EUROOPAN KOMISSIO

Bryssel 3.5.2024

COM(2024) 186 final

KOMISSION VUOTUINEN KATSAUS

jäsenvaltioiden vuosittaisiin vientiluotoista laadittuihin toimintakertomuksiin asetuksen (EU) N:o 1233/2011 mukaisesti

1. Johdanto

Tämä vuotta 2021 koskeva julkisesti tuettujen vientiluottotoimien vuotuinen katsaus on laadittu tiettyjen suuntaviivojen soveltamisesta julkisesti tuettuihin vientiluottoihin 16 päivänä marraskuuta 2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1233/2011 nojalla. Se kattaa jäsenvaltioiden vientiluottolaitosten julkisesti tuetut vientiluottotoimet ja perustuu tietoihin, jotka jäsenvaltiot toimittivat komissiolle asetuksen mukaisissa vuosittaisissa toimintakertomuksissaan. Toimintakertomukset laaditaan vakiomallin (”tarkastuslistan malli”) pohjalta. Mallia on tarkistettu ja täydennetty ajan mittaan. Mallin tuoreimmassa päivityksessä, jota on käytetty raportointivuodesta 2020 alkaen, pyydetään yksityiskohtaisempia tietoja ihmisoikeuksista, ilmastonmuutoksesta ja ympäristönsuojelusta.

2. Kalenterivuotta 2021 koskevat vuosittaiset toimintakertomukset

Vuonna 2021 julkisesti tuettuja vientiluottoja koskevan järjestelyn puitteissa 20 jäsenvaltiota myönsi julkisesti tuettuja vientiluottoja ja toimitti vuotta 2021 koskevan vuosittaisen toimintakertomuksen. Nämä jäsenvaltiot olivat Alankomaat, Belgia, Espanja, Italia, Itävalta, Kroatia, Luxemburg, Portugali, Puola, Ranska, Romania, Ruotsi, Saksa, Slovakia, Slovenia, Suomi, Tanska, Tšekki, Unkari ja Viro.

Muut jäsenvaltiot eli Bulgaria, Irlanti, Kypros, Kreikka, Latvia, Liettua ja Malta vahvistivat, etteivät ne olleet myöntäneet julkisesti tuettuja vientiluottoja raportointivuoden aikana.

3. Analyysi vuosittaisista toimintakertomuksista

a)Yleiset tiedot

Vuonna 2021 kaikki 20 jäsenvaltiota, jotka tarjosivat julkisesti tuettuja vientiluottoja, myönsivät pelkkää takuuturvaa, mikä tarkoittaa, että ne tarjosivat vientitakuita tai vientiluottovakuutuksia. Näistä jäsenvaltioista 13 (Belgia, Espanja, Italia, Espanja, Puola, Ranska, Ruotsi, Saksa, Slovakia, Suomi, Tanska, Tšekki ja Unkari) myönsi myös julkista rahoitustukea eli suoraa rahoitusta tai kaupallisten lainojen jälleenrahoitusta vientiluottotoimien tukemiseksi tai korkotukea. Jotkin jäsenvaltiot (Espanja, Itävalta, Portugali, Puola ja Unkari) ilmoittivat tarjoavansa sidottua apua, joka on vientiluottomuoto, johon liittyy pehmeäehtoinen tekijä ja jota säännellään OECD:n järjestelyn puitteissa.

Käytäntöjen yhdenmukaisuus kaikkialla EU:ssa varmistetaan julkisesti tuettuja vientiluottoja koskevalla järjestelyllä ja OECD:n suosituksilla, jotka koskevat julkisesti tuettuihin vientiluottoihin liittyviin riskeihin puuttumista. Julkishallinto suunnittelee omat toimintatapansa niiden puitteissa. Useimmat vientiluottolaitokset noudattavat OECD:n suuntaviivojen lisäksi täydentäviä sääntöjä, jotka liittyvät esimerkiksi kansallisiin ja paikallisiin vaatimuksiin ja tiukempiin standardeihin ja joissa otetaan huomioon kansalliset politiikat ja kansainväliset sitoumukset, erityisesti ilmastonsuojelun osalta. Jotkin vientiluottolaitokset tarjoavat tietyille toimialoille tai tiettyihin erityistavoitteisiin räätälöityjä ohjelmia. Nämä ohjelmat voivat kuvastaa järjestelyn erillisiä alakohtaisia sopimuksia, rinnakkaisvakuutusrakenteita tai strategisia linjauksia.

Vientiluottolaitosten organisaatiorakenteessa ja tarjottavien takuiden hallinnoinnissa on EU:n sisällä eroja. Julkisesti tuettuja vientiluottoja hallinnoi EU:ssa yli 26 elintä. Ne ovat julkisia virastoja tai yksityisiä yrityksiä, jotka hoitavat julkisen palvelun tehtävää valtion valvonnassa. Ne luetellaan liitteessä 1. Jäsenvaltioilla, jotka tarjoavat sekä takuita että rahoitusta, on yleensä erillinen laitos rahoituksen käsittelyä varten. Tällaisia laitoksia kutsutaan joskus EXIM-pankeiksi (vienti/tuonti).

b)Julkisen tuen määrä

Vuosittaisissa toimintakertomuksissa esitetään taloudellisia tietoja vientiluottolaitosten myöntämästä julkisesta tuesta kunkin jäsenvaltion lainsäädäntökehyksen organisaatiorakenteen mukaisesti. Komissiolla ei ole huomautettavaa vuoden 2021 vuosittaisten toimintakertomusten rahoitusnäkökohdista. Tämä ei rajoita kansallisten vientiluotto-ohjelmien valvonnasta vastaavien jäsenvaltioiden elinten oikeuksia.

Seuraavassa taulukossa luetellaan Euroopan unionin suurimpien tuen antajien yhteenlaskettujen vastuiden nimellismäärä 31. joulukuuta 2021 pelkkänä takuuturvana annetun julkisen tuen osalta:

Seuraavassa taulukossa luetellaan EU:n suurimpien tuen antajien julkisesti tuetun lainakannan ilmoitettu nimellisarvo 31. joulukuuta 2021 julkisen rahoitustuen osalta:

Huomautukset: Taulukoissa 1 ja 2 esitettyjä lukuja ei pitäisi laskea yhteen. Välineet ovat luonteeltaan erilaisia, ja sama jäsenvaltio voi tukea samaa vientitoimea sekä suoralla rahoituksella että pelkällä takuulla.

c)Ympäristöriskien käsittely

Ympäristö- ja sosiaalisia asioita sekä julkisesti tuettuja vientiluottoja koskevista yhteisistä lähestymistavoista annetussa OECD:n suosituksessa vahvistetaan yhteiset periaatteet ympäristö- ja sosiaalisiin asioihin liittyviä due diligence -käytäntöjä varten. Kaikki EU:n jäsenvaltiot noudattavat tätä suositusta, jonka mukaisesti ne tunnistavat ja käsittelevät julkista tukea koskevien hakemusten mahdollisia ympäristövaikutuksia ja -riskejä. Suositus perustuu vakiintuneisiin standardeihin, kuten Kansainvälisen rahoitusyhtiön (IFC) ympäristö- ja yhteiskuntavastuun standardeihin, Maailmanpankkiryhmän ympäristöä, terveyttä ja turvallisuutta koskeviin ohjeisiin sekä Maailmanpankin suojatoimiin ja Maailmanpankin ympäristö- ja sosiaalistandardeihin. Suosituksessa käsitellään keskeisiä ympäristökysymyksiä, joita ovat muun muassa ilmaa pilaavat päästöt (myös kasvihuonekaasupäästöt), resurssitehokkuus, jätevedet, melu, tärinä, vaarallisten aineiden hallinta, vaikutukset ekosysteemeihin, biologisen monimuotoisuuden suojelu ja luonnonvarojen käyttö. Se sisältää myös hätätilanteisiin varautumista ja niihin reagoimista koskevia vaatimuksia, jotta hankkeen toteuttaja pystyisi reagoimaan onnettomuus- ja hätätilanteisiin asianmukaisella tavalla ympäristövaikutusten ehkäisemiseksi ja lieventämiseksi.

EU:n vientiluottolaitosten due diligence -käytännöt ja riskinarviointimenettelyt perustuvat suositukseen, vaikka siinä ei suljetakaan pois muita näkökantoja ja vaikka toimintapolitiikoissa tukeudutaan myös muihin normeihin ja EU:n säännöstöön. Kaikki jäsenvaltiot, jotka myöntävät julkisesti tuettuja vientiluottoja, ilmoittivat noudattavansa suosituksen ympäristöulottuvuutta ja toteavat sen olevan olennainen osa niiden due diligence- ja riskinhallintajärjestelmiä sekä päätöksentekoprosessia. Ennakkoarviointimenettelyt riippuvat julkisesti tuettua vientiluottoa koskevan hakemuksen tyypistä, määrästä ja luokasta. Niissä määritellään, luokitellaan ja arvioidaan riskejä, jotka voivat vaikuttaa tukikelpoisuuteen. Kaikki vientiluottolaitokset vahvistivat, että ne tarkistivat kaikki julkisesti tuettuja vientiluottoja koskevat hakemukset selvittääkseen, onko ympäristökatselmus tarpeellinen.

Suosituksen mukaan vientiluottolaitosten on luokiteltava hakemukset mahdollisten kielteisten ympäristövaikutusten perusteella seuraaviin kolmeen riskiluokkaan: korkean riskin (luokka A), keskitason riskin (luokka B) tai alhaisen riskin luokka (luokka C). Monet jäsenvaltiot ilmoittivat soveltavansa suositusta sen soveltamisalaa laajemmin. Tämä tarkoittaa kaikkien toimien luokittelua, mukaan lukien toimet, joissa tuen osuus on alle 10 miljoonaa erityisnosto-oikeutta ja joita ei periaatteessa tarvitse ottaa mukaan seulontavaiheeseen. Jäsenvaltiot ilmoittivat, että ympäristövaikutusten ja sosiaalisten vaikutusten arviointi tehtiin suosituksen 18 artiklan mukaisesti kaikista luokkaan A kuuluvista hakemuksista, joista vientiluottolaitos on tehnyt lopullisen sitoumuksen. Luokkaan B kuuluvien hakemusten osalta jäsenvaltiot ilmoittivat, että hakijat toimittivat kaikissa tapauksissa riittävät tiedot hankkeen merkityksellisistä ympäristövaikutuksista suosituksen 19 artiklan mukaisesti. Vientiluottolaitokset ilmoittivat arvioineensa aina vientitoimien seulonnasta ja tarkastelusta saadut tiedot aina ennen kuin ne tekivät päätöksen tuen myöntämisestä luokkiin A tai B kuuluville hankkeille. Asiaankuuluvia tietoja saatiin ympäristövaikutusten ja sosiaalisten vaikutusten arviointia koskevista raporteista mutta myös vientiluottolaitosten hakemuksista ja kyselylomakkeista, asiakirjatutkimuksista, tarkastuskäynneiltä ja ulkopuolisten konsulttien tekemistä tutkimuksista sekä suoraan hakijoilta.

Jäsenvaltiot eivät ilmoittaneet tilanteista, joissa vaatimukset olisi jätetty pysyvästi huomioimatta, joskin vähäisiä noudattamatta jättämisiä voi esiintyä. Tällöin kyse oli esimerkiksi siitä, että tietoja tai raportteja ei ollut toimitettu asetetuissa määräajoissa. Tapaukset, joissa vaatimuksia ei ollut noudatettu, ratkaistiin yhdessä hankkeen tukijoiden kanssa ehdottamalla korjaavia toimia ja lieventäviä toimenpiteitä, joiden toteuttamista seurataan, tai peruuttamalla tuki taikka epäämällä korvaus.

d)Ilmastonmuutokseen liittyvien tavoitteiden huomioon ottaminen

Komissio on tyytyväinen siihen, että ilmastonmuutostavoitteet sisällytetään yhä useammin OECD:n suuntaviivoihin ja vientiluottolaitosten toimintaa ohjaaviin toimintapolitiikkoihin.

Yksikään EU:n jäsenvaltio ei ole antanut julkista tukea hiilivoimalaitoksille sen jälkeen, kun hiilipohjaisia sähköntuotantohankkeita koskeva alakohtainen sopimus hyväksyttiin vuonna 2016. Kyseinen alakohtainen sopimus kumottiin vuonna 2021, kun osapuolet pääsivät sopimukseen päästövähennystekniikoita hyödyntämättömän hiilivoiman tukemisen kieltämisestä. Komissio on sittemmin ehdottanut lisämuutoksia OECD:n järjestelyyn Pariisin sopimuksesta ja vihreän kehityksen ohjelmasta johtuvien EU:n sitoumusten mukaisesti. Ehdotukset perustuvat helmikuussa 2021 tehtyyn komission kauppapolitiikan uudelleentarkasteluun (”Avoin, kestävä ja määrätietoinen kauppapolitiikka”) ja Eurooppa-neuvoston 15. maaliskuuta 2022 vientiluotoista antamiin päätelmiin (”EU:n ilmastosopimus ja vientirahoitus”).

OECD:n järjestelyn alakohtaisten ilmastosääntöjen soveltamisen lisäksi 16 jäsenvaltiossa on käytössä erityisiä ilmastonmuutospolitiikkoja. Kaksi jäsenvaltiota mainitsi, että ne käyttävät EU:n kestävyysluokitusjärjestelmää vertailuarvona tukihakemusten arvioinnissa. Fossiilisiin polttoaineisiin liittyvien vientitoimien asteittainen lopettaminen on edelleen keskeinen tavoite. Komissio suhtautuukin myönteisesti vientiluottoja koskevissa 15. maaliskuuta 2022 annetuissa neuvoston päätelmissä ilmaistuun pyrkimykseen, jonka mukaan jäsenvaltiot asettavat kyseisten vientitoimien lopettamiselle tieteeseen perustuvat määräajat vuoden 2023 loppuun mennessä.

e)Sosiaalisiin asioihin ja ihmisoikeuksiin liittyvät due diligence -käytännöt

Ympäristöulottuvuuden lisäksi vuonna 2012 yhteisistä lähestymistavoista annetussa OECD:n suosituksessa vahvistetaan periaatteet, jotka koskevat sosiaalisia due diligence -käytäntöjä. Suosituksessa käsitellään hankkeiden keskeisiä mahdollisia sosiaalisia vaikutuksia, jotka kohdistuvat muun muassa työvoimaan ja työoloihin (esimerkiksi oikeudenmukainen kohtelu, syrjintä, yhdistymisvapaus, työehtosopimusneuvottelut ja työntekijöiden majoitus), yhteisöjen terveyteen ja turvallisuuteen (esim. yhteisöjen altistuminen sairauksille ja turvallisuushenkilöstön käyttö), maanhankintaan ja ei-vapaaehtoiseen uudelleensijoittamiseen (esim. fyysinen ja taloudellinen siirtäminen), asianmukaiseen yhteistyöhön vaikutuksista kärsivien yhteisöjen kanssa (esim. tietoon perustuva kuulemis- ja osallistumismenettely sekä valitusmekanismi), alkuperäiskansoihin (esim. vapaaseen, ennakkoon annettuun ja tietopohjaiseen suostumukseen perustuva menettely) sekä kulttuuriperintöön. Suositus kattaa myös hankkeiden keskeiset ihmisoikeusvaikutukset, mukaan lukien pakkotyö, lapsityövoima, sukupuolinäkökohdat sekä hengenvaaralliset työterveys- ja työturvallisuustilanteet. Haavoittuvassa asemassa oleviin ryhmiin kiinnitetään erityistä huomiota.

EU:n vientiluottolaitosten ilmoittamat due diligence -käytännöt ovat samankaltaisia kuin ympäristöriskejä koskevat käytännöt. Kaikki kaksikymmentä tietoja toimittanutta jäsenvaltiota, jotka antavat julkista tukea, ilmoittivat noudattavansa yhteisistä lähestymistavoista annetun OECD:n suosituksen sosiaalista ja ihmisoikeusulottuvuutta ja toteavat suosituksen olevan olennainen osa niiden päätöksenteko-, due diligence- ja riskinhallintajärjestelmiä. Kaikki vahvistivat, että ne olivat tarkistaneet kaikki hakemukset selvittääkseen, onko sosiaalisia ja ihmisoikeuksia koskeva arviointi tarpeen. Ne ilmoittivat, että kaikista luokkaan A kuuluvista hakemuksista oli tehty ympäristövaikutusten ja sosiaalisten vaikutusten arviointi. Luokkaan B kuuluvien hakemusten osalta ne ilmoittivat, että hakijat olivat kaikissa tapauksissa toimittaneet riittävät tiedot hankkeen merkityksellisten vaikutusten käsittelemiseksi. Jäsenvaltiot ilmoittivat, että niiden vientiluottolaitokset arvioivat aina toimien seulonnasta ja tarkastelusta saadut tiedot – samaan tapaan kuin ympäristövaikutuksia koskevat tiedot – ennen kuin ne tekivät päätöksen julkisen tuen myöntämisestä luokkiin A tai B kuuluville hankkeille, joilla saattaa olla haitallisia sosiaalisia ja ihmisoikeuksiin kohdistuvia vaikutuksia.

Jäsenvaltiot eivät ilmoittaneet tilanteista, joissa vaatimukset olisi jätetty kokonaan huomioimatta niiden sosiaalisia ja ihmisoikeuksia koskevissa due diligence -käytännöissä. Yksi EU:n vientiluottolaitos julkisti verkkosivustollaan valitusmekanismin vuonna 2021, mutta kaikilla vientiluottolaitoksilla ei ollut vuonna 2021 käytössä osallistavaa kuulemismenettelyä ja valitusmekanismia vaikutuksista kärsiville yhteisöille. Tämä ei tarkoita, että kuulemismahdollisuutta ei ole lainkaan, sillä hankkeiden tukijoita voidaan pyytää ottamaan käyttöön mekanismeja vientiluottolaitoksen osallistumisesta riippumatta. Tällä osa-alueella on kuitenkin parantamisen varaa.

f)Lahjonnan torjunta

Kaikki jäsenvaltiot, jotka myöntävät julkisesti tuettuja vientiluottoja, ilmoittivat noudattavansa lahjonnan vastaista OECD:n suositusta. Kyseinen suositus sisältää toimenpiteitä, jotka koskevat tukikelpoisuuteen liittyvää seulontaa, due diligence -tarkastusta, arviointia ja päätöksentekoa ja joiden tarkoituksena on estää lahjonta julkisesti tuettujen vientiluottojen yhteydessä. Tämä tarkoittaa erityisesti sen tarkistamista, että toimiin osallistuvia osapuolia ei ole lueteltu monenvälisten rahoituslaitosten poissulkemisluetteloissa.

g)Kestävät luotonantokäytännöt

Kaikki jäsenvaltiot, jotka myöntävät julkisesti tuettuja vientiluottoja, ilmoittivat noudattavansa kestäviä luotonantokäytäntöjä ja julkisesti tuettuja vientiluottoja koskevaa OECD:n suositusta. Suosituksella pyritään varmistamaan, että alhaisemman tulotason maiden kehitystarpeiden rahoitus saadaan käyttöön ilman, että nämä maat velkaantuvat tulevaisuudessa liikaa. Suosituksen noudattaminen liittyy läheisesti sellaisten Maailmanpankin ja Kansainvälisen valuuttarahaston toimintapolitiikkojen noudattamiseen, jotka koskevat vapailla markkinoilla tapahtuvan lainanoton velkarajoja koskevia ehtoja ja kestävää luotonantoa. Suositusta noudattavat maat ovat myös sopineet tärkeistä avoimuustoimenpiteistä, joihin kuuluu tietojen toimittaminen Maailmanpankille ja Kansainväliselle valuuttarahastolle. Useimmissa tapauksissa velkakestävyyden arviointi on osa yleistä maakohtaista riskinarviointia, joka vaikuttaa vientiluottolaitosten maakatepolitiikkoihin.

h)Muita vuosittaisiin toimintakertomuksiin sisältyviä tietoja

Jäsenvaltiot ilmoittavat varmistavansa, että vientiluottolaitokset toimivat mahdollisimman avoimesti mutta noudattavat liiketoiminnan kannalta arkaluonteisten tietojen luottamuksellisuutta. Yhteisistä lähestymistavoista annetun OECD:n suosituksen mukaisesti koko EU:ssa yhdenmukaistettu menettely on tietojen julkistaminen hankkeista, joilla saattaa olla haitallisia ympäristövaikutuksia tai sosiaalisia vaikutuksia. Vientiluottolaitokset julkistivat aina kaikki suosituksen 39 ja 41 artiklassa vaaditut tiedot eli asiaankuuluvat ennakkotiedot luokkaan A kuuluvien hankkeiden osalta, mukaan lukien ympäristövaikutusten ja sosiaalisten vaikutusten arvioinnit, sekä jälkikäteiset tiedot kaikkien luokkiin A ja B kuuluvien tuettujen hankkeiden osalta tähän tarkoitukseen varatuilla verkkosivustojensa sivuilla, jotka mainitaan liitteessä 2.

Monet EU:n vientiluottolaitokset noudattavat yhteiskuntavastuuta koskevaa politiikkaa, johon tyypillisesti kuuluu sisäisten toimien lisäksi tiivis vuoropuhelu vientiluottolaitoksen asiakkaiden kanssa. Vientiluottolaitokset arvioivat tältä osin yhä useammin omia käytäntöjään ja laativat suunnitelmia omien ympäristövaikutustensa vähentämiseksi (esim. hiilijalanjälkeä koskevat arviot).

4. Unionin tavoitteiden ja velvoitteiden noudattaminen vientiluottolaitoksissa

Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU-sopimus) 3 artiklassa luetellaan Euroopan unionin yleiset tavoitteet. Sen 21 artiklassa vahvistetaan unionin ulkoisen toiminnan periaatteet ja tavoitteet. SEU-sopimuksen 3 artiklan 5 kohdassa määrätään, että kansainvälisissä suhteissaan Euroopan unioni ”edistää osaltaan [...] maapallon kestävää kehitystä, kansojen välistä yhteisvastuuta ja keskinäistä kunnioitusta, vapaata ja oikeudenmukaista kauppaa, köyhyyden poistamista ja ihmisoikeuksien, erityisesti lapsen oikeuksien suojelua, sekä kansainvälisen oikeuden tarkkaa noudattamista ja kehittämistä, etenkin Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjan periaatteiden kunnioittamista”. EU:n yhteisen kauppapolitiikan osalta unionin ulkoisen toiminnan periaatteet ja tavoitteet esitetään Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 206 artiklassa ja 207 artiklan ensimmäisessä kohdassa.

Komissio katsoo, että käytettävissä olevat tiedot osoittavat, että EU:n julkisesti tuetut vientiluottotoimet ovat SEU-sopimuksen 3 ja 21 artiklan mukaisia. OECD:n suositukset muodostavat kehyksen jäsenvaltioiden vientiluotto-ohjelmien hallinnoinnille. Jäsenvaltiot laativat myös omat politiikkansa näiden suositusten perusteella ja EU:n tavoitteiden mukaisesti. Kansainvälisten velvoitteiden ja EU:n kilpailulainsäädännön mukaisten velvoitteiden noudattamisen osalta voidaan todeta, että Maailman kauppajärjestössä ei ole vuoden 2021 aikana ollut EU:n vientiluottolaitosten vientiluotto-ohjelmia koskevia riitoja eikä komissiolle ole tehty kanteluja mahdollisista EU:n säännösten rikkomisista, joissa olisi ollut kyse EU:n vientiluottolaitoksista.

Euroopan parlamentti on pyytänyt komissiota antamaan lausunnon siitä, ovatko jäsenvaltiot noudattaneet unionin tavoitteita ja velvoitteita myöntäessään julkisesti tuettuja vientiluottoja. Komissio on laatinut vuosittaisen katsauksensa asetuksen (EU) N:o 1233/2011 mukaisesti. Komission arviointi perustuu jäsenvaltioiden toimittamiin vuosittaisiin toimintakertomuksiin, eikä sitä voida pitää tyhjentävänä.