionissa” turvataan. Oikeuskäytännössä on jo todettu, että SEUT 45 artiklassa (aiempi ETY:n perustamissopimuksen 48 artikla) turvataan ainoastaan ”jäsenvaltioiden työntekijöiden” ( 37 ) eli unionin kansalaisten ( 38 ) vapaa liikkuvuus.

70.

Vastaavasti kolmannen valtion kansalaiset eivät voi unionin sisällä vedota SEUT 45 artiklan mukaiseen vapaata liikkuvuutta koskevaan oikeuteen, eikä unionin lainsäätäjällä ole toimivaltaa toteuttaa ainoastaan SEUT 48 artiklan perusteella erityisiä toimenpiteitä unionin ja kolmansien valtioiden välisten sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamiseksi. Tällaiset toimenpiteet eivät nimittäin ole asianmukaisia eivätkä tarpeellisia SEUT 45 ja SEUT 48 artiklassa tarkoitetun työntekijöiden (unionin sisäisen) vapaan liikkuvuuden luomiseksi.

71.

En tosin pidä millään tavoin pois suljettuna sitä, että unionin elimet voisivat nojautua niille sisämarkkinoiden luomiseksi annettuun toimivaltaan, jotta ne voisivat unionin kansalaisia ja unionin yrityksiä koskevia sääntöjä antaessaan ottaa sääntelyssä huomioon myös kolmansien maiden kansalaisten tilanteen esimerkiksi silloin, kun se on välttämätöntä tasavertaisten kilpailuedellytysten luomiseksi sisämarkkinoilla. ( 39 )

72.

Käsiteltävässä asiassa kyse ei kuitenkaan ole pelkästään siitä, että kolmansien maiden kansalaisten tilannetta säänneltäisiin unionin aluetta varten annettaessa sosiaalioikeutta koskevaa sääntelyä. Riidanalaisen päätöksen kohteena on pikemminkin ensi sijassa määräysten antaminen sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta unionin ja kolmannen maan välisissä suhteissa.

73.

SEUT 48 artiklassa ei anneta unionin toimielimille toimivaltaa tätä varten.

74.

On totta, että unionin tuomioistuin on äskettäin asioissa C‑431/11 ja C‑656/11 pitänyt SEUT 48 artiklaa riittävänä oikeusperustana unionin sosiaalioikeudellisten säännösten ulottamiseen koskemaan Euroopan talousaluetta (ETA) ja Sveitsiä. ( 40 ) Tästä ei kuitenkaan voida päätellä, että SEUT 48 artikla mahdollistaisi yleisesti sosiaalioikeudellisten säännösten antamisen unionin ja kolmansien maiden välisissä suhteissa. Unionin tuomioistuimen hyväksymää SEUT 48 artiklan soveltamista suhteessa EFTA-valtioihin, jotka ovat ETA:n jäseniä, ja Sveitsiin on nimittäin tarkasteltava ottaen huomioon ETA-sopimuksen ja Sveitsin kanssa vapaasta liikkuvuudesta tehdyn sopimuksen erityispiirteet. Näitä erityispiirteitä unionin tuomioistuin on korostanut asioissa C‑431/11 ja C‑656/11 antamissaan tuomioissa.

75.

Asiassa C‑431/11 unionin tuomioistuin on muistuttanut, että ETA-sopimuksella perustetaan unionin ja EFTA-valtioiden välille tiivis assosiaatio, joka perustuu asianomaisten välisiin erityisiin, etuoikeutettuihin yhteyksiin, ja että sen tavoitteena on muun muassa vapaan liikkuvuuden mahdollisimman täydellinen toteuttaminen. ( 41 ) Asiassa C‑431/11 riidanalainen neuvoston päätös kuului siis sellaisiin toimenpiteisiin, joilla unionin sisämarkkinaoikeus on mahdollisuuksien mukaan ulotettava koskemaan ETA:ta siten, että kyseisten valtioiden kansalaisia koskee henkilöiden vapaa liikkuvuus samoin sosiaalisin edellytyksin kuin unionin kansalaisia. ( 42 )

76.

Samaan tapaan unionin tuomioistuin on hieman myöhemmin asiassa C‑656/11 korostanut, että unionin ja Sveitsin väliset kahdenväliset sopimukset kattavat laajoja asia-alueita ja että niissä määrätään tietyiltä osin EUT-sopimuksessa määrättyihin oikeuksiin ja velvoitteisiin rinnastuvista erityisistä oikeuksista ja velvoitteista. ( 43 ) Erityisesti sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta annettujen määräysten osalta Sveitsi on ”rinnastettava unionin jäsenvaltioon”. ( 44 )

77.

SEUT 48 artiklan soveltaminen perustui siten asioissa C‑431/11 ja C‑656/11 aivan ratkaisevasti siihen arvioon, että Sveitsi sekä EFTA-valtiot Norja, Islanti ja Liechtenstein ovat henkilöiden vapaan liikkuvuuden käyttämistä koskevien sosiaalisten edellytysten osalta niin samankaltaisessa asemassa unionin jäsenvaltioihin nähden, että niitä voidaan pitää sisämarkkinoiden osana.

78.

Samaa ei voida sanoa unionin suhteesta Turkkiin. Toisin kuin ETA-sopimuksessa ja Sveitsin kanssa vapaasta liikkuvuudesta tehdyssä sopimuksessa, nyt tarkasteltavassa assosiaatiosopimuksessa ei määrätä sisämarkkinasäännösten yleisestä laajentamisesta koskemaan Turkkia. Vaikka assosiaatiosopimuksen tavoitteena on luoda yhä tiiviimmät suhteet Turkkiin ( 45 ) ja viime kädessä Turkin liittyminen Euroopan unioniin, ( 46 ) tällä hetkellä ollaan vielä kaukana tilanteesta, jossa Turkki olisi täysin samankaltaisessa tilanteessa kuin eurooppalaisiin sisämarkkinoihin kuuluvat valtiot. ( 47 )

79.

Assosiaatiosopimuksella ei etenkään oteta vielä käyttöön työntekijöiden vapaata liikkuvuutta unionin ja Turkin välillä, vaan siinä määrätään ainoastaan tämän vapaan liikkuvuuden asteittaisesta toteuttamisesta. ( 48 ) Joitain vapaan liikkuvuuden keskeisiä osatekijöitä ei ole toistaiseksi toteutettu. ( 49 ) Unionissa työskentelevien Turkin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeuksista annettu oikeuskäytäntö perustuu siten ainoastaan paikka paikoin ”mahdollisuuksien mukaan” unionin sisällä työntekijöiden vapaaseen liikkuvuuteen sovellettaviin periaatteisiin. ( 50 )

80.

Toisin kuin ETA-sopimuksessa ja Sveitsin kanssa vapaasta liikkuvuudesta tehdyssä sopimuksessa, Turkkia koskevan assosiaation yhteydessä ei kuitenkaan pyritä siihen, että Turkin kansalaiset unionissa tai unionin kansalaiset Turkissa voivat työskennellä samoin sosiaalisin edellytyksin kuin kyseisessä valtiossa asuvat työntekijät. Unioni ja Turkki haluavat pikemminkin pitää ETY-sopimuksen 48–50 artiklaa (nykyisin SEUT 45–47 artikla) ainoastaan sisällöllisesti ”ohjenuoranaan” ( 51 ) ja soveltaa kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kiellon periaatetta, ( 52 ) ja kuvaavaa onkin, että assosiaatiosopimuksessa ei viitata ETY-sopimuksen 51 artiklaan, joka vastaa nykyistä SEUT 48 artiklaa.

81.

Tämä selvästi suppeampi assosiaatio näkyy myös nyt tarkasteltavassa sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisessa unionin ja Turkin välillä. Nykyisin sovellettava päätös N:o 3/80, kuten myös suunniteltu assosiaationeuvoston uusi päätös, nojautuu kyllä paikoitellen asetukseen N:o 1408/71 tai sitä seuranneeseen asetuksen N:o 883/2004 sääntelyyn, mutta unionin sisällä sovellettavien sosiaalioikeudellisten säännösten muodostamaa kokonaisjärjestelmää ei sovelleta Turkkiin. Tähän liittyy muutakin: assosiaatiosopimuksessa jopa suljetaan nimenomaisesti pois unionin sisällä tehtävän sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisen täysimääräinen soveltaminen Turkkiin, sillä unionin jäsenvaltioilla ei ole velvoitetta ottaa huomioon tiettyjä Turkissa täyttyneitä vakuutus- tai työskentelykausia. ( 53 )

82.

Neuvoston ja komission näkemyksestä poiketen asioissa C‑431/11 ja C‑656/11 löydettyä ratkaisua ei näin ollen voida soveltaa käsiteltävään asiaan.

83.

Edellä mainitun oikeuskäytännön mukaan SEUT 48 artikla voi tosin poikkeuksellisesti tulla kyseeseen annettaessa sääntelyä sellaisen assosiaation yhteydessä, joka on jo niin syvää ja pitkälle kehittynyttä, että assosioidut kolmannet maat osallistuvat sisämarkkinoille tosiasiallisesti unionin jäsenvaltioiden tapaan. Siinä tapauksessa – ja ainoastaan siinä tapauksessa – sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittaminen myös suhteessa asianomaisiin kolmansiin maihin voidaan nimittäin rinnastaa sisämarkkinoiden sisäiseen asiaan ja perustaa SEUT 48 artiklaan.

84.

Neuvoston ja komission näkemyksestä poiketen SEUT 48 artikla ei sitä vastoin ole asianmukainen oikeusperusta tapauksissa, joissa ominaisuuksiltaan sisämarkkinoita vastaavat suhteet puuttuvat, koska unionin ja kyseisen kolmannen maan väliset suhteet ovat vielä asteittaisen sisämarkkinoihin liittymisen vaiheessa.

85.

Viimeksi mainittu pätee nyt tarkasteltavaan unionin suhteeseen Turkkiin.

86.

Edellä esitetyn perusteella SEUT 48 artikla soveltuu näin ollen yhtä huonosti riidanalaisen päätöksen oikeusperustaksi kuin SEUT 79 artikla.

87.

Määritettäessä asianmukaista oikeusperustaa riidanalaiselle päätökselle ratkaisevaa on, että tämä päätös merkitsee unionin sisäisesti ensimmäistä välttämätöntä askelta tiellä Turkkia koskevan assosiaation edelleen kehittämiseen. Tämän vuoksi pitäisi viitata samaan aineelliseen valtuutukseen kuin silloisen Euroopan talousyhteisön tehdessä assosiaatiosopimuksen ja lisäpöytäkirjan, nimittäin SEUT 217 artiklassa (aiempi ETY:n perustamissopimuksen 238 artikla) tarkoitettuun assosiaatiotoimivaltaan.

88.

Oikeuskäytäntöön ei nähdäkseni sisälly seikkoja, jotka tukisivat neuvoston ja komission näkemystä, jonka mukaan SEUT 217 artiklaa voitaisiin käyttää ainoastaan oikeusperustana assosiaation perustamiselle ja sen institutionaalisten rakenteiden mahdolliselle täydentämiselle tai muuttamiselle ja sen soveltamisalan ulkopuolelle jäisivät sitä vastoin kaikki toimet, joilla pannaan täytäntöön assosiaatiosopimuksessa määritelty assosiaatio-ohjelma.

89.

Asia on pikemminkin päinvastoin: Jos SEUT 217 artikla mahdollistaa erittäin pitkälle menevän askeleen, jolla perustetaan unionin ja kolmannen maan välinen assosiaatio, kyseisen määräyksen on sovelluttava myös oikeusperustaksi jo olemassa olevan assosiaation muuttamista, laajentamista tai edelleen kehittämistä koskeville yksittäisille toimille (argumentum a maiore ad minus). Tämä pätee etenkin toimiin, joilla pannaan täytäntöön assosiaatiosopimuksessa määritelty assosiaatio-ohjelma, ( 54 ) jolla muun muassa pyritään toteuttamaan asteittain työntekijöiden vapaa liikkuvuus. ( 55 )

90.

Saattaa olla, että unioni voi käyttää ja sen on mahdollisesti käytettävä muita oikeusperustoja kuin SEUT 217 artiklaa yksipuolisille toimille, jotka se toteuttaa assosiaatiosopimuksesta johtuvien velvoitteidensa noudattamiseksi. ( 56 ) Jos tällaisia toimia kuitenkin toteuttaa – kuten käsiteltävässä asiassa – assosiaationeuvosto, toimijana on unionin ja Turkin välisen assosiaation elin. Unionin oikeuden näkökulmasta tarkasteltuna assosiaationeuvoston toiminta saa oikeutuksensa pelkästään SEUT 217 artiklan mukaisesta assosiaatiotoimivallasta. Assosiaationeuvoston määräyksiä on tuskin mahdollista perustaa SEUT 79 artiklaan tai SEUT 48 artiklaan. Tämän on pädettävä myös riidanalaiseen päätökseen, jossa neuvosto vahvistaa unionin kannan ennen assosiaationeuvoston ryhtymistä toimiin ja siten valmistelee viime kädessä unionin toimintaa kansainvälisellä tasolla ja assosiaatioon sovellettaviin määräyksiin aiottuja mukautuksia. Myös sen aineellisena oikeusperustana on oltava SEUT 217 artikla.

91.

Vaikka haluttaisiin ajatella, että jotkin suunnitelluista säännöksistä sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamiseksi – nimittäin kolmansien maiden kansalaisia ja heidän perheitään koskevat – voitaisiin antaa myös SEUT 79 artiklan 2 kohdan b alakohdan perusteella, ( 57 ) SEUT 217 artiklan olisi kuitenkin Turkin kaltaisen kolmannen maan kanssa tehdyn assosiaatiosopimuksen yhteydessä katsottavan olevan lex specialis. ( 58 )

92.

Toisin kuin SEUT 48 artikla, SEUT 217 artikla mahdollistaa lisäksi aivan epäilyksettä sääntelyn antamisen unionin ja kolmansien valtioiden välisistä suhteista, ja mahdollistamalla sekä unionin kansalaisten että kolmansien maiden kansalaisten, mukaan lukien muut kuin taloudellisesti aktiiviset henkilöt, saattamisen tämän sääntelyn piiriin. Juuri tällainen sääntely, joka koskee unionin suhteita kolmansiin valtioihin sekä näiden kolmansien valtioiden kansalaisten oikeusasemaa, on ominaista assosiaatiosopimukselle. Tässä mielessä oikeuskäytännössä on jo kauan sitten katsottu, että SEUT 217 artiklalla (aiempi ETY:n perustamissopimuksen 238 artikla) väistämättä myönnetään unionille toimivalta varmistaa kolmansia valtioita kohtaan olevien velvoitteiden noudattaminen kaikilla perussopimusten kattamilla aloilla – myös siirtotyöläisten ja heidän perheenjäsentensä oikeusaseman osalta. ( 59 )

93.

Hyväksymällä SEUT 217 artikla aineelliseksi oikeusperustaksi kaikille toimille, joilla pannaan täytäntöön assosiaatiosopimuksessa määritelty assosiointiohjelma, unionin tuomioistuin voisi edistää merkittävästi oikeusvarmuutta assosiaation yhteydessä ja lisätä unionin toimielinten erilaisen käytännön yhdenmukaistamista tällä alalla. Näin voitaisiin lisäksi ehkäistä useita sellaisia oikeusriitoja, joita asioissa C‑431/11 ja C‑656/11 sekä käsiteltävässä asiassa on syntynyt oikeusperustasta.

94.

Toisin kuin neuvosto ja komissio katsovat, myöskään CITES-yleissopimusta koskeva unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö ( 60 ) ei ole esteenä SEUT 217 artiklan käyttämiselle riidanalaisen päätöksen aineellisena oikeusperustana. CITES-yleissopimusta käsittelevästä tuomiosta ilmenee ainoastaan, että tehdessään SEUT 218 artiklan 9 kohdassa tarkoitettuja päätöksiä kansainvälisissä elimissä edustettavan unionin kannan vahvistamisesta neuvoston on käytettävä erityistä aineellista oikeusperustaa ja myös mainittava se. ( 61 ) Mainitusta tuomiosta ei kuitenkaan voida päätellä, ettei SEUT 217 artikla olisi soveltuva tai riittävän konkreettinen aineellinen oikeusperusta tällaisille päätöksille.

95.

Sitä vastaan, että SEUT 217 artiklaa käytettäisiin tässä riidanalaisen päätöksen kaltaisen päätöksen perusteena, ei voida myöskään väittää, että tämä tekisi assosiaationeuvoston päätösten tuottamismenettelyn kohtuuttoman vaikeaksi.

96.

Ensiksikin toimen oikeusperusta nimittäin ei määräydy menettelyjen mukaan vaan toimen oikeusperusta ratkaisee toimen antamiseksi noudatettavat menettelyt. ( 62 )

97.

Toiseksi SEUT 217 artiklan käyttäminen aineellisena oikeusperustana ei johda käsiteltävässä asiassa minkäänlaisiin muutoksiin menettelyssä. Menettelylliseltä kannalta ratkaisevana säilyy SEUT 218 artiklan 9 kohta, jonka soveltamisalalla neuvosto tekee ratkaisun määräenemmistöllä (SEU 16 artiklan 3 kohta). Vaatimus neuvoston yksimielisyydestä (SEUT 218 artiklan 8 kohdan toinen alakohta) – samoin kuin Euroopan parlamentin suostumusta koskeva edellytys (SEUT 218 artiklan 6 kohdan a alakohdan i alakohta) – koskee SEUT 218 artiklan tarkoituksen ja tavoitteen sekä systematiikan ( 63 ) perusteella ainoastaan assosiaatiosopimuksen tekemistä ensimmäistä kertaa tai tällaisen sopimuksen rakenteellisia muutoksia, joihin puolestaan ei sovelleta SEUT 218 artiklan 9 kohtaa sen viimeisen lauseen (”lukuun ottamatta – –”) mukaan.

98.

Edellä esitetyn perusteella katson – kuten jo aiemmin asiassa C‑431/11 ( 64 ) –, että SEUT 217 artikla olisi ollut riidanalaisen päätöksen asianmukainen aineellinen oikeusperusta ja että SEUT 218 artiklan 9 kohta olisi edelleen ollut menettelyllisesti merkityksellinen, ja tässä yhteydessä neuvosto tekee ratkaisunsa määräenemmistöllä (SEU 16 artiklan 3 kohta).

99.

Prosessioikeudellisesti mikään ei estä unionin tuomioistuinta käsiteltävässä asiassa pitämästä SEUT 217 artiklaa riidanalaisen päätöksen asianmukaisena oikeusperustana. Yhdistynyt kuningaskunta, jota Irlanti tukee, esitti nimittäin virheellistä oikeusperustaa koskevan nimenomaisen väitteen saattaen sen näin riidan kohteeksi. Erityisesti mahdollisuutta käyttää SEUT 217 artiklaa aineellisena oikeusperustana käsiteltiin lisäksi sekä kirjallisessa menettelyssä että suullisessa käsittelyssä. Siten ei myöskään ole mitään epävarmuutta siltä osin kuin kyse on oikeudesta tulla kuulluksi ja kontradiktorisen menettelyn vaatimuksesta. ( 65 )

100.

Voi olla, että osa asianosaista ja väliintulijoista – kuten jo asiassa C‑431/11 – esittäisi varauksia SEUT 217 artiklan käyttämisestä riidanalaisen päätöksen aineellisena oikeusperustana. Nämä varaukset johtuisivat kuitenkin lähinnä näiden asianosaisten ja väliintulijoiden omista eduista, eikä niiden perusteella voida rajata unionin tuomioistuimen ratkaisua pelkästään yhtäältä SEUT 79 artiklan ja toisaalta SEUT 48 artiklan välillä tehtävään valintaan. Tuomioistuin ei nimittäin ”puhu asianosaisten suulla”. ( 66 ) Vastaavasti unionin tuomioistuin ei voi olla sidottu pelkästään asianosaisten vaatimustensa tueksi esittämiin väitteisiin, sillä muuten se saattaisi joutua perustamaan ratkaisunsa virheellisiin oikeudellisiin näkökohtiin. ( 67 )

101.

Ainoastaan sen varalta, että unionin tuomioistuin ei yhdy SEUT 217 artiklan osalta esittämääni, lisäisin, että käsiteltävässä asiassa kysymykseen tulisi myös turvautuminen SEUT 216 artiklan 1 kohtaan.

102.

SEUT 216 artiklan 1 kohtaa ei saa sekoittaa ulkoista toimintaa varten unionin toimielimille annettuun yleiseen valtuutukseen. Kyseisestä määräyksestä voidaan pikemminkin päätellä ulkoinen toimivalta vain yhdessä siinä mainittujen perussopimusten määräysten, unionin tavoitteiden sekä oikeudellisesti sitovien unionin säädösten ja yhteisten sääntöjen kanssa.

103.

SEUT 216 artiklan 1 kohtaa on nähdäkseni tarpeen tarkastella käsiteltävässä asiassa etenkin, koska unionin tuomioistuimen kirjallisessa menettelyssä ja suullisessa käsittelyssä neuvosto on yrittänyt puolustaa SEUT 48 artiklan käyttämistä riidanalaisen päätöksen aineellisena oikeusperustana osittain vetoamalla niin kutsuttuun ERTA-doktriiniin. ( 68 )

104.

Tästä on huomautettava, että Lissabonin sopimuksen voimaantulosta 1.12.2009 lähtien ERTA-doktriini on pääasiallisesti kodifioitu SEUT 216 artiklan 1 kohdassa. ( 69 ) Jos neuvosto olisi siis riidanalaisen päätöksen antaessaan halunnut vedota ”ERTA-vaikutuksiin”, ovatpa ne mitä tahansa, se ei olisi saanut tyytyä viittaamaan päätöksen johdanto-osassa pelkästään SEUT 48 artiklaan, vaan sen olisi lisäksi pitänyt mainita aineellisena oikeusperustana myös SEUT 216 artiklan 1 kohta. Sitä, ettei neuvosto ole viitannut SEUT 216 artiklan 1 kohtaan, on pidettävä ainakin SEUT 296 artiklan toisessa kohdassa tarkoitettujen perustelujen puuttumisena.

105.

Tällä edellytyksellä vaikuttaa täysin mahdolliselta johtaa käsiteltävässä asiassa SEUT 216 artiklan 1 kohdasta viitteitä siitä, että unionilla on ulkoista toimintaa koskevaa toimivaltaa. Toisin kuin osa asianosaisista ja väliintulijoista katsoo, juuri tämä on kyseisen määräyksen tehtävä.

106.

Suunnitellun assosiaationeuvoston uuden päätöksen kaltaisen toimenpiteen toteuttamisesta ei tosin määrätä unionin primaarioikeudessa – siis EU-sopimuksessa tai EUT-sopimuksessa –, joten turvautuminen SEUT 216 artiklan 1 kohdan ensimmäiseen vaihtoehtoon (”perussopimuksissa on asiaa koskeva määräys”) on poissuljettua. Päätöksenteko assosiaationeuvostostossa ei myöskään ole välttämätöntä ”jonkin unionin politiikalle perussopimuksissa vahvistetun tavoitteen saavuttamiseksi”, minkä vuoksi SEUT 216 artiklan 1 kohdan toinenkaan vaihtoehto ei voi olla liittymäkohtana. ( 70 )

107.

Ei ole myöskään nähtävissä, millä tavalla jäsenvaltioiden sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamista Turkin sosiaaliturvajärjestelmän kanssa koskevien säännösten antaminen voisi ”vaikuttaa yhteisiin sääntöihin”– siis unionin oikeuden säännöksiin – ”tai muuttaa niiden ulottuvuutta”, kuten SEUT 216 artiklan 1 kohdan neljäs vaihtoehto edellyttäisi. Tässä yhteydessä on muistutettava, että unionin sosiaalilainsäädäntöä, sellaisena kuin se ilmenee asetuksista N:o 883/2004 ja N:o 987/2009, sovelletaan ainoastaan sisämarkkinoihin eikä suhteisiin kolmansien maiden kanssa. Tähän sosiaalilainsäädäntöön ei vaikuteta, jos – kuten käsiteltävässä asiassa – sen soveltamisalan ulkopuolella on määrä antaa tiettyjä sosiaalisia oikeuksia kolmansien maiden kansalaisille unionissa ja unionin kansalaisille kolmansissa maissa sekä heidän perheenjäsenilleen.

108.

Sitä vastoin on mahdollista tukeutua SEUT 216 artiklan 1 kohdan kolmanteen vaihtoehtoon, jonka mukaan unioni voi tehdä politiikkansa yhteydessä kansainvälisen sopimuksen kolmannen valtion kanssa, jos sopimuksen tekemisestä ”säädetään oikeudellisesti sitovassa unionin säädöksessä”.

109.

Assosiaatiosopimus ja sen lisäpöytäkirja ovat kaksi unionin oikeudellisen edeltäjän, Euroopan talousyhteisön, tekemää kansainvälistä sopimusta, joiden on katsottava muodostaneen siitä lähtien olennaisen osan unionin oikeusjärjestystä ( 71 ) ja jotka SEUT 216 artiklan 2 kohdan mukaan sitovat sekä unionin toimielimiä että jäsenvaltioita. Molempia on näin ollen pidettävä SEUT 216 artiklan 1 kohdan kolmannessa vaihtoehdossa tarkoitettuna ”sitovana unionin säädöksenä”.

110.

Lisäpöytäkirjan 39 artiklassa määrätään, että assosiaationeuvosto antaa ”sosiaaliturvan alalla määräyksiä”turkkilaisten siirtotyöläisten ja heidän unionin alueella asuvien perheittensä hyväksi; näiden määräysten on ”vahvistettavien yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti” määrä mahdollistaa, että tietyt jäsenvaltioissa täyttyneet vakuutus- ja työskentelykaudet lasketaan yhteen.

111.

Vastaavien määräysten antamiseen Turkissa työskenteleviä unionin kansalaisia ja heidän perheenjäseniään varten ei ole annettu nimenomaista, lisäpöytäkirjan 39 artiklaa vastaavaa erityissääntelyä. Assosiaatiosopimuksen 12 artiklan ja lisäpöytäkirjan 36 artiklan mukaan tavoite toteuttaa asteittain työntekijöiden vapaa liikkuvuus pätee kuitenkin aivan yleisesti jäsenvaltioiden ja Turkin välillä, minkä yhteydessä kansalaisuuteen perustuva syrjintä on kiellettyä assosiaatiosopimuksen 9 artiklan nojalla. Tästä voidaan päätellä, että myös Turkissa työskentelevien unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä on tarkoitus hyötyä assosiaatiosopimuksessa määrätystä sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta unionin ja Turkin välillä.

112.

Edellä esitetty huomioon ottaen myös SEUT 216 artiklan 1 kohdan kolmas vaihtoehto voisi olla riidanalaisen päätöksen asianmukainen aineellinen oikeusperusta. Riidanalaisessa päätöksessä näet valmistellaan assosiaationeuvostossa tehtävää kansainvälistä sopimusta, josta määrätään kahdessa unionin sitovassa säädöksessä – assosiaatiosopimuksessa ja sen lisäpöytäkirjassa.

113.

Koska SEUT 217 artikla muodostaa kuitenkin toisen, erityisemmän aineellisen oikeusperustan riidanalaiselle päätökselle, kuten edellä on jo todettu, ( 72 ) katson aiempaan tapaan, ettei viime kädessä ole turvauduttava SEUT 216 artiklan 1 kohdan kolmanteen vaihtoehtoon vaan SEUT 217 artiklaan. ( 73 )

114.

Huomautan lisäksi – samaan tapaan kuin jo asiassa C‑431/11 –, että SEUT 217 artiklan soveltaminen – kuten SEUT 48 artiklan tai SEUT 216 artiklan 1 kohdan kolmannen vaihtoehdon soveltaminenkaan – ei pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tapauksessa poista pöytäkirjan N:o 21 tehokasta vaikutusta.

115.

Pöytäkirjaan N:o 21 sisältyvät erityismääräykset Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin asemasta vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen osalta. Sen mukaan Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen kolmannen osan V osaston nojalla hyväksytyt toimenpiteet sitovat Yhdistynyttä kuningaskuntaa ja Irlantia vain, jos nämä jäsenvaltiot ilmoittavat nimenomaisesti ja kirjallisesti haluavansa osallistua näihin toimenpiteisiin (opt-in-sääntely, ks. pöytäkirjan N:o 21 1 artiklan 1 kohdan ensimmäinen virke, luettuna yhdessä sen 3 artiklan kanssa).

116.

Tämän erityissääntelyn aineellinen soveltamisala rajoittuu nimenomaisesti vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueeseen. Poikkeussääntelynä sitä on tulkittava suppeasti. ( 74 )

117.

Ei ole pöytäkirjan N:o 21 tarkoituksen ja päämäärän mukaista jättää Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin vapaaseen harkintavaltaan unionin elinten antamiin toimenpiteisiin osallistumista ja niiden sitovuutta unionin oikeuden muilla osa-alueilla ja erityisesti sisämarkkinoiden tai kolmansien valtioiden assosiaation puitteissa.

118.

Näin ollen opt-in-sääntelyä ei voida soveltaa sellaisten toimenpiteiden toteuttamiseen, jotka – kuten tässä riidanalainen neuvoston päätös – koskevat unionin ja kolmannen maan välisen assosiaation kehittämistä edelleen.

119.

Se, että yksittäiset unionin jäsenvaltiot soveltaisivat suhteessa assosiaatioituneeseen kolmanteen maahan tai sen kansalaisiin unionin oikeuden säännöstöä (acquis) ainoastaan osittain tai muutettuna ja voisivat tällä tavoin vaatia erityiskohtelua, vaikuttaisi lisäksi huomattavasti assosiaatiosopimuksen toimintaan ja siinä vahvistetun assosiaatio-ohjelman ( 75 ) toteutumiseen.

120.

Assosiaatiosopimuksen soveltamisalalla ei ole tilaa opt-in- tai opt-out-sääntelyille ja siten viime kädessä à la carte -Euroopalle. Muutoin vaarana olisi assosiaation sirpaloituminen, jolla olisi kielteisiä vaikutuksia kaikkien assosiaatiosopimuksen soveltamisalalla työskentelevien henkilöiden ja yritysten yhdenvertaiseen kohteluun sekä niihin sovellettavien kilpailun edellytysten yhtenäisyyteen. ( 76 )

121.

Kuten edellä on todettu, neuvosto on valinnut riidanalaiselle päätökselle virheellisen oikeusperustan. Olisi ollut asianmukaista käyttää päätöksen aineellisena oikeusperustana SEUT 217 artiklan mukaista assosiaatiotoimivaltaa, tai toissijaisesti SEUT 216 artiklan 1 kohdan kolmatta vaihtoehtoa, yhdessä SEUT 218 artiklan 9 kohdan menettelyllisen oikeusperustan kanssa.

122.

Se, että unionin säädökselle on valittu virheellinen oikeusperusta, ei kuitenkaan väistämättä merkitse, että kyseinen unionin säädös olisi kumottava. Oikeuskäytännön mukaan säädöstä ei ole kumottava, jos epäasianmukaiseen oikeusperustaan turvautuminen ei ole voinut vaikuttaa säädöksen sisältöön tai sen antamismenettelyyn ja jos kysymys on näin ollen puhtaasti muodollisesta virheestä. ( 77 )

123.

Tilanne on juuri tällainen käsiteltävässä asiassa. SEUT 218 artiklan 9 kohdan mukaan neuvoston oli tehtävä riidanalainen päätös määräenemmistöllä ja ilman Euroopan parlamentin osallistumista, ( 78 ) riippumatta siitä, onko asianmukaisena oikeusperustana pidettävä SEUT 217 artiklaa, SEUT 216 artiklan 1 kohtaa vai neuvoston käyttämää SEUT 48 artiklaa. Yhdistynyt kuningaskunta ja Irlanti eivät myöskään voi käyttää EU-sopimukseen ja EUT-sopimukseen liitetyn pöytäkirjan N:o 21 mukaista poikkeussääntelyä minkään mainitun oikeusperustan nojalla.

124.

Näin ollen virheellisen oikeusperustan valinta ei voi olla perusteena riidanalaisen päätöksen kumoamiselle.

125.

Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska ehdottamani ratkaisun mukaisesti Yhdistynyt kuningaskunta on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut neuvoston vaatimuksen mukaisesti. Työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdan nojalla Irlanti ja komissio, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat kumpikin omista oikeudenkäyntikuluistaan.

126.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti: