1. 

Pakollisia liikennevakuutuksia koskevasta unionin lainsäädännöstä on käyty jo useita oikeudenkäyntejä. Esillä olevan Unkarista tulleen ennakkoratkaisupyynnön seurauksena unionin tuomioistuimella on tilaisuus tutkia uutta seikkaa tässä lainsäädännössä, kun siinä tuodaan esille kysymys siitä, oliko kodifioinnista vuonna 2009 annettua direktiiviä ( 2 ) edeltäneiden direktiivien perusteella jäsenvaltioilla velvollisuus säätää, että korvauselimen on maksettava vahingonkärsijöille korvauksia sellaisen ajoneuvon aiheuttamasta vahingosta, jolle on otettu liikennevakuutus maksukyvyttömältä vakuutuksenantajalta, joka ei kykene täyttämään maksuvelvollisuuttaan.

2.

Moottoriajoneuvojen käyttöön liittyvän vastuun varalta otettavaa vakuutusta ja vakuuttamisvelvollisuuden voimaansaattamista koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 24.4.1972 annetun neuvoston direktiivin 72/166/ETY ( 3 ) – tällä alalla annettu ensimmäinen direktiivi, joka on sittemmin korvattu direktiivillä 2009/103 ( 4 )– 3 artiklan 1 kohdassa säädettiin, että”jäsenvaltioiden on toteutettava, jollei 4 artiklasta muuta johdu, tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että sellaisten ajoneuvojen käyttöön liittyvän vastuun varalta on otettu liikennevakuutus, joilla on pysyvä kotipaikka sen alueella. Vakuutetun vastuun laajuus sekä vakuutusturvan ehdot määräytyvät näiden toimenpiteiden mukaisesti”.

3.

Moottoriajoneuvojen käyttöön liittyvän vastuun varalta otettavaa vakuutusta koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 30.12.1983 annetulla neuvoston direktiivillä 84/5/ETY ( 5 ) (jäljempänä toinen direktiivi), joka on niin ikään korvattu direktiivillä 2009/103, jatkettiin yhdenmukaistamista tällä alalla.

4.

Direktiivin 84/5 johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa todettiin, että ”on välttämätöntä huolehtia siitä, että jokin toimielin takaa, ettei vahingon kärsinyt jää vaille korvausta, jos vahingon aiheuttanut ajoneuvo on vakuuttamaton tai tuntematon; on tärkeää varmistaa, muuttamatta jäsenvaltioiden soveltamia säännöksiä, jotka koskevat kyseisen toimielimen maksamien korvausten ensisijaista tai toissijaista luonnetta ja vastikkeeseen sovellettavia määräyksiä, että vahingon kärsinyt voi tällaisessa vahinkotapauksessa ensimmäiseksi ottaa yhteyttä suoraan kyseiseen toimielimeen; jäsenvaltioille pitäisi kuitenkin antaa mahdollisuus soveltaa joitakin rajoitettuja, kyseisen toimielimen korvausten maksamista koskevia poikkeuksia ja säätää, että tuntemattoman ajoneuvon aiheuttamasta omaisuusvahingosta maksettavaa korvausta voidaan rajoittaa tai se voidaan evätä mahdollisen vilpin vuoksi”.

5.

Direktiivin 84/5 1 artiklan 1 kohdassa täsmennettiin, että ”direktiivin 72/166/ETY 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun liikennevakuutuksen on katettava sekä omaisuusvahingot että henkilövahingot”.

6.

Direktiivin 84/5 1 artiklan 4 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädettiin, että ”jäsenvaltioiden on perustettava tai valtuutettava toimielin suorittamaan korvauksia ainakin vakuuttamisvelvollisuuden vastuurajoihin saakka [omaisuus- tai] henkilövahingoista, jotka on aiheuttanut tuntematon ajoneuvo tai ajoneuvo, jolle ei ole otettu 1 kohdassa tarkoitettua liikennevakuutusta. Tällä säännöksellä ei rajoiteta jäsenvaltioiden oikeutta pitää kyseisen elimen suorittamaa korvausta ensisijaisena tai toissijaisena eikä oikeutta järjestää korvausvaatimusten sovittelua kyseisen toimielimen ja vahingosta korvausvastuussa olevan henkilön tai henkilöiden ja muiden vakuutuksenantajien tai sosiaaliturvalaitosten välillä, joilta vaaditaan korvauksia vahingonkärsineelle samasta vahingosta”.

7.

Direktiivin 84/5 1 artiklan 4 kohdan kolmannessa alakohdassa täsmennettiin, että ”jäsenvaltiot voivat kuitenkin vapauttaa elimen maksamasta korvausta sellaisten henkilöiden vahingoista, jotka ovat vapaaehtoisesti nousseet vahingon tai vamman aiheuttaneeseen ajoneuvoon, jos elin voi osoittaa näiden tienneen ajoneuvon olevan vakuuttamaton”.

8.

Moottoriajoneuvojen käyttöön liittyvän vastuun varalta otettavaa vakuutusta koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 14.5.1990 annetun neuvoston direktiivin 90/232/ETY, ( 6 ) joka on sittemmin korvattu direktiivillä 2009/103 (jäljempänä kolmas direktiivi), 2 artiklassa säädettiin, että ”jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että kaikki ajoneuvojen käytöstä aiheutuvan vastuun varalta otettavat liikennevakuutukset – – kattavat yhden vakuutusmaksun perusteella koko yhteisön alueen – –”.

9.

Direktiivin 90/232 3 artiklalla direktiivin 84/5 1 artiklan 4 kohdan ensimmäiseen alakohtaan lisättiin uusi virke, joka kuuluu seuraavasti:

”Jäsenvaltiot eivät kuitenkaan saa sallia laitoksen asettavan korvauksen maksamisen ehdoksi, että vahingonkärsinyt jollakin tavoin osoittaa korvausvastuussa olevan henkilön olevan maksukyvytön tai kieltäytyvän maksamasta.”

10.

Moottoriajoneuvojen käyttöön liittyvän vastuun varalta otettavasta pakollisesta vakuutuksesta annetun hallituksen asetuksen 190/2004 (Korm. Rendelet a gépjármű üzembentartójának kötelező felelősségbiztosításról, jäljempänä hallituksen asetus 190/2004) 14 ja 15 §:n mukaan Kártalanítási Számlát Kezelő MABISZ GKI (Unkarin vakuutuksenantajien liiton korvauskassa) vastaa korvauksen maksamisesta vahinkoa kärsineelle vahingon aiheuttajan sijaan ainoastaan, jos vahingon aiheuttajalla ei ole ollut pakollista liikennevakuutusta liikenneonnettomuuden sattuessa, jos vahingon aiheuttaneen ajoneuvon haltijaa ei tiedetä tai jos vahingon on aiheuttanut ajoneuvo, jota ei ole laskettu liikenteeseen tai joka on poistettu liikenteestä.

11.

Hallituksen asetus kumottiin moottoriajoneuvojen käyttöön liittyvän vastuun varalta otettavasta pakollisesta vakuutuksesta vuonna 2009 annetulla lailla nro LXII (2009. évi LXII törnévy a kötelező gépjármű-felelősségbiztosításról, jäljempänä liikennevakuutuslaki), joka tuli voimaan 1.1.2010.

12.

Liikennevakuutuslain 3 §:n 21 kohdan mukaan korvausrahastolla (Kártalanításí Alap) tarkoitetaan ”vakuutuksenantajien perustamaa ja rahoittamaa rahastoa, – – joka kattaa korvaukset sellaisen ajoneuvon aiheuttamista vahingoista, jonka haltijalla on vahingon tapahtumapäivänä liikennevakuutus vakuutuksenantajalta, jota vastaan on aloitettu maksukyvyttömyysmenettely”.

13.

Liikennevakuutuslain 29 §:n 3 momentissa säädetään, että ”korvausrahasto kattaa vahingonkärsijän saatavan maksukyvyttömyysmenettelyn kohteena olevalta vakuutuksenantajalta, jolloin huomioon on otettava vakuutuskirjassa määrätyt tai laissa säädetyt menettelysäännöt korvausta koskevan oikeuden saamiseksi”.

14.

MAV Àltalános Biztosító Egyesület (jäljempänä MAV tai pääasiassa kyseessä oleva vakuutuksenantaja) on voittoa tavoittelemattomana yhdistyksenä perustettu vakuutuksenantaja, joka tarjosi jäsenilleen palveluja alhaiseen hintaan sillä erityispiirteellä, että tämän vakuutuksenantajan vakuutetuilla oli myös yhdistyksen jäsenyyteen perustuvia velvoitteita. Pääasiassa kyseessä olevan vakuutuksenantajan omaisuus hävisi muun muassa rangaistavan toiminnan seurauksena, ja siitä tuli maksukyvytön. Koska toimintaa ei kyetty palauttamaan laissa asetettujen edellytysten mukaiseksi Pénzügyi Szervezetek Àllami Felügyeleten (finanssivalvonnasta vastaava viranomainen) vuosina 2003–2008 toimittamista 15 määräyksestä huolimatta, viimeksi mainittu viranomainen peruutti MAV:n toimiluvan 15.8.2008 alkaen.

15.

Asiakirja-aineistosta ilmenee, että vuosina 2006–2008 pääasian kantajat Gábor Csonka, Tibor Isztli, Dávid Juhasz, János Kiss ja Csaba Szontág olivat aiheuttaneet ajoneuvoillaan useita vahinkoja eri henkilöille. He olivat kaikki ottaneet liikennevakuutuksen MAV:lta, josta oli tällä välin tullut maksukyvytön.

16.

Vaikka Unkarin laissa säädetään 1.1.2010 alkaen maksukyvyttömäksi tulleen vakuutuksenantajan asiakkaiden aiheuttamassa liikenneonnettomuudessa vahinkoa kärsineille annettavasta suojasta, näin ei ollut ajankohtana, jona pääasian kantajien aiheuttamat liikenneonnettomuudet sattuivat. Tästä seuraa, että viimeksi mainittujen olisi omalla omaisuudellaan vastattava aiheuttamiensa vahinkojen korvaamisesta vakuutuksenantajansa sijaan. ( 7 )

17.

Pääasian kantajat katsoivat, että koska Unkarin valtio ei ollut toteuttanut ennen 1.1.2010 tarvittavia toimenpiteitä taatakseen korvauselimen maksaman korvauksen moottoriajoneuvon aiheuttamasta vahingosta korvausvastuussa olevien henkilöiden vakuutuksenantajan maksukyvyttömyystilanteessa, se oli laiminlyönyt unionin oikeuteen ja erityisesti direktiivin 76/166 3 artiklaan perustuvia velvoitteitaan, minkä vuoksi he nostivat ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa kanteen, jossa he vaativat valtion vastuun toteamista ja vahingonkorvausta.

18.

Näissä olosuhteissa Fővárosi Bíróság päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimen kirjaamoon 1.8.2011 saapuneella ennakkoratkaisupyynnöllä SEUT 267 artiklan nojalla seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

”1)   Oliko Unkarin valtio jo pannut direktiivin 72/166/ETY täytäntöön päivänä, jona kantajat aiheuttivat vahingot, kun otetaan erityisesti huomioon kyseisen direktiivin 3 artiklassa asetetut velvoitteet? Onko näin ollen katsottava, että sillä on välitön oikeusvaikutus kantajiin nähden?

2)   Voiko yksityinen, jonka oikeuksia on loukattu sen vuoksi, ettei kyseinen valtio ole pannut direktiiviä 72/166/ETY täytäntöön, vaatia voimassa olevan [unionin] lainsäädännön mukaan tätä valtiota noudattamaan kyseistä direktiiviä vetoamalla suoraan [unionin] lainsäädäntöön velvoitteensa noudattamatta jättänyttä jäsenvaltiota vastaan saadakseen takeet, jotka tämän valtion olisi pitänyt tarjota hänelle?

3)   Voiko yksityinen, jonka oikeuksia on loukattu sen vuoksi, ettei direktiiviä 72/166/ETY ole pantu täytäntöön, vaatia voimassa olevan [unionin] lainsäädännön mukaan vahingonkorvausta valtiolta tämän täytäntöönpanon laiminlyönnin perusteella?

4)   Mikäli edelliseen kysymykseen vastataan myöntävästi, onko Unkarin valtiolla velvollisuus korvata aiheutuneet vahingot kantajille vai kantajien aiheuttamissa liikenneonnettomuuksissa vahinkoa kärsineille? – –

5)   Onko jäsenvaltion katsottava olevan vastuussa tilanteessa, jossa vahinko perustuu virheeseen lainsäädäntötoiminnassa?

6)   Onko 1.1.2010 asti voimassa ollut – – hallituksen asetus 190/2004 – – direktiivin 72/166/ETY mukainen vai onko Unkarin valtio laiminlyönyt velvollisuutensa saattaa kyseisessä direktiivissä asetetut velvoitteet osaksi Unkarin oikeusjärjestystä?”

19.

Unkarin hallitus sekä Euroopan komissio toimittivat kirjalliset huomautuksensa unionin tuomioistuimelle ja esittivät myös suulliset huomautuksensa 26.9.2012 pidetyssä istunnossa.

20.

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämillä kysymyksillä pyritään selvittämään, a) oliko jäsenvaltioilla direktiivin 72/166 perusteella velvollisuus säätää, että korvauselimen on maksettava korvauksia moottoriajoneuvon aiheuttamassa liikenneonnettomuudessa vahinkoa kärsineille, kun liikenneonnettomuudesta vastuussa olevan henkilön vakuutuksenantaja on maksukyvytön, ja b) millä edellytyksillä yksityiset voivat mahdollisesti vedota Unkarin valtion vastuuseen direktiivin virheellisen täytäntöönpanon perusteella.

21.

Aluksi on täsmennettävä, että vaikka direktiivit 72/166, 84/5 ja 90/232 on kumottu direktiivillä 2009/103, ne muodostavat tässä asiassa sovellettavat oikeussäännöt, kun otetaan huomioon vahinkojen arvioitu ilmenemispäivä.

22.

Käsiteltävässä ennakkoratkaisupyynnössä esille tuotu keskeisin oikeudellinen ongelma koskee sitä, käsittikö direktiivin 72/166 3 artiklan 1 kohdassa jäsenvaltioille asetettu velvollisuus sen, että niiden oli otettava käyttöön mekanismit korvauksen takaamiseksi liikenneonnettomuuksissa vahinkoa kärsineille siinä erityistapauksessa, että vahingosta korvausvastuussa oleva henkilö on kyllä tehnyt liikennevakuutussopimuksen mutta maksukyvyttömän vakuutuksenantajan kanssa. Unionin tuomioistuinta pyydetään erityisesti ratkaisemaan, velvoitettiinko pääasian tosiseikkoihin sovellettavassa unionin lainsäädännössä jäsenvaltiot säätämään, että tällaisessa tapauksessa direktiivin 84/5 1 artiklan 4 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti perustettava takuuelin suorittaa korvauksen.

23.

Mainitun artiklan mukaan oli perustettava elin, joka korvaisi vahingot, jotka on aiheuttanut ”ajoneuvo, jolle ei ole otettu [direktiivin 84/5 1 artiklan] 1 kohdassa tarkoitettua liikennevakuutusta”. Pääasian kantajat väittävät, että tällä ilmaisulla on tulkittava tarkoitettavan myös sellaisten ajoneuvojen tapausta, joiden osalta liikennevakuutus on otettu maksukyvyttömäksi tulleelta vakuutuksenantajalta. Näin tulkittuna unionin oikeus olisi velvoittanut Unkarin tasavallan säätämään direktiivin 72/166 3 artiklassa tarkoitettuna tarvittavana toimenpiteenä sen varmistamiseksi, että ajoneuvojen käyttöön liittyvän vastuun varalta on otettu liikennevakuutus, että korvauksen suorittamisesta vahingonkärsijöille vastuussa olevan elimen on maksettava korvaus tällaisessa tilanteessa.

24.

Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen tulkitsemisessa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä lainsäädännöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös tai määräys on. ( 8 )

25.

Tältä osin on saman tien täsmennettävä, että vaikka ennakkoratkaisukysymysten sanamuodossa viitataan ainoastaan direktiivin 72/166 3 artiklaan, tämä artikla on osa paljon laajempaa normatiivista kokonaisuutta, jolle on ominaista useat peräkkäin annetut direktiivit, joilla on asteittain laajennettu kyseisen 3 artiklan sisältöä.

26.

Direktiivi 72/166 on ensimmäinen tällä alalla annettu direktiivi. Sen alkuperäisenä tavoitteena oli vahvistaa moottoriajoneuvojen ja niissä matkustavien henkilöiden vapaata liikkuvuutta säätämällä liikennevakuutusta koskevien rajatarkastusten poistamisesta ja samalla taata, että liikenteessä olevat ajoneuvot ovat todellisuudessa vakuutettuja niiden henkilöiden etujen turvaamiseksi, jotka saattavat joutua näiden ajoneuvojen aiheuttamien vahinkojen uhreiksi. ( 9 ) Tässä tarkoituksessa yhteisön tasolla säädettiin vakuuttamisvelvollisuudesta, jonka mukaisesti oli vakuutettava kaikki ajoneuvot, joilla oli kotipaikka yhteisön jäsenvaltion alueella. Juuri tätä tarkoitetaan direktiivin 72/166 3 artiklan 1 kohdassa, jota laadittaessa on käytetty hyvin yleistä sanamuotoa ja jossa siis ainoastaan vaaditaan, että ”jäsenvaltioiden on toteutettava – – tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että sellaisten ajoneuvojen käyttöön liittyvän vastuun varalta on otettu liikennevakuutus, joilla on pysyvä kotipaikka sen alueella”. ( 10 ) Tämän artiklan sanamuodosta ilmenee siten, että sillä oli ainoastaan tarkoitus velvoittaa jäsenvaltiot ottamaan käyttöön omassa oikeusjärjestyksessään ajoneuvojen yleinen vakuuttamisvelvollisuus, toisin sanoen huolehtimaan siitä, että jokainen ajoneuvon omistaja tai haltija siirtää sopimuksella sitä koskevan vahingonkorvausvastuunsa vakuutuksenantajalle.

27.

Direktiivin 72/166 3 artiklaa on kuitenkin luettava myöhemmillä direktiiveillä ja erityisesti direktiivillä 84/5 säädettyjen täsmennysten valossa, jotta voidaan määrittää jäsenvaltioille asetetut velvoitteet, kun niiden edellytetään toteuttavan tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että sellaisten ajoneuvojen käyttöön liittyvän vastuun varalta on otettu liikennevakuutus, joilla on pysyvä kotipaikka niiden alueella.

28.

Toiminnassaan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämiseksi, joka tapahtuu vähimmäistasolla, jollei toisin ole ilmoitettu, ja joka voidaan toteuttaa asteittain, unionin lainsäätäjä on useita kertoja määritellyt ja täsmentänyt ( 11 ) moottoriajoneuvojen käyttöön liittyvän vastuun varalta otettavaa vakuutusta koskevaa yleistä järjestelmää. Lainsäätäjän vahingonkärsijöiden tilanteelle antamaa merkitystä korostetaan jatkuvasti. Direktiivin 84/5 tarkoituksena oli erityisesti taata, ettei ”vahingon kärsinyt jää vaille korvausta, jos vahingon aiheuttanut ajoneuvo on vakuuttamaton tai tuntematon”, säätämällä korvauselimen suorittamasta korvauksesta. ( 12 ) Tämän elimen suorittamaa korvausta ei pidetty automaattisena – sillä se oli rajattu kahteen tapaukseen –, ja lainsäätäjän tarkoituksena oli jossain määrin – samalla kun se pyrki vahingonkärsijöiden suojaa koskevaan päämäärään – keventää tämän elimen suorittamasta korvauksesta aiheutuvaa taloudellista rasitusta ( 13 ) ja samalla antaa jäsenvaltioille mahdollisuus toteuttaa edullisempia toimenpiteitä juuri kyseisen elimen suorittaman korvauksen edellytysten osalta. ( 14 )

29.

Tästä seuraa, että vaikka direktiivin 84/5 1 artiklan perusteella voidaan päätellä, että direktiivin 72/166 3 artiklassa tarkoitettuihin tarvittaviin toimenpiteisiin kuuluu sellaisen elimen perustaminen, joka suorittaa ”korvauksia omaisuus- tai henkilövahingoista”, ( 15 ) tämän elimen suorittamat korvaukset on nimenomaisesti rajoitettu vahinkoihin, ”jotka on aiheuttanut tuntematon ajoneuvo tai ajoneuvo, jolle ei ole otettu 1 kohdassa tarkoitettua liikennevakuutusta”, ( 16 ) eikä tällä säännöksellä rajoiteta jäsenvaltioiden oikeutta ”pitää kyseisen elimen suorittamaa korvausta ensisijaisena tai toissijaisena”. ( 17 )

30.

On myös kiinnostavaa tutkia direktiivin 84/5 valmisteluasiakirjoja. Niistä käy ilmi lainsäätäjän tahto rajoittaa direktiivin 84/5 1 artiklan 4 kohdan sanamuodossa tapauksia, joissa perustettavan elimen on välttämättä suoritettava korvauksia, ja hyväksyä suppea tulkinta käsitteestä ”ajoneuvo, jolle ei ole otettu liikennevakuutusta”. Direktiivin 84/5 alkuperäisessä ehdotuksessa oli ajatuksena rinnastaa ”vakuuttamattomaan” ( 18 ) ajoneuvoon sellainen ajoneuvo, joka on aiheuttanut vahinkoa, jonka korvaamisesta vakuutuksenantaja saattoi kieltäytyä lain tai laillisen sopimusehdon nojalla, mutta tätä ehdotusta ei lopulta hyväksytty.

31.

Teen tästä direktiiviä 84/5 koskevan ehdotuksen sanamuodon ja sen lopullisen tekstin välillä tapahtuneesta huomattavasta muutoksesta kahdenlaisia johtopäätöksiä. Ensinnäkin näyttää siltä, että lainsäätäjän mielestä ajoneuvo, jolle ei ole otettu liikennevakuutusta, ( 19 ) vastasi vakuuttamatonta ajoneuvoa, ( 20 ) minkä sitä paitsi vahvistaa direktiivin 84/5 1 artiklan 4 kohdan viidennen alakohdan sanamuoto. ( 21 ) On myös selvää, että unionin lainsäätäjä on tieten tahtoen rajannut direktiivin 84/5 lopullisessa versiossa tapaukset, joissa perustettava elin suorittaa korvauksia, kun se on viitannut nimenomaisesti tuntematonta ajoneuvoa koskevan tilanteen lisäksi ainoastaan ”ajoneuvoon, jolle ei ole otettu 1 kohdassa tarkoitettua liikennevakuutusta”, toisin sanoen ajoneuvoon, jonka osalta ei ole tehty vakuutussopimusta. Lainsäätäjän toimi vuonna 1983 osoittaa, että se itse ei pitänyt direktiivin 72/166 3 artiklaa yleislausekkeena, joka velvoittaisi jäsenvaltiot ottamaan käyttöön takuumekanismin.

32.

On syytä huomata, että lainsäätäjä ei ole tyytynyt säätämään, että elimen oli suoritettava korvaus, kun vahingon on aiheuttanut ajoneuvo, jolle ei ole otettu liikennevakuutusta yleisellä tasolla, vaan se on pitänyt tarpeellisena täsmentää, että korvaus oli suoritettava ainoastaan sellaisen ajoneuvon aiheuttamien vahinkojen osalta, jolle ei ole otettu direktiivin 84/5 1 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua liikennevakuutusta.

33.

Tämä on mahdollista selittää. Koska direktiivin 72/166 3 artiklan mukaisesti – johon direktiivin 84/5 1 artiklan 1 kohdassa viitataan – jäsenvaltioilla oli velvollisuus toteuttaa ”tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että sellaisten ajoneuvojen käyttöön liittyvän vastuun varalta on otettu liikennevakuutus, joilla on pysyvä kotipaikka [niiden] alueella”, pelkästään se, että vakuuttamaton ajoneuvo on voinut aiheuttaa mitä tahansa vahinkoa, osoitti jäsenvaltion epäonnistuneen tehtävässään taata, että kaikilla ajoneuvoilla on vakuutus. ( 22 ) Voidaan katsoa, joskin hyvin epäsuorasti, että tällaisessa tapauksessa jäsenvaltio on laiminlyönyt velvoitteensa ja kantaa osaltaan vastuun tilanteesta, johon vahingonkärsijä on joutunut sellaisen ajoneuvon aiheutettua vahinkoa, jolle ei ole otettu liikennevakuutusta. Tämä valtion laiminlyönti oikeutti siten sen, että vahingonkärsijä saa korvausta siitä vastaavalta elimeltä.

34.

Täysin toisenlainen on tilanne, jossa vahingosta korvausvastuussa oleva henkilö on tosiasiassa ottanut vakuutuksen maksukyvyttömältä vakuutuksenantajalta. Esillä olevassa asiassa tuodaan esille perustavanlaatuinen ero yhtäältä liikennevakuutusta koskevan yleisen järjestelmän, sellaisena kuin se on asteittain yhdenmukaistettu unionin tasolla, ja toisaalta vastuuvakuutusta koskevan takuujärjestelmän välillä, jota on nähdäkseni vielä pitkälti kehitettävä. ( 23 )

35.

Näissä olosuhteissa on mielestäni vaikeaa puoltaa pääasian kantajien esittämää tulkintaa direktiivin 72/166 3 artiklasta. Sen sanamuodon mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava ”tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että – – vastuun varalta on otettu liikennevakuutus”, eikä tarvittavia toimenpiteitä vakuutuksella katetun vastuun takaamiseksi. ( 24 ) Merkitysero on huomattava, ja mielestäni kantajien esittämässä tulkinnassa laajennetaan liikaa ja jopa muunnellaan unionin lainsäätäjän tarkoitusta, sillä maksukyvyttömän vakuutuksenantajan tapauksen sääntelemättä jättäminen heijastaa nähdäkseni pikemminkin jäsenvaltioiden vastahakoisuutta vahvistaa paljon laajempi oikeus elimen suorittamaan korvaukseen, kun otetaan huomioon sen taloudelliset vaikutukset, jotka niin ikään ovat kyseisen lainsäätäjän keskeisenä huolenaiheena.

36.

Direktiivin 84/5 seurauksena asiaa koskeva unionin lainsäädäntö ei kehity toisenlaiseen suuntaan. Antaessaan direktiivin 90/232 unionin lainsäätäjä on edelleen vahvistanut tavoitteen, jonka mukaan ”moottoriajoneuvojen aiheuttamista liikennevahingoista vahinkoa kärsineille olisi taattava yhtäläinen kohtelu riippumatta siitä, missä yhteisön alueella vahingot tapahtuvat”. ( 25 ) Näin toimiessaan se on konkreettisesti laajentanut suojaa kaikista matkustajista paitsi kuljettajasta muodostuvaan henkilöryhmään ( 26 ) ja direktiivin 84/5 1 artiklan 4 kohdan ensimmäiseen alakohtaan lisäämällään virkkeellä se on kieltänyt jäsenvaltioita asettamasta elimen korvauksen maksamisen ”ehdoksi, että vahingonkärsinyt jollakin tavoin osoittaa korvausvastuussa olevan henkilön olevan maksukyvytön tai kieltäytyvän maksamasta”. ( 27 ) Maksukyvytöntä vakuutuksenantajaa koskevasta kysymyksestä ei säädetä mitään.

37.

Tässä asiassa sovellettavien eri direktiivien sanamuodossa ei siis missään vaiheessa mainita tilannetta, jossa vakuutuksenantaja on maksukyvytön. On syytä todeta, että tässä suhteessa asiaa ei ole mitenkään täsmennetty direktiivissä 2009/103, ( 28 ) joka annettiin aikaisempiin liikennevakuutusta koskeviin direktiiveihin sisältyvien säännösten sisällyttämiseksi yhteen säädökseen ja konsolidoimiseksi niiden asiasisältöä muuttamatta. Tämän direktiivin tarkoituksena on taata, ”ettei vahingon kärsinyt jää vaille korvausta, jos vahingon aiheuttanut ajoneuvo on vakuuttamaton”, ( 29 ) mutta jäsenvaltioille jätetään kuitenkin mahdollisuus soveltaa joitakin rajoitettuja, kyseisen elimen korvausten maksamista koskevia poikkeuksia. ( 30 )

38.

Sitä, mitä direktiivien 72/166, 84/5 ja 90/232 antamisajankohtana on voitu pitää lainsäätäjän laiminlyöntinä sen jättäessä varautumatta maksukyvyttömyyttä koskevaan tilanteeseen, tuskin voidaan käsittää siten enää direktiivin 2009/103 antamisajankohtana. Unionin lainsäätäjä on tällä välin toteuttanut useita toimenpiteitä, joilla on täysin eri aloilla säännelty nimenomaisesti palveluntarjoajan maksukyvyttömyyttä koskevaa kysymystä. ( 31 ) Se ei ole säännellyt tätä kysymystä liikennevakuutuksen osalta.

39.

Johtopäätös, johon olen päätynyt historiallisen, sanamuodon mukaisen ja teleologisen tulkinnan perusteella, ei ole ristiriidassa niiden joidenkin tulkintaan liittyvien seikkojen kanssa, joita unionin tuomioistuin on esittänyt ja joita voidaan käyttää tässä asiassa.

40.

On totta, että unionin tuomioistuimen käsiteltävänä ei ole koskaan ollut suoraan tässä ennakkoratkaisupyynnössä esille tuotua tulkintakysymystä. Se on kylläkin tulkinnut useita kertoja eri yhteyksissä pakollista liikennevakuutusta koskevia direktiivejä. Se on toistuvasti todennut, että ”unionin säännöstöllä pyritään ensinnäkin sekä ajoneuvojen, joiden pysyvä kotipaikka on unionin alueella, että niiden kyydissä olevien henkilöiden vapaan liikkuvuuden varmistamiseen ja toiseksi sen takaamiseen, että näillä ajoneuvoilla aiheutettujen onnettomuuksien vahingonkärsijät saavat samanlaisen kohtelun riippumatta siitä, missä unionin alueella onnettomuus on tapahtunut”, ( 32 ) lainaten siten direktiivin 72/166 johdanto-osassa esitettyä. Se on erityisesti tulkinnut direktiivin 3 artiklaa siten, että siinä ”asetetaan – – jäsenvaltioille velvollisuus varmistaa, että sellaisten ajoneuvojen, joilla on pysyvä kotipaikka jäsenvaltion alueella, käyttöön liittyvän vastuun varalta on otettu liikennevakuutus, ja tarkennetaan erityisesti, minkälaatuiset vahingot ja ketkä kolmannet vahingonkärsijät vakuutuksen on katettava”. ( 33 )

41.

Asiassa Evans annetussa tuomiossa ( 34 ) on hahmoteltu direktiivin 84/5 1 artiklan 4 kohdan tulkinnan alkua ja todettu puutteellisesti vakuutetun ajoneuvon ( 35 ) osalta, että ”vaikka vahingon kärsinyt kykenee yksilöimään vastapuolensa ryhtyäkseen tuomioistuinmenettelyyn häntä vastaan, tämän tyyppinen kanne on erittäin usein hyödytön, koska vastapuolella ei ole riittävästi varoja hänen korvausvelvollisuutensa toteavan tuomion täytäntöönpanemiseksi”, ( 36 ) ja että tämänkaltaisia tilanteita varten direktiivissä 84/5 on määrätty korvauselimen perustamisesta. Koska asia koski tuolloin tuntemattoman ajoneuvon aiheuttaman vahingon korvaamista, tuomiossa ei kehitelty pidemmälle analyysiä sellaisen ajoneuvon osalta, ”jolle ei ole otettu liikennevakuutusta”.

42.

Vasta asiassa Churchill Insurance Company ja Evans annetussa tuomiossa ( 37 ) unionin tuomioistuin toi esille uuden tämän käsitteen tulkintaan liittyvän seikan. Se totesi kyseisen asian erityiseen asiayhteyteen viitaten, ”ettei[vät] tilanne, jossa vahingon aiheuttanutta ajoneuvoa kuljetti – – vakuuttamaton henkilö ja jossa kyseisen ajoneuvon kuljettamista varten oli vakuutettu toinen kuljettaja, ja direktiivin [84/5] 1 artiklan 4 kohdan kolmannessa alakohdassa tarkoitettu tilanne, jossa onnettomuuden aiheuttanut ajoneuvo oli kokonaan vakuuttamaton, ole samanlaisia tai toisiinsa rinnastettavia tilanteita”. ( 38 ) Lisäksi se totesi, että ”kansallisen toimielimen suorittama korvaus on tarkoitettu viimesijaiseksi vaihtoehdoksi”, josta on säädetty ainoastaan kahden tilanteen varalta, ( 39 ) ja vahvisti, että ”unionin lainsäätäjä on – – unionin säännöstöllä tavoitellusta yleisestä vahingonkärsijöiden suojaamisen tavoitteesta huolimatta sallinut sen, että jäsenvaltiot vapauttavat kansallisen toimielimen maksamasta korvausta tietyissä rajoitetuissa tilanteissa”. ( 40 )

43.

Edellä esitetystä analyysistä ilmenee, että minkään nimenomaisen tekstin perusteella ei voida todeta tietyn elimen korvausvelvollisuutta tilanteessa, jossa korvausvastuussa olevan henkilön vakuutuksenantaja on maksukyvytön. Vaikka pitää paikkansa, että tekstien sekä niihin tehtyjen muutosten analyysin perusteella vahingonkärsijöiden suojelusta kannetaan jatkuvasti huolta, siitä ilmenee niin ikään, että tämä huolenaihe on säännönmukaisesti saatettu tasapainoon direktiivin 84/5 1 artiklan 4 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetyn kaltaisen elimen suorittamista korvauksista aiheutuvan taloudellisen rasituksen kanssa, minkä vuoksi vielä nykyäänkin kyseisen elimen on suoritettava korvauksia ainoastaan kahdessa erityistapauksessa ja jäsenvaltioilla on edelleen mahdollisuus rajoittaa tällaisten korvausten suorittamista.

44.

Haluan vielä analyysini viimeisessä vaiheessa korostaa, että mielestäni direktiivin 72/166 3 artiklassa kuvatun ajoneuvon, jolle ei ole otettu liikennevakuutusta, ja maksukyvyttömän vakuutuksenantajan vakuuttaman ajoneuvon välillä on merkittävä ero. Ajoneuvo, jolle ei ole otettu liikennevakuutusta, on nimittäin vakuuttamaton ajoneuvo. Tilanteessa, jossa ajoneuvolle on otettu vakuutus maksukyvyttömältä vakuutuksenantajalta, on todellisuudessa täytetty ajoneuvojen vakuuttamisvelvollisuus. Vakuutusturva on olemassa, mutta korvauksen maksaminen viivästyy vakuutuksenantajan taloudellisen tilanteen vuoksi.

45.

Tätä perustavanlaatuista eroa voidaan kuvata seuraavasti.

46.

Ensimmäisessä tilanteessa – jossa vakuutussopimusta ei ole tehty – vahingonkärsijän ja korvausvastuussa olevan henkilön välillä on kahdenvälinen ja välitön oikeussuhde. Tässä erityisessä tilanteessa unionin lainsäätäjä on nimenomaisesti säätänyt, että korvauksen vahingonkärsijälle maksaa tietty elin, erityisesti sen vuoksi, että tällaisessa tapauksessa on kaksi ”heikkoa” osapuolta.

47.

Toisessa tilanteessa – jossa vakuutussopimus on tehty maksukyvyttömän vakuutuksenantajan kanssa – oikeussuhteesta tulee kolmenvälinen, kun korvausvastuussa olevan henkilön ja vahingonkärsijän lisäksi mukana on ammatillinen taho, jonka toiminta kuuluu lisäksi paljon monimutkaisempaan oikeudelliseen järjestelmään, jolloin on muun muassa sovellettava vakavaraisuutta koskevaa lainsäädäntöä. Silloin on mahdollista, että korvausta voidaan hakea muita erityisiä oikeussuojakeinoja käyttäen, ( 41 ) mikä tekee korvauselimen suorittamasta korvauksesta vähemmän tarpeellisen.

48.

Totean vielä, että tällainen tulkinta unionin lainsäädännöstä ei rajoita jäsenvaltioille annettua mahdollisuutta toteuttaa vahingonkärsijöille edullisempia toimenpiteitä. Kuten Unkarin hallitus huomautti, Unkarin perustuslakituomioistuin on 8.11.2011 antamassaan ratkaisussa ( 42 ) katsonut, että Unkarin lainsäätäjä ei ollut järjestänyt keskinäisten vakuutusyhtiöiden – jollaisena MAV oli perustettu – asianmukaisen toiminnan edellyttämiä riittäviä takeita ja että se oli rikkonut perustuslakia, kun se ei ollut säätänyt toimenpiteitä sen varmistamiseksi, että ennen 1.1.2010 aloitetun maksukyvyttömyysmenettelyn kohteena olevalta vakuutuksenantajalta otettuun pakolliseen liikennevakuutukseen perustuviin oikeuksiin on mahdollista vedota.

49.

Kaikilla edellä esitetyillä perusteilla ehdotan, että unionin tuomioistuin katsoo vastauksessaan, että direktiivin 72/166 3 artiklan 1 kohta ja direktiivin 84/5 1 artiklan 4 kohdan ensimmäinen alakohta eivät ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan direktiivin 84/5 1 artiklan 4 kohdan nojalla kansallisella tasolla perustetulla elimellä ei ole velvollisuutta suorittaa korvauksia, kun vahingon on aiheuttanut ajoneuvo, jolle on otettu vakuutus maksukyvyttömältä vakuutuksenantajalta.

50.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää unionin tuomioistuinta ottamaan kantaa siihen, onko hallituksen asetus 190/2004 direktiivin 72/166 säännösten mukainen.

51.

On syytä viitata unionin tuomioistuimen vakiintuneeseen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan unionin tuomioistuimen tehtävänä ennakkoratkaisumenettelyssä ei ole lausua kansallisen oikeuden säännösten yhteensopivuudesta unionin oikeuden sääntöjen kanssa, vaan unionin tuomioistuimen on tarkasteltava vain unionin oikeuden säännöksiä ja esitettävä niistä tulkinta, josta on hyötyä kansalliselle tuomioistuimelle, jonka asiana on lopulta arvioida kansallisten säännösten yhteensoveltuvuutta unionin oikeuden kanssa, kun se ratkaisee pääasian oikeusriidan. ( 43 )

52.

Unionin tuomioistuimelle ehdottamani tulkinnan vuoksi katson, ettei asiassa ole tarpeen vastata ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin välittömän oikeusvaikutuksen tunnustamisesta ja edellytyksistä Unkarin valtion vastuun syntymiselle direktiivin 72/166 virheellisen täytäntöönpanon perusteella. Näin ollen käsittelen näitä kysymyksiä ainoastaan toissijaisesti ja lyhyesti.

53.

Sikäli kuin kyse on ensinnäkin velvollisuudesta perustaa elin, jonka tehtävänä on korvata sellaisen ajoneuvon aiheuttamat vahingot, jolle ei ole otettu direktiivin 84/5 1 artiklan 4 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti liikennevakuutusta, mielestäni kysymykset välittömästä oikeusvaikutuksesta ja Unkarin valtion mahdollisen vastuun syntymisestä, sellaisina kuin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on ne esittänyt, on kohdistettava direktiiviin 84/5.

54.

Lisäksi on paikallaan todeta, että kysymys direktiiviin sisältyvän säännöksen välittömästä oikeusvaikutuksesta eroaa kysymyksestä edellytyksistä, joiden täyttyessä kansallisissa tuomioistuimissa on voitava vedota jäsenvaltion vastuuseen unionin oikeuden rikkomisesta. ( 44 )

55.

Kysymys on yhtäältä siitä, voivatko yksityiset vedota tietyssä oikeudenkäynnissä valtiota vastaan ( 45 ) direktiivin säännökseen, jota ei ole pantu täytäntöön tai joka on pantu virheellisesti täytäntöön, mahdollisesti estääkseen sen kanssa ristiriidassa olevan ja sillä korvattavan kansallisen säännöksen soveltamisen. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan direktiivin säännöksellä on välitön oikeusvaikutus, ”jos se on sisältönsä puolesta ehdoton ja riittävän täsmällinen”. ( 46 ) On siis ratkaistava, voidaanko direktiivin 84/5 1 artiklan 4 kohdan ensimmäisen alakohdan perusteella yksilöidä riittävästi siinä asetetun velvoitteen edunsaajat ja perustettavan elimen tehtävän laajuus. Kyseinen artikla sisältää epäsuoran viittauksen direktiivin 72/166 3 artiklaan, jossa puolestaan jätetään jäsenvaltioille tiettyä harkintavaltaa sen osalta, miten ne järjestävät pakollisen vakuutuksen järjestelmänsä; tämä harkintavalta on kuitenkin ainoastaan menettelyllistä tai organisatorista, ( 47 ) eikä se koske pakollisen vakuutuksen aineellista sisältöä saati tapauksia, joissa elin on velvollinen suorittamaan korvauksen. ( 48 ) Tämä viittaus ei siten itsessään estä tunnustamasta kyseisen säännöksen välitöntä oikeusvaikutusta.

56.

Koska kysymys on lisäksi aiheutettujen vahinkojen korvaamisesta, direktiivin 84/5 1 artiklan 4 kohdan ensimmäisessä alakohdassa pyritään takaamaan siten kyseisen artiklan edunsaajina olevien vahingonkärsijöiden oikeudet. Tämä vahvistetaan direktiivin 84/5 1 artiklan 4 kohdan toisessa alakohdassa, jossa säädetään nimenomaisesti, että ”vahingon kärsinyt voi suoraan kääntyä toimielimen puoleen, joka on – – velvollinen antamaan tälle perustellun päätöksen korvausten maksamisesta”.

57.

Näissä olosuhteissa direktiivin 84/5 1 artiklan 4 kohdan ensimmäisellä alakohdalla voidaan katsoa olevan välitön oikeusvaikutus.

58.

Toisaalta Unkarin valtion vastuun osalta on ratkaistava, voiko jäsenvaltion toimimatta jättäminen tai virheellinen toiminta johtaa sellaisten yksityisten oikeuteen saada vahingonkorvausta kansallisessa tuomioistuimessa, jotka eivät siten voi käyttää direktiivissä heille annettuja oikeuksia.

59.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan periaate, jonka mukaan jäsenvaltion on korvattava sen syyksi luettavalla unionin oikeuden rikkomisella yksityisille aiheutetut vahingot, on erottamaton osa perustamissopimuksella luotua järjestelmää. ( 49 )

60.

Ennakkoratkaisupyynnössä viitataan kansalliseen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan yksityiset eivät voi vedota vahingonkorvauskanteessa lainsäätäjän laiminlyöntiin, kun vahinko johtuu lainsäätäjän toimesta tai laiminlyönnistä. ( 50 ) Näin ollen on todettava, että periaate, jonka mukaan jäsenvaltion on korvattava sen syyksi luettavalla unionin oikeuden rikkomisella yksityisille aiheutetut vahingot, ”soveltuu kaikkiin tapauksiin, joissa jäsenvaltio on rikkonut [unionin] oikeutta, riippumatta siitä, mikä jäsenvaltion toimielin on toiminnallaan tai laiminlyönnillään jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteita. – – Se seikka, että väitetty jäsenyysvelvoitteiden laiminlyönti on jäsenvaltion sisäisten oikeusnormien perusteella kansallisen lainsäätäjän aiheuttama, ei voi asettaa kyseenalaisiksi [unionin] oikeuteen vetoavien yksityisten oikeuksien suojelun asettamia vaatimuksia ja tässä tapauksessa oikeutta saada kansallisissa tuomioistuimissa korvausta kyseisestä laiminlyönnistä aiheutuneesta vahingosta”. ( 51 )

61.

Oikeuskäytännöstä ilmenee, että jotta jäsenvaltiolla olisi velvollisuus korvata yksityisille sen syyksi luettavalla unionin oikeuden rikkomisella aiheutetut vahingot, kolmen edellytyksen on täytyttävä: ”rikotulla oikeusnormilla on oltava tarkoitus antaa oikeuksia yksityisille, rikkomisen on oltava riittävän ilmeistä ja vahingon, joka on aiheutunut henkilöille, joiden oikeuksia on loukattu, on oltava välittömässä syy-yhteydessä valtion velvoitteen rikkomiseen”. ( 52 )

62.

Direktiivin 84/5 1 artiklan 4 kohdan ensimmäisessä alakohdassa annetaan yksityisille oikeus vaatia korvauselimen suorittamaa korvausta siinä nimenomaisesti mainituissa kahdessa tapauksessa.

63.

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on seuraavaksi selvitettävä, onko Unkarin valtio aiheuttanut direktiivin 84/5 virheellisellä täytäntöönpanolla pääasian kantajille vahinkoa, joka liittyy suoraan unionin oikeusnormin sisältämän velvoitteen rikkomiseen. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkastelussaan otettava huomioon erityisesti se, että pääasian kantajat eivät ole vahingonkärsijöitä vaan vahingon aiheuttajia, ja pohdittava vahingon alkuperää, joka voi liittyä myös vakuutuksenantajan petolliseen menettelyyn. Sen on myös selvitettävä kysymystä siitä, onko heidän todellisuudessa kansallisen oikeuden nojalla vastattava omalla omaisuudellaan sellaisten aiheuttamiensa vahinkojen korvaamisesta, joita heidän vakuutuksenantajansa ei voi maksukyvyttömyytensä vuoksi korvata.

64.

Jos ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin päätyy siihen, että vahinkoa on aiheutunut, sen on vielä ratkaistava, merkitseekö kyseinen rikkominen oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla riittävän ilmeistä unionin oikeuden rikkomista. ( 53 ) Tässä tarkoituksessa sen on otettava huomioon tilanteelle ominaiset seikat, joihin kuuluvat ”rikotun oikeusnormin selkeys ja täsmällisyys, laiminlyönnin tai vahinkoa aiheuttaneen teon tahallisuus tai tuottamuksellisuus, mahdollisen oikeudellisen erehdyksen anteeksiannettavuus tai anteeksiantamattomuus ja se, onko yhteisön toimielimen toiminta voinut myötävaikuttaa [unionin] oikeuden vastaisten kansallisten toimenpiteiden tai menettelyjen toteuttamiseen tai ylläpitämiseen”. ( 54 )

65.

Edellyttäen, että vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteita noudatetaan, kunkin jäsenvaltion sisäisessä oikeusjärjestyksessä on määritettävä korvausmuoto, kunhan se vastaa vahinkoa ja on tehokas. ( 55 ) Lisäksi oikeuskäytännössä on katsottu, että korvattavan vahingon määrittämiseksi kansallinen tuomioistuin voi selvittää, onko vahinkoa kärsinyt henkilö osoittanut kohtuullista huolellisuutta välttääkseen vahingon tai rajoittaakseen sen mahdollisimman vähäiseksi. ( 56 ) Tästä arviointiperusteesta voi olla hyötyä ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle, kun otetaan huomioon erityinen muoto, jossa pääasiassa kyseessä oleva vakuutuksenantaja on perustettu, ja vakuutettujen asema sen hallinnossa.

66.

Kaiken edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Fővárosi Bíróságin esittämiin kysymyksiin seuraavasti: