1

Euroopan unionin neuvosto vaatii valituksellaan kumoamaan unionin yleisen tuomioistuimen asiassa T-199/04, Gul Ahmed Textile Mills vastaan neuvosto, 27.9.2011 antaman tuomion (Kok., s. II-321*; jäljempänä valituksenalainen tuomio), jolla unionin yleinen tuomioistuin kumosi lopullisen polkumyyntitullin käyttöön ottamisesta Pakistanista peräisin olevien puuvillan tyyppisten vuodeliinavaatteiden tuonnissa 2.3.2004 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 397/2004 (EUVL L 66, s. 1) siltä osin kuin se koskee Gul Ahmed Textile Mills Ltd:tä (jäljempänä Gul Ahmed Textile Mills).

2

Polkumyynnillä muista kuin Euroopan yhteisön jäsenvaltioista tapahtuvalta tuonnilta suojautumisesta 22.12.1995 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 384/96 (EYVL 1996, L 56, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 5.11.2002 annetulla neuvoston asetuksella N:o 1972/2002 (EYVL L 305, s. 1; jäljempänä asetus N:o 384/96), 3 artiklassa, jonka otsikko on ”Vahingon määritys”, säädetään seuraavaa:

”1.   Tässä asetuksessa käsitteellä ’vahinko’ tarkoitetaan, jollei toisin ilmoiteta, yhteisön tuotannonalalle aiheutunutta merkittävää vahinkoa, yhteisön tuotannonalaan kohdistuvaa merkittävän vahingon uhkaa tai merkittävää viivästystä yhteisön tuotannonalan perustamisessa, ja sitä tulkitaan tämän artiklan mukaisesti.

2.   Vahingon toteamisen on perustuttava selkeään näyttöön, ja siihen on sisällyttävä puolueeton tarkastelu a) polkumyynnillä tapahtuvan tuonnin määrästä ja tämän tuonnin vaikutuksesta samankaltaisten tuotteiden hintoihin yhteisön markkinoilla ja b) tämän tuonnin seurausvaikutuksista yhteisön tuotannonalaan.

3.   Polkumyynnillä tapahtuvan tuonnin määrän osalta on harkittava, onko polkumyynnillä tapahtuva tuonti lisääntynyt merkittävästi joko absoluuttisesti tai suhteessa yhteisön tuotantoon tai kulutukseen. Tutkittaessa polkumyynnillä tapahtuvan tuonnin vaikutusta hintoihin on harkittava, onko polkumyynnillä tapahtuvan tuonnin osalta esiintynyt huomattavaa alihinnoittelua suhteessa yhteisön tuotannonalan samankaltaisen tuotteen hintaan tai onko tällaisen tuonnin vaikutuksesta muutoin ilmennyt merkittävää hintojen alenemista tai onko tuonti huomattavassa määrin estänyt sellaisia hinnankorotuksia, jotka muuten olisi tehty. Yksi tai useampi näistä tekijöistä ei välttämättä ole ratkaiseva.

– –

5.   Tutkittaessa polkumyynnillä tapahtuvan tuonnin vaikutusta kyseessä olevaan yhteisön tuotannonalaan on otettava huomioon kaikki olennaiset taloudelliset tekijät ja seikat, jotka vaikuttavat kyseisen teollisuuden tilanteeseen, kuten esimerkiksi se tosiasia, että ala on edelleen toipumassa entisten polkumyynti- tai vientitukikäytäntöjen vaikutuksista, tosiasiallisen polkumyyntimarginaalin merkittävyys, myynnin tosiasiallinen ja mahdollinen pieneneminen, voitot, tuotanto, markkinaosuus, tuottavuus, investointien tuotto tai kapasiteetin käyttöaste, hintaan vaikuttavat tekijät yhteisössä, tosiasialliset ja mahdolliset negatiiviset vaikutukset kassavirtoihin, varastot, työllisyys, palkat, kasvu sekä pääoman saanti tai investoinnit. Tämä luettelo ei ole tyhjentävä, eikä yksi tai useampi näistä tekijöistä välttämättä ole ratkaiseva.

6.   On näytettävä 2 kohtaan liittyvien olennaisten todisteiden avulla, että polkumyynnillä tapahtuva tuonti aiheuttaa vahinkoa tässä asetuksessa tarkoitetussa merkityksessä. Tässä tapauksessa se merkitsee sen näyttämistä, että 3 kohdassa tarkoitetuilla määrillä ja hinnoilla on yhteisön tuotannonalaan vaikutusta 5 kohdassa tarkoitetussa merkityksessä ja että tämä vaikutus on sellaista, että sitä voidaan pitää merkittävänä.

7.   Polkumyynnillä tapahtuvan tuonnin lisäksi on tutkittava muut tiedossa olevat tekijät, jotka samaan aikaan aiheuttavat vahinkoa yhteisön tuotannonalalle, eikä näiden tekijöiden aiheuttamaa vahinkoa saa pitää polkumyynnillä tapahtuvasta tuonnista johtuvana 6 kohdassa tarkoitetussa merkityksessä. Tässä suhteessa olennaisina tekijöinä voidaan pitää muun muassa muun kuin polkumyynnillä tapahtuvan tuonnin määrää ja hintoja, kysynnän supistumista tai kulutustottumusten muutoksia, kolmannen maan ja yhteisön tuottajien rajoittavia kauppatapoja ja kyseisten tuottajien välistä kilpailua, tekniikan kehittymistä sekä yhteisön tuotannonalan vientisaavutuksia ja tuottavuutta.

– –”

3

Valituksenalaisessa tuomiossa esitetään seuraavat toteamukset:

– –

4

Gul Ahmed Textile Mills vaati 28.5.2004 nostetulla kanteella unionin yleistä tuomioistuinta kumoamaan asetuksen N:o 397/2004 siltä osin kuin se koski sitä.

5

Gul Ahmed Textile Mills vetosi viiteen kanneperusteeseen, jotka koskivat

6

Unionin yleinen tuomioistuin piti tarkoituksenmukaisena lausua aluksi viidennen kanneperusteen kolmannesta osasta. Kantaja moitti kyseisessä kanneperusteen osassa neuvostoa olennaisilta osin oikeudellisen virheen tekemisestä siitä syystä, ettei se ollut tutkinut, oliko aiempien polkumyyntitullien poistamisesta ja yleisen etuusjärjestelmän käyttöönotosta Pakistanin islamilaisen tasavallan hyväksi vuoden 2002 alussa ollut seurauksena yhteisön tuotannonalan kärsimän vahingon ja Pakistanin tuontien välisen syy-yhteyden katkeaminen.

7

Unionin yleinen tuomioistuin esitti ensinnäkin valituksenalaisen tuomion 45–51 kohdassa, että Pakistanin vientiä harjoittavia vuodeliinavaatteiden tuottajia edustavat yhteenliittymät olivat hallinnollisen menettelyn alkamisesta lähtien kiinnittäneet unionin toimielinten huomiota siihen, että unionin tuotannonalan väitetysti kärsimä vahinko oli johtunut kahdesta syystä eli aiempien polkumyyntitullien poistamisesta ja tavanomaisten tullien poistamisesta osana Pakistanin islamilaisen tasavallan hyväksi käyttöön otettua yleistä tullietuusjärjestelmää eikä Pakistanista peräisin olevasta polkumyynnillä tuonnista. Pakistanilaiset vientiä harjoittavat tuottajat katsoivat näin ollen, että Pakistanista peräisin olevan tuonnin kasvua olivat edesauttaneet tietyt tullivapautukset ja sääntelypuitteiden muuttaminen.

8

Unionin yleinen tuomioistuin arvioi valituksenalaisen tuomion 53–59 kohdassa, että jotta unionin toimielimet täyttäisivät asianmukaisesti velvollisuutensa tutkia asetuksen N:o 384/96 3 artiklan 7 kohdan mukaisesti polkumyynnillä tapahtuvan tuonnin lisäksi kaikki ”muut tiedossa olevat tekijät, jotka samaan aikaan aiheuttavat vahinkoa yhteisön tuotannonalalle”, niiden on asianmukaisesti erotettava polkumyynnillä tuonnin vahingolliset vaikutukset muiden tiedossa olevien tekijöiden vahingollisista vaikutuksista.

9

Unionin yleinen tuomioistuin katsoi valituksenalaisen tuomion 56 kohdassa, ettei asetuksen N:o 384/96 3 artiklan 7 kohdan luettelo ”polkumyynnillä tapahtuvan tuonnin lisäksi muista tiedossa olevista tekijöistä” ole tyhjentävä vaan päinvastoin ohjeellinen, kuten ilmaisun ”muun muassa” käyttäminen tekijöitä, joita voidaan pitää merkityksellisinä, koskevan luettelon edellä osoittaa. Unionin yleinen tuomioistuin korosti kyseisen tuomion 57 kohdassa, että asetuksen N:o 384/96 3 artiklan 7 kohdan ja vuoden 1994 polkumyyntisäännöstön 3.5 kohdan yhteinen tavoite on varmistaa, ettei tutkimuksen kohteena olevaan tuontiin liitetä muiden mahdollisten tekijöiden, joilla on vaikutusta yhteisön tuotannonalan tai kansallisen tuotannonalan kärsimään vahinkoon, mahdollisia kielteisiä vaikutuksia, jottei mainituille tuotannonaloille annettaisi tarpeellista suojaa laajempaa suojaa.

10

Unionin yleinen tuomioistuin katsoi valituksenalaisen tuomion 59 kohdassa, että aiempien polkumyyntitullien poistaminen ja tavanomaisten tullien poistaminen osana yleistä tullietuusjärjestelmää olivat tiedossa olevia tekijöitä, jotka unionin toimielinten oli otettava huomioon arvioidakseen yhteisön tuotannonalan kärsimän vahingon ja polkumyyntimenettelyn kohteena olevan tuotteen Pakistanista tuonnin välisen syy-yhteyden todellisuutta.

11

Unionin yleinen tuomioistuin päätteli tästä valituksenalaisen tuomion 84 kohdassa, ettei unionin toimielinten suorittamasta arvioinnista ilmene – edes pelkän arvion muodossa –, mikä yhteisön tuotannonalan kärsimä vahinko olisi ollut ilman polkumyyntiä eli mikä olisi ollut ainoastaan yleisen tullietuusjärjestelmän käyttöönotosta ja aiempien polkumyyntitullien poistamisesta aiheutuva vahinko joko markkinaosuuden menetyksenä, edellä tarkoitetun tuotannonalan kannattavuuden tai tuottavuuden heikentymisenä, matalamman hintatason markkinasegmenteistä luopumisena tai millä tahansa muulla merkityksellisellä talouden mittarilla mitattuna.

12

Niinpä unionin yleinen tuomioistuin hyväksyi viidennen kanneperusteen kolmannen osan ja kumosi muita kanneperusteita tutkimatta asetuksen N:o 397/2004 siltä osin kuin se koski Gul Ahmed Textile Millsiä.

13

Tässä tilanteessa neuvosto on tehnyt nyt käsiteltävänä olevan valituksen valituksenalaisesta tuomiosta tukenaan komissio, joka oli väliintulijana ensimmäisessä oikeusasteessa.

14

Neuvoston mukaan unionin yleinen tuomioistuin rikkoi asetuksen N:o 384/96 3 artiklan 7 kohtaa, koska se tulkitsi virheellisesti siinä esiintyvää käsitettä ”muut tekijät”. Neuvosto korostaa tosin, että unionin yleinen tuomioistuin katsoi aivan oikein, että mainitulla säännöksellä velvoitetaan lähtökohtaisesti erottamaan muiden tiedossa olevien tekijöiden vahingolliset vaikutukset polkumyynnillä tuonnin aiheuttamasta vahingosta. Neuvosto väittää kuitenkin, että unionin yleinen tuomioistuin teki virheen, kun se totesi, että kaksi riidanalaista tekijää eli aiempien polkumyyntitullien poistaminen ja yleisen tullietuusjärjestelmän käyttöönotto olivat asetuksen N:o 384/96 3 artiklan 7 kohdassa tarkoitettuja ”muita tekijöitä”. Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin teki neuvoston mukaan virheen, kun se totesi, että käsiteltävässä asiassa toimielimet olivat soveltaneet kyseistä säännöstä virheellisesti, koska ne eivät olleet erottaneet kyseisten kahden riidanalaisen tekijän väitettyjä vahingollisia vaikutuksia.

15

Neuvoston mukaan asetuksen N:o 384/96 3 artiklan 7 kohdassa tarkoitettu ”muu tekijä” tarkoittaa määritelmällisesti tekijää, joka ei liity polkumyynnillä tuontiin. Neuvoston mukaan kaksi riidanalaista tekijää liittyvät kuitenkin läheisesti Pakistanista peräisin olevaan polkumyynnillä tuontiin. Neuvoston mukaan ”tekijä, joka ainoastaan edistää polkumyynnillä tuonnin kasvua, ei ole itsessään vahinkoa aiheuttava erillinen tekijä, koska polkumyynnillä tuonnin kasvusta johtuva vahinko aiheutuu polkumyynnillä tuonnista eikä tällaisen tuonnin kasvua edistävistä tekijöistä”. Tällaisen tulkinnan vahvistaa neuvoston mukaan Maailman kauppajärjestön asiantuntijaryhmän 28.10.2011 päivätty kertomus European Union – Anti-dumping duties on certain footwear from China (WT/DS405/R).

16

Neuvosto huomauttaa, että vaikka asetuksen N:o 384/96 3 artiklan 7 kohdan luettelo ei ole itsessään tyhjentävä, siihen ei kuitenkaan sisälly näitä kahta riidanalaista tekijää kyseisessä säännöksessä tarkoitettujen ”muiden tekijöiden” joukossa. Sen mukaan lainsäädäntöä ja sääntelyä koskevilla muutoksilla on merkitystä ainoastaan, jos niillä on ollut markkinavaikutuksia, ja kahdella riidanalaisella tekijällä on voinut olla vaikutusta ainoastaan polkumyynnillä tuontiin. Kyseessä olevilla kahdella tekijällä ei neuvoston mukaan kuitenkaan ollut mitään vaikutusta unionin tuotannonalan suorituksiin.

17

Neuvosto katsoo lisäksi, että unionin yleisen tuomioistuimen tekemä oikeudellinen virhe johtuu asetuksen N:o 384/96 3 artiklan 6 ja 7 kohdan virheellisestä tulkinnasta, mikä ilmenee sen mukaan valituksenalaisen tuomion 84 kohdassa esitetyistä toteamuksista.

18

Komissio tukee olennaisilta osin neuvoston näkemyksiä.

19

Gul Ahmed Textile Mills katsoo, että valituksen tueksi esitetyillä perusteilla supistetaan perusteettomasti asetuksen N:o 384/96 3 artiklan 7 kohdassa tarkoitettua käsitettä ”muut tekijät”. Sen mielestä neuvoston tulkinta käsitteestä ”muut tekijät” on kyseisen säännöksen vastainen. Lisäksi se katsoo, että koska mainitulla säännöksellä pyritään valvomaan, ettei polkumyynnillä tuontia pidetä syynä muusta tekijästä johtuvaan vahinkoon, ei ole tarpeen mielivaltaisesti rajoittaa tekijöitä, joiden vahingolliset vaikutukset on otettava huomioon.

20

Gul Ahmed Textile Mills huomauttaa käsitteestä ”muut tekijät”, ettei pidä paikkansa, että riidanalaiset tekijät ”liittyisivät läheisesti” polkumyynnillä tuontiin. Sen mukaan aiempien polkumyyntitullien poistaminen ilmensi sitä, että unioni oikaisi vuonna 1997 perusteettomasti käyttöön otettuja toimenpiteitä, eikä liittynyt tutkimusajanjakson aikana tai sitä ennen tapahtuneeseen polkumyynnillä tuontiin. Gul Ahmed Textile Millsin mukaan se, että unioni antoi erityisen tullietuuden Pakistanista peräisin olevalle tuonnille 1.1.2002 lähtien, ei koskenut erityisesti vuodeliinavaatteita ja vielä vähemmän vuodeliinavaatteiden tuontia polkumyynnillä. Markkinoiden lainsäädäntöpuitteiden muutokset johtuivat sen mukaan ainoastaan unionin toimista eivätkä ”liittyneet läheisesti” kolmansien valtioiden tuottajien toimiin.

21

Gul Ahmed Textile Mills esittää, että riidanalaiset tekijät vähensivät välittömästi kaiken Pakistanista peräisin olevan vuodeliinavaatteiden tuonnin tullirasitusta ja vaikuttivat näin ollen välittömästi kyseisen tuonnin hintatasoon unionin markkinoilla. Sen mielestä kyseisten tariffimuutosten pitäminen ”pelkästään polkumyynnillä tuonnin määrän kasvua edesauttavina” on ilmeisen virheellistä.

22

Gul Ahmed Textile Millsin mukaan avainkysymys on se, olivatko riidanalaiset tekijät vaikuttaneet välittömästi johonkin niistä talouden mittareista, jotka unionin toimielimet ottavat huomioon ratkaistakseen sen, onko unionin tuotannonala kärsinyt aineellisen vahingon, ja tällaisen vahingon mahdollisen syyn. Sen mukaan asetuksen N:o 384/96 3 artiklan 5 kohdassa edellytetään kuitenkin ”kaikkien olennaisten taloudellisten tekijöiden ja seikkojen, jotka vaikuttavat kyseisen teollisuuden tilanteeseen”, arviointia ja kyseisen säännöksen mukaisessa ohjeellisessa luettelossa ovat mukana ”hintaan vaikuttavat tekijät yhteisössä”. Valittajan vastapuoli korostaa, että riidanalaisten tekijöiden välittömänä seurauksena unionin tuottajat joutuivat yhtäkkiä tilanteeseen, jossa unionin markkinoille tuotiin tuotteita huomattavasti alemmalla hinnalla kuin aikaisemmin ilman mitään muutoksia pakistanilaisten tuottajien tuotteiden vapaasti aluksessa (fob) -hinnoissa. Niinpä sääntelyä koskevilla muutoksilla oli sen mukaan välitön vaikutus taloudellisiin olosuhteisiin, jotka otetaan huomioon vahingon sekä sen ja polkumyynnin välisen syy-yhteyden määrittämisessä.

23

Asetuksen N:o 397/2004 108–115 perustelukappaleesta ilmenee, että unionin toimielimet tutkivat ne tekijät, joita ne pitivät muina tekijöinä kuin polkumyynnillä tuonti.

24

Erityisesti tutkittiin Intiasta, Turkista, Romaniasta, Bangladeshista ja Egyptistä peräisin oleva tuonti sekä kysynnän supistumiseen, unionin tuotannonalan tuontiin ja vientiin sekä sen tuottavuuteen liittyvät tekijät.

25

Kun arvioidaan polkumyynnillä tuonnin ja unionin tuotannonalan kärsimän vahingon syy-yhteyttä, on riidatonta, etteivät unionin toimielimet tutkineet kyseenalaisiksi saatettuja kahta toimea eli tavanomaisista tulleista luopumista osana yleisen etuusjärjestelmän soveltamista ja aiempien polkumyyntitullien poistamista.

26

On todettava, että kyseiset toimet koskivat Pakistanista peräisin olevia tavaroita ja että asetusta N:o 397/2004 sovelletaan kaikkiin pakistanilaisiin viejiin. Niinpä kyseisen asetuksen nojalla kaikkien siinä lueteltujen tavaroiden tuonti oli asetuksen N:o 384/96 3 artiklassa tarkoitettua polkumyynnillä tuontia.

27

On varmaa, että yhtäältä 12 prosentin ja toisaalta 6,7 prosentin tuontitullien poistaminen saattoi vaikuttaa kyseisten tavaroiden tuontia helpottavasti ja edistävästi. Sitä vastoin on todettava, että kyseinen vaikutus kohdistui polkumyynnillä tuontiin.

28

Asetuksen N:o 384/96 3 artiklan 7 kohdan sanamuodosta, erityisesti ilmaisusta ”tiedossa olevat tekijät, jotka – – aiheuttavat vahinkoa yhteisön tuotannonalalle”, ilmenee, että kyseisessä asetuksessa edellytetään vahingon välittömästi aiheuttavien tekijöiden tutkimista, mikä edellyttää suoraa syy-yhteyttä.

29

Sen sijaan käsiteltävässä asiassa polkumyynnillä tuontia koskevien sääntelyolosuhteiden muutosten ei voida katsoa aiheuttavan sellaisenaan vahinkoa. Vahingon aiheuttaa tuonti itsessään.

30

Polkumyynnillä tuontia ja sääntelyolosuhteita, joissa se toteutetaan, ei nimittäin voida erottaa toisistaan.

31

Niinpä tuontia helpottavat ja edistävät riidanalaiset toimet ovat pelkästään epäsuoria syitä, eikä niitä voida pitää asetuksen N:o 384/96 3 artiklan 7 kohdassa tarkoitettuina ”muina tekijöinä”.

32

Tällainen tulkinta on yhdenmukainen Maailman kauppajärjestön asiantuntijaryhmän 28.10.2011 päivätyn kertomuksen European Union – Anti-dumping duties on certain footwear from China kanssa, jossa tutkittiin tuontikiintiön poistamisen ja vahingon välistä syy-yhteyttä vuoden 1994 polkumyyntisäännöstön 3.5 artiklan valossa. Kyseisen kertomuksen 7.527 kohdassa todettiin, ettei tuontikiintiön poistaminen, joka mahdollistaa polkumyynnillä tuonnin määrän kasvun, ole itsessään vahinkoa aiheuttava tekijä.

33

Tuontikiintiöt ovat tuontitullien tavoin sääntelyolosuhteita, joissa tuonti toteutetaan.

34

Tässä tilanteessa on todettava, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen, kun se totesi, että kaksi riidanalaista tekijää ovat asetuksen N:o 384/96 3 artiklan 7 kohdassa tarkoitettuja ”muita tekijöitä”.

35

Tällä toteamuksella ei kuitenkaan oteta ennalta kantaa siihen, onko riidanalaiset tekijät otettava huomioon, kun arvioidaan vahingon olemassaoloa asetuksen N:o 384/96 3 artiklan 2, 3 ja 5 kohdan kannalta.

36

Valituksenalainen tuomio on näin ollen kumottava.

37

Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 61 artiklan ensimmäisessä kohdassa määrätään, että jos unionin tuomioistuin kumoaa unionin yleisen tuomioistuimen päätöksen, se voi joko itse ratkaista asian lopullisesti, jos asia on ratkaisukelpoinen, tai palauttaa asian unionin yleisen tuomioistuimen ratkaistavaksi.

38

Käsiteltävässä asiassa edellytykset sille, että unionin tuomioistuin voisi itse ratkaista asian lopullisesti, eivät täyty.

39

Niinpä asia on palautettava unionin yleiselle tuomioistuimelle ja todettava, että oikeudenkäyntikuluista päätetään myöhemmin.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (viides jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti: