JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

JULIANE KOKOTT

19 päivänä marraskuuta 2009 ¹(1)

Yhdistetyt asiat C‑317/08, C-318/08, C-319/08 ja C-320/08

Rosalba Alassini ym.

(Giudice di pace di Ischian (Italia) esittämät ennakkoratkaisupyynnöt)

Kuluttajien ja operaattoreiden väliset riidat sähköisen viestinnän alalla – Direktiivi 2002/22/EY – Tuomioistuimen ulkopuoliset riitojenratkaisumenettelyt kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytyksenä – Tehokkaan oikeussuojan periaate

I       Johdanto

1.        Onko yhteisön oikeuden kanssa ristiriidassa sellainen kansallinen lainsäädäntö, jonka mukaan televiestintäpalveluja koskevien tiettyjen kanteiden tutkittavaksi ottamisen edellytyksenä vaaditaan, että asia on ensin yritetty ratkaista tuomioistuimen ulkopuolisessa riitojenratkaisumenettelyssä?

2.        Giudice di pace di Ischia on esittänyt nyt esillä olevassa asiassa tämän kysymyksen yhteisöjen tuomioistuimelle. Se antaa yhteisöjen tuomioistuimelle tilaisuuden lausua yleispalvelusta ja käyttäjien oikeuksista sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen alalla 7.3.2002 annetusta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivistä 2002/22/EY(2) (yleispalveludirektiivi), ja erityisesti tilaisuuden ottaa kantaa tehokkaan oikeussuojan periaatteeseen.

II     Asiaa koskevat oikeussäännöt

A       Yhteisön säännöstö

3.        Direktiivi 2002/22 koskee sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen tarjontaa loppukäyttäjille. Sen 1 artiklan mukaan sen tavoitteena on varmistaa hyvälaatuisten ja yleisesti saatavilla olevien sähköisten viestintäpalvelujen saatavuus kaikkialla yhteisössä. Siinä vahvistetaan loppukäyttäjien oikeudet sekä operaattoreiden vastaavat velvollisuudet. Jotta yleispalvelujen tarjoaminen voidaan taata, direktiivissä määritellään tiettyä laatutasoa edustavat vähimmäispalvelut, jotka ovat kansalliset erityisolosuhteet huomioon ottaen kohtuuhintaan kaikkien loppukäyttäjien saatavilla siten, että kilpailu ei vääristy.

4.        Direktiivin 2002/22 47 perustelukappale koskee riitojenratkaisumenettelyä:

”– – Toimivien menettelyjen olisi oltava käytettävissä kuluttajien ja yleisesti saatavilla olevia viestintäpalveluja tarjoavien yritysten välisten riitojen käsittelyä varten. Jäsenvaltioiden olisi otettava kaikilta osin huomioon tuomioistuinten ulkopuolisiin kuluttajariitoja ratkaiseviin elimiin sovellettavista periaatteista 30 päivänä maaliskuuta 1998 annettu komission suositus 98/257/EY.”

5.        Siten direktiivin 2002/22 34 artiklassa, jonka otsikkona on ”Tuomioistuimen ulkopuoliset riitojenratkaisumenettelyt”, säädetään seuraavaa:

”1.      Jäsenvaltioiden on varmistettava, että käytettävissä on avoimia, yksinkertaisia ja kustannuksiltaan edullisia tuomioistuimen ulkopuolisia menettelyjä tämän direktiivin soveltamisalaan kuuluvia asioita koskevien ratkaisemattomien, kuluttajia koskevien riitojen käsittelyä varten. Jäsenvaltioiden on toteutettava toimenpiteitä sen varmistamiseksi, että tällaisten menettelyjen avulla on mahdollista ratkaista riidat oikeudenmukaisesti ja nopeasti, ja ne voivat ottaa tarvittaessa käyttöön korvaus- ja/tai hyvitysjärjestelmän. Jäsenvaltiot voivat ulottaa nämä velvoitteet koskemaan myös riitoja, joiden osapuolina on muita loppukäyttäjiä.

2.      Jäsenvaltioiden on varmistettava, että niiden lainsäädäntö ei vaikeuta asianmukaisella alueellisella tasolla sellaisten valituselinten ja on-line-palvelujen käyttöönottoa, joilla helpotetaan kuluttajien ja loppukäyttäjien pääsyä riitojenratkaisumenettelyjen piiriin.

– –

4.      Tämä artikla ei rajoita kansallisten tuomioistuinmenettelyjen noudattamista.”

B       Kansallinen säännöstö

6.        Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (viestintäalan sääntelyviranomainen, jäljempänä AGC) on 31.7.1997 annetun lain nro 249 nojalla toimivaltainen käsittelemään loppukäyttäjien ja palvelujen tarjoajien välisiä televiestintäalan riitoja, jotka koskevat yleispalveluista ja loppukäyttäjien oikeuksista annettujen säännösten noudattamatta jättämistä.

7.        AGC vahvisti päätöksellä nro 173/07/CONS(3) televiestintäpalvelujen tarjoajien ja loppukäyttäjien välisten riitojen ratkaisua koskevan menettelyn.

8.        Tämän päätöksen liitteessä A olevassa 3 ja 13 §:ssä säädetään seuraavaa:

3 §

”Tämän päätöksen 2 §:n 1 momentissa tarkoitetuissa riidoissa tuomioistuimessa nostettua kannetta ei voida tutkia ennen kuin asiassa on yritetty pakollista riitojenratkaisua sellaisessa alueella toimivaltaisessa viestintäkomiteassa, jolla on valtuudet hoitaa riitojenratkaisutehtävää, tai 13 §:ssä tarkoitetussa riitojenratkaisuun osallistuvassa tuomioistuinten ulkopuolisessa elimessä.

Jos alueellisesti toimivaltaisella viestintäkomitealla ei ole ensimmäisessä momentissa tarkoitettuja valtuuksia, pakolliseen riitojenratkaisuyritykseen on ryhdyttävä 13 §:ssä tarkoitetuissa elimissä.

Riitojenratkaisumenettelyn päätökseen viemisen määräaika on 30 päivää riitojenratkaisua koskevan hakemuksen tekemispäivästä; tämän määräajan päätyttyä osapuolet voivat nostaa kanteen tuomioistuimessa, vaikka menettelyä ei olisi vielä viety päätökseen.”

13 §

”1.      Asianomaisilla osapuolilla on viestintäkomiteassa käytävän riitojenratkaisumenettelyn vaihtoehtona mahdollisuus ryhtyä pakolliseen riitojenratkaisuyritykseen myös sähköisen viestinnän avulla tämän päätöksen 1 §:n o momentissa tarkoitetuissa kuluttajariitoja käsittelevissä tuomioistuimen ulkopuolisissa elimissä.

2.      Tätä tarkoitusta varten käyttäjillä on myös mahdollisuus kääntyä sellaisten elinten puoleen, jotka on perustettu operaattoreiden ja kansallisten kuluttajajärjestöjen välisillä sopimuksilla, sillä edellytyksellä, että näiden elinten palvelut ovat käyttäjille maksuttomia ja ne noudattavat suosituksessa 2001/310/EY tarkoitettuja avoimuuden, oikeudenmukaisuuden ja tehokkuuden periaatteita.”

9.        Tämän päätöksen 5 §, jonka otsikkona on ”Siirtymä- ja loppumääräykset”, kuuluu seuraavasti:

”1.      Siihen saakka, kunnes 6.9.2005 annetun Decreto legislativon nro 206 141 §:n 2 momentin säännökset on pantu kaikilta osin täytäntöön, osapuolet voivat kääntyä sovintoratkaisun etsimiseksi kauppa-, teollisuus-, maatalous- ja käsityöläiskamareihin perustettujen riitojenratkaisujaostojen lisäksi 17.1.2003 annetun Decreto legislativon nro 5 38 §:ssä tarkoitettujen rekisteriin kirjattujen elinten puoleen.

2.      Riitoihin, myös sovitteluvaiheessa oleviin, jotka on pantu vireille tämän päätöksen voimaantulopäivään mennessä, sovelletaan edelleen 4 §:n 1 momentissa tarkoitettua aikaisempaa sääntelyä – –.”

III  Tosiseikat, ennakkoratkaisukysymys ja menettely

10.      Pääasioiden kantajat ovat televiestintäpalvelujen käyttäjiä. He vaativat kanteellaan, että Telecom Italia SpA(4) ja Wind SpA(5) velvoitetaan korvaamaan vahinko, jonka he väittävät aiheutuneen heille siitä, että näiden yritysten suorittamista puhelinpalveluista tehtyjä sopimuksia on rikottu. Asian C-319/08 kantaja vaatii lisäksi sen toteamista, että hänen ei ole pakko maksaa Telecom Italia SpA:n vaatimia tiettyjä maksuja.

11.      Vastaajina olevat puhelinyhtiöt vetoavat siihen, että kanteet on jätettävä tutkimatta, koska kantajat eivät ole ensin etsineet päätöksen nro 173/07/CONS liitteessä A olevien 3 ja 13 §:n mukaisesti sovintoratkaisua muuten kuin tuomioistuinteitse.

12.      Ennakkoratkaisupyynnöt esittänyt tuomioistuin viittaa siihen, että kansallisissa säännöksissä säädettyä alueellisesti toimivaltaista viestintäkomiteaa ei ole vielä perustettu kyseessä olevalla Campanian alueella. Tämän vuoksi pakolliseen riitojenratkaisumenettelyyn olisi ryhdyttävä päätöksen nro 173/07/CONS liitteessä A olevassa 13 §:ssä säädetyissä elimissä. Vielä ei kuitenkaan ole tutkittu, täyttävätkö nämä päätöksen 173/07/CONS liitteessä A olevassa 13 §:ssä tarkoitetut vaihtoehtoiset sovitteluelimet suosituksessa 2001/310/EY vahvistetut kriteerit erityisesti menettelyn kustannusten osalta.

13.      Vaikka Campanian alueella olisikin perustettu alueellisesti toimivaltainen viestintäkomitea, ennakkoratkaisupyynnöt esittänyt tuomioistuin katsoo kuitenkin, että riitojen sovittelun pakollinen luonne on kielletty este asian saattamiselle tuomioistuimen käsittelyyn.

14.      Ennakkoratkaisupyynnöt esittänyt tuomioistuin epäilee Italian säännösten yhteensoveltuvuutta yhteisön oikeuden säännösten kanssa. Tämän vuoksi se on 4.4.2008 tekemällään päätöksellä lykännyt kaikkien neljän asian käsittelyä ja esittänyt kussakin asiassa seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:

”Onko edellä mainituilla yhteisön oikeussäännöillä (ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn eurooppalaisen yleissopimuksen 6 artikla, direktiivi 2002/22/EY, direktiivi 1999/44/EY, komission suositus 2001/310/EY ja direktiivi 1998/257/EY) välittömästi sitova oikeusvaikutus ja onko niitä tulkittava siten, että riitoihin, ’jotka koskevat käyttäjien ja operaattoreiden välistä sähköistä viestintää ja jotka johtuvat yleispalveluun ja laeissa, viranomaisten päätöksissä, sopimusehdoissa ja palvelusopimuksissa vahvistettuihin loppukäyttäjien oikeuksiin liittyvien säännösten rikkomisesta’ (viestintäalan sääntelyviranomaisen päätöksen nro 173/07/CONS liitteessä A olevassa 2 §:ssä tarkoitetut riidat), ei täydy soveltaa velvollisuutta etsiä sovintoratkaisua, josta määrätään tuomioistuimessa nostettavan kanteen tutkimatta jättämisen uhalla, koska näitä oikeussääntöjä sovelletaan ensisijaisesti edellä mainitun päätöksen nro 173/07/CONS liitteessä A olevan 3 §:n 1 momenttiin perustuvaan oikeussääntöön nähden?”

15.      Yhteisöjen tuomioistuimen presidentin 16.9.2008 antamalla määräyksellä asiat C-317/08, C-318/08, C-319/08 ja C-320/08 yhdistettiin kirjallista ja suullista käsittelyä sekä päätöksen antamista varten.

16.      Asiassa C-318/08 vastaajana oleva Wind SpA, Saksan hallitus sekä komissio ovat esittäneet yhteisöjen tuomioistuimelle suulliset ja kirjalliset huomautuksensa. Tämän lisäksi Puolan hallitus on esittänyt kirjalliset huomautuksensa ja Italian hallitus suulliset huomautuksensa.

IV     Oikeudellinen arviointi

A       Ennakkoratkaisupyyntöjen tutkittavaksi ottaminen

17.      Italian hallitus esitti suullisessa käsittelyssä, että ennakkoratkaisupyynnöt on jätettävä tutkimatta. Nyt esillä olevissa asioissa on sen mukaan kyse siitä, onko pakollinen tuomioistuimen ulkopuolinen riitojenratkaisumenettely kielletty este yhteisön oikeuteen perustuvien oikeuksien käyttämiselle. Ennakkoratkaisupyyntöjen esittämistä koskevasta päätöksestä ei kuitenkaan ilmene, mistä oikeuksista pääasioissa riidellään. Esitetyt kysymykset ovat siksi hypoteettisia.

18.      Italian kanssa täytyy olla yhtä mieltä siitä, että pakollisten tuomioistuimen ulkopuolisten riitojenratkaisumenettelyjen käyttöön ottamista on tutkittava yhteisön oikeuden valossa vain silloin, kun pääasian riidan kohde kuuluu yhteisön oikeuden soveltamisalaan.(6)

19.      Nyt esillä olevissa asioissa ennakkoratkaisupyynnöt esittänyt tuomioistuin ei ole antanut laajoja tietoja siinä vireillä olevien asioiden kohteesta. Ennakkoratkaisupyyntöjen esittämistä koskevasta päätöksestä voidaan vain päätellä, että pääasioissa loppukäyttäjät vaativat puhelinyhtiöiltään tuomioistuimessa korvausta vahingosta, joka on aiheutunut heille näiden yritysten suorittamia puhelinpalveluja koskevan sopimuksen rikkomisesta. Ennakkoratkaisupyynnöt esittänyt tuomioistuin ei täsmennä, mistä oikeuksista ja velvollisuuksista osapuolet tarkalleen ottaen riitelevät.

20.      Tästä huolimatta ei kuitenkaan voida tulla siihen lopputulokseen, että esitetyt kysymykset on jätettävä tutkimatta.

21.      Tässä yhteydessä on aluksi syytä muistuttaa, että lähtökohtaisesti kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä, tehtävänä on kunkin asian erityspiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin on viime kädessä vastuussa lopulta annettavasta tuomioistuinratkaisusta. Yhteisöjen tuomioistuimella on siksi lähtökohtaisesti velvollisuus ratkaista yhteisön oikeuden tulkinnasta sille esitetyt kysymykset. (7)

22.      Yhteisöjen tuomioistuimen on vain poikkeustapauksissa tutkittava ne olosuhteet, joiden vallitessa kansallinen tuomioistuin esittää ennakkoratkaisupyynnön.(8) Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yhteisöjen tuomioistuin voi siksi jättää tutkimatta kansallisen tuomioistuimen esittämän pyynnön ainoastaan, jos on ilmeistä, että pyydetyllä yhteisön oikeussäännön tulkitsemisella ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen, tai jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen taikka jos yhteisöjen tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin.(9)

23.      Nyt esillä olevissa asioissa kyseessä ovat kuluttajien puhelinyhtiöitä vastaan nostamat kanteet. Direktiivissä 2002/22 vahvistetaan sen 1 artiklan 2 kohdan mukaan loppukäyttäjien oikeudet sekä sähköisiä viestintäverkkoja ja -palveluja tarjoavien yritysten vastaavat velvollisuudet. Ennakkoratkaisupyynnöt esittänyt tuomioistuin toteaa itse ennakkoratkaisupyyntöjen esittämistä koskevassa päätöksessä, että pääasioissa on kyse sähköisen viestinnän alaan liittyvistä loppukäyttäjien ja operaattoreiden välisistä riidoista, jotka koskevat yleispalveluista annettujen säännösten rikkomista ja loppukäyttäjien oikeuksien loukkaamista. Tutkittavaksi ottamisen tarkastelun yhteydessä ei tämän vuoksi voida lähteä siitä, että kyseessä ei ole yhteisön oikeuden soveltamisala ja että yhteisön oikeuden tulkinnalla ei ilmeisestikään ole mitään yhteyttä pääasioiden riidan kohteeseen.

24.      Ennakkoratkaisupyyntöjen esittämistä koskeva päätös on näin ollen tutkittava.

B       Ennakkoratkaisukysymysten sisällöllinen tarkastelu

25.      Nyt esillä olevien asioiden ydinkysymys on, onko yhteisön oikeuden kanssa ristiriidassa sellainen jäsenvaltion lainsäädäntö, jossa asetetaan tuomioistuimen ulkopuolisen sovittelumenettelyn suorittaminen edellytykseksi sellaisten kanteiden tutkittavaksi ottamiselle, jotka koskevat direktiiviin 2002/22 liittyviä vaatimuksia.

26.      Ennakkoratkaisukysymyksessä viitataan yhteisön oikeuden eri säännöksiin. Ensinnäkin siinä mainitaan kulutustavaroiden kauppaa ja niihin liittyviä takuita koskevista tietyistä seikoista 25.5.1999 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 1999/44/EY(10). Tämän direktiivin 1 artiklan 2 kohdan b alakohdassa määritellään kulutustavarat irtaimiksi esineiksi. Koska nyt esillä olevassa pääasiassa kyseessä eivät kuitenkaan ole irtaimet esineet vaan puhelinpalvelut, direktiivin 1999/44 soveltaminen ei tule kyseeseen.

27.      Siltä osin kuin ennakkoratkaisupyynnöt esittänyt tuomioistuin viittaa suosituksiin 98/257/EY(11) ja 2001/310/EY,(12) on selvennettävä, että ne eivät ole EY 249 artiklan viidennen kohdan mukaisesti oikeudellisesti sitovia. Ne eivät voi tämän vuoksi luoda jäsenvaltioille varsinaisia velvoitteita. Ne on kuitenkin otettava huomioon yhteisön oikeuden muiden säännösten ja jäsenvaltioiden säännösten tulkinnan yhteydessä.

28.      Nyt esillä olevissa asioissa ovat tämän vuoksi relevantteja erityisesti direktiivin 2002/22 34 artikla ja tehokkaan oikeussuojan periaate.

1.       Direktiivin 2002/22 34 artikla

29.      Direktiivin 2002/22 34 artiklassa velvoitetaan jäsenvaltiot varmistamaan, että käytettävissä on tuomioistuimen ulkopuolisia riitojenratkaisumenettelyjä. Niiden on oltava avoimia, yksinkertaisia ja kustannuksiltaan edullisia. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että näiden menettelyjen avulla on mahdollista ratkaista riidat oikeudenmukaisesti ja nopeasti.

30.      Mainitussa 34 artiklassa vahvistetaan siten laatukriteerit, jotka tuomioistuimen ulkopuolisten riitojenratkaisumenettelyjen on täytettävä. Siinä ei kuitenkaan mainita mitään nimenomaisesti siitä kysymyksestä, saadaanko tuomioistuimen ulkopuolinen riitojenratkaisu tehdä myös velvollisuudeksi ja saadaanko sen toteuttaminen tehdä kanteen nostamisen edellytykseksi. Direktiivin 2002/22 34 artiklan 4 kohdassa todetaan pikemminkin selvästi, että tämä artikla ei rajoita kansallisten tuomioistuinmenettelyjen noudattamista. Koska vaatimus riitojenratkaisuyrityksestä edellytyksenä kanteen tutkittavaksi ottamiselle kuuluu jäsenvaltioiden tuomioistuinmenettelyjä koskevien sääntöjen soveltamisalaan, tätä kysymystä ei näin ollen ratkaista lopullisesti direktiivillä 2002/22.

31.      Siltä osin kuin tuomioistuimen ulkopuolinen riitojenratkaisu täyttää direktiivin 2002/22 34 artiklan kriteerit eli se on avoin, yksinkertainen ja kustannuksiltaan edullinen, direktiivi itsessään ei estä pakollisen riitojenratkaisumenettelyn käyttöön ottamista.

32.      Seuraavaksi tarkastellaan lyhyesti direktiivissä riitojenratkaisumenettelyltä vaadittua kahta ominaisuutta eli avoimuutta ja kustannusten edullisuutta.

33.      Päätöksen 173/07/CONS liitteessä A olevan 13 §:n 2 momentista voidaan päätellä, että riitojen sovittelu elimissä, jotka ovat toimivaltaisia kuluttajasuojaoikeudellisissa riidoissa, on yleensä maksutonta. Pääasian vastaaja asiassa C-318/08 on viitannut siihen, että myös menettelyt alueellisessa viestintäkomiteassa ovat maksuttomia ja että muut toimivaltaiset elimet työskentelevät erittäin vähäisiä maksuja vastaan.

34.      Tämän lisäksi menettelyn on oltava avoin. Tähän kuuluu, että asianosaisten on voitava tietää, mitkä elimet ovat toimivaltaisia riitojen sovittelussa. Italian lainsäädännön mukaan toimivaltainen on ensi sijassa paikallisesti toimivaltainen alueellinen viestintäkomitea. Alueilla, joissa tätä ei vielä ole perustettu, ovat vaihtoehtoiset elimet toimivaltaisia riitojenratkaisussa. Lain säännöksistä näyttäisi kuitenkin käyvän kantajan kannalta kohtuullisin ponnistuksin ilmi, mitkä elimet ovat vaihtoehtoisesti toimivaltaisia.

35.      Italian säännökset näyttävät siten olevan direktiivin 2002/22 aineellisten vaatimusten mukaisia. Ennakkoratkaisupyynnöt esittäneen tuomioistuimen tehtävänä on tutkia tämä lopullisesti.

36.      Yhteenvetona on todettava, että direktiivissä 2002/22 ei todeta mitään siitä, onko pakollinen tuomioistuimen ulkopuolinen riitojenratkaisumenettely sallittu. Tätä kysymystä on siksi arvioitava yksinomaan tehokkaan oikeussuojan periaatteen valossa.

2.       Tehokkaan oikeussuojan periaate

37.      Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tehokasta oikeussuojaa koskeva periaate on jäsenvaltioiden yhteisestä valtiosääntöperinteestä johtuva yhteisön oikeuden yleinen periaate, ja se on vahvistettu ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn eurooppalaisen yleissopimuksen 6 ja 13 artiklassa(13). Tämä periaate on lisäksi vahvistettu uudelleen Nizzassa 7.12.2000 julistetun Euroopan unionin perusoikeuskirjan(14) 47 artiklassa.

38.      Aluksi on todettava, että kansallisia säännöksiä voidaan arvioida yhteisön oikeuden yleisten periaatteiden valossa vain silloin, kun ne kuuluvat yhteisön oikeuden soveltamisalaan.(15)

39.      Direktiivillä 2002/22 luodaan aineellisia oikeuksia puhelinpalvelujen kuluttajille. Koska pakollinen riitojensovittelumenettely koskee näiden direktiivissä myönnettyjen aineellisten oikeuksien turvaamista tuomioistuimessa, nyt esillä olevassa asiassa kyseessä on yhteisön oikeuden soveltamisala.

40.      Lähtökohtaisesti kunkin jäsenvaltion kansallisessa lainsäädännössä on säänneltävä yhteisön oikeuden täytäntöönpanomenettelyä ja kanteiden nostamista koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä. Tästä huolimatta jäsenvaltiot eivät ole täysin vapaita, kun ne antavat prosessuaalisia säännöksiä yhteisön oikeuden soveltamisesta.

41.      Yhteisöjen tuomioistuin viittaa vakiintuneessa oikeuskäytännössään siihen, että menettelyt, joiden avulla on tarkoitus turvata yksityisille oikeussubjekteille yhteisön oikeuden perusteella kuuluvien oikeuksien käyttäminen, eivät saa olla epäedullisempia kuin ne, joilla säännellään jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvia vastaavia tilanteita (vastaavuusperiaate). Niillä ei myöskään saada tehdä yhteisön oikeusjärjestyksellä annettujen oikeuksien käyttämistä käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi (tehokkuusperiaate).(16)

42.      Tuomioistuimen suorittaman yhteisön oikeuden täytäntöönpanon yhteydessä tehokkuusperiaate on tehokkaan oikeussuojan periaatteen ilmaisu. Tämän vuoksi tarkastelen nyt esillä olevaa asiaa välittömästi tehokkaan oikeussuojan periaatteen valossa. Sen jälkeen tarkastelen vastaavuuskysymystä.

43.      Italian lainsäädännössä säädetään tuomioistuimessa nostettavan kanteen edellytykseksi tätä edeltävän tuomioistuimen ulkopuolisen riitojenratkaisumenettelyn suorittaminen. Jos tätä ennen ei ole yritetty etsiä sovintoratkaisua, tuomioistuimessa nostettu kanne jätetään tutkimatta. Näin asetetaan lisäeste asian saattamiselle tuomioistuimen ratkaistavaksi. Jokaisen laissa säädetyn tutkittavaksi ottamisen edellytyksen tavoin sovitteluyrityksen pakollisuus on siten rajoitus asian saattamiselle tuomioistuimen ratkaistavaksi. Siten kyseessä on puuttuminen tehokkaan oikeussuojan periaatteeseen.

44.      Oikeus tehokkaaseen oikeussuojaan ei ole rajaton. Tehokkaan oikeussuojan saamista voidaan pikemminkin rajoittaa. Kaikista tuomioistuinmenettelyistä on säädettävä laissa ja niiden osalta on säädettävä tutkittavaksi ottamisen edellytyksistä. Tässä jäsenvaltioilla on erityistä liikkumavaraa. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on todennut puolustautumisoikeuksien suojaamisen yhteydessä, rajoitusten on kuitenkin vastattava tosiasiassa yleisen edun mukaisia tavoitteita eikä niillä saada puuttua perusoikeuksiin tavoitellun päämäärän kannalta suhteettomasti tavalla, jolla loukattaisiin oikeuksien keskeistä sisältöä.(17)

45.      Italian hallitus on viitannut suullisessa käsittelyssä siihen, että pakollisen riitojenratkaisuyrityksen tarkoituksena on nopeampi ja kustannuksiltaan edullisempi riitojen ratkaisu. Nopeampi ja kustannuksiltaan edullisempi riitojenratkaisu on ensinnäkin kulloisenkin osapuolen edun mukainen. Samalla se johtaa yleensä tuomioistuinten työmäärän keventämiseen ja palvelee siten myös valtion lainkäytön tehokkuutta.(18) Tuomioistuimen ulkopuolella saavutettu sovinto osapuolten välillä on loppujen lopuksi usein paljon soveltuvampi keino saavuttaa pysyvä rauha kuin riitainen oikeuden päätös.(19) Italian säännöksillä on siten yleisen edun mukainen legitiimi tavoite.

46.      Tämän tavoitteen saavuttamiseksi soveltuva keino on myös pakollisen tuomioistuimen ulkopuolisen riitojenratkaisuyrityksen käyttöön ottaminen.

47.      Pakollisen riitojenratkaisumenettelyn käyttöön ottaminen on välttämätöntä kuitenkin vain, jos pelkästään vapaaehtoinen riitojen sovittelu ei ole yhtä soveltuva mutta lievempi keino edellä mainitun tavoitteen saavuttamiseksi. Italian hallituksen kanssa on kuitenkin oltava samaa mieltä siitä, että pelkästään vapaaehtoinen tuomioistuimen ulkopuolinen riitojenratkaisumenettely ei ole yhtä tehokas kuin pakollinen menettely, jonka on edellettävä jokaista oikeusriitaa. Myös Saksan hallitus viittaa perustellusti siihen, että myös silloin, kun yksi tai jopa molemmat riidan osapuolista torjuvat sovittelumenettelyn, kokemuksen mukaan on kuitenkin olemassa se mahdollisuus, että sovittelumenettelyn kuluessa tulee esille ratkaisuvaihtoehtoja, joita osapuolet eivät aluksi ole havainneet.

48.      Oikeusriidan nopeaa, kustannuksiltaan edullista ja osapuolten etujen mukaista ratkaisua koskevan tavoitteen ja pakollisen riitojensovittelumenettelyn toteuttamisesta mahdollisesti aiheutuvien haittojen välillä ei loppujen lopuksi ole suurta epäsuhtaa. Tuomioistuimen ulkopuoliseen riitojen sovittelupakkoon liittyvä puuttuminen oikeuteen saada oikeussuojaa on nimittäin luokiteltava vähäiseksi, joten menettelyyn liittyvät edut ovat paljon suuremmat.

49.      Yhtäältä ennalta aloitettu riitojenratkaisumenettely viivästyttää kanteen nostamista tuomioistuimessa vain vähäisessä määrin. Päätöksen nro 173/07/CONS liitteessä A olevassa 3 §:ssä säädetään nimittäin, että tuomioistuimen ulkopuolinen menettely on päätettävä 30 päivän kuluessa sovitteluhakemuksen tekemisestä. Myös silloin, kun näin ei tapahdu, osapuolet voivat nostaa kanteen tämän määräajan päätyttyä.

50.      Tämän lisäksi tuomioistuimen ulkopuolinen menettely on, kuten edellä on jo todettu,(20) kustannuksiltaan edullinen.

51.      Lisäksi vaatimusten vanhentuminen estetään sovintoratkaisun etsimisen ajan. Sen suorittaminen ei siten vaaranna myöskään oikeuksien käyttämistä.

52.      Ennakkoratkaisupyynnöt esittänyt tuomioistuin kritisoi ennakkoratkaisupyynnön esittämisestä tehdyssä päätöksessä kuitenkin riitojenratkaisumenettelyn erästä muodollista yksityiskohtaa, joka saattaisi johtaa siihen, että menettely voidaan luokitella kaiken kaikkiaan suhteettomaksi puuttumiseksi. Ennakkoratkaisupyynnöt esittänyt tuomioistuin toteaa, että sovintoratkaisun etsimistä on pyydettävä pakollisesti vakiolomakkeella, joka on sääntelyviranomaisen internetsivuilla. Tämä on este sellaisille kantajille, joilla ei ole pääsyä tietokoneelle. Jos riitojensovittelua on todellakin haettava vain tietyllä lomakkeella ja se on saatavilla yksinomaan internetistä, on ennakkoratkaisupyynnöt esittäneen tuomioistuimen kanssa oltava samaa mieltä siitä, että tällä vaikeutetaan huomattavasti pääsyä riitojen sovittelun piiriin – ja siten myös kanteen nostamista – sellaisten henkilöiden osalta, joilla ei ole pääsyä internetiin. Tältä osin mielestäni kyseessä on suhteeton puuttuminen oikeuteen saada tehokasta oikeussuojaa.

53.      Päätöksen nro 173/07/CONS liitteessä A olevasta 13 §:n 1 momentista voidaan kuitenkin päätellä vain, että hakemus on mahdollinen myös sähköisesti. Yhteisöjen tuomioistuimelle esitetyistä säännöksistä ei siis ilmene, että vaaditut lomakkeet ovat saatavilla vain internetistä. Ennakkoratkaisupyynnöt esittäneen tuomioistuimen tehtävänä on selvittää lopullisesti, ovatko riitojenratkaisumenettelyyn vaadittavat lomakkeet saatavilla myös muuta kautta.

54.      Lopuksi on tarkasteltava vielä kumpaakin suositusta, joista ennakkoratkaisupyynnöt esittänyt tuomioistuin tiedustelee. Vastoin ennakkoratkaisupyynnöt esittäneen tuomioistuimen ja Puolan hallituksen näkemystä nämä eivät johda eri tulokseen. Sekä suosituksen 98/257 21 perustelukappaleessa että suosituksen 2001/310 14 perustelukappaleessa viitataan tosin siihen, että tuomioistuinten ulkopuolisten menettelyjen tarkoituksena ei ole korvata tuomioistuinmenettelyjä, minkä vuoksi niiltä, jotka turvautuvat tuomioistuimen ulkopuoliseen menettelyyn, ei saada evätä oikeutta saattaa asia tuomioistuimen ratkaistavaksi. Italian lainsäädäntö ei kuitenkaan ole ristiriidassa näiden lausumien kanssa. Siinä tuomioistuimen ulkopuolinen riitojenratkaisu ei korvaa tuomioistuinmenettelyä eikä asian saattamista tuomioistuimen ratkaistavaksi varsinaisesti evätä, vaan sitä lykätään enintään 30 päivällä.

55.      Lisäksi tätä näkemystä vahvistaa myös tietyistä sovittelun näkökohdista siviili- ja kauppaoikeuden alalla annettu direktiivi 2008/52.(21) Sitä ei tosin sovelleta nyt esillä olevassa asiassa, mutta siinä ilmaistaan näkemys, jota voidaan soveltaa nyt esillä olevaan tilanteeseen. Direktiivin 2008/52 5 artiklan 2 kohdassa säädetään, että direktiivi ei vaikuta sellaisen kansallisen lainsäädännön soveltamiseen, jonka mukaan sovittelun käyttö on pakollista tai sovitteluun liittyy erilaisia kannustimia tai seuraamuksia joko ennen oikeudenkäyntiä tai sen aikana, edellyttäen, että tällainen lainsäädäntö ei estä riidan osapuolia käyttämästä oikeuttaan saattaa asia tuomioistuimen ratkaistavaksi. Myös Italian lainsäädäntö täyttää nämä edellytykset, kuten edellä on osoitettu, ja erityisesti asian saattamista tuomioistuimen ratkaistavaksi ainoastaan lykätään.

56.      Riidan kohteena olevat säännökset eivät myöskään loukkaa vastaavuusperiaatetta. Sen mukaan menettelysäännöt, joilla pyritään turvaamaan yhteisön oikeuteen perustuvat yksityisten oikeudet, jotka koskevat samankaltaisia jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvia tilanteita.(22) Italian hallitus on tosin vastauksena yhteisöjen tuomioistuimen suullisessa käsittelyssä esittämään kysymykseen myöntänyt, että pakollisesta riitojenratkaisusta on Italiassa tähän mennessä säädetty vain televiestinnän alalla. Sen mukaan käyttöön ottaminen on aloitettu tällä alalla ja pakollista riitojen sovittelua ollaan vasta laajentamassa muille aloille, kuten energia-alalle. Tästä ei kuitenkaan mielestäni ole seurauksena vastaavuusperiaatteen loukkaaminen. Kyseessä ei nimittäin ole jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvaa tilannetta epäedullisempaan asemaan asettaminen. Ensinnäkään muita aloja, kuten energiahuoltoa, koskevissa kanteissa kyseessä ei ole ”samankaltainen tilanne”. Toiseksi on lähdettävä siitä, että riidan kohteena olevat säännökset eivät päde ainoastaan yhteisön oikeuteen perustuviin oikeuksiin yleispalvelujen alalla vaan myös kansallisesta lainsäädännöstä johtuviin oikeuksiin.

57.      Yhteenvetona on siten todettava, että ennen tuomioistuinmenettelyä aloitettava pakollinen riitojenratkaisumenettely ei lähtökohtaisesti ole suhteeton puuttuminen oikeuteen saada tehokasta oikeussuojaa. Riidan kohteena olevien säännösten kaltaiset säännökset merkitsevät vähäistä puuttumista oikeuteen saattaa asia tuomioistuimen ratkaistavaksi, ja tämä puuttuminen tasapainottuu mahdollisuudella saattaa oikeusriita päätökseen edullisin kustannuksin ja nopeasti.

V       Ratkaisuehdotus

58.      Edellä esitettyjen toteamusten perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin antaa Giudice di pace di Ischian esittämään neljään ennakkoratkaisupyyntöön seuraavan vastauksen:

Yleispalvelusta ja käyttäjien oikeuksista sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen alalla 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/22/EY (yleispalveludirektiivi) 34 artiklassa edellytetään, että tuomioistuimen ulkopuoliset riitojenratkaisumenettelyt ovat avoimia, yksinkertaisia ja kustannuksiltaan edullisia. Tehokkaan oikeussuojan periaate ei estä näiden tuomioistuimen ulkopuolisten riitojenratkaisumenettelyjen pakollista luonnetta, kun niillä on legitiimi yleisen edun mukainen tavoite eikä niillä puututa perusoikeuksiin tavoitellun päämäärän kannalta suhteettomasti.

---

1 – Alkuperäinen kieli: saksa.

---

2 – EYVL L 108, s. 51 (jäljempänä direktiivi 2002/22).

---

3 – Julkaistu GURI:ssa nro 120, 25.5.2007.

---

4 – Asioissa C-317/08, C-319/08 ja C-320/08.

---

5 – Asiassa C-318/08.

---

6 – Ks. vastaavasti mm. asia C-299/95, Kremzow, tuomio 29.5.1997 (Kok., s. I-2629, 15 kohta) ja asia C-112/00, Schmidberger, tuomio 12.6.2003 (Kok., s. I-5659, 75 kohta).

---

7 – Ks. asia C-238/05, Asnef-Equifax ja Administración del Estado, tuomio 23.11.2006 (Kok., s. I-11125, 15 kohta); asia C-48/07, Les Vergers du Vieux Tauves, tuomio 22.12.2008 (16 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa) ja kummassakin em. tuomiossa siteerattu oikeuskäytäntö.

---

8 – Asia C-244/80, Foglia, tuomio 16.12.1981 (Kok., s. 3045, 27 kohta) ja yhdistetyt asiat C-295/04–C-298/04, Manfredi ym., tuomio 13.7.2006 (Kok., s. I-6619, 27 kohta).

---

9 – Vrt. yhdistetyt asiat C-94/04–C-202/04, Cipolla ym., tuomio 5.12.2006 (Kok., s. I-11421, 25 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

---

10 – EYVL L 171, s. 12 (jäljempänä direktiivi 1999/44).

---

11 – Tuomioistuinten ulkopuolisiin kuluttajariitoja ratkaiseviin elimiin sovellettavista periaatteista 30.3.1998 annettu komission suositus 98/257/EY (EYVL L 115, s. 31).

---

12 – Kuluttajariitojen sovitteluun osallistuvia tuomioistuinten ulkopuolisia elimiä koskevista periaatteista 4.4.2001 annettu komission suositus 2001/310/EY (EYVL L 109, s. 56).

---

13 – Ks. asia 222/84, Johnston, tuomio 15.5.1986 (Kok., s. 1651, 18 ja 19 kohta); asia C-432/05, Unibet, tuomio 13.3.2007 (Kok., s. I-2271, 37 kohta) ja yhdistetyt asiat C-402/05 P ja C-415/05 P, Kadi ja Al Barakaat International Foundation v. neuvosto ja komissio, tuomio 3.9.2008 (Kok., s. I-6351, 335 kohta).

---

14 – EYVL C 364, s. 1.

---

15 – Ks. edellä alaviitteessä 6 mainittu asia Kremzow, tuomion 15 kohta ja edellä alaviitteessä 4 mainittu asia Schmidberger, tuomion 75 kohta.

---

16 – Asia C-13/01, Safalero, tuomio 11.9.2003 (Kok., s. I-8679, 49 kohta); asia C-147/01, Weber’s Wine World ym., tuomio 2.10.2003 (Kok., s. I-11365, 103 kohta); asia C-201/02, Wells, tuomio 7.1.2004 (Kok., s. I-723, 67 kohta) ja edellä alaviitteessä 13 mainittu asia Unibet, tuomion 43 kohta.

---

17 – Ks. asia C-28/05, Dokter ym., tuomio 15.6.2006 (Kok., s. I-5431, 75 kohta) ja asia C-394/07, Gambazzi, tuomio 2.4.2009 (32 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).

---

18 – Oikeudenkäynnin tehokkaan sujumisen varmistamisesta hyvän lainkäytön kannalta katsoen ks. edellä alaviitteessä 17 mainittu asia Gambazzi, tuomion 32 kohta.

---

19 – Tähän tehtävään viitattaneen myös tietyistä sovittelun näkökohdista siviili- ja kauppaoikeuden alalla 21.5.2008 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2008/52/EY (EUVL L 136, s. 3).

---

20 – Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 31 kohta.

---

21 – Mainittu edellä alaviitteessä 19.

---

22 – Ks. edellä alaviitteessä 16 mainittu asia Weber’s Wine World ym., tuomion 103 kohta.