—

Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Rendőrkapitányság Záhony Határrendészeti Kirendeltsége, edustajanaan jogtanácsos É. Tasnádi,

—

Oskar Shomodi, edustajanaan ügyvéd L. Isaák,

—

Unkarin hallitus, asiamiehinään M. Fehér, K. Szíjjártó ja Z. Tóth,

—

Puolan hallitus, asiamiehenään M. Szpunar,

—

Romanian hallitus, asiamiehinään H. R. Radu, F. Abrudan ja A. Crişan,

—

Slovakian hallitus, asiamiehenään B. Ricziová,

—

Euroopan komissio, asiamiehinään V. Bottka ja G. Wils,

1

Ennakkoratkaisupyyntö koskee paikallista rajaliikennettä koskevan järjestelyn käyttöönotosta jäsenvaltioiden maaulkorajoilla sekä Schengenin yleissopimuksen säännösten muuttamisesta 20.12.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1931/2006 (EUVL L 405, s. 1 ja oikaisu EUVL 2007, L 29, s. 3) 2 artiklan a alakohdan, 3 artiklan 3 alakohdan ja 5 artiklan tulkintaa.

2

Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Rendőrkapitányság Záhony Határrendészeti Kirendeltsége (Szabolcs-Szatmár-Beregin kunnan poliisiaseman yhteydessä toimiva rajavartiolaitoksen Záhonyn osasto) ja Ukrainan kansalainen O. Shomodi ja jossa on kyse siitä, että viimeksi mainitulle ei annettu lupaa tulla Unkarin alueelle sen vuoksi, että hän oli oleskellut Unkarin alueella pidempään kuin paikallista rajaliikennettä koskevan järjestelyn nojalla oli sallittua.

3

Tarkastusten asteittaisesta lakkauttamisesta yhteisillä rajoilla Benelux-talousliiton valtioiden, Saksan liittotasavallan ja Ranskan tasavallan hallitusten välillä 14.6.1985 tehdyn Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn, 19.6.1990 Schengenissä allekirjoitetun yleissopimuksen (EYVL 2000, L 239, s. 19; jäljempänä Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehty yleissopimus) 20 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa:

”Ulkomaalainen, jolta ei vaadita viisumia, voi liikkua vapaasti sopimuspuolten alueella korkeintaan kolmen kuukauden ajan kuuden kuukauden sisällä ensimmäisestä alueelletulopäivästä lukien – –”

4

Henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta yhteisön säännöstöstä 15.3.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 562/2006 (Schengenin rajasäännöstö) (EUVL L 105, s. 1) johdanto-osan kolmannessa perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

”Toteutettaessa yhteisiä toimenpiteitä, jotka koskevat henkilöiden kulkua sisärajojen yli ja rajavalvontaa ulkorajoilla, olisi otettava huomioon osaksi Euroopan unionia sisällytetty Schengenin säännöstö ja erityisesti – – Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen ja Yhteisen käsikirjan [(EYVL 2002, C 313, s. 97)] asiaa koskevat määräykset.”

5

Kyseisen asetuksen 5 artiklan 1 kohdassa asetetaan edellytykset kolmansien maiden kansalaisten maahantulolle ”enintään kolmen kuukauden pituista oleskelua varten kuuden kuukauden ajanjaksoa kohden”.

6

Saman asetuksen 35 artiklassa täsmennetään, ettei kyseinen asetus ”vaikuta paikallista rajaliikennettä koskevien yhteisön sääntöjen eikä paikallista rajaliikennettä koskevien kahdenvälisten sopimusten soveltamiseen”.

7

Asetuksen N:o 1931/2006 toisessa ja kolmannessa perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

8

Asetuksen N:o 1931/2006 neljännessä perustelukappaleessa asetetaan periaatteeksi muun muassa ”rajanylityksen helpottaminen niiden vilpittömässä mielessä toimivien raja-alueen asukkaiden kannalta, joilla on oikeutetut syyt ylittää toistuvasti maaulkoraja”.

9

Kyseisen asetuksen 3 artiklan mukaan

”– –

2)   ’raja-alueella’ tarkoitetaan aluetta, joka ulottuu enintään 30 kilometrin päähän rajalta. Asianomaisten jäsenvaltioiden on määritettävä raja-alueen paikalliset hallintoalueet 13 artiklassa tarkoitetuissa kahdenvälisissä sopimuksissaan. Mikäli tällainen hallintoalue ulottuu yli 30 kilometrin päähän mutta kuitenkin enintään 50 kilometrin päähän rajalta, se katsotaan osaksi raja-aluetta;

3)   ’paikallisella rajaliikenteellä’ tarkoitetaan liikennettä, jossa raja-alueen asukkaat ylittävät säännöllisesti maaulkorajan oleskellakseen raja-alueella esimerkiksi sosiaalisten, kulttuurillisten tai todellisten taloudellisten syiden tai perhesuhteiden vuoksi ajan, joka ei ylitä tässä asetuksessa määriteltyjä rajoituksia;

– –”

10

Paikallista rajaliikennettä koskevan järjestelmän käyttöön ottaminen on uskottu asetuksen N:o 1931/2006 13 artiklalla jäsenvaltioille siten, että ne voivat tehdä naapurinaan sijaitsevien kolmansien maiden kanssa kahdenvälisiä sopimuksia Euroopan komission valvonnassa. Saman asetuksen 5 artiklan mukaan näissä sopimuksissa ”on määriteltävä kunkin paikallista rajaliikennettä koskevassa järjestelyssä tapahtuvan keskeytymättömän oleskelun enimmäispituus, joka ei saa ylittää kolmea kuukautta”.

11

Paikallisen rajaliikenneluvan käyttöönottoa koskevassa asetuksen N:o 1931/2006 7 artiklassa täsmennetään kyseisen luvan ominaispiirteet ja siihen sisällytettävät pakolliset maininnat; luvassa on muun muassa mainittava, että ”luvanhaltija ei ole oikeutettu liikkumaan raja-alueen ulkopuolella ja että väärinkäyttöön sovelletaan 17 artiklassa tarkoitettuja seuraamuksia”. Viimeksi mainitussa artiklassa säädetään periaatteesta, jonka mukaan ”seuraamusten on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia” ja niihin on sisällyttävä ”mahdollisuus mitätöidä ja kumota paikalliset rajaliikenneluvat”.

12

Saman asetuksen viidennessä perustelukappaleessa todetaan lisäksi seuraavaa:

”Paikallinen rajaliikennelupa olisi väärinkäytösten välttämiseksi pääsääntöisesti myönnettävä vain henkilöille, jotka ovat laillisesti asuneet raja-alueella vähintään vuoden. Jäsenvaltioiden naapureinaan sijaitsevien kolmansien maiden kanssa tekemissä kahdenvälisissä sopimuksissa voidaan määrätä pitemmästä asumisajasta – –”

13

Asetuksen N:o 1931/2006 9 artiklassa säädetään vihdoin, että paikallinen rajaliikennelupa voidaan myöntää vain sellaisille raja-alueen asukkaille, jotka voivat asiakirjoin osoittaa, että heillä on oikeutettu syy toistuvasti ylittää maaulkoraja.

14

Kolmansien maiden kansalaisten maahantulo- ja oleskeluoikeudesta vuonna 2007 annetun lain nro II (a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007 évi II. Törvény) 40 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:

”Rajaliikennettä valvovan toimivaltaisen viranomaisen on [asetuksen N:o 562/2006 säännösten] perusteella kieltäydyttävä päästämästä alueelleen kolmannen maan kansalaista, joka haluaa oleskella sen alueella kolme kuukautta tai sitä lyhyemmän ajan, ja sen on kyseisen kolmannen maan kansalaisen edut huomioon otettuaan käännytettävä tämä rajalta – –”

15

Unkarin tasavallan hallituksen ja Ukrainan hallituksen välillä paikallisen rajaliikenteen sääntelystä tehdyn sopimuksen 1 artiklan 5 kohdassa määrätään paikallisesta rajaliikenteestä, että paikallisen rajanylitysluvan ”haltijalla on oikeus useisiin maahantuloihin ja oikeus oleskella toisen sopimuspuolena olevan valtion rajavyöhykkeellä keskeytyksettä enintään kolmen kuukauden ajan kuuden kuukauden ajanjaksoa kohden erityisesti sosiaalisten, kulttuuristen, perheeseen liittyvien taikka sellaisten perusteltujen taloudellisten syiden vuoksi, joiden ei voida katsoa liittyvän kansallisessa lainsäädännössä tarkoitettuun ansiotoimintaan”. Kyseisen sopimuksen 3 artiklan 2 kohdassa määrätään, että ”sopimuspuolina olevien valtioiden on kansallisessa lainsäädännössään säädettävä luvan väärinkäytöstä määrättävät seuraamukset”.

16

Shomodi on Ukrainan kansalainen, jolla on paikallinen rajanylityslupa, joka oikeuttaa hänet saapumaan Unkarin raja-alueelle. Hän ilmoittautui 2.2.2010 Záhonyn rajanylityspaikalla. Unkarin poliisi totesi tällöin, että hän oli 3.9.2009 ja 2.2.2010 välisenä aikana oleskellut Unkarissa 105 päivää ja että hän oli saapunut sinne lähes joka päivä muutamiksi tunneiksi. Koska Shomodi oli näin kuuden kuukauden aikana oleskellut enemmän kuin kolme kuukautta Schengen-alueella, Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Rendőrkapitányság Záhony Határrendészeti Kirendeltsége epäsi 2.2.2010 tekemällään päätöksellä vuoden 2007 lain nro II 40 §:n 1 momentin nojalla häneltä pääsyn Unkarin alueelle.

17

Asianomainen nosti Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróságissa (Szabolcs-Szatmár-Beregin alueellinen tuomioistuin) kanteen tästä päätöksestä, jonka kyseinen tuomioistuin kumosi 26.5.2010 antamallaan tuomiolla. Aluksi se katsoi, ettei asetusta N:o 562/2006 eikä sen täytäntöönpanosta annetun vuoden 2007 lain nro II 40 §:n 1 momenttia voitu soveltaa. Tämän jälkeen se sovelsi paikalliseen rajaliikenteeseen liittyviä sääntöjä ja katsoi yhtäältä, ettei paikallisen rajanylitysluvan haltijan maahantulokertojen määrää ole rajoitettu, ja toisaalta, että tämän tuomion 15 kohdassa mainitulla sopimuksella käyttöön otettua kolmen kuukauden enimmäiskestoa sovelletaan vain keskeytymättömään oleskeluun. Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság päätteli tästä, että Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Rendőrkapitányság Záhony Határrendészeti Kirendeltségen esittämät perustelut eivät olleet sellaisia, että niillä olisi voitu perustella Shomodin käännyttämistä rajalta.

18

Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága (Unkarin tasavallan ylimmän oikeusasteen tuomioistuin), jossa on vireillä kyseisten viranomaisten tuosta tuomiosta tekemä kassaatiovalitus, on päättänyt lykätä asian käsittelyä, koska se katsoo, että asiassa annettava ratkaisu riippuu asetuksen N:o 1931/2006 tulkinnasta, ja se on päättänyt esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

19

Kansallinen tuomioistuin haluaa pääasiallisesti selvittää, mikä on kunkin kolmen kuukauden pituiseksi rajoitetun ”keskeytymättömän oleskelun”, johon asetuksen N:o 1931/2006 perusteella myönnetyn paikallisen rajanylitysluvan haltijalla on oikeus, tarkka sisältö, kun otetaan huomioon, että sellaisten kolmansien maiden kansalaisten oleskelu, joilta ei vaadita viisumia, on Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen ja asetuksen N:o 562/2006 mukaan rajoitettu kolmeksi kuukaudeksi kuuden kuukauden ajanjaksoa kohden.

20

Tällä kysymyksellä kysytään itse asiassa, onko asetusta N:o 1931/2006 tulkittava Schengenin säännöstön valossa vaiko sitä vastoin itsenäisesti.

21

Ensin mainitun vaihtoehdon, jota Unkarin ja Puolan hallitukset suosivat, mukaan asetusta N:o 1931/2006 pidetään Schengenin säännöstön olennaisena osana. Tällöin kyseisessä asetuksessa asetettua sääntöä, jolla kolmansien maiden niiden kansalaisten lyhytaikainen oleskelu, joilta ei vaadita viisumia, rajoitetaan kolmeksi kuukaudeksi kuuden kuukauden ajanjaksoa kohden, olisi sovellettava ensisijaisesti kaikkiin muihin sääntöihin nähden. Tästä ei siis poikettaisi paikallisen rajanylitysluvan haltijoiden, joita viisumivaatimus ei asetuksen N:o 1931/2006 mukaan koske, osalta. Tämän näkemyksen kannattajat väittävät, että jollei sallittujen perättäisten oleskelujen kokonaiskestolle asetettaisi tällaista ylärajaa, kyseisillä haltijoilla olisi käytännössä mahdollisesti rajoittamaton oleskeluoikeus, sillä riittäisi, että he poistuvat kyseisen jäsenvaltion alueelta kolmen kuukauden kuluttua ja palaavat sinne seuraavana päivänä saadakseen taas oikeuden kolmen kuukauden pituiseen oleskeluun.

22

Tällainen lähestymistapa ei kuitenkaan ole asetuksen N:o 1931/2006 sanamuoto eikä sen hengen mukainen.

23

Kyseisen asetuksen 5 artiklan mukaan oleskelun sallittu enimmäispituus on määriteltävä kahdenvälisissä sopimuksissa kolmen kuukauden rajoissa ”kunkin keskeytymättömän oleskelun” osalta. Kyseisellä täsmennyksellä ja siinä käytetyillä ilmaisuilla paikallisen rajaliikenteen ajallinen rajoittaminen erotetaan selvästi ”Schengen-rajoituksesta”, joka ei mitenkään liity keskeytymättömiin oleskeluihin. Tämän tulkinnan vahvistavat asetuksen N:o 1931/2006 valmistelutyöt, joista ilmenee, että vaikka komissio ehdottikin alun perin mukautumista Schengen-säännöstön mukaiseen oleskelun enimmäispituuteen, joka on kolme kuukautta puolen vuoden aikana, unionin lainsäätäjä halusi rajoittaa erityisesti keskeytymättömiä oleskeluja. Sen seikan nojalla, että kyseisen rajoituksen yläraja on – kuten Schengenin-säännöstössäkin – kolme kuukautta, ei voida epäillä sen erityisluonnetta suhteessa kolmansien maiden kansalaisiin, joilta ei vaadita viisumia, yleisesti sovellettavaan oikeuteen, koska missään asetuksen N:o 1931/2006 säännöksessä ei säädetä, että näiden kolmen kuukauden olisi sisällyttävä samaan kuuden kuukauden pituiseen ajanjaksoon.

24

Lisäksi asetuksen N:o 1931/2006 tarkoitus kannustaa tarvittaessa tulkitsemaan sitä itsenäisesti. Niin sen tavoitteet kuin sen säännöksetkin osoittavat, että unionin lainsäätäjän tavoitteena on ollut antaa paikallista rajaliikennettä koskevia sääntöjä, joilla poiketaan asetuksesta N:o 562/2006. Näiden sääntöjen tarkoituksena on, kuten julkisasiamies toteaa ratkaisuehdotuksensa 52 kohdassa, helpottaa kyseisten raja-alueiden asukkaiden unionin maaulkorajan ylityksiä eli sallia ne – paikallisten nykyisten taikka historiallisten realiteettien huomioon ottamiseksi – ilman liiallisia hallinnollisia rajoituksia, toistuvasti ja myös säännöllisesti oikeutetuista taloudellisista, sosiaalisista ja kulttuurisista syistä tai perhesuhteiden vuoksi.

25

Unkarin ja Puolan hallitusten esiin tuoma huoli, joka liittyy niihin väitettyihin kielteisiin seurauksiin, joita tällaisella tulkinnalla on raja-alueiden yleiseen järjestykseen, ei vakuuta, koska paikallisen rajanylitysluvan haltijalle näin annettu oikeus ei ole ehdoton eikä absoluuttinen. Kyseisen luvan saantiedellytyksenä on, että henkilö on asunut naapurimaan raja-alueella vähintään vuoden, ja tätä aikaa voidaan kahdenvälisillä sopimuksilla pidentää. Mikään ei myöskään estä sitä, että tällaisessa sopimuksessa määrätään keskeytymättömän oleskelun enimmäiskesto lyhyemmäksi kuin asetuksessa N:o 1931/2006 säädetyt kolme kuukautta, joka on vain enimmäismäärä. Helpotettu rajan ylittäminen on tarkoitettu – kuten kyseisen asetuksen neljännestä perustelukappaleesta ja 9 artiklan b alakohdasta ilmenee – vilpittömässä mielessä toimiville raja-alueiden asukkaille, joilla on asianmukaisesti osoitettu oikeutettu syy ylittää toistuvasti maaulkoraja. Toimivaltaisilla viranomaisilla on tässä suhteessa vapaus määrätä asetuksen N:o 1931/2006 7 artiklassa mainittuja seuraamuksia niille raja-alueen asukkaille, jotka käyttävät paikallista rajanylityslupaansa väärin tai petollisesti.

26

Ensimmäiseen ja neljänteen kysymykseen on näin ollen vastattava niin, että asetusta N:o 1931/2006 on tulkittava siten, että kyseisellä asetuksella käyttöön otetun paikallista rajaliikennettä koskevan erityisen järjestelmän nojalla myönnetyn paikallisen rajanylitysluvan haltijan on voitava kyseisessä asetuksessa ja sen kolmannen maan, jonka kansalainen hän on, ja naapurijäsenvaltion välillä kyseisen asetuksen soveltamiseksi tehdyssä kahdenvälisessä sopimuksessa määrätyissä rajoissa yhtäältä liikkua vapaasti raja-alueella kolmen kuukauden ajan, jos hänen siellä oleskelunsa ei ole keskeytynyt, ja toisaalta saada uusi kolmen kuukauden pituinen oleskeluoikeus oleskelun jokaisen keskeytymisen jälkeen.

27

Kansallinen tuomioistuin kysyy toisella kysymyksellään pääasiallisesti, kuinka usein paikallisen rajanylitysluvan haltijan asetuksen N:o 1931/2006 5 artiklassa tarkoitettu oleskelu saa keskeytyä.

28

Tästä on edellä esitetyn johdosta todettava, että paikallista rajaliikennettä koskevan järjestelyn yhteydessä annetun paikallisen rajanylitysluvan haltijan oleskelun on katsottava keskeytyvän sillä hetkellä, jona hän ylittää rajan palatakseen hänelle annetun luvan mukaisesti asuinvaltioonsa, eikä kunakin päivänä tapahtuneiden rajan ylitysten lukumäärää tarvitse ottaa huomioon.

29

Toiseen kysymykseen on näin ollen vastattava niin, että asetuksen N:o 1931/2006 5 artiklaa on tulkittava siten, että kyseisessä artiklassa mainitulla oleskelun keskeytymisellä tarkoitetaan paikallisen rajanylitysluvan haltijan kyseisessä luvassa asetettujen edellytysten mukaista, rajajäsenvaltion ja sen kolmannen maan, jossa paikallisen rajanylitysluvan haltija asuu, välisen rajan ylitystä sen toistuvuudesta riippumatta eli vaikka raja ylitettäisiin useita kertoja päivässä.

30

Kun ensimmäiseen, toiseen ja neljänteen kysymykseen annetut vastaukset otetaan huomioon, kolmanteen ja viidenteen kysymykseen ei ole tarpeen vastata.

31

Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (neljäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti: