61998J0278

1. Maatalous - EMOTR - Tilien tarkastaminen ja hyväksyminen - Kieltäytyminen ottamasta vastattavaksi menoja, jotka ovat aiheutuneet yhteisön säännöstön virheellisestä soveltamisesta - Asianomaisen jäsenvaltion kiistäminen - Todistustaakka

(Neuvoston asetus N:o 729/70)

2. Maatalous - EMOTR - Tilien tarkastaminen ja hyväksyminen - Komission valvontavalta menojen sääntöjenmukaisuuden osalta - Perustellun epäilyksen olemassaolo - Jäsenvaltion todistustaakka

3. Maatalous - Yhteinen maatalouspolitiikka - EMOTR:sta maksettavaa rahoitusta koskevat periaatteet - Yhteisön sääntöjen mukaiset menot - Jäsenvaltioille kuuluva valvontavelvollisuus

(Neuvoston asetuksen N:o 729/70 8 artiklan 1 kohta)

4. Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet - Perustelut - Perusteluvelvollisuuden laajuus - EMOTR:sta rahoitettuja menoja koskevien tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä tehty päätös

(EY:n perustamissopimuksen 190 artikla (josta on tullut EY 253 artikla))

$$1. EMOTR:sta rahoitettavan yhteisen maatalouspolitiikan osalta komissiolle kuuluu sen osoittaminen, että maatalouden yhteistä markkinajärjestelyä koskevia sääntöjä on rikottu, kun se kieltäytyy hyväksymästä jäsenvaltion ilmoittamia menoja. Näin ollen komission on perusteltava päätöksensä, jossa se toteaa, että asianomainen jäsenvaltio on laiminlyönyt tarkastukset tai suorittanut ne puutteellisesti.

( ks. 38-39 kohta )

2. Kun komissio kieltäytyy hyväksymästä EMOTR:sta rahoitettavaksi tiettyjä menoja sillä perusteella, että nämä menot ovat aiheutuneet jäsenvaltion vastattavasta yhteisön lainsäädännön rikkomisesta, sen ei tarvitse näyttää tyhjentävästi kansallisten viranomaisten suorittamien tarkastusten riittämättömyyttä tai niiden esittämien lukujen sääntöjenvastaisuutta, vaan sen on esitettävä näyttö vakavasta ja perustellusta epäilyksestä näiden tarkastusten tai lukujen suhteen. Komission näyttövaatimuksen keventäminen johtuu siitä, että jäsenvaltion on helpoin kerätä ja tarkistaa EMOTR:n tilien tarkastamiseksi ja hyväksymiseksi tarvittavat tiedot, ja sen on siten esitettävä yksityiskohtaisempi ja täydellisempi näyttö näiden tarkastusten tai lukujen todenperäisyydestä ja tarvittaessa komission väitteiden paikkansapitämättömyydestä.

( ks. 40-41 kohta )

3. Asetuksen N:o 729/70 8 artiklan 1 kohdassa, jossa maatalouden osalta ilmaistaan jäsenvaltioille EY:n perustamissopimuksen 5 artiklassa (josta on tullut EY 10 artikla) asetetut velvoitteet, määritellään ne periaatteet, joiden mukaisesti yhteisön ja jäsenvaltioiden on järjestettävä EMOTR:sta rahoitettavia maatalouden interventiotoimia koskevien yhteisön päätösten täytäntöönpano ja näihin interventiotoimiin liittyvien petosten sekä sääntöjenvastaisuuksien torjunta. Kyseisessä säännöksessä asetetaan jäsenvaltioille velvollisuus ryhtyä tarpeellisiin toimenpiteisiin sen varmistamiseksi, että EMOTR:sta rahoitettavat toimet todella on sääntöjenmukaisesti toteutettu.

( ks. 92 kohta )

4. EMOTR:n tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevien päätösten valmistelun yhteydessä sellaisen päätöksen perusteluja, jossa osaa ilmoitetuista menoista kieltäydytään hyväksymästä EMOTR:sta rahoitettavaksi, on pidettävä riittävinä, kun se jäsenvaltio, jolle päätös on osoitettu, on osallistunut kiinteästi päätöksen valmisteluun ja näin ollen tuntee ne syyt, joiden vuoksi komissio ei ole katsonut kyseisen summan kuuluvan EMOTR:n vastattavaksi.

( ks. 119 kohta )

Asiassa C-278/98,

Alankomaiden kuningaskunta, asiamiehinään M. A. Fierstra ja N. Wijmenga,

kantajana,

vastaan

Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehenään H. van Vliet, prosessiosoite Luxemburgissa,

vastaajana,

jossa kantaja vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin kumoaa Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta varainhoitovuonna 1994 rahoitettuja menoja koskevien jäsenvaltioiden tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä 6 päivänä toukokuuta 1998 tehdyn komission päätöksen 98/358/EY (EYVL L 163, s. 28) siltä osin kuin siinä ei myönnetä yhteisön rahoitusta niitä 16 378 716, 63 Alankomaiden guldenin suuruisia menoja varten, jotka ovat aiheutuneet kantajana olevalle jäsenvaltiolle vientitukien ennakkomaksujen suorittamisesta,

YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN (kuudes jaosto),

toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja C. Gulmann sekä tuomarit V. Skouris, J.-P. Puissochet, R. Schintgen ja F. Macken (esittelevä tuomari),

julkisasiamies: S. Alber,

kirjaaja: johtava hallintovirkamies H. A. Rühl,

ottaen huomioon suullista käsittelyä varten laaditun kertomuksen,

kuultuaan Alankomaiden kuningaskunnan, asiamiehenään J. S. van den Oosterkamp, ja komission, asiamiehenään H. van Vliet, 15.6.2000 pidetyssä istunnossa esittämät suulliset huomautukset,

kuultuaan julkisasiamiehen 19.10.2000 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,

on antanut seuraavan

tuomion

1 Alankomaiden kuningaskunta on nostanut EY:n perustamissopimuksen 173 artiklan ensimmäisen kohdan (josta on muutettuna tullut EY 230 artiklan ensimmäinen kohta) nojalla kanteen, joka on saapunut yhteisöjen tuomioistuimeen 21.7.1998 ja jossa se vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin kumoaa Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta varainhoitovuonna 1994 rahoitettuja menoja koskevien jäsenvaltioiden tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä 6 päivänä toukokuuta 1998 tehdyn komission päätöksen 98/358/EY (EYVL L 163, s. 28, jäljempänä riidanalainen päätös) siltä osin kuin siinä ei myönnetä yhteisön rahoitusta niitä 16 378 716, 63 Alankomaiden guldenin suuruisia menoja varten, jotka ovat aiheutuneet kantajana olevalle jäsenvaltiolle vientitukien ennakkomaksujen suorittamisesta,

2 Tämä määrä vastaa naudanliha-alan osalta 10 prosentin kiinteämääräistä korjausta ja viljakasvialan osalta 5 prosentin kiinteämääräistä korjausta niihin menoihin, jotka ovat aiheutuneet Alankomaiden kuningaskunnalle vientitukien ennakkomaksujen suorittamisesta varainhoitovuonna 1994.

Asiaa koskevat oikeussäännöt

3 Yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta 21 päivänä huhtikuuta 1970 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 729/70 (EYVL L 94, s. 13) 1 artiklan 2 kohdan a alakohdan ja 2 artiklan 1 kohdan mukaan EMOTR:n tukiosastosta rahoitetaan vientituet viennille kolmansiin maihin yhteisön sääntöjen mukaisesti maatalouden yhteisen markkinajärjestelyn yhteydessä.

4 Asetuksen N:o 729/70 8 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään seuraavaa:

"Jäsenvaltiot toteuttavat kansallisten lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten mukaisesti toimenpiteet, jotka ovat tarpeen:

- rahastosta rahoitettavien toimien tosiasiallisen toteuttamisen ja niiden asianmukaisuuden varmistamiseksi,

- sääntöjenvastaisuuksien estämiseksi ja niihin kohdistuvien seuraamusten toteuttamiseksi,

- sellaisten summien takaisinperimiseksi, jotka on menetetty sääntöjenvastaisuuksien tai laiminlyöntien seurauksena."

5 Saman asetuksen 8 artiklan 2 kohdasta ilmenee, että yhteisö ei vastaa jäsenvaltioiden hallintoelinten tai toimielinten aiheuttamista sääntöjenvastaisuuksista tai laiminlyönneistä aiheutuvista rahoituksellisista seuraamuksista.

6 Yhteisön ennakkorahoitusjärjestelmään sovellettavat erityissäännöt on vahvistettu maataloustuotteiden vientitukien järjestelmän soveltamista koskevista yhteisistä yksityiskohtaisista säännöistä 27 päivänä marraskuuta 1987 annetun komission asetuksen (ETY) N:o 3665/87 (EYVL L 351, s. 1) 2 osaston 3 luvussa.

7 Asetuksen N:o 3665/87 25 artiklassa säädetään, että kun viejä ilmaisee halunsa viedä tuotteet tai tavarat jalostuksen tai varastoinnin jälkeen ja saada tukea maataloustuotteiden vientituen maksamisesta ennakolta 4 päivänä maaliskuuta 1980 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 565/80 (EYVL L 62, s. 5) 4 ja 5 artiklan mukaisesti, mainittujen säännösten mukaisen etuuden myöntäminen edellyttää, että toimivaltaisille tulliviranomaisille esitetään "maksuilmoitukseksi" kutsuttu ilmoitus, jossa on oltava kaikki tuen määrittämisessä tarvittavat tiedot.

8 Tukea tai muita taloudellisia suorituksia saavien maataloustuotteiden viennin yhteydessä suoritettavasta valvonnasta 12 päivänä helmikuuta 1990 annetussa neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 386/90 (EYVL L 42, s. 6) vahvistetaan tietyt yksityiskohtaiset säännöt tukien ja kaikkien muiden vientitoimiin liittyvien taloudellisten suoritusten maksuun oikeuttavien toimien toteuttamisesta ja säännönmukaisuudesta.

9 Asetuksen N:o 386/90 2 artiklassa säädetään, että yhtäältä jäsenvaltioiden on suoritettava 3 artiklan mukainen tavaroiden fyysinen tarkastus viennin tullimuodollisuuksien yhteydessä ja ennen tavaroiden vientiluvan myöntämistä vienti-ilmoituksen tueksi esitettyjen asiakirjojen perusteella, ja toisaalta niiden on suoritettava 4 artiklan mukainen maksuhakemukseen liittyvien asiakirjojen tarkastus.

10 Asetuksen N:o 386/90 3 artiklan 1 kohdan mukaan tavaroiden fyysinen tarkastus viennin tullimuodollisuuksien yhteydessä on suoritettava pistotarkastuksin säännöllisesti ja ennakolta ilmoittamatta, ja se on suoritettava vähintään 5 prosentin osuudelle vienti-ilmoituksista, jotka oikeuttavat vientituen ja muiden vientitoimiin liittyvien taloudellisten suoritusten maksamiseen.

11 Asetuksen (ETY) N:o 386/90 yksityiskohtaisista soveltamista koskevista säännöistä tukea tai muita taloudellisia suorituksia saavien maataloustuotteiden viennin yhteydessä tehtävän fyysisen tarkastuksen osalta 17 päivänä heinäkuuta 1990 annetun komission asetuksen (ETY) N:o 2030/90 (EYVL L 186, s. 6) 2 artiklan 3 kohdan nojalla jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet, jotta voidaan tarvittaessa osoittaa tullitoimipaikkojen tehneen asetuksen N:o 386/90 3 artiklan 1 ja 2 kohdassa tarkoitetut fyysiset vähimmäistarkastukset.

12 Neuvoston asetuksen (ETY) N:o 386/90 yksityiskohtaisista soveltamissäännöistä tukea saavien maataloustuotteiden viennin yhteydessä tehtävästä fyysisestä tarkastuksesta 20 päivänä syyskuuta 1995 annettu komission asetus (EY) N:o 2221/95 (EYVL L 224, s. 13) annettiin nyt käsiteltävän asian tosiseikkojen tapahtuma-ajan jälkeen. Sillä kumotaan asetus N:o 2030/90. Asetuksen N:o 2221/95 5 artiklan 1 kohdassa täsmennetään, että "fyysisellä tarkastuksella" tarkoitetaan asetuksen N:o 386/90 2 artiklan mukaisesti "sen todentamista, että vienti-ilmoitus, mukaan lukien sen tueksi esitetyt asiakirjat, ja tavara, sen lajin, luonteen ja ominaisuuksien osalta, ovat yhdenmukaiset". Kyseisen asetuksen 5 artiklan 2 kohdassa täsmennetään lisäksi, että tarkastuksia, joista on viejälle nimenomaisesti tai hiljaisesti ilmoitettu etukäteen, ei saa laskea fyysisiksi tarkastuksiksi.

Korjausten arviointi (Belle-selvitys)

13 Komissiossa laaditussa niin sanotussa Belle-selvityksessä (asiakirja VI/216/93, 1.6.1993) on määritetty suuntaviivat, joita on noudatettava silloin, kun jäsenvaltiolle on kohdistettava rahoitusta koskevia korjauksia.

14 Tässä selvityksessä esitetään kolmen pääasiallisen laskentatekniikan ohella kiinteämääräinen korjaus vaikeita tapauksia varten:

"Koska järjestelmien tarkastamiseen liittyvää lähestymistapaa on alettu käyttää laajemmalti, EMOTR on joutunut turvautumaan yhä enemmän järjestelmien puutteista aiheutuvien riskien arviointiin. Jälkikäteistarkastuksen luonteesta johtuen tarkastuksen aikana voidaan harvoin näyttää toteen, oliko vaatimus voimassa maksuhetkenä. - - Yhteisön varoihin kohdistuvat tappiot on siksi määriteltävä arvioimalla ne riskit, joille ne olivat alttiita valvontatoimenpiteiden puutteiden vuoksi ja jotka voivat koskea yhtä paljon toteutettujen valvontatoimenpiteiden luonnetta tai laatua kuin niiden määrääkin. - - "

15 Belle-selvityksessä esitetään seuraavat kolme kiinteämääräisten korjausten luokkaa:

"A) 2 prosenttia menoista, jos puute rajoittuu valvontajärjestelmän tiettyihin merkityksettömämpiin osiin tai valvontatoimenpiteisiin, jotka eivät ole olennaisia menojen sääntöjenmukaisuuden takaamisen kannalta, jolloin voidaan päätellä, että EMOTR:n tappioriski oli vähäinen.

B) 5 prosenttia menoista, jos puute liittyy valvontajärjestelmän tai valvontatoimenpiteiden tärkeisiin osiin, jotka ovat merkittäviä menojen sääntöjenmukaisuuden takaamiseksi, jolloin voidaan päätellä, että EMOTR:n tappioriski oli huomattava.

C) 10 prosenttia menoista, jos puute liittyy valvontajärjestelmän tai -toimenpiteiden kokonaisuuteen tai niiden perustavaa laatua oleviin osiin, jotka ovat olennaisia menojen sääntöjenmukaisuuden takaamiseksi, jolloin voidaan päätellä, että EMOTR:n kohtaama tappioriski oli erittäin suuri."

16 Kyseisen selvityksen suuntaviivoissa esitetään vielä, että jollei ole selvää, mitä korjausluokkaa tietyssä yksittäistapauksessa on käytettävä, seuraavat näkökohdat on otettava huomioon lieventävinä seikkoina:

"- Ovatko kansalliset viranomaiset toteuttaneet tehokkaita toimenpiteitä puutteiden korjaamiseksi heti kun ne todettiin?

- Johtuivatko puutteet yhteisön oikeussääntöjen tulkintavaikeuksista?"

17 Belle-selvityksen jälkeen asetuksen N:o 729/70 5 artiklan 2 kohta muutettiin 22.5.1995 annetulla neuvoston asetuksella N:o 1287/95 (EYVL L 125, s. 1), seuraavanlaiseksi:

"Neuvoteltuaan rahastokomitean kanssa komissio:

- -

c) päättää menoista, jotka jätetään 2 ja 3 artiklassa tarkoitetun yhteisörahoituksen ulkopuolelle, todettuaan, ettei kyseisiä menoja ole suoritettu yhteisön sääntöjen mukaisesti.

Ennen rahoituksesta kieltäytymistä koskevan päätöksen tekemistä komission tarkastuksen tuloksista ja sen jäsenvaltion, jota asia koskee, antamista vastauksista on toimitettava kirjalliset tiedoksiannot, joiden perusteella molemmat osapuolet pyrkivät sopimukseen jatkotoimenpiteistä.

Jollei sopimukseen päästä, jäsenvaltio voi pyytää käynnistämään menettelyn, jossa pyritään molempien osapuolten kantojen yhteensovittamiseen neljän kuukauden määräajassa ja jonka tuloksista toimitetaan komissiolle kertomus, jonka se tutkii ennen rahoituksesta kieltäytymistä koskevan päätöksen tekemistä.

Komissio tekee ulkopuolelle jätettävistä menoista arvion erityisesti todetun epäyhdenmukaisuuden merkittävyyden perusteella. Komissio ottaa tällöin huomioon rikkomuksen laadun ja vakavuuden sekä yhteisölle aiheutetun taloudellisen vahingon.

- - "

18 Asetuksen N:o 1287/95 2 artiklassa säädetään seuraavaa:

"1. Tämä asetus tulee voimaan seitsemäntenä päivänä sen jälkeen, kun se on julkaistu Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä.

Sitä sovelletaan 16 päivänä lokakuuta 1995 alkavasta varainhoitovuodesta.

2. Asetuksen (ETY) N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan c alakohdassa tarkoitettu rahoituksesta kieltäytyminen ei voi koskea 16 päivänä lokakuuta 1992 edeltävän varainhoitovuoden lukuun ilmoitettuja menoja, sanotun kuitenkaan rajoittamatta tämän asetuksen voimaantuloa edeltävää varainhoitovuotta koskevien tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevien päätösten tekemistä."

Tosiseikat

19 EMOTR:n yksiköiden useassa yhteisön tullitoimipaikassa kesäkuun 1992 ja marraskuun 1993 välisenä aikana tekemien tarkastusten johdosta komissio pyysi 11.1.1994 päivätyllä kirjeellään, että jäsenvaltiot parantaisivat fyysisten tarkastusten tehokkuutta mahdollisimman pian ja viimeistään 1.7.1994.

20 EMOTR:n yksiköt tekivät Alankomaissa vuonna 1994 tarkastuksia vientitukia koskevan yhteisön ennakkorahoitusjärjestelmän soveltamisesta varainhoitovuonna 1992 ja 1993. Tarkastukset kohdistuivat erityisesti viljakasvi- ja naudanliha-alaan.

21 Helmikuussa 1994 tarkastuksia tehtiin myös Hoofdproduktschap Akkerbouwproductenissa (maataloustuotteiden kaupan keskusvirasto, jäljempänä HPA).

22 Viljakasvialaan kohdistuvia tarkastuksia tehtiin myöhemmin Rotterdamin, Zaandamin ja Veendamin (Alankomaat) tullitoimipaikoissa sekä World Flour, Wessanen Flour ja AVEBE BA International -nimisissä yrityksissä.

23 Naudanliha-alaan kohdistuvia tarkastuksia tehtiin helmikuussa 1994 ja toukokuussa 1994 Produktschap Vee en Vleesissä (karja- ja lihatuotteiden markkinointikeskus), Winterswijkin ja Nijmegenin (Alankomaat) tullitoimipaikoissa sekä NVC International BV- ja Kühne & Heitz NV -nimisissä yrityksissä. EMOTR:n yksiköt päättivät luopua kolmanteen tämän alan yritykseen suunnitelluista tarkastuksista, sillä Alankomaiden viranomaiset olivat aloittanet kyseisessä yrityksessä omat tutkimuksensa.

24 Komission ja Alankomaiden viranomaisten käytyä kirjeenvaihtoa tarkastusten tuloksista komissio ilmoitti 28.7.1995 päivätyllä kirjeellään Alankomaiden viranomaisille EMOTR:n tukiosastosta varainhoitovuonna 1993 ja 1994 rahoitettuja menoja koskevien tilien tarkastamista ja hyväksymistä varten tekemiensä, Alankomaiden valvontajärjestelmää koskevien tarkastusten lopulliset päätelmät.

25 Komissio laati 22.9.1995 yhteenvetokertomuksen EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamista ja hyväksymistä varainhoitovuonna 1992 koskevien tarkastusten tuloksista; kertomusta muutettiin 25.10. ja 20.11.1995 päivätyillä tiedonannoilla (jäljempänä vuoden 1992 yhteenvetokertomus).

26 Komissio esitti vuoden 1992 yhteenvetokertomuksessa useita moitteita. Varainhoitovuotta 1992 koskevan yhteisön ennakkorahoituksen osalta ei komission mukaan kuitenkaan tehty rahoitusta koskevia korjauksia. Myöhempien varainhoitovuosien osalta komissio varasi itselleen oikeuden määritellä kantansa vasta myöhemmin tehtävien tarkastusten yhteydessä.

27 Varainhoitovuoden 1993 ja 1994 kiinteämääräisiä korjauksia koskevalla 28.6.1996 päivätyllä komission virallisella tiedonannolla (jäjempänä vuoden 1996 virallinen tiedonanto) Alankomaille ilmoitettiin "Alankomaiden viranomaisten soveltamiin, vientitukien ennakkorahoitusjärjestelmän valvontaa ja hallinnointia koskeviin säännöksiin ja menettelyihin kohdistuvien tarkastusten lopulliset päätelmät". Komissio toisti tässä tiedonannossa jo aikaisemmin esitetyt pääasialliset moitteet, jotka koskivat erityisesti fyysisten tarkastusten järjestämistä Alankomaissa. Tällä perusteella se ehdotti, että varainhoitovuodelle 1993 ja 1994 tehtäisiin viljakasvialaa koskeva 10 prosentin kiinteämääräinen korjaus ja naudanliha-alaa koskeva 5 prosentin kiinteämääräinen korjaus.

28 Vuoden 1996 virallisen tiedonannon johdosta Alankomaiden kuningaskunta teki 6.9.1996 päivätyllä kirjeellään sovittelupyynnön sovittelumenettelyn perustamisesta osaksi Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosaston tilien tarkastamista ja hyväksymistä 1 päivänä heinäkuuta 1994 tehdyn komission päätöksen 94/442/EY (EYVL L 182, s. 45) 2 artiklan 1 kohdan mukaisesti. Sovitteluelin antoi lopullisen kertomuksensa 13.2.1997.

29 Komissio antoi 3.2.1997 yhteenvetokertomuksen niiden tarkastusten tuloksista, joita se oli tehnyt EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamiseksi ja hyväksymiseksi varainhoitovuonna 1993 (jäljempänä vuoden 1993 yhteenvetokertomus). Komission toteamusten perusteella varainhoitovuodelle 1993 vahvistettiin viljakasvialaa koskeva 10 prosentin kiinteämääräinen korjaus ja naudanliha-alaa koskeva 5 prosentin kiinteämääräinen korjaus.

30 Alankomaiden viranomaiset keskustelivat 16.7.1997 komission yksiköiden kanssa pyytäen komissiota harkitsemaan näkökantaansa varainhoitovuoden 1994 korjausten osalta. Tämän keskustelun johdosta komissio ilmoitti 17.7.1997 päivätyllä kirjeellään, ettei se katsonut voivansa harkita uudelleen varainhoitovuoden 1994 korjauksia.

31 Komissio antoi 24.11.1997 yhteenvetokertomuksen niiden tarkastusten tuloksista, joita se oli tehnyt EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamiseksi ja hyväksymiseksi varainhoitovuonna 1994 (jäljempänä vuoden 1994 yhteenvetokertomus). Vuonna 1993 ja 1994 tehtyjen tarkastusten perusteella komissio ehdotti tässä kertomuksessa, että varainhoitovuodelle 1994 tehtäisiin viljakasvialaa koskeva 10 prosentin kiinteämääräinen korjaus ja naudanliha-alaa koskeva 5 prosentin kiinteämääräinen korjaus.

32 Riidanalainen päätös annettiin yhteenvetokertomuksen perusteella 6.5.1998.

33 Komissio teki toukokuussa 1996 tarkastuksia Leyden, Enscheden ja Sittardin tullitoimipaikoissa (Alankomaat). Tarkastukset koskivat erityisesti niille maataloustuotteille suoritettuja, asetuksessa N:o 386/90 ja N:o 2221/95 tarkoitettuja fyysisiä tarkastuksia, joille oli haettu vientitukia varainhoitovuonna 1994, 1995 ja 1996. Tarkastusten johdosta komissio huomautti Alankomaiden viranomaisille 18.12.1996 lähettämässään kirjeessä, että se oli vuonna 1993 ja 1994 tehtyjen tarkastusten aikana havainnut, että suoritetut fyysiset tarkastukset olivat vielä riittämättömiä, ja että Alankomaiden viranomaiset olivat tuolloin päättäneet täsmentää kansallisia määräyksiä ja tehdä tarkastusmenettelyistä tiukempia. Kyseisessä kirjeessään komissio totesi lisäksi, että vuonna 1996 tehtyjen tarkastusten aikana oli havaittu, että toteutetuilla toimenpiteillä oli positiivisia vaikutuksia.

Ensimmäinen kanneperuste

34 Ensimmäisessä, kolmeen osaan jakautuvassa kanneperusteessaan Alankomaiden hallitus esittää, että riidanalainen päätös on annettu vastoin asetusta N:o 729/70, sellaisena kuin se on asetuksen N:o 1287/95 antamisen jälkeen (jäljempänä muutettu asetus N:o 729/70).

35 Aluksi Alankomaat väittää, että komissio on rikkonut muutetun asetuksen N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan c alakohtaa siltä osin kuin yhtäältä kiistetyt korjaukset on tehty varainhoitovuotta 1992 ja 1993 koskevien tarkastusten perusteella ja toisaalta kyseiset korjaukset perustuvat tiettyihin yksittäisiin maksuihin, jotka komissio väittää havainneensa sääntöjenvastaisiksi.

36 Lisäksi Alankomaiden hallitus esittää, että riidanalainen päätös on tehty muutetun asetuksen N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan c alakohdassa vahvistetun lojaalin yhteistyön periaatteen ja kontradiktorisen periaatteen vastaisesti. Alankomaiden hallituksen mukaan nämä periaatteet vahvistetaan myös Belle-selvityksen suuntaviivoissa. Periaatteita ei ole noudatettu riidanalaista päätöstä laadittaessa.

37 Ensimmäisen kanneperusteensa kolmannessa osassa Alankomaiden hallitus kiistää Alankomaissa viljakasvi- ja naudanliha-alalla suoritettujen fyysisten tarkastusten tehokkuutta koskevat komission moitteet.

38 Aluksi on huomattava, että EMOTR:sta rahoitetaan vain yhteisön säännösten mukaisesti toteutettuja interventioita maatalouden yhteisen markkinajärjestelyn piirissä (ks. asia C-253/97, Italia v. komissio, tuomio 28.10.1999, Kok. 1999, s. I-7529, 6 kohta).

39 Tältä osin on korostettava, että komissiolle kuuluu sen osoittaminen, että maatalouden yhteistä markkinajärjestelyä koskevia sääntöjä on rikottu (ks. asia C-281/89, Italia v. komissio, tuomio 19.2.1991, Kok. 1991, s. I-347, 19 kohta; asia C-55/91, Italia v. komissio, tuomio 6.10.1993, Kok. 1993, s. I-4813, 13 kohta ja em. asia Italia v. komissio, tuomio 28.10.1999, 6 kohta). Näin ollen komission on perusteltava päätöksensä, joissa se toteaa, että asianomainen jäsenvaltio on laiminlyönyt tarkastukset tai suorittanut ne puutteellisesti (ks. asia C-8/88, Saksa v. komissio, tuomio 12.6.1990, Kok. 1990, s. I-2321, 23 kohta).

40 Kuitenkaan komission ei tarvitse näyttää tyhjentävästi kansallisten viranomaisten suorittamien tarkastusten riittämättömyyttä tai niiden esittämien lukujen sääntöjenvastaisuutta, vaan sen on esitettävä näyttö vakavasta ja perustellusta epäilyksestä näiden tarkastusten tai lukujen suhteen (ks. asia C-54/95, Saksa v. komissio, tuomio 21.1.1999, Kok. 1999, s. I-35, 35 kohta ja asia C-28/94, Alankomaat v. komissio, tuomio 22.4.1999, Kok. 1999, s. I-1973, 40 kohta).

41 Komission näyttövaatimuksen keventäminen johtuu siitä, että jäsenvaltion on helpoin kerätä ja tarkistaa EMOTR:n tilien tarkastamiseksi ja hyväksymiseksi tarvittavat tiedot ja sen on siten esitettävä yksityiskohtaisempi ja täydellisempi näyttö näiden tarkastusten tai lukujen todenperäisyydestä ja tarvittaessa komission väitteiden paikkansapitämättömyydestä (ks. em. asia Saksa v. komissio, tuomio 21.1.1999, 35 kohta ja em. asia Alankomaat v. komissio, tuomion 41 kohta).

42 Näyttöä, jota Alankomaiden hallitus on esittänyt riidanalaisen päätöksen perusteena olevia komission toteamuksia vastaan, on tutkittava näiden näkökohtien valossa.

Riidanalaisen päätöksen väitetyt virheet

43 Aluksi on tutkittava Alankomaiden hallituksen ensimmäisen kanneperusteen kolmatta osaa.

Viljakasviala

44 Viljakasvialan osalta Alankomaiden hallitus kiistää ensinnäkin vuoden 1993 yhteenvetokertomuksessa esitetyt komission johtopäätökset Wessanen Flour -nimisen yrityksen tekemien ilmoitusten fyysisessä tarkastuksessa ilmenneestä erityisestä ongelmasta, eli siitä, että kansalliset viranomaiset eivät tienneet, mihin kyseinen yritys oli varastoinut viljan, josta oli suoritettu ennakkomaksuja. Alankomaiden hallituksen mukaan kyse on erityisestä ongelmasta, josta ei sellaisenaan voi päätellä, että valvontajärjestelmä oli yleisesti riittämätön.

45 Maksuilmoituksessa oleva yleinen viittaus varastointilupaan ilman mainintaa kyseisten tavaroiden tarkasta sijainnista tekee valvontajärjestelmän puutteelliseksi, sillä jos varaston tarkkaa sijaintia ei tiedetä, tarkastuksia ei voida tehdä ennakolta ilmoittamatta. Kuten komissio on Alankomaiden hallituksen kiistämättä esittänyt, myös eräs toinen yritys on saanut ennakkomaksuja varainhoitovuoden 1994 alkuun saakka tai pidempäänkin käyttäen tätä menettelytapaa. Näin ollen Alankomaiden hallitus ei ole esittänyt näyttöä siitä, että komission toteamus, jonka mukaan Alankomaiden valvontajärjestelmä oli tältä osin riittämätön, olisi virheellinen.

46 Tästä seuraa, että Alankomaiden hallituksen esittämä peruste ei kumoa komission väitteitä.

47 Toiseksi Alankomaiden hallitus kiistää komission väitteen, jonka mukaan se, että Wessanen Flour ja World Flour -nimiset yritykset olisivat käyttäneet samaa varastotilaa erottelematta varastoimiaan tavaroita toisistaan, aiheutti ilmeisen vaaran siitä, että molemmat yritykset hakivat ennakkorahoitusta samoista tuotteista. Alankomaiden hallitus väittää, että varastotilan hallinnoinnin osalta kyseisille omistajille kuuluvat varastot oli eroteltu tarkasti toisistaan. Lisäksi Alankomaiden hallitus esittää, että kyseiset yritykset olivat EMOTR:n tarkastusten aikana sulautumassa, joten niitä koskevat selvitykset eivät edusta Alankomaiden koko valvontajärjestelmää.

48 Tässä yhteydessä on todettava, että kuten asiakirjoista ilmenee, kyse on kahdesta viejästä, jotka olivat tosiseikkojen tapahtuma-aikana HPA:n silmissä toisistaan erillisiä yksiköitä. On kiistatonta, että kyseiset yritykset saivat vuonna 1992 noin 40 prosenttia niistä tuista, jotka kuuluivat Alankomaissa viljakasvialalla maksettavan ennakkorahoituksen piiriin.

49 On myös todettava, että Alankomaiden viranomaiset ovat EMOTR:n tarkastusten jälkeen muuttaneet varastojen valvontajärjestelmää voidakseen eritellä kunkin omistajan osuuden varastossa olevista tavaroista. Alankomaiden hallitus ei kuitenkaan kiistä sitä, että ennen kyseisiä EMOTR:n tarkastuksia varastoituja tavaroita ei eritelty omistajien mukaan.

50 Näin ollen vaikka kahden kyseessä olevan viejän tilanne oli erityinen, niitä koskevasta EMOTR:n tarkastuksesta ilmenee, että viljakasvialaa koskeva Alankomaiden valvontajärjestelmä ei estänyt aiheettomien maksujen mahdollisuutta. On ilmeistä, että kyseistä järjestelmää ei ole laadittu siten, että se mahdollistaa ennakkorahoituksen piiriin kuuluvien määrien valvonnan kaikkina aikoina. Koska Alankomaiden viranomaisten ilmoitukset eivät kyseenalaista komission tältä osin esittämiä toteamuksia, Alankomaiden hallituksen väite on hylättävä.

51 Kolmanneksi Alankomaiden hallitus väittää, että komissio on erehtynyt todetessaan, että fyysisten tarkastusten puuttuminen Rotterdamin satamasta tavaroita ennakkorahoitusjärjestelmän piiriin asetettaessa aiheuttaa valvontajärjestelmään merkittävän puutteen, jota ei voida hyväksyä. Alankomaiden hallituksen mukaan fyysiset tarkastukset, joita suoritetaan tavaroiden saapuessa varastoon, ovat tehottomia, joten järjestelmälliset tarkastukset ovat erityisen tärkeitä. Tältä osin se toteaa, että kansallisissa säännöksissä edellytetään, että ennakkomaksuilmoituksia valvotaan varastoluetteloiden ja varastojen hallinnoinnin perusteella ja että lopputuotteesta sitä vietäessä otettuihin näytteisiin kohdistettujen fyysisten tarkastusten lisäksi suoritetaan jälkikäteistä hallinnollista valvontaa. Kyseisen hallituksen mukaan tämä valvonta muodostaa kokonaisuudessaan tarkoituksenmukaisen valvontajärjestelmän.

52 On kiistatonta, että eri yritysten vilja varastoitiin Rotterdamin sataman 333 viljasiiloon, jotka olivat yhteydessä toisiinsa, ja että vain osa näistä varastoista kuului ennakkorahoitusjärjestelmän piiriin. Lisäksi on kiistatonta, että viljavarastojen fyysisillä tarkastuksilla oli tällaisessa tapauksessa vain rajoitettua hyötyä.

53 Näin ollen kun komissio väittää, ettei Alankomaiden kuningaskunta ole suorittanut asianmukaisia tarkastuksia, kyseisen jäsenvaltion on osoitettava komission väitteet virheellisiksi (ks. em. asia Saksa v. komissio, tuomio 21.1.1999, 35 kohta ja em. asia Alankomaat v. komissio, tuomion 41 kohta).

54 Kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 57 kohdassa aivan oikein todennut, Alankomaiden hallitus ei anna edellytettyjä selvityksiä, kun se viittaa yleiseen valvontajärjestelmään, joka ei sovellu Rotterdamin sataman erityiseen tilanteeseen.

55 Kyseistä Alankomaiden hallituksen väitettä ei siis voida hyväksyä.

56 Neljänneksi Alankomaiden hallitus esittää, että on virheellistä väittää, kuten komissio on tehnyt, että Alankomaissa ei ole suoritettu lainkaan fyysisiä tarkastuksia ennakkorahoitusajanjakson aikana. Kyseisen hallituksen mukaan komissio on voinut havaita tämän AVEBE BA International -nimiseen yritykseen tekemänsä tarkastuskäynnin aikana, jolloin ei paljastunut lainkaan sääntöjenvastaisuuksia.

57 Tältä osin on riittävää todeta, että tarkastuskertomuksesta ilmenee, ettei fyysisiä tarkastuksia suoritettu kyseisessä yrityksessä ennakkorahoitusajanjakson aikana vaan vasta vienti-ilmoituksen perusteella.

58 Alankomaiden hallituksen väitteet eivät siis kumoa komission tältä osin esittämää moitetta, joten Alankomaiden hallituksen esittämä peruste on hylättävä.

Naudanliha-ala

59 Naudanliha-alan osalta Alankomaiden hallitus kiistää ensinnäkin vuoden 1993 yhteenvetokertomuksessa esitetyt komission väitteet, joiden mukaan fyysisiä tarkastuksia ei ollut suoritettu Winterswijkin tullitoimipaikassa ennakolta ilmoittamatta. Alankomaiden hallitus väittää yhtäältä, että ainoastaan asetuksessa N:o 2221/95 edellytetään, että tarkastukset on suoritettava ennakolta ilmoittamatta. Tätä säädöstä on sovellettu vasta 1.1.1996 alkaen. Sitä ei sovellettu tätä aikaisemmin suoritettuihin fyysisiin tarkastuksiin. Toisaalta Alankomaiden hallitus väittää, että kyseisessä tullitoimipaikassa suoritettavista tarkastuksista ilmoitettiin vain vähän ennen niiden suorittamista, joten niitä voitiin hyvin pitää ennakolta ilmoittamattomina. Lopuksi Alankomaiden hallitus toteaa, että komission arvostelu kohdistuu ainoastaan Winterswijkin tullitoimipaikkaan.

60 Tältä osin on todettava aluksi, että tarkastusten ilmoittamista ei voida pitää yhdenmukaisena asetuksen N:o 386/90 tavoitteen eli tehokkaiden tarkastusten suorittamisen kanssa (ks. vastaavasti asia C-242/97, Belgia v. komissio, tuomio 18.5.2000, 41 kohta, Kok. 2000, s. I-3421, 41 kohta). Siten Alankomaiden hallitus ei voi väittää, että ilmoitettuja tarkastuksia on voitu olla pitämättä asetuksen N:o 386/90 2 artiklan a kohdassa tarkoitettuina tarkastuksina vasta asetuksen N:o 2221/95 5 artiklan 2 kohdan voimaantulosta alkaen.

61 Lisäksi on hylättävä Alankomaiden hallituksen väite, jonka mukaan tarkastusten ilmoittaminen ennakolta ei aiheuta mitään vakavaa riskiä. Ei nimittäin ole poissuljettua, että tavarat vaihdetaan, jos kauppias tietää, ettei fyysistä tarkastusta järjestetä.

62 Sen Alankomaiden hallituksen väitteen osalta, että vain yhtä tullitoimipaikkaa koskevat toteamukset eivät voi perustella johtopäätöstä, jonka mukaan valvontajärjestelmässä sellaisenaan on kiinteämääräisen vähennyksen perusteeksi käyviä puutteita, on riittävää todeta, että Rotterdamin ja Veendamin tullitoimipaikkoja koskevista EMOTR:n tarkastuskertomuksista ilmenee, että näiden tullitoimipaikkojen suorittamissa tarkastuksissa on samankaltaisia puutteita kuin mitä on havaittu Winterswijkin tullitoimipaikankin osalta.

63 Kyseistä väitettä ei näin ollen voida hyväksyä.

64 Toiseksi Alankomaiden hallitus kiistää komission toteamuksen siitä, että tarkastukset olivat luonteeltaan ylimalkaisia. Se huomauttaa tältä osin, että Voedselvoorzieningsin- en verkoopbureau (elintarvikkeiden osto- ja myyntivirasto, jäljempänä VIB) tarkasti luokan, urospuolisten nautaeläinten alkuperän ja tavaroiden painon, sinetöi laatikot, joihin tavara sisältyy, ja myönsi todistuksen. Tämän jälkeen tulli tarkasti sinetit, todistuksen pätevyyden sekä tavaran luokan ja painon. Komission arvostelu perustuu ainoastaan Winterswijkin tullitoimipaikan suorittamaan tarkastukseen.

65 Alankomaiden hallitus ei ole esittänyt vastanäyttöä vuoden 1993 yhteenvetokertomuksessa esitetystä toteamuksesta, jonka mukaan VIB:n laatikoihin asettamat sinetit on helposti poistettavissa, mikä aiheuttaa riskin tavaroiden vaihtamisesta. Tämä huomioon ottaen komissio voi perustellusti todeta, ettei voida taata, että tavarat, jotka tarkastettiin fyysisesti ennakkorahoitusajanjakson aikana, olivat samoja kuin ne tavarat, joista annettiin vienti-ilmoitus.

66 Asiakirjoista ilmenee lisäksi, ettei tarkastusten havaittu olevan ylimalkaisia vain Winterswijkissa vaan myös Nijmegenissä.

67 Alankomaiden hallituksen esittämä toinen väite on siis hylättävä.

68 Kolmanneksi Alankomaiden hallitus kiistää komission väitteen siitä, että käytäntö, jonka mukaan tarkastukset suoritettiin pikemminkin telekopiona lähetettyjen tietojen kuin alkuperäisten maksuilmoitusten perusteella, aiheuttaa petosriskin. Alankomaiden hallitus väittää, että ilmoituksen tekijän telekopiona lähettämiin tietoihin sisältyi kaikki ilmoituksen tarkastamiseksi tarpeelliset seikat. Sen mukaan ei ollut mitään vaaraa siitä, että alkuperäistä ilmoitusta, johon telekopiona lähetettyihin tietoihin perustuva tarkastus pohjautui, muutettaisiin tarkastuksen jälkeen.

69 Kuitenkin asetuksen N:o 3665/87 25 artiklasta ilmenee selvästi, että ennakkorahoitus edellyttää maksuilmoituksen esittämistä.

70 On todettava, että Alankomaiden viranomaisten noudattama käytäntö hyväksyä telekopiona lähetetyt tiedot ei ole kyseisen säännöksen mukainen. Se aiheuttaa riskin avustusten aiheettomasta maksamisesta, sillä se mahdollistaa, että kun telekopion perusteella suoritetussa tullitarkastuksessa on havaittu virheellisyyksiä, kauppias tekee toisen ilmoituksen, jossa mainitaan oikeat tiedot.

71 Näin ollen Alankomaiden hallituksen väitteet eivät riitä osoittamaan komission moitteita perusteettomiksi tältä osin.

72 Neljänneksi Alankomaiden hallitus vastaa komission moitteeseen, jonka mukaan tarkastuskertomusten perusteella ei voida päätellä, mitä on tosiasiallisesti tarkastettu, eikä etenkään sitä, onko fyysinen tarkastus suoritettu täydellisenä, ja toteaa, että velvollisuus yksityiskohtaisten tarkastuskertomusten laatimiseen on vahvistettu vasta asetuksella N:o 2221/95, jota ei sovellettu varainhoitovuonna 1994.

73 Vastauskirjelmässään Alankomaiden hallitus kiistää tämän saman moitteen vielä sillä perusteella, että komissio on tehnyt virheen Winterswijkin tullitoimipaikassa tekemässään tarkastuksessa. Komissio ei nimittäin ole Alankomaiden hallituksen mukaan erotellut asetuksen N:o 386/90 perusteella tarkastettuja ja hallinnollisesti tarkastettuja asiakirjoja toisistaan. Ensin mainitut asiakirjat olivat viimeksi mainittuja paljon yksityiskohtaisempia.

74 Ensinnäkin asetuksen N:o 2030/90 2 artiklan 3 kohdasta seuraa, että jäsenvaltioiden on laadittava jokaisesta tarkastuksesta tarkoituksenmukainen asiakirja. Siten Alankomaiden hallituksen väitettä, jonka mukaan velvollisuus yksityiskohtaisten tarkastuskertomusten laatimiseen on syntynyt vasta asetuksen N:o 2221/95 täytäntöönpanon myötä, ei voida hyväksyä.

75 Toisaalta tämän tuomion 73 kohdassa mainitun perusteen osalta on riittävää todeta, että peruste on esitetty ensimmäisen kerran vasta vastauskirjelmässä, eikä sille, miksi perusteeseen on vedottu näin myöhään, ole esitetty mitään syytä. Siten se on yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 42 artiklan 2 kohdan nojalla hylättävä liian myöhään esitettynä.

76 Edellä esitetystä seuraa, että ensimmäisen kanneperusteen osa, joka koskee tarkastusten tehokkuutta arvioitaessa tehtyjä komission väitettyjä virheitä, on hylättävä.

Korjausmenettelyn rikkominen

77 Ensimmäisen kanneperusteensa ensimmäisessä osassa Alankomaiden hallitus väittää, että komissio on rikkonut muutetun asetuksen N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua korjausmenettelyä. Alankomaiden hallitus katsoo tältä osin, että vaikka asetusta N:o 1287/95 sovelletaankin vasta 16.10.1995 alkavasta varainhoitovuodesta, tällä asetuksella asetuksen N:o 729/70 5 artiklan 2 kohtaan tehty muutos konkretisoi komission velvollisuuden lojaaliin yhteistyöhön tällä alalla.

78 Ensinnäkin Alankomaiden hallitus katsoo, että riitautetut korjaukset perustuivat varainhoitovuosia 1992 ja 1993 koskeviin tarkastuksiin. Ne eivät siis perustuneet varainhoitovuotta 1994 koskeviin tarkastuksiin. Varainhoitovuosia 1992 ja 1993 koskevat tarkastukset eivät Alankomaiden hallituksen mukaan voi missään tapauksessa johtaa varainhoitovuonna 1994 syntyneiden menojen korjauksiin. Koska komissio on jo aikaisemmin esittänyt näiden tutkimusten perusteella kiinteämääräisiä korjauksia sekä varainhoitovuodelle 1993 että 1994, komissio on tehnyt samojen väitettyjen virheiden perusteella kaksinkertaisen vähennyksen. Sitä paitsi EMOTR oli Alankomaiden hallituksen mukaan tehnyt toukokuussa 1996 varainhoitovuoden 1994 tilejä tarkastaessaan ja hyväksyessään tarkastuksen, jonka aikana se oli havainnut, että Alankomaiden hallituksen tarkastukset olivat yleensä ottaen moitteettomia. Tämä havainto ei voi johtaa esillä olevassa asiassa riitautetun kaltaisten korjausten tekemiseen.

79 Toiseksi Alankomaiden hallitus väittää, että komission varainhoitovuonna 1994 tekemien tarkastusten ja todettujen sääntöjenvastaisuuksien vähäisyys huomioon ottaen komissio ei voi varainhoitovuonna 1994 tehtyjen tarkastusten perusteella katsoa, että Alankomaiden valvontajärjestelmä on kokonaisuudessaan olennaisilta osiltaan niin puutteellinen, että viljakasvialan osalta on perusteltua tehdä 10 prosentin kiinteämääräinen korjaus ja naudanliha-alan osalta 5 prosentin kiinteämääräinen korjaus.

80 Aluksi on tutkittava, sovelletaanko varainhoitovuotta 1994 koskevien tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä tehtyyn rahoituksesta kieltäytymiseen muutetun asetuksen N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan c alakohdassa tarkoitettuja velvollisuuksia.

81 Tältä osin on todettava, että vaikka asetusta N:o 1287/95 sovelletaan sen 2 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaan vasta 16 päivänä lokakuuta 1995 alkavasta varainhoitovuodesta, tämän saman artiklan 2 kohdassa säädetään, että muutetun asetuksen N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan c alakohdassa tarkoitettu rahoituksesta kieltäytyminen ei voi koskea 16 päivänä lokakuuta 1992 edeltävän varainhoitovuoden lukuun ilmoitettuja menoja, sanotun kuitenkaan rajoittamatta asetuksen N:o 1287/95 voimaantuloa edeltävää varainhoitovuotta koskevien tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevien päätösten tekemistä.

82 Jotta asetuksen N:o 1287/95 2 artiklan 2 kohtaa tulkittaisiin tarkoituksenmukaisesti, on katsottava, että korjausmenettelyä sovelletaan 16.10.1992 jälkeen alkaviin varainhoitovuosiin, joiden osalta ei ole tehty tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevaa päätöstä ennen kyseisen asetuksen voimaantuloa.

83 Tästä seuraa, että komission oli varainhoitovuotta 1994 koskevia tilejä hyväksyessään ja tarkastaessaan noudatettava muutetun asetuksen N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan c alakohdassa tarkoitettua menettelyä.

84 Vuoden 1993 ja 1994 yhteenvetokertomusten perusteena olevien, helmi-, huhti- ja toukokuussa 1994 tehtyjen tarkastusten osalta on todettava aluksi, että ne perustuivat kansallisten viranomaisten siihen asti noudattamaan valvontakäytäntöön ja että havaitut sääntöjenvastaisuudet koskivat siten osaksi myös varainhoitovuotta 1994.

85 Vain se seikka, että näihin tarkastuksiin perustuvat toteamukset oli esitetty jo vuoden 1993 yhteenvetokertomuksessa, ei estänyt komissiota ottamasta niitä huomioon riidanalaisessa päätöksessä.

86 Komission väitetyn kaksinkertaisen vähennyksen osalta on riittävää todeta, että EMOTR:n yksiköiden havaitsemat puutteet koskivat sekä varainhoitovuotta 1993 että varainhoitovuotta 1994. Näin ollen komission oli tehtävä vähennys näiden molempien varainhoitovuosien osalta.

87 Tästä seuraa, ettei Alankomaiden hallituksen väitettä siitä, että kaksinkertainen vähennys perustui lainvastaisesti samaan puutteeseen, voida hyväksyä.

88 Vuoden 1996 tarkastuksia koskevan väitteen osalta asiakirjoista ilmenee, että kyseiset tarkastukset koskivat asetuksen N:o 386/80 soveltamista ja siis niitä fyysisiä tarkastuksia, joita tulliyksiköt suorittivat kaikille viedyille tavaroille, kun taas vuoden 1994 tarkastukset koskivat ennakkorahoitusjärjestelmän soveltamista. Vuoden 1996 tarkastusten johtopäätökset eivät voi kumota vuoden 1994 tarkastusten tuloksia, sillä näinä kahtena vuotena tehtyjen tarkastusten kohteet eivät olleet samoja.

89 Sitä paitsi komissio on 18.12.1996 lähettämässään kirjeessä vielä kerran muistuttanut Alankomaissa vuonna 1993 ja 1994 voimassa olleen, fyysisiä tarkastuksia koskevan järjestelmän puutteellisuudesta. Kyseisestä kirjeestä nimittäin ilmenee, että Alankomaiden viranomaiset toteuttivat komission myönteisinä pitämät toimenpiteet vasta komission esittämän arvostelun perusteella. EMOTR:n yksiköiden toukokuussa 1996 tekemien, varainhoitovuotta 1994 koskevien tarkastusten perusteella laaditut selvitykset eivät ole ristiriidassa Alankomaissa vuonna 1994 voimassa olleen, fyysisiä tarkastuksia koskevan järjestelmän puutteellisuuteen liittyvien havaintojen kanssa.

90 Toiseksi on tutkittava Alankomaiden hallituksen väitettä, jonka mukaan yhtäältä ei ole perusteltua katsoa, että Alankomaiden valvontajärjestelmässä on kokonaisuudessaan niin merkittäviä puutteita, että riidanalaiset kiinteämääräiset vähennykset ovat perusteltuja, ja toisaalta tarkastetut tullitoimipaikat ja havaitut sääntöjenvastaisuudet eivät ole edustavia, joten yhteisörahoitukselle ei ole aiheutunut vakavaa riskiä.

91 Tältä osin on ensin huomattava, kuten tämän tuomion 38 kohdassa on jo todettu, että tilien tarkastus- ja hyväksymismenettelyn tarkoituksena on sen varmistaminen, että jäsenvaltioiden käyttöön annettuja määrärahoja käytetään vain voimassa olevien yhteisön säännösten mukaisesti maatalouden yhteisen markkinajärjestelyn piirissä.

92 Asetuksen N:o 729/70 8 artiklan 1 kohdassa, jossa kyseisen alan osalta ilmaistaan jäsenvaltioille EY:n perustamissopimuksen 5 artiklassa (josta on tullut EY 10 artikla) asetetut velvoitteet, määritellään yhteisön oikeuskäytännön mukaan ne periaatteet, joiden mukaisesti yhteisön ja jäsenvaltioiden on järjestettävä EMOTR:sta rahoitettavia maatalouden interventiotoimia koskevien yhteisön päätösten täytäntöönpano ja näihin interventiotoimiin liittyvien petosten sekä sääntöjenvastaisuuksien torjunta. Kyseisessä säännöksessä asetetaan jäsenvaltioille velvollisuus ryhtyä tarpeellisiin toimenpiteisiin sen varmistamiseksi, että EMOTR:sta rahoitettavat toimet todella on sääntöjenmukaisesti toteutettu (ks. asia C-2/93, Exportslachterijen van Oordegem, tuomio 2.6.1994, Kok. 1994, s. I-2283, 17 ja 18 kohta ja asia C-235/97, Ranska v. komissio, tuomio 19.11.1998, Kok. 1998, s. I-7555, 45 kohta).

93 Kuten tämän tuomion 40 kohdassa on todettu, kun komissio kieltäytyy hyväksymästä EMOTR:sta rahoitettavaksi tiettyjä menoja sillä perusteella, että nämä menot ovat aiheutuneet jäsenvaltion vastattavasta yhteisön lainsäädännön rikkomisesta, komission ei tarvitse näyttää tyhjentävästi jäsenvaltioiden suorittamien tarkastusten riittämättömyyttä vaan sen on esitettävä näyttö vakavasta ja perustellusta epäilyksestä kyseisten tarkastusten suhteen. Kuten tämän tuomion 41 kohdasta ilmenee, komission näyttövaatimuksen keventäminen johtuu siitä, että jäsenvaltion on helpoin kerätä ja tarkistaa EMOTR:n tilien tarkastamiseksi ja hyväksymiseksi tarvittavat tiedot ja sen on siten esitettävä yksityiskohtaisempi ja täydellisempi näyttö näiden tarkastusten todenperäisyydestä ja tarvittaessa komission väitteiden paikkansapitämättömyydestä.

94 Vuoden 1993 ja 1994 yhteenvetokertomuksissa esitettyjen tosiseikkojen osalta tämän tuomion 44-76 kohdasta ilmenee, että komissio on voinut näyttää toteen maatalouden yhteistä markkinajärjestelyä koskevien säännösten useita rikkomuksia ja että Alankomaiden hallitus ei ole osoittanut, että komission toteamukset olisivat virheellisiä. Vakavia epäilyksiä siitä, onko valvontatoimenpiteet pantu asianmukaisella tavalla täytäntöön, on siis edelleen olemassa.

95 Siltä osin, olivatko todetut puutteet niin merkittäviä, että niiden nojalla oli perusteltua tehdä 10 prosentin kiinteämääräinen korjaus viljakasvialalla ja 5 prosentin kiinteämääräinen korjaus naudanliha-alalla, on huomattava, että komissio on tehnyt tullitoimipaikoissa ja yrityksissä riittävästi tarkastuksia, jotta niitä voidaan pitää edustavina. Asiakirjoista ilmenee, että tarkastuksiin valitut yritykset olivat saaneet 39,67 prosenttia Alankomaissa naudanliha-alalla vuonna 1992 myönnetyistä ennakkomaksuista, ja että yritykset, joissa oli käyty, olivat saaneet 16 prosenttia kyseisellä alalla varainhoitovuonna 1994 myönnetyistä ennakkomaksuista. Asiakirjoista ilmenee niin ikään, että viljakasvialalla tarkastukset kohdistuivat 57 prosenttiin menoista. Näin ollen Alankomaiden valvontajärjestelmää koskevat tarkastukset ovat niin edustavia, että niitä voidaan soveltaa koko järjestelmään.

96 Ei siten voida väittää, kuten Alankomaiden hallitus on tehnyt, että tarkastukset eivät olleet riittävän edustavia, koska komissio oli luopunut tarkastamasta erästä erityistä yritystä naudanliha-alalla. Asiakirjoista nimittäin ilmenee, että se, ettei komissio jatkanut tarkastuksia kyseisessä yrityksessä, on johtunut Alankomaiden viranomaisten nimenomaisesta pyynnöstä. Alankomaiden viranomaiset eivät kiistä komission toteamusta siitä, että kun kansalliset viranomaiset olivat ilmoittaneet kyseiseen yritykseen liittyvistä ongelmista, oli liian myöhäistä valita uusi yritys ja tarkastaa maksavan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat.

97 Näissä olosuhteissa kantaja ei voi kyseenalaistaa tehtyjen tarkastusten edustavuutta vetoamalla siihen, ettei kyseistä yritystä ole tarkastettu (ks. vastaavasti asia 151/80, De Hoe v. komissio, tuomio 17.12.1981, Kok. 1981, s. 3161, 17-19 kohta).

98 Edellä esitetyn perusteella ei ole osoitettu, ettei korjausmenettelyä ole noudatettu.

Lojaalin yhteistyön periaatteen ja kontradiktorisen periaatteen loukkaaminen

99 Ensimmäisen kanneperusteen toisessa osassa esitetyn väitteen, jonka mukaan komissio on riidanalaisen päätöksen antamalla loukannut lojaalin yhteistyön periaatetta ja kontradiktorista periaatetta, osalta asiakirjoista ilmenee, että komission ja Alankomaiden viranomaisten välinen tietojenvaihto oli runsasta ennen riidanalaisen päätöksen antamista ja myös sovittelumenettelyn aikana.

100 Kun tarkastellaan erityisesti sitä seikkaa, että komissio antoi vuoden 1993 yhteenvetokertomuksen odottamatta sovitteluelimen kertomusta, on huomattava, että asiakirjoissa olevista tiedoista ilmenee, että komissio on joka tapauksessa ottanut huomioon Alankomaiden viranomaisten esittämät väitteet ja tutkinut ne, vaikka se ei olekaan pitänyt niitä vakuuttavina.

101 Näin ollen lojaalin yhteistyön periaatetta ja kontradiktorista periaatetta ei ole loukattu.

102 Tästä seuraa, että ensimmäinen kanneperuste on hylättävä perusteettomana.

Toinen kanneperuste

103 Toisessa kanneperusteessaan Alankomaiden hallitus väittää, että riidanalaisella päätöksellä on loukattu oikeusvarmuuden periaatetta. Tämä kanneperuste jakaantuu kahteen osaan.

104 Kanneperusteen ensimmäisessä osassa Alankomaiden hallitus väittää, että komissio on tehnyt varainhoitovuotta 1994 koskevia huomattavia kiinteämääräisiä korjauksia vastoin 11.1.1994 päivätystä komission kirjeestä ja vuoden 1992 yhteenvetokertomuksesta ilmenevää nimenomaista lupaustaan, jonka mukaan kansallisten valvontajärjestelmien puutteista ei aiheudu taloudellisia seuraamuksia ennen 1.7.1994. Ottaen huomioon komission tältä osin antamat lupaukset se olisi voinut tehdä korjauksia vasta 1.7.1994 jälkeen tehtyjen tarkastusten perusteella.

105 Kanneperusteensa toisessa osassa Alankomaiden kuningaskunta väittää yhtäältä, että komissio ei ole korjauksia vahvistaessaan ottanut huomioon lieventäviä asianhaaroja eli muun muassa kansalliseen valvontajärjestelmään tehtyjä parannuksia ja asetuksen tulkintavaikeuksia, mikä on Belle-selvityksessä esitettyjen komission omien suuntaviivojen vastaista.

106 Komission 11.1.1994 päivättyä kirjettä koskevan väitteen osalta on todettava, että kirjeessä käsitellään vain viennin fyysistä tarkastusta, kun taas riitautetut rahoitusta koskevat korjaukset perustuvat tukien ennakkorahoitusjärjestelmän soveltamisessa havaittuihin laiminlyönteihin. Siten tässä kirjeessä esitetty lupaus ei estä riidanalaisten korjausten tekemistä.

107 Vuoden 1992 yhteenvetokertomuksesta ei puolestaan voida johtaa mitään lupauksia, sillä komissio varasi tässä kertomuksessa itselleen oikeuden määritellä myöhempiä varainhoitovuosia koskevan kantansa vasta myöhemmin.

108 Näin ollen toisen kanneperusteen ensimmäinen osa on hylättävä.

109 Toisen kanneperusteen toisen osan, joka liittyy rahoitusta koskevan korjauksen määrään, osalta on ensin korostettava, että komissio voi kieltäytyä hyväksymästä EMOTR:sta rahoitettavaksi esiin tulleita menoja, jos se toteaa, että tehokkaita valvontamenetelmiä ei ole.

110 Toiseksi on todettava, kuten tämän tuomion 38 kohdassa on jo tehty, että EMOTR:sta rahoitetaan vain yhteisön säännösten mukaisesti maatalouden yhteisen markkinajärjestelyn piirissä toteutettuja interventioita. Kuten tämän tuomion 41 kohdassa on korostettu, koska asianomainen jäsenvaltio voi parhaiten kerätä ja tarkistaa EMOTR:n tilien tarkastamista ja hyväksymistä varten tarvittavat tiedot, juuri jäsenvaltion asiana on esittää tarkat ja täydelliset todisteet näiden tietojen todenmukaisuudesta ja tarvittaessa komission väitteiden virheellisyydestä.

111 Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa Alankomaiden hallitus ei ole esittänyt näyttöä siitä, että komission käyttämät arviointiperusteet olisivat mielivaltaisia ja epäoikeudenmukaisia.

112 Yhtäältä komission toteamat puutteet ovat liittyneet Alankomaiden valvontajärjestelmän tai -toimenpiteiden perustavaa laatua oleviin osiin, jotka ovat olennaisia menojen säännönmukaisuuden takaamiseksi. Toisaalta komissio on osoittanut, kun otetaan huomioon todettujen puutteiden laajuus, että EMOTR:lle on aiheutunut erittäin suuri tappioriski.

113 Siten komissiolla on ollut oikeus katsoa, että EMOTR:lle on aiheutunut sellainen merkittävä tappioriski, joka on oikeuttanut 10 prosentin kiinteämääräisen korjauksen viljakasvialalla ja 5 prosentin kiinteämääräisen korjauksen naudanliha-alalla.

114 Alankomaiden hallituksen toinen kanneperuste on siis hylättävä.

Kolmas kanneperuste

115 Kolmannessa kanneperusteessaan Alankomaiden hallitus väittää, että komissio ei ole ottanut riidanalaisessa päätöksessä huomioon Belle-selvityksessä esitettyjä omia suuntaviivojaan, minkä vuoksi se on loukannut yhdenvertaisuusperiaatetta.

116 Kuten tämän tuomion 77-97 kohdasta ilmenee, Alankomaiden hallitus ei ole tältä osin näyttänyt, että Belle-selvityksessä esitettyjä suuntaviivoja olisi rikottu.

117 Näin ollen kolmatta kanneperustetta ei voida hyväksyä.

Neljäs kanneperuste

118 Neljännessä kanneperusteessaan Alankomaiden hallitus väittää, että riidanalainen päätös on perusteltu riittämättömästi. Alankomaiden hallituksen mukaan päätöksessä ei selvitetä niitä perusteita, joiden nojalla komissio on katsonut, ettei Alankomaiden valvontajärjestelmä ollut yhteisön edellytysten mukainen. Komissio ei ole myöskään maininnut niitä syitä, joiden vuoksi varainhoitovuoteen 1992 ja 1993 liittyvillä toteamuksilla voitiin perustella rahoitusta koskevia korjauksia varainhoitovuonna 1994. Lisäksi Alankomaiden hallitus katsoo, että komissio on nojautunut perusteluihin, jotka ovat tosiasiallisesti virheellisiä. Komissio ei sitä paitsi ole maininnut, minkä vuoksi se ei ole nimenomaisesta lupauksestaan huolimatta ottanut riitautettuja korjauksia vahvistaessaan huomioon valvontamenettelyä koskevia parannuksia, joita sovellettiin varainhoitovuoden 1993 jälkeen. Lisäksi komission olisi pitänyt perustella päätöksensä olla noudattamatta Belle-selvityksessä esitettyjä suuntaviivoja.

119 Vakiintuneessa oikeuskäytännössä todetaan tältä osin, että EMOTR:n tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevien päätösten valmistelun yhteydessä päätöksen perusteluja on pidettävä riittävinä, kun se jäsenvaltio, jolle päätös on osoitettu, on osallistunut kiinteästi päätöksen valmisteluun ja näin ollen tuntee ne syyt, joiden vuoksi komissio ei ole katsonut kyseisen summan kuuluvan EMOTR:n vastattavaksi (ks. asia C-22/89, Alankomaat v. komissio, tuomio 13.12.1990, Kok. 1990, s. I-4799, 18 kohta ja asia C-27/94, Alankomaat v. komissio, tuomio 1.10.1998, Kok. 1998, s. I-5581, 36 kohta).

120 Nyt käsiteltävän asian asiakirjoista ilmenee, että Alankomaiden hallitus on osallistunut kiinteästi riidanalaisen päätöksen valmisteluun. Komissio saattoi useaan otteeseen Alankomaiden viranomaisten tietoon kirjallisesti ne epävarmuustekijät, jotka se havaitsi Alankomaiden valvontajärjestelmän luotettavuudessa naudanliha- ja viljakasvialoilla, niistä keskusteltiin ja asia saatettiin sovitteluelimen käsiteltäväksi.

121 Lisäksi komissio esitti sekä vuoden 1996 virallisessa tiedonannossa että vuoden 1994 yhteenvetokertomuksessaan, jossa viitataan vuoden 1993 yhteenvetokertomukseen, ne syyt, joiden perusteella se kieltäytyi hyväksymästä riidanalaista määrää.

122 Näin ollen riidanalaista päätöstä on pidettävä riittävästi perusteltuna.

123 Tästä seuraa, että neljäs kanneperuste on hylättävä perusteettomana.

124 Koska yhtäkään Alankomaiden hallituksen esittämistä kanneperusteista ei ole hyväksytty, kanne on hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

125 Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska Alankomaiden kuningaskunta on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut, koska komissio on sitä vaatinut.

Näillä perusteilla

YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN (kuudes jaosto)

on antanut seuraavan tuomiolauselman:

1) Kanne hylätään.

2) Alankomaiden kuningaskunta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.