Conclusions
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
SIEGBERT ALBER
25 päivänä syyskuuta 2003(1)
Asia C-233/02
Ranskan tasavalta
vastaan
Euroopan yhteisöjen komissio
Kumoamiskanne – Kannekelpoinen lainsäädäntötoimi – Komission tekemä sopimus yhteistyöstä lainsäädäntökysymyksissä ja avoimuudesta annettavista suuntaviivoista – Toimivalta – Komission aloiteoikeus
I
Johdanto
1.
Komission yksiköt sopivat transatlanttisen talouskumppanuuden yhteydessä Yhdysvaltojen vastaavien osapuolten kanssa suuntaviivoista
(guidelines), jotka koskevat yhteistyötä ja avoimuutta lainsäädännön alalla. Ranskan tasavalta vaatii tämän sopimuksen julistamista
pätemättömäksi, sillä se pitää sitä velvoittavana kansainvälisenä sopimuksena. EY 300 artiklan mukaan ainoastaan neuvosto
on toimivaltainen tekemään tällaisia sopimuksia. Sopimuksen velvoittavuuden vuoksi myös komission aloiteoikeutta rajoitetaan.
Komissio sitä vastoin katsoo, että sopimus on ainoastaan valmisteleva toimenpide. Koska kyseessä ei ole EY 230 artiklassa
tarkoitettu velvoittava toimenpide, kanne on jätettävä tutkimatta.
II
Asiaa koskeva lainsäädäntö
A
Transatlanttinen talouskumppanuus
2.
Euroopan unioni ja Amerikan yhdysvallat hyväksyivät toukokuussa 1998 pidetyssä huippukokouksessaan julistuksen transatlanttisesta
talouskumppanuudesta (Transatlantic Economic Partnership, jäljempänä TEP). Kyseisen julistuksen 10 kohdassa osapuolet vahvistavat
keskittävänsä pyrkimyksensä sellaisten esteiden poistamiseen, joista aiheutuu huomattavia rajoituksia transatlanttiselle kaupalle
ja transatlanttisille sijoituksille. Tällä tarkoitetaan erityisesti tavaroiden ja palvelujen markkinoille pääsyn edellytyksiä
estävien säännösten poistamista.
3.
Osapuolet ilmaisevat 17 kohdassa aikomuksensa
- –
- laatia mahdollisimman pian katsauksen, joka kattaa sekä kahdenvälisen että monenvälisen yhteisen toiminnan, samoin kuin aikataulun
konkreettisten tulosten saavuttamiselle
- –
- toteuttaa kaikki tarvittavat toimenpiteet, joita näiden vaiheiden mahdollisimman nopea toteuttaminen edellyttää, mukaan lukien
neuvottelujen aloittamiseksi tarpeelliset toimenpiteet.
4.
Toisessa luetelmakohdassa on alaviite, josta ilmenee, että kyseisessä kohdassa ei anneta Euroopan unionille neuvotteluvaltuuksia.
(2)
B
Transatlanttista talouskumppanuutta koskeva toimintasuunnitelma
5.
Neuvosto hyväksyi 9.11.1998 toimintasuunnitelman, jonka Euroopan unioni ja Amerikan yhdysvallat olivat laatineet TEP:n osalta.
(3)
TEP-julistuksen 9–14 kohtaa käsitellään toimintasuunnitelman 3.1 kohdassa ”Tavarakaupan tekniset esteet”. Tehokkaan sääntely-yhteistyön
toteuttamiselle yhdessä määriteltyjen yleisten periaatteiden ja suuntaviivojen kartoittamista ja noudattamista käsitellään
3.1.1 kohdassa ”Sääntely-yhteistyö”. Lisäksi mainitaan ”yhteinen katsaus keskinäisesti sovittuihin asioihin” ja ”erityisesti
tietojen saaminen toisen osapuolen sääntelymenettelyistä niiden avoimuuden ja yleisön osallistumismahdollisuuksien osalta
– mukaan lukien se, onko kaikilla asiasta kiinnostuneilla osapuolilla mahdollisuus osallistua mielekkäällä tavalla näihin
menettelyihin ja saada mielipiteensä kohtuullisella tavalla kuulluksi”. Lisäksi toimintasuunnitelman mukaan ”tutkitaan kummankin
osapuolen sääntelymenettelyihin luodun katsauksen tulokset ja kartoitetaan tältä pohjalta keinoja parantaa mahdollisuuksia
saada tietoja toisen osapuolen sääntelymenettelyistä, kehittää kyseisiä menettelyjä koskevia, yhteisesti sovittuja yleisiä
periaatteita/suuntaviivoja ja mahdollisuuksien mukaan toteuttaa näitä parannuksia kansallisten sääntelyviranomaisten riippumattomuuden
säilyttäen”.
C
Yhteistyötä ja avoimuutta lainsäädännön alalla koskevat suuntaviivat
6.
Komission yksiköt ja Yhdysvaltojen hallitus aloittivat heinäkuussa 1999 neuvottelut periaatteista/suuntaviivoista. Neuvottelujen
aikana komission edustajat ilmoittivat, että periaatteilla/suuntaviivoilla ei voitaisi luoda kansainvälisoikeudellisesti sitovia
velvoitteita Yhdysvaltojen ja EY:n välillä ja että niiden pitäisi olla täysin yhteensopivia molempien osapuolten voimassa
olevien oikeussääntöjen kanssa. Helmikuussa 2002 vietiin päätökseen neuvottelut suuntaviivoista ”Guidelines on Regulatory
Cooperation and Transparency” (jäljempänä suuntaviivat). Itse tekstiä ei allekirjoitettu, vaan yhteisymmärrys ilmaistiin lähinnä
neuvotteluihin kulloinkin osallistuneiden yksiköiden julkilausumilla.
7.
Komissio sai tiedon suuntaviivoista 9.4.2002 pidetyssä istunnossaan. Komission jäsenet Liikanen ja Lamy ilmoittivat suuntaviivoista
tehdystä sopimuksesta lehdistölle 12.4.2002.
(4)
8.
Komission yksiköt antoivat samana päivänä tiedonannon EY 133 artiklan 3 kohdan toisen alakohdan nojalla yhteisen kauppapolitiikan
alalla neuvotteluissa komissiota avustavalle neuvoston (133.) komitealle ja toimittivat tiedonannossa neuvostolle suuntaviivojen
tekstin sellaisena kuin se oli muutettuna 13.2.2002. Komissio viittasi tiedonannossaan siihen, että TEP:n yhteydessä laaditussa
toimintasuunnitelmassa käsiteltiin muun muassa yhteistyötä ja avoimuutta lainsäädännön alalla koskevista suuntaviivoista sopimista.
Suuntaviivoista on neuvoteltu vuoden 1999 lopusta lähtien, ja neuvostolle on ilmoitettu siitä aikaisemmin useaan kertaan,
viimeksi tammikuussa 2001. Komissio korostaa nimenomaisesti, että sovittujen suuntaviivojen soveltaminen on vapaaehtoista,
eikä kyseessä ole kansainvälinen sopimus vaan pikemminkin lopputulos, johon molempien osapuolten toimivaltaiset viranomaiset
ovat päässeet.
9.
Suuntaviivat on kuusiosainen: (I) Johdanto, (II) Tavoitteet, (III) Soveltamisala, (IV) Toimenpiteet lainsäädäntökysymyksiä
koskevan yhteistyön alalla, (V) Toimenpiteet avoimuuden alalla ja (VI) Menettelykysymykset.
10.
Johdannossa (I) kuvataan asiayhteyttä, jossa suuntaviivoista on neuvoteltu, erityisesti vuoden 1998 TEP-julistusta ja toimintasuunnitelmaa.
Suuntaviivojen tavoitteiksi mainitaan II jaksossa lainsäädännöstä vastaavien viranomaisten yhteistyön kehittäminen ja avoimuuden
lisääminen suurta yleisöä kohtaan (4 kohta). Yhteistyöllä pyritään erityisesti kehittämään lainsäädäntöehdotusten valmistelua
ja laatimista, parantamaan teknisten määräysten laatua ja tasoa sekä vähentämään lainsäädännön eroja vahvistamalla lainsäädännöstä
vastaavien viranomaisten välistä vuoropuhelua (a alakohta). Lisäksi tarkoituksena on parantaa lainsäädännön kehityksen ja
laatimisen ennakoitavuutta siten, että vaihdetaan ajatuksia lainsäädännöllä tavoiteltavista päämääristä, lainsäädännön yhteydessä
sovellettavista keinoista ja sitä varten laadituista aikatauluista (b alakohta). Lisäksi pyritään siihen, että viranomaisille
annetaan tilaisuus omalla merkittävällä panoksellaan tukea toisen osapuolen viranomaisia lainsäädännön laatimisessa ja tarjotaan
mahdollisuus siihen, että tätä panosta lainsäädännön valmistelussa myös vastaavasti arvostetaan (c alakohta). Lisäksi vahvistetaan
suuren yleisön osallistumista lainsäädäntömenettelyyn antamalla sille tilaisuus tutustua valmisteluasiakirjoihin, selvityksiin
ja asian kannalta merkityksellisiin tietoihin (d alakohta), toimittamalla selvitykset ja tarvittavat tekniset tiedot suurelle
yleisölle (f alakohta) ja antamalla suurelle yleisölle enemmän tietoa lainsäädännöllä tavoiteltavista päämääristä ja toivotuista
vaikutuksista (g alakohta). Kaiken kaikkiaan toimenpiteillä pyritään edistämään kaupankäyntiä (4 kohdan viimeinen virke).
11.
Suuntaviivojen soveltamisalaa kuvataan III jaksossa. Siinä viitataan aluksi nimenomaisesti siihen, että suuntaviivojen soveltaminen
on vapaaehtoista (7 kohta). Niiden aineellinen soveltamisala ulottuu WTO-sopimuksen osana olevan kaupan teknisistä esteistä
tehdyn sopimuksen (jäljempänä TBT)
(5)
soveltamisalaan kuuluvia tavaroita koskevien teknisten määräysten laatimiseen (8 kohta). Suuntaviivat koskevat sekä uusien
määräysten laatimista että voimassa olevien määräysten muuttamista.
12.
Näihin lainsäädännöstä vastaavien viranomaisten välistä yhteistyötä koskeviin toimenpiteisiin (IV jakso) kuuluvat tietojenvaihto
ja vastavuoroiset neuvottelut. Se ulottuu mahdollisesti myös sellaisiin tietoihin, jotka eivät ole julkisia (10 kohta). Lisäksi
tarkoituksena on esittää ja arvioida tietoja yhdessä sekä päästä yhteisymmärrykseen sellaisten tietojen ja syiden selvittämisessä
käytettävistä menetelmistä, jotka voivat olla lainsäädäntötoiminnan perusteina. Tietoja on tarkoitus vaihtaa myös lainsäädännön
prioriteeteistä (11 kohta). Lisäksi mainitaan katsaus tuleviin lainsäädäntöaloitteisiin (12 kohta).
13.
Suuntaviivojen V jaksossa käsitellään yksityiskohtaisesti toimenpiteitä, jotka koskevat lainsäädäntöhankkeista tiedottamista
suurelle yleisölle ja joiden on tarkoitus ulottua jo lakialoitteiden valmisteluun ja laatimiseen. Toimivaltaisten viranomaisten
on erityisesti annettava tietoja vireillä olevista ja tulevista lakialoitteista, jotta suurelle yleisölle annettaisiin mahdollisuus
ottaa niihin ajoissa kantaa, käsiteltävä suuren yleisön esittämät huomautukset ja vielä annettava tietoja siitä, miten nämä
huomautukset on mahdollisesti otettu huomioon (17 kohta).
14.
Menettelykysymykset (VI jakso) koskevat suuntaviivojen soveltamisen valvontaa ja seurantaa sekä suuntaviivojen kehittämistä.
15.
Viranomaisten yhteistyötä ja suurelle yleisölle tiedottamista koskevien toteutettavien toimenpiteiden yhteydessä käytetään
IV ja V jaksossa verbimuotoa pitäisi (”should”) ja menettelykysymysten osalta VI jaksossa passiivin preesens-muotoa (”will”).
III
Asianosaisten lausumat ja vaatimukset
16.
Ranskan tasavalta pitää suuntaviivoista tehtyä sopimusta oikeudellisesti velvoittavana kansainvälisenä sopimuksena. Se vetoaa
asiassa Ranska vastaan komissio annettuun tuomioon
(6)
ja katsoo, että toimi, jolla komission asiantuntijat ovat sopineet suuntaviivoista amerikkalaisten neuvottelukumppaneidensa
kanssa, on kannekelpoinen.
17.
Toimi, jolla komission neuvottelijat ovat ilmaisseet amerikkalaisille neuvottelukumppaneilleen työskentelyn yhteydessä yhteisymmärryksensä
neuvotellusta tekstistä, osoittaa komission tahdon sitoutua Yhdysvaltoihin nähden. Kun otetaan huomioon molempien sopimuspuolten
yksimielisesti vahvistama taso, jolla neuvottelut käytiin, komissio on ainoastaan joutunut ilmaisemaan sitoutumisensa työskentelyn
yhteydessä.
18.
Aineellisoikeudellisesti Ranskan tasavalta vetoaa kahteen oikeudelliseen virheeseen: siihen, että komissiolla ei ole ollut
toimivaltaa sopimuksen tekemiseen, ja lainsäädäntöaloitteiden tekemistä koskevan komission yksinoikeuden loukkaamiseen.
19.
Ranskan tasavallan käsityksen mukaan suuntaviivat on velvoittava kansainvälinen sopimus. Perustamissopimuksessa, erityisesti
EY 300 artiklassa, ei kuitenkaan anneta komissiolle toimivaltaa kansainvälisten sopimusten tekemiseen, vaan tämä oikeus on
varattu neuvostolle. Asiassa 1/75 antamassaan lausunnossa yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, että ratkaistaessa sitä, onko
kyseessä kansainvälinen sopimus, oleellista ei ole sopimuksen muoto eikä myöskään sen nimitys. Sopimuksen käsite kattaa kaikki
kansainvälisen oikeuden oikeussubjektin antamat sitoumukset niiden muodosta riippumatta. Tätä määritelmää vastaa sopimus,
johon sisältyy tiettyä alaa koskeva oikeussääntö eli menettelymääräys, joka on vahvistettu täsmällisessä muodossa ja sitoo
osapuolia.
(7)
20.
Suuntaviivat vastaavat sen mielestä näitä vaatimuksia. Suuntaviivoja ei kylläkään ole laadittu peräkkäisten artiklojen muodossa,
eikä siihen sisälly voimaantulomääräyksiä. Nämä muodolliset seikat eivät kuitenkaan ole ratkaisevia. Pikemminkin on otettava
huomioon se, että suuntaviivojen määräysten rakenne on systemaattinen ja että niissä käsitellään yksittäisiä kysymyksiä riittävän
tarkasti.
21.
Suuntaviivoissa valitusta varovaisesta sanamuodosta huolimatta Ranskan hallitus katsoo niiden sisällöllisten määräysten vuoksi,
että kyseessä on velvoittava sopimus. Sopimuksella tavoiteltavat päämäärät on esimerkiksi määritelty varsin tarkasti, samoin
soveltamisala ja viranomaisten välisen yhteystyön yhteydessä – ja myös suurta yleisöä kohtaan – erikseen toteutettavat toimenpiteet.
22.
Myöskään se, että suuntaviivoilla ei pyritä muuttamaan voimassa olevaa yhteisön oikeutta, ei merkitse sitä, että ne eivät
voisi olla velvoittavia. Sopimukseen sisältyy ainakin velvoite tehdä yhteistyötä Yhdysvaltojen viranomaisten kanssa.
23.
Menettelykysymykset, joita käsitellään VI jaksossa, ja erityisesti 18 kohdassa sovittu jatkuva seurantamenettely osoittavat
selvästi sopimuksen velvoittavuuden. Suuntaviivoilla velvoitetaan sopimuspuolet saavuttamaan tietty tulos. Ne ovat tältä osin
erikseen perustettavien valvontaelinten seurannassa. Tällä sopimuspuolet varmistavat sen, että suuntaviivat johtavat konkreettisiin
tuloksiin eivätkä jää pelkäksi paperiksi.
24.
Ranskan hallitus pitää merkityksettömänä sitä, että suuntaviivoissa ei mainita mitään menettelytavoista riitojen ratkaisemiseksi.
Ei ole myöskään suuntaviivojen velvoittavuuden kannalta välttämätöntä määrätä nimenomaisesti vastuusta määräysten soveltamisessa.
Tämä johtuu jo kansainvälisen oikeuden yleisperiaatteista.
25.
Ranskan hallitus ei pidä ratkaisevana myöskään sitä, että komissiolla ei ole missään vaiheessa ollut neuvotteluvaltuuksia,
että se on vakaasti pitänyt neuvottelukumppaniinsa nähden kiinni siitä, että sopimus ei ole velvoittava ja että myös suuntaviivojen
amerikkalainen osapuoli katsoo, että ne eivät ole velvoittavia. Ainoastaan sopimuksen sisältö ratkaisee sen mielestä. Sisällön
perusteella suuntaviivat ovat velvoittavia. Menettelymääräyksissä, jotka sisältyvät VI jaksoon, ei myöskään käytetä verbimuotoa
pitäisi (”should”) kuten muualla, vaan passiivin preesens-muotoa (”will”). Tällä taataan suuntaviivojen mukaisten toimenpiteiden
toteuttaminen. Tältä osin seurantamekanismi ei ole vain puhtaasti vapaaehtoinen.
26.
Komission päätös hyväksyä suuntaviivat on komission toimivallan puuttumisen vuoksi pätemätön. Asiassa Ranska vastaan komissio
antamassaan tuomiossa
(8)
yhteisöjen tuomioistuin on viitannut EY 300 artiklan mukaiseen toimivallan jakoon. Neuvosto on lähtökohtaisesti toimivaltainen
tekemään kansainvälisiä sopimuksia. Komission hyväksi määrätty poikkeus tulee kysymykseen vain neuvoston nimenomaisesta valtuutuksesta,
ei kuitenkaan tulkitsemalla sisäisiä toimivaltasääntöjä. Komissiolla ei ole Ranskan tasavallan mielestä myöskään minkäänlaista
sisäistä toimivaltaa suuntaviivoilla säännellyllä alalla.
27.
Suuntaviivoista sopiminen on Ranskan hallituksen mielestä ristiriidassa yhteisön oikeuden kanssa myös siltä osin kuin niiden
velvoittavuudella rajoitetaan komission yksinoikeutta lakialoitteiden esittämiseen. Komissiolla on yksin vastuu ratkaista,
mitä lakiehdotuksia se antaa ja minkä sisältöisiä ne ovat. Tämä pätee erityisesti suuntaviivoissa käsitellyllä sellaisten
teknisten määräysten alalla, jotka vaikuttavat tavaroiden ja palvelujen kauppaan.
28.
Suuntaviivoissa annetaan kuitenkin mahdollisuus vaikuttaa komission ehdotuksiin ja rajoitetaan sen vapautta. Komission on
esimerkiksi noudatettava tiettyjä menettelymääräyksiä yhteensovittaessaan toimintaansa Yhdysvaltojen viranomaisten kanssa.
Lisäksi sillä on velvollisuus ottaa Yhdysvaltojen viranomaisten huomautukset huomioon.
29.
Tällainen komission aloitteenteko-oikeuden supistaminen vaikuttaa Ranskan hallituksen näkemyksen mukaan koko sitä seuraavaan
lainsäädäntömenettelyyn. Komission ehdotuksen sisältö ratkaisee sen liikkumavaran, joka Euroopan lainsäätäjällä on käytettävissään
sitä käsitellessään. Lisäksi neuvosto kykenee ainoastaan yksimielisenä jättämään komission ehdotukset huomiotta.
30.
Ranskan tasavalta vaatii yhteisöjen tuomioistuinta
- 1)
- toteamaan pätemättömäksi komission päätöksen, jolla se on sopinut Amerikan yhdysvaltojen kanssa yhteistyötä ja avoimuutta
koskevista suuntaviivoista lainsäädännön alalla ja
- 2)
- velvoittamaan komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
31.
Komissio vaatii yhteisöjen tuomioistuinta
- 1)
- jättämään kanteen tutkimatta ja
- 2)
- velvoittamaan Ranskan tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
32.
Komissio katsoo, että kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytykset eivät täyty. Suuntaviivat ei ole kansainvälinen sopimus.
Niillä ei ole oikeusvaikutuksia, mistä syystä kyseessä ei ole EY 230 artiklassa tarkoitettu kannekelpoinen lainsäädäntötoimi.
33.
Komissio kiistää sen, että komission jäsenten kollegio olisi missään vaiheessa hyväksynyt sopimuksen. Kyseessä on ainoastaan
hallinnon tasolla tehty sopimus. Tästä syystä ei ole olemassa komission toimielimenä toteuttamaa kannekelpoista toimea.
34.
Siltä varalta, että yhteisöjen tuomioistuin kuitenkin katsoisi, että komissio on toimielimenä sidottu suuntaviivoihin, kanteen
tutkittavaksi ottamisen edellytykset puuttuvat sen vuoksi, että sopimuksella ei ole oikeusvaikutuksia.
35.
Komissio katsoo, että se kykenee toimivaltaansa ylittämättä sopimaan Yhdysvaltojen viranomaisten kanssa periaatteista tai
suuntaviivoista. Komissio tosin kykenee vain perustamissopimuksessa nimenomaisesti mainituissa tapauksissa tekemään kansainvälisiä
sopimuksia, joilla on oikeusvaikutuksia tai joissa annetaan sitoumuksia. Tästä ei kuitenkaan voida tehdä sitä vastakohtaispäätelmää,
että komissio ei voisi tehdä käytännön tasolla sellaisia sopimuksia yhteistyöstä kolmansien maiden viranomaisten kanssa, joista
ei johdu kansainvälisiä sitoumuksia. Komissio on toimivaltainen tekemään epävirallisia hallinnollisia sopimuksia Yhdysvaltojen
toimivaltaisten hallintoviranomaisten kanssa. Se katsoo, että aloiteoikeus kattaa mahdollisuuden käydä kaikki sen tarpeellisina
pitämät neuvottelut ennen kuin se valmistelee parlamentille ja neuvostolle ehdotuksen lainsäädäntötoimeksi.
36.
Kansainvälisiä sopimuksia koskevassa oikeudessa annetaan komission käsityksen mukaan erittäin suuri merkitys sopimuspuolten
tahdolle. Jo tilanteelle, jossa suuntaviivat on laadittu, ovat ominaisia puhtaasti poliittiset sopimukset, jotka eivät ole
oikeudellisesti lainkaan velvoittavia. TEP sen enempää kuin toimintasuunnitelmakaan eivät ole velvoittavia.
37.
Paitsi asiayhteys, myös asiaa käsitelleiden edustajien virka-asema, sopimuksen tekemiseksi valittu menettelytapa samoin kuin
siinä käytetty käsitteistö osoittavat sen, että suuntaviivat eivät ole velvoittavia. Niitä ei ole hyväksytty virallisesti,
eikä kumpikaan osapuoli ole allekirjoittanut niitä. Molemmat osapuolet ovat kaikissa yhteyksissä korostaneet, että tarkoituksena
ei ole velvoittavien määräysten antaminen. Komissio viittaa erityisesti verbimuodon pitäisi (”should”) ja passiivin preesens-muodon
(”will”) käyttöön käskymuodon (”shall”) sijasta. Käytetyt verbimuodot ovat tyypillisiä sellaisille kansainvälisille toimenpiteille,
jotka eivät ole velvoittavia. Tekstin missään kohdassa ei puhuta sopimuspuolista (”parties”) vaan aina yksinomaan osapuolista
(”sides”). Euroopan unionia ja Amerikan yhdysvaltoja ei myöskään nimitetä sopimuspuoliksi.
38.
Myös suuntaviivojen rakenne osoittaa, että ne eivät ole velvoittavia. Niihin ei sisälly mitään voimaantuloa koskevia loppumääräyksiä
eikä riitojen ratkaisemista koskevia sääntöjä. Ainoastaan seurantamekanismi mainitaan. Yksikään määräyksistä ei ole sellainen,
että se voisi olla perusteena kummankaan osapuolen vastuulle kansainvälisen oikeuden perusteella.
39.
Toisin kuin Ranskan hallitus, komissio katsoo, että tämän esiin tuomia muotoseikkoja ei voida tarkastella erillään suuntaviivojen
sisällöstä. Sopimusta on pikemminkin arvioitava kokonaisuutena, ja siinä yhteydessä valitulla muodolla on ratkaiseva merkitys.
Muodosta ilmenee sopimuspuolten tahto laatia asiakirja, joka ei ole velvoittava.
40.
Komissiota tukevaksi väliintulijaksi hyväksytty Yhdistynyt kuningaskunta käsittelee yksinomaan riitaan liittyviä aineellisoikeudellisia
seikkoja. Kansainvälistä sopimusta tulkittaessa on sen mielestä otettava huomioon niiden olosuhteiden kokonaisuus, joiden
vallitessa se on tehty. Ainoastaan tällä tavoin voidaan selvittää asiakirjan oikeudellinen merkitys.
41.
Suuntaviivojen 18 ja 22 kohdan mukaiset valvonta ja seuranta ovat puhtaita aikomusten ilmaisuja. Niiden rikkominen ei missään
tapauksessa merkitse vastuun syntymistä kummallekaan osapuolelle kansainvälisen oikeuden perusteella.
42.
Sopimuksella ei rajoiteta myöskään komission aloiteoikeutta. Yhdysvaltojen viranomaisten kanssa käydyt neuvottelut, jotka
eivät ole velvoittavia, kuuluvat Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen mukaan vielä komission aloiteoikeuden piiriin, koska
komissio voi käyttää lainsäädäntötoimia valmistellessaan kaikkia mahdollisia tietolähteitä. Nimenomaan sen vuoksi, että Amerikan
yhdysvallat voisi riitauttaa Euroopan unionin määräykset WTO:n piirissä, on aivan erityisen tärkeää saada ennen määräysten
antamista selvyys niistä mahdollisesti aiheutuvista kaupan esteistä.
IV
Arviointi
A
Kanteen tutkittavaksi ottaminen
43.
Komissio katsoo, että kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytykset eivät täyty. Ensinnäkään sen mielestä ei ole olemassa päätöstä,
jolla komissio olisi antanut suuntaviivat toimielimenä, ja toiseksi suuntaviivoilla ei ole oikeusvaikutuksia, minkä vuoksi
se ei ole EY 230 artiklassa tarkoitettu kannekelpoinen lainsäädäntötoimi.
44.
EY 230 artiklan 1 kohdan mukaan yhteisöjen tuomioistuin tutkii Euroopan parlamentin ja neuvoston yhdessä antamien säädösten
sekä neuvoston, komission ja EKP:n säädösten laillisuuden, suosituksia ja lausuntoja lukuun ottamatta, samoin kuin Euroopan
parlamentin sellaisten säädösten laillisuuden, joiden tarkoituksena on tuottaa oikeusvaikutuksia suhteessa kolmansiin osapuoliin.
Ranskan hallituksen kanne on tutkittava, mikäli suuntaviivoista sopiminen Yhdysvaltojen hallituksen kanssa on kyseisessä määräyksessä
tarkoitettu komission säädös.
45.
EY 230 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu ”säädöksen” käsite kattaa kaikki toimenpiteet, joiden tarkoituksena on luoda oikeusvaikutuksia,
niiden oikeudellisesta luonteesta tai muodosta riippumatta.
(9)
Tämä ilmenee siitä, että suositukset ja lausunnot, jotka EY 249 artiklan 5 kohdan mukaan eivät ole velvoittavia, on jätetty
määritelmän ulkopuolelle. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ainoastaan sellaiset toimenpiteet ovat kumoamiskelpoisia, joilla
luodaan velvoittavia oikeusvaikutuksia.
(10)
46.
Komission oikeudenkäyntiväitteen vuoksi on seuraavassa tutkittava kaksi seikkaa. Ensin on selvitettävä, onko edes olemassa
komission toimenpidettä. Vasta sen jälkeen on vielä esitettävä kysymys, onko tällä toimenpiteellä oikeusvaikutuksia, sillä
se on ainoastaan siinä tapauksessa kumoamiskelpoinen.
47.
Komission mielestä sopimus ei sido sitä toimielimenä, koska komission jäsenten kollegion päätös puuttuu. Tältä osin on todettava,
että kollegio sai tiedon sopimuksesta 9.4.2002 pidetyssä kokouksessaan. Jo tältä osin voidaan katsoa, että komissio on hyväksynyt
sopimuksen ja että tähän hyväksymiseen sisältyy komission kollegion päätös. Mikäli komission kollegio olisi ollut sopimusta
vastaan, sen olisi pitänyt ryhtyä toimenpiteisiin tietojen perusteella.
48.
Juuri päinvastaista on kuitenkin tapahtunut. Komission oman ilmoituksen mukaan kaupallisista kysymyksistä vastanneet komission
jäsenet Liikanen ja Lamy jopa ilmoittivat 12.4.2002 lehdistölle sopimuksen tekemisestä. Tästä ilmenee, että komissio on hyväksynyt
yksiköidensä menettelyn.
49.
Tämän lisäksi 9.4.2002 pidetyssä komission istunnossa päätettiin kyseisestä istunnosta laaditun pöytäkirjan mukaan siitä,
että Amerikan yhdysvaltojen kanssa sovittaisiin suuntaviivoista seuraavassa Euroopan unionin ja Yhdysvaltojen välisessä huippukokouksessa
2.5.2002, ja hyväksyttiin tarpeelliset täytäntöönpanotoimenpiteet, jotka oli toteutettava ja jotka todettiin komission jäsenen
Liikasen muistiossa.
(11)
Nämä seikat puhuvat sen olettaman puolesta, että toisin kuin komissio esittää, komission kollegio oli jopa nimenomaisesti
hyväksynyt suuntaviivat.
50.
Vaikka vedottaisiinkin siihen, että kollegio ei ole hyväksynyt suuntaviivoja, komission vastaväite on mielestäni jätettävä
huomiotta sen vuoksi, että se koskee komission puhtaasti sisäistä ongelmaa. Se, kuka saa toimia komission puolesta kolmansiin
nähden ja kuka ei, määräytyy työjärjestyksen ja muiden toimivallan jakoa koskevien komission määräysten mukaisesti. Niiden
oikeudellisten näkemysten perusteella, joita on esitetty valtiosopimusoikeutta koskevan 23 päivänä toukokuuta 1969 tehdyn
Wienin yleissopimuksen (jäljempänä vuoden 1969 Wienin yleissopimus) 46 artiklassa
(12)
ja valtioiden ja kansainvälisten järjestöjen välistä tai kansainvälisten järjestöjen välistä sopimusoikeutta koskevan 21 päivänä
maaliskuuta 1986 tehdyn Wienin yleissopimuksen (jäljempänä vuoden 1986 Wienin yleissopimus),
(13)
joka ei vielä ole tullut voimaan, 7 artiklan 3 kohdan b alakohdassa, on pidettävä lähtökohtana sitä, että sillä, että edustusvaltuutus
mahdollisesti puuttuu toimielimen sisällä, ei ole merkitystä, mikäli edustajana toimivalta henkilöltä ei selvästi puutu toimivalta,
ja tämä on myös amerikkalaisten neuvottelukumppaneiden havaittavissa. Nyt käsiteltävässä asiassa ei selvästikään voi olla
kyse toimivallan puuttumisesta, kun toimivaltaiset komission yksiköt ovat neuvotelleet vuosikausia Yhdysvaltojen viranomaisten
kanssa. Komission edustajien toimenpiteet sitovat näin ollen komissiota toimielimenä. Kyseessä on siten komission toimenpide.
51.
Tästä syystä seuraavassa on tutkittava, onko komission toimenpiteellä, joka on toteutettu suuntaviivoista sopimisesta tehtynä
päätöksenä, oikeusvaikutuksia. Komissio kiistää tämän vedoten siihen, että suuntaviivat eivät ole velvoittavia.
52.
Kuten edellä on jo todettu, EY 230 artiklan 1 kohta käsittää ainoastaan sellaiset toimenpiteet, joilla on oikeusvaikutuksia.
Toimenpiteet, joiden vaikutukset ovat puhtaasti hallinnonsisäisiä, eivät kuulu tuomioistuinvalvonnan piiriin. Niillä ei luoda
oikeuksia eikä velvoitteita kolmansille henkilöille, eivätkä ne siten ole velvoitteita luovia toimenpiteitä, jotka voitaisiin
riitauttaa kumoamiskanteella.
(14)
Oikeuskäytännön mukaan ei voida riitauttaa myöskään sellaisia toimenpiteitä, joilla halutaan ainoastaan vapaaehtoisesti yhteensovittaa
elimen myöhempiä päätöksiä.
(15)
53.
Aluksi on viitattava komission väitteeseen, jonka mukaan suuntaviivojen velvoittavuuden puuttuminen ilmenisi jo siitä, että
osapuolet eivät ole allekirjoittaneet sitä. Vuoden 1969 Wienin yleissopimuksen ja vuoden 1986 Wienin yleissopimuksen mukaan
sopimuksia voidaan hyväksyä muutenkin kuin allekirjoittamalla tai ratifioimalla. Niiden hyväksyminen riittää, kuten erityisesti
vuoden 1969 Wienin yleissopimuksen 11 artiklasta
(16)
ja sitä seuraavista artikloista sekä vuoden 1986 Wienin yleissopimuksen 11 artiklasta
(17)
ja sitä seuraavista artikloista ilmenee. Tahto tulla sidotuksi sopimukseen voidaan ilmaista missä tahansa muodossa. Kirjallinen
muoto ei missään tapauksessa ole ainoa mahdollinen muoto.
54.
Tästä syystä on tutkittava sopimuksen sisältöä. Tältä osin on aluksi todettava, että se, että suuntaviivoissa ei määrätä seuraamuksista
niiden noudattamatta jättämisen varalta, menettelytavoista riitojen ratkaisemiseksi eikä vastuusta niitä tapauksia varten,
joissa suuntaviivoja ei noudateta, ei – toisin kuin komissio väittää – merkitse sitä, että niitä ei voitaisi siitä huolimatta
pitää velvoittavana asiakirjana, koska tässä tilanteessa ei ole kysymys sellaisista osatekijöistä, jotka olisivat sopimuksen
velvoittavan vaikutuksen kannalta välttämättömiä. Seuraamuksia koskevan nimenomaisen määräyksen puuttumisella ei ole merkitystä,
koska kansainvälisen sopimuksen osalta pätee
pacta sunt servanda -periaate.
(18)
Siltä osin kuin kyseessä on velvoittava kansainvälinen sopimus eikä suuntaviivoissa määrätä asiasta nimenomaisesti, on lisäksi
sovellettava yleistä kansainvälisen oikeuden periaatetta kansainvälisen oikeuden oikeussubjektien vastuusta.
55.
Suuntaviivoissa vahvistetaan säännöt ja menettelytavat, joita toisaalta Yhdysvaltojen liittovaltion viranomaisten ja toisaalta
komission lainsäädännöstä vastaavat yksiköt (”regulators”) pyrkivät vapaaehtoisesti mahdollisimman pitkälle soveltamaan (suuntaviivojen
7 kohta). Kyse on siltä osin viranomaisten vastavuoroisesta tiedottamisesta ja neuvottelemisesta samoin kuin suurelle yleisölle
tiedottamisesta (suuntaviivojen 4 kohta) valmisteltaessa ja laadittaessa määräyksiä, jotka saattavat aiheuttaa TBT:ssä tarkoitettuja
kaupan esteitä (suuntaviivojen 8 kohta). Tällä tavoin pyritään mahdollisuuksien mukaan poistamaan kaupan esteet ja kaiken
kaikkiaan edistämään kaupankäyntiä (suuntaviivojen 4 kohdan viimeinen virke).
56.
Toiminnalliset ja menettelylliset velvoitteet voivat lähtökohtaisesti olla kansainvälisen sopimuksen kohteena.
(19)
Suuntaviivojen mainitussa 7 kohdassa viitataan nimenomaisesti siihen, että toimivaltaiset viranomaiset soveltavat suuntaviivoja
vapaaehtoisesti (”intend to apply on a voluntary basis”). Sitä, että suuntaviivat eivät ole velvoittavia, korostaa lisäksi
verbimuodon ”should” käyttö, sillä se voidaan kääntää ilmaisulla ”pitäisi”. Kansainvälisiä sopimuksia koskevalle käytännölle
on ominaista, että sitovista velvoitteista käytetään yleensä muotoa ”shall” (täytyy), kun sitä vastoin verbejä ”should” ja
”may” (voida/saada) käytetään vain sovittaessa sellaisista velvoitteista, jotka eivät ole sitovia. Suuntaviivoissa vahvistettujen
vastavuoroista tiedottamista ja suurelle yleisölle tiedottamista koskevien velvoitteiden osalta on käytetty ”should”-verbimuotoa
(vrt. erityisesti 5 kohta ja 10–17 kohta). Myös tämä viittaa siihen, että suuntaviivat eivät ole velvoittavia.
57.
Ainoastaan VI jakson menettelykysymysten yhteydessä käytetään verbimuotoa ”will”. Verbimuotoa ”will” käytetään harvemmin kansainvälisissä
sopimuksissa. Tästä syystä on vaikea antaa sille yksiselitteistä merkitystä. Siinäkin tapauksessa, että haluttaisiin ajatella,
että kyseisen verbimuodon käyttäminen merkitsisi voimakkaampaa velvoittavuutta, kuten Ranskan hallitus katsoo, on kuitenkin
otettava huomioon suuntaviivojen 7 kohdan nimenomainen toteamus siitä, että suuntaviivojen soveltaminen on vapaaehtoista.
Tätä yleisluontoista toteamusta ei voida jättää huomiotta myöskään tulkittaessa verbimuotoa ”will”. Menettelykysymysten yhteydessä
käytetyn kielellisen muodon perusteella ei näin ollen voida päätellä mitään suuntaviivojen velvoittavuudesta.
58.
Myös tavoitteet, joihin suuntaviivoilla pyritään, viittaavat siihen, että sopimus ei ole velvoittava. Yhtenä tavoitteena on
esimerkiksi antaa viranomaisille tilaisuus (”opportunity”) tukea toista ”osapuolta” omilla merkittävillä kannanotoilla/huomautuksilla
ja mahdollisuus siihen, että nämä kannanotot otetaan huomioon (”possibility to obtain reasonable consideration”) (suuntaviivojen
4 c kohta). ”Tilaisuus” huomautusten esittämiseen ja ”mahdollisuus” siihen, että ne otetaan huomioon, ovat ilmaisuja, joiden
perusteella ei voida vaatia mahdollisesti esitettyjen vastaväitteiden huomioon ottamista. Myös tämä viittaa siihen, että suuntaviivat
eivät ole velvoittavia.
59.
Sopimuksen sanamuodon ja tavoitteiden lisäksi on otettava huomioon vielä asiayhteys, jossa suuntaviivoista on sovittu. Kuten
niiden johdanto-osasta ilmenee, ne on laadittu Lontoossa toukokuussa 1998 pidetyn huippukokouksen aikana luodun transatlanttisen
talouskumppanuuden yhteydessä. Tämä kumppanuus ei liity velvoittavaan kansainväliseen sopimukseen, vaan se on jo vuonna 1955
sovittuun uuteen transatlanttiseen toimintaohjelmaan (New Transatlantic Agenda) liittyvä poliittinen sopimus. Tämä ei tosin
merkitse sitä, etteivätkö osapuolet voisi tehdä TEP:n yhteydessä velvoittavaa sopimusta. Tämä asiayhteys on kuitenkin indisio
siitä, että kyseessä on poliittinen vuoropuhelu, jolla pyritään yleisesti yhteistyön edistämiseen kaupallisissa kysymyksissä.
Näin ollen myös suuntaviivoja voitaneen pitää poliittisena sopimuksena eikä oikeudellisesti sitovana asiakirjana.
60.
Tämä seikka vahvistetaan edellä mainitussa 9.4.2002 pidetystä komission istunnosta laaditussa pöytäkirjassa. Siinä todetaan
komission aikomus hyväksyä suuntaviivat seuraavassa Euroopan unionin ja Yhdysvaltojen välisessä huippukokouksessa poliittisilla
julkilausumilla.
(20)
61.
Suuntaviivojen sanamuoto, tavoitteet ja asiayhteys ovat peruste pitää niitä toimenpiteenä, jolla pyritään ainoastaan yhteensovittamaan
vapaaehtoisesti myöhempiä Yhdysvaltojen liittohallituksen toimivaltaisten elinten ja komission päätöksiä, joita ne tekevät
lainsäädäntöaloitteita laatiessaan, samalla tavoin kuin neuvoston ja komission sopimilla käytännesäännöillä, jotka koskevat
tiedonsaantioikeutta asiakirjoista. Asiassa Alankomaat vastaan neuvosto annetun tuomion
(21)
perusteella on näin ollen tässä selvityksessä katsottava, että suuntaviivat eivät ole velvoittava lainsäädäntötoimi.
62.
Tällainen tulkinta suuntaviivoista vastaa myös komission tehtävää. EY 211 artiklan kolmannen luetelmakohdan mukaan sen tehtävänä
on osallistua neuvoston ja parlamentin päätöksentekoon. Tämä tapahtuu ensisijaisesti antamalla asetus-, direktiivi- ja päätösehdotuksia.
Näitä ehdotuksia laatiessaan komissio joutuu neuvottelemaan sellaisten eri intressiryhmien kanssa, joihin suunniteltu lainsäädäntö
saattaa vaikuttaa, ja selvittämään mahdollisimman kattavasti asiayhteyden, johon liittyen lainsäädäntöä ehdotetaan. Ei ole
mitään syytä, miksi se ei aineistoa kerätessään saisi neuvotella myös kolmansien valtioiden hallitusten kanssa. Tällainen
ajatusten- ja kokemustenvaihto on omiaan erityisesti kauppapolitiikan alalla sellaisten kauppakonfliktien välttämiseksi, jotka
saattaisivat mahdollisesti johtaa riitojen selvittämiseen WTO:n piirissä. Mikäli komissio tekee tässä tarkoituksessa sopimuksia
johtaakseen neuvottelut tietyille säännellyille urille, se pikemminkin käyttää omaa aloiteoikeuttaan kuin rajoittaa sitä.
Niissä vahvistetaan keinoja ja tapoja, joiden ansiosta komissio voi käyttää aloiteoikeuttaan järkevällä tavalla.
63.
Kun komissio tekee tällaisia sopimuksia, joilla säännellään vastavuoroisiin neuvotteluihin liittyviä menettelytapoja, saattaa
mahdollisesti syntyä menettelyyn liittyviä velvoitteita, kuten että komission lainsäädäntöhankkeista on esimerkiksi ilmoitettava
Yhdysvaltojen hallitukselle. Tämä ei kuitenkaan merkitse sitä, että vastavuoroisesti neuvottelevilla viranomaisilla tai yksiköillä
olisi vastuu sisällöstä. Vaikka Yhdysvaltojen hallitus esittäisi komission kanssa käytävissä neuvotteluissa huomattavia vastaväitteitä
esimerkiksi asetusehdotuksesta, mikään ei kuitenkaan estäisi komissiota esittämästä ehdotusta parlamentille ja neuvostolle.
Suuntaviivoihin ei sisälly mitään esitettyjen vastaväitteiden tutkimista pidemmälle menevää velvoitetta toisen osapuolen esittämien
huomautusten huomioon ottamiseen sillä tavoin, että toimivaltaiset elimet eivät kykenisi hylkäämään niitä ja jättämään niitä
huomiotta. Myös tämä viittaa siihen, että suuntaviivoja on pidettävä pelkästään menettelykysymyksiin rajoittuvana asiakirjana,
jolla säännellään kahden hallintoviranomaisen välistä yhteystyötä ja josta ei johdu aineellisoikeudellisia velvoitteita.
64.
Näin ollen ei vaikuta asianmukaiselta pitää nyt käsiteltäviä suuntaviivoja hallinnollisen sopimuksen oikeudelliseen käsitteeseen
kuuluvina. Komission esitys voitaisiin ymmärtää tällä tavoin, kun se korostaa, että sopimus on tehty hallintoviranomaisten
välillä niiden toimivallan rajoja ylittämättä ja erityisesti niiden aloiteoikeuden mukaisesti. On todettava, että EY:n perustamissopimuksessa
ei mainita hallinnollisia sopimuksia.
(22)
Näin ollen on täysin epävarmaa, onko komissio ylipäänsä toimivaltainen tekemään tällaisia sopimuksia muissa kuin perustamissopimuksessa,
kuten esimerkiksi EY 302 artiklassa, nimenomaisesti mainituissa tapauksissa.
65.
Julkisasiamies Tesauro on käsitellyt kysymystä, voiko komissio tehdä hallinnollisia sopimuksia, asiassa Ranska vastaan komissio
antamassaan ratkaisuehdotuksessa, joka koski komission ja Amerikan yhdysvaltojen välistä sopimusta kilpailuoikeuden soveltamisesta.
Hän totesi, että hallinnollinen sopimus on käytännössä kehitetty oikeudellinen käsite.
(23)
Hän hylkäsi komission väitteen, jonka mukaan EY 300 artiklassa (aiemmin EY:n perustamissopimuksen 228 artikla) annettaisiin
komissiolle yleinen toimivalta tehdä hallinnollisia sopimuksia.
(24)
Myöskään komission käytäntö tehdä tosiasiallisesti sopimuksia kolmansien maiden kanssa ei voi olla komission toimivallan
perusteena, koska vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan toimielimen käytäntö ei yksistään voi olla ennakkotapaus, joka voisi
sitoa yhteisöä asianmukaisen oikeudellisena perustana.
(25)
66.
Vaikka hyväksyttäisiinkin se, että täytäntöönpanoviranomainen on periaatteessa toimivaltainen tekemään myös ns. hallinnollisia
sopimuksia, on vielä pohdittava sitä, onko komission katsottava olevan tällainen ”täytäntöönpanoviranomainen”. Kansainvälisten
sopimusten tekemistä koskevan EY 300 artiklan 2 kohdan mukaan kansainvälisen sopimuksen tekemistä koskeva täytäntöönpanotehtävä
kuuluu neuvostolle eikä komissiolle. Tätä perustamissopimuksella luotua toimielinten välistä tasapainoa, johon kuuluu vielä
myös Euroopan parlamentin kuuleminen tai sen antama suostumus, horjutettaisiin tuntuvasti, mikäli komissio rinnastettaisiin
yleisesti jäsenvaltioiden hallituksiin, jotka ovat toimivaltaisia tekemään hallinnollisia sopimuksia.
(26)
Myös tältä osin vaikuttaa epäasianmukaiselta yrittää luonnehtia nyt käsiteltävää suuntaviivoista tehtyä sopimusta hallinnolliseksi
sopimukseksi.
67.
Lopuksi on kuitenkin myös hallinnollisen sopimuksen osalta vielä selvitettävä, onko sillä oikeusvaikutuksia. Se on näet ainoastaan
siinä tapauksessa kannekelpoinen lainsäädäntötoimi. Kuten edellä on todettu, suuntaviivat eivät sisältönsä, tavoitteidensa
ja sen asiayhteyden, jossa niistä on neuvoteltu, perusteella ole velvoittavia. Näin ollen on katsottava, että suuntaviivoissa
ei anneta velvoittavia määräyksiä eikä niillä näin ollen ole oikeusvaikutuksia. Koska kannekelpoista lainsäädäntötoimea ei
ole, kanne on siten jätettävä tutkimatta.
B
Kanteen perusteltavuus
68.
Sen tilanteen varalta, että yhteisöjen tuomioistuin ei yhtyisi tähän näkemykseeni, käsittelen toissijaisesti seuraavassa lyhyesti
molempia aineellisoikeudellisia perusteita, jotka Ranskan hallitus on esittänyt: ensinnäkin sitä, että komissio ei ole toimivaltainen
päättämään suuntaviivoista, ja toiseksi sitä, että suuntaviivoilla rajoitetaan komission aloiteoikeutta lainsäädäntöasioissa.
1. Komission toimivalta päättää suuntaviivoista
69.
Ranskan hallitus katsoo, että komissio ei ole lähtökohtaisesti toimivaltainen tekemään kansainvälisiä sopimuksia. EY 300 artiklassa
varataan tämä toimivalta neuvostolle.
70.
Tähän on lähtökohtaisesti yhdyttävä. Kuten edellä jo todettiin, EY 300 artikla ilmaisee toimielinten eli parlamentin, neuvoston
ja komission välisen tasapainon. Komission tehtävänä on siinä yhteydessä pääsääntöisesti vain tarvittavien neuvottelujen aloittaminen
(EY 300 artiklan 1 kohta). Yhteisön sopimukset tekee neuvosto sen jälkeen kun parlamentti on osallistunut menettelyyn kulloinkin
edellytetyllä tavalla.
71.
Komissiolla on ainoastaan poikkeuksellisesti oikeus tehdä sopimuksia. Tilanne on tällainen silloin kun neuvosto on antanut
sille erityisen valtuutuksen siihen (EY 300 artiklan 4 kohta), tai muissa perustamissopimuksessa, esimerkiksi EY 302 artiklassa,
mainituissa tapauksissa. Toimielinten välisen tasapainon säilyttämistä koskevan vaatimuksen vuoksi komissiolla ei tämän perusteella
voida katsoa olevan yleistä oikeutta sopimusten tekemiseen.
72.
Edellä esitetyistä syistä on hylättävä se olettamus, että komissio voisi tehdä hallinnollisia sopimuksia muiden hallitusten
kanssa.
73.
Mikäli suuntaviivoilla olisi oikeusvaikutuksia, neuvoston pitäisi näin ollen hyväksyä ja antaa ne. Komissio ei olisi ollut
tähän toimivaltainen, mistä syystä yhteisön lainsäädäntötoimi, jolla komissio on hyväksynyt suuntaviivat, pitäisi kumota.
2. Komission aloiteoikeuden rajoittaminen
74.
Ranskan hallitus pitää suuntaviivojen antamista komission aloiteoikeuden rajoittamisena. Kuten jo kanteen tutkittavaksi ottamista
käsitellessäni totesin, komission on aloiteoikeuttaan käyttäessään kuitenkin tutkittava kattavasti olosuhteet, joissa lainsäädäntöehdotus
annetaan. Sen on neuvoteltava kaikkien intressiryhmien kanssa selvittääkseen lainsäädännön välttämättömyyden ja sen mahdolliset
vaikutukset, ennen kuin se laatii ehdotuksen parlamentille ja neuvostolle. Ei ole mitään syytä, miksi komissio ei voisi neuvotella
siinä yhteydessä kolmansien maiden hallitusten kanssa, varsinkaan kun Yhdysvallat voisi vaatia WTO:n yhteydessä, että teknisten
määräysten, jotka ovat Yhdysvaltojen viranomaisten kanssa suuntaviivojen mukaan käytävien neuvottelujen kohteena, yhteensopivuus
TBT-sopimuksen kanssa olisi tutkittava. Neuvotteluja Yhdysvaltojen viranomaisten kanssa voidaan siten pitää toimenpiteenä,
jolla vältetään paitsi kaupalliset konfliktit, myös oikeudelliset konfliktit WTO:n yhteydessä. Tältä osin on olemassa suorastaan
velvollisuus keskustella amerikkalaisten kauppakumppanien kanssa mielenkiinnon kohteena olevasta lainsäädännöstä aiheutuvista
vaikutuksista ennen kuin sitä koskeva ehdotus annetaan Euroopan lainsäätäjille. Näin ollen komission aloiteoikeutta ei voida
katsoa loukatun.
V
Oikeudenkäyntikulut
75.
Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian,
on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska Ranskan tasavalta on hävinnyt asian,
se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut komission vaatimusten mukaisesti.
VI
Ratkaisuehdotus
76.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin antaisi seuraavan ratkaisun:
- 1)
- Kanne hylätään.
- 2)
- Ranskan tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
- 1 –
- Alkuperäinen kieli: saksa.
- 2 –
- ”Nothing in this text constitutes an EU negotiating mandate.”
- 3 –
- Neuvoston lehdistötiedote nro 12560/98. Toimintasuunnitelman teksti on lehdistötiedotteen liitteenä IV.
- 4 –
- Vrt. komission liitteessä 2 esittämä 12.4.2002 päivätty komission lehdistötiedote IP/02/555.
- 5 –
- Maailman kauppajärjestön perustamisesta tehdyn yleissopimuksen liite I A (EYVL L 336, 23.12.1994, s. 86).
- 6 –
- Asia C-327/91, Ranska v. komissio, tuomio 9.8.1994 (Kok. 1994, s. I-3641, Kok. Ep. XVI, s. I-47).
- 7 –
- Vrt. lausunto 1/75, 11.11.1975 (Kok. 1975, s. 1355, erityisesti s. 1360, Kok. Ep. II, s. 521).
- 8 –
- Mainittu alaviitteessä 6.
- 9 –
- Asia 22/70, komissio v. neuvosto, tuomio 31.3.1971 (Kok. 1971, s. 263, 38–42 kohta, Kok. Ep. I, s. 553); asia 366/88, Ranska
v. komissio, tuomio 9.10.1990 (Kok. 1990, s. I-3571, 8 kohta); edellä alaviitteessä 6 mainitussa asiassa Ranska v. komissio
annetun tuomion 14 kohta ja asia C-58/94, Alankomaat v. neuvosto, tuomio 30.4.1996 (Kok. 1996, s. I-2169, 24 kohta).
- 10 –
- Asia 135/84, F. B. v. komissio, määräys 17.10.1984 (Kok. 1984, s. 3577, 6 kohta) ja asia C-50/90, Sunzest v. komissio, määräys
13.6.1991 (Kok. 1991, s. I-2917, 12 kohta).
- 11 –
- Vrt. 9.4.2002 pidetystä istunnosta 17.4.2002 laadittu pöytäkirja (PV(2002) 1562 lopullinen), joka löytyy www-sivulta www.europa.eu.int/comm/secretariat_general/meeting/archives_en.htm.
Englanninkielisenä teksti on seuraava: ”The Commission took note of the agreement reached at technical level between the Community
and the United States on guidelines for regulatory cooperation and transparency (SEC(2002) 386/2), which would be ratified
by means of political declarations by both parties at the next EU/US summit on 2 May. It took note of the conditions for implementation
of these guidelines as set out in the note distributed by Mr LIIKANEN (SEC(2002) 386).” Ranskankielinen versio kuuluu seuraavasti:
”La Commission prend acte de l’accord intervenu, au niveau technique, entre la Communauté et les Etats-Unis sur des lignes
directrices sur la coopération et la transparence en matière de régulation (SEC(2002) 386/2) qui seront entérinées, par la
voie de déclarations politiques des deux parties, lors du prochain sommet UE/Etats-Unis le 2 mai 2002. Elle prend note des
conditions de mise en oeuvre de ces lignes directrices telles que reprises dans la note diffusée par M. LIIKANEN (SEC(2002) 386).”
- 12 –
- Vuoden 1969 Wienin yleissopimuksen 46 artiklan sanamuoto on seuraava:
”1.Valtio ei voi mitätöidäkseen antamansa suostumuksen vedota siihen, että sen suostumus valtiosopimuksen noudattamiseen
on ilmaistu loukkaamalla sen sisäisen oikeuden määräyksiä, jotka koskevat toimivaltaa valtiosopimusten tekemiseen, ellei loukkaus
ole ilmeinen ja koske sen merkitykseltään perusluonteista sisäisen oikeuden säädöstä.
2. Loukkaus on ilmeinen, mikäli se on puolueettomasti katsoen selvä jokaiselle valtiolle, joka itse menettelisi asiassa tavanmukaisen
käytännön mukaisesti ja vilpittömässä mielessä.”
- 13 –
- Vuoden 1986 Wienin yleissopimuksen 7 artiklan 3 kohdan sanamuoto on seuraava:
– ”Henkilön katsotaan edustavan kansainvälistä järjestöä sopimuksen tekstiä hyväksyttäessä tai todistusvoimaiseksi tehtäessä
taikka ilmaistaessa järjestön suostumus sopimuksen noudattamiseen, jos:
a) hän esittää asianmukaisen valtakirjan; tai
b) olosuhteista ilmenee, että kyseisten valtioiden ja kansainvälisten järjestöjen tarkoituksena on pitää tätä henkilöä niiden
edustajana kysymyksessä olevassa asiassa valtakirjaa vaatimatta.”
- 14 –
- Edellä alaviitteessä 9 mainitussa asiassa Ranska v. komissio annettu tuomio, ks. 9 kohta virkasääntöjen osalta.
- 15 –
- Edellä alaviitteessä 9 mainitussa asiassa Alankomaat v. neuvosto annetun tuomion 25–27 kohta, joissa käsitellään tiedonsaantioikeutta
neuvoston ja komission asiakirjoista koskevia käytännesääntöjä (93/730/EY) (EYVL L 340, s. 41).
- 16 –
- Vuoden 1969 Wienin yleissopimuksen 11 artiklan sanamuoto on seuraava: ”Valtion suostuminen valtiosopimuksen noudattamiseen
voidaan ilmaista allekirjoittamalla, vaihtamalla valtiosopimuksen muodostavat asiakirjat, ratifioimalla, hyväksymällä, liittymällä
tai muulla tavalla, jos niin on sovittu.”
- 17 –
- Vuoden 1986 Wienin yleissopimuksen 11 artiklan 2 kohdan sanamuoto on seuraava: ”Kansainvälisen järjestön suostuminen sopimuksen
noudattamiseen voidaan ilmaista allekirjoittamalla, vaihtamalla valtiosopimuksen muodostavat asiakirjat, virallisella vahvistamistoimella,
hyväksymällä, liittymällä tai muulla tavalla, jos niin on sovittu.”
- 18 –
- Vrt. tältä osin julkisasiamies Tesauron asiassa C-327/91, Ranska v. komissio, 16.12.1993 antama ratkaisuehdotus (Kok. 1994,
s. I-3641, erityisesti s. I-3643, Kok. Ep. XVI, s. I-47, 21 kohta).
- 19 –
- Vrt. julkisasiamies Tesauron edellä alaviitteessä 18 mainitussa asiassa antaman ratkaisuehdotuksen 20 kohta.
- 20 –
- Vrt. alaviitteessä 11 siteerattu pöytäkirjan ote.
- 21 –
- Mainittu alaviitteissä 9 ja 15.
- 22 –
- Täydennettäköön, että Saksan perustuslain 59 §:n 2 momentissa mainitaan nimenomaisesti hallinnolliset sopimukset.
- 23 –
- Edellä alaviitteessä 18 mainitussa asiassa Ranska v. komissio annetun ratkaisuehdotuksen 22 kohta.
- 24 –
- Edellä alaviitteessä 18 mainitussa asiassa Ranska v. komissio annetun ratkaisuehdotuksen 25–27 kohta.
- 25 –
- Edellä alaviitteessä 18 mainitussa asiassa Ranska v. komissio annetun ratkaisuehdotuksen 28 ja 29 kohta. Vrt. myös alaviitteessä 6
mainittu kyseisessä asiassa annettu tuomio (36 kohta).
- 26 –
- Ks. vastaavasti edellä alaviitteessä 18 mainitussa asiassa Ranska v. komissio annetun ratkaisuehdotuksen 33 ja 34 kohta. Vrt.
myös alaviitteessä 6 mainittu kyseisessä asiassa annettu tuomio (28 kohta).
