EUROOPAN KOMISSIO
Bryssel 12.5.2023
COM(2023) 249 final
KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE
maksutileihin liittyvien maksujen vertailukelpoisuudesta, maksutilien siirtämisestä ja mahdollisuudesta käyttää perusmaksutilejä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/92/EU soveltamisesta
SISÄLLYSLUETTELO
1.
JOHDANTO
2.
MAKSUTILEIHIN LIITTYVIEN MAKSUJEN AVOIMUUS JA VERTAILUKELPOISUUS
3.
MAHDOLLISUUS KÄYTTÄÄ MAKSUTILEJÄ
3.1.
Syrjimätön mahdollisuus käyttää maksutilejä
3.2.
Mahdollisuus käyttää perusmaksutiliä
3.3.
Luettelo palveluista
4.
MAKSUTILIEN SIIRTÄMINEN
5.
SIIRTÄMISTÄ KOSKEVIEN MAHDOLLISTEN LISÄTOIMENPITEIDEN ARVIOINTI
5.1.
Mahdollisuus laajentaa 10 artiklan mukainen siirtopalvelu koskemaan myös rajat ylittävää siirtämistä
5.2.
Maksujen automaattista uudelleenohjaamista koskevan kehyksen toteutettavuus
5.3.
Arvio täysimittaisen maksutilinumeroiden EU:n laajuisen siirrettävyyden toteuttamisen kustannuksista ja hyödyistä
6.
VOIMASSA OLEVIEN TOIMENPITEIDEN TEHOKKUUS JA LISÄTOIMENPITEIDEN TARVE TALOUDELLISEN OSALLISUUDEN LISÄÄMISEKSI JA MUITA HEIKOMMASSA ASEMASSA OLEVIEN IHMISTEN TUKEMISEKSI YLIVELKAANTUMISEEN LIITTYVISSÄ ONGELMISSA
7.
ESIMERKKEJÄ JÄSENVALTIOISSA KÄYTÖSSÄ OLEVISTA PARHAISTA KÄYTÄNNÖISTÄ, JOILLA VÄHENNETÄÄN MAKSUPALVELUJEN ULKOPUOLELLE JÄÄVIEN KULUTTAJIEN MÄÄRÄÄ
8.
PÄÄTELMÄT
LYHENTEET
AML
rahanpesun torjunta
AML/CFT
rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunta
AMLD
rahanpesun vastainen direktiivi (direktiivi (EU) 2015/849)
BIC-koodi
Kansainvälinen pankkikoodi (bank identifier code)
EPV
Euroopan pankkiviranomainen
FID
maksuja koskeva tietoasiakirja
IBAN
Kansainvälinen tilinumero (international bank account number)
PAD
maksutilidirektiivi (direktiivi 2014/92/EU)
PABF
perusmaksutili
PSP
maksupalveluntarjoaja
1.JOHDANTO
Maksutilidirektiivi hyväksyttiin 23. heinäkuuta 2014 osana EU:n toimia, joilla pyrittiin parantamaan kuluttajilta maksutileistä veloitettavien maksujen avoimuutta ja vertailukelpoisuutta. Direktiivissä käsitellään myös maksutilien siirtämistä sekä perusmaksutilien avaamista ja käyttämistä EU:ssa.
Maksutilidirektiivi tuli voimaan 17. syyskuuta 2014. Direktiivin avoimuusvaatimusten täytäntöönpanoa koskevia teknisiä täytäntöönpanostandardeja ja teknisiä sääntelystandardeja alettiin soveltaa lokakuussa 2018.
Jäsenvaltioiden oli saatettava direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset osaksi kansallista lainsäädäntöään ja julkaistava ne viimeistään 18. syyskuuta 2016. Kuitenkin vain yhdeksän jäsenvaltiota oli ilmoittanut saattaneensa kyseiset lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset kaikilta osin osaksi kansallista lainsäädäntöään määräajan kuluessa (tai pian sen päätyttyä). Euroopan komissio käynnisti rikkomusmenettelyt niitä 18:aa jäsenvaltiota vastaan, jotka eivät olleet ilmoittaneet täytäntöönpanotoimistaan. Kaikki nämä ilmoittamatta jättämistä koskevat rikkomusmenettelyt lopetettiin sen jälkeen, kun jäsenvaltiot olivat ilmoittaneet komissiolle saattaneensa täytäntöönpanotoimensa päätökseen (ja kun komissio oli arvioinut täytäntöönpanotoimet ja vahvistanut, että direktiivi on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä). Komissio ei ole vielä käynnistänyt rikkomusmenettelyjä maksutilidirektiivin noudattamatta jättämisen vuoksi.
Tämä kertomus on hyväksytty vastauksena direktiivin 28 artiklaan, jonka mukaan komission on annettava kertomus direktiivin soveltamisesta viimeistään 18. syyskuuta 2019. Kertomuksen toimittaminen viivästyi, koska oli varmistettava, että direktiiviä oli ehditty soveltaa tietyn ajan. Komissio on samanaikaisesti hyväksynyt direktiivin 27 artiklassa edellytetyn kertomuksen (27 artiklan mukainen kertomus).
Komissio käynnisti kaksi tutkimusta tämän kertomuksen tueksi. Ensimmäisessä tutkimuksessa (Deloitten tutkimus 1
) arvioidaan direktiiviä ja annetaan tietoja direktiivin soveltamisen arvioimiseksi. Tutkimus kattoi 16 jäsenvaltiota. Toisessa tutkimuksessa (Deloitten tutkimus 2
) arvioidaan mahdollisia uusia välineitä rajat ylittävän maksutilien siirtämisen helpottamiseksi. Sitä myös käytetään perustana 5 luvussa, jossa arvioidaan mahdollisia lisätoimenpiteitä maksutilien siirtämisen helpottamiseksi. Myös jäsenvaltiot ovat toimittaneet tärkeitä tietoja ja panoksia tätä kertomusta varten. Komissiolla oli tätä kertomusta laatiessaan kuitenkin joitakin vaikeuksia – erityisesti saatavilla olevien ja vertailukelpoisten tietojen puute. Maksutilidirektiivin tavoitteena on edistää vähittäisrahoituspalvelujen, erityisesti maksutilien, sisämarkkinoita. Direktiivillä pyrittiin tähän 1) luomalla avoimuutta ja varmistamalla maksutileihin liittyvien maksujen vertailukelpoisuus, 2) varmistamalla, että kuluttajilla on mahdollisuus käyttää (perus)maksutilejä, ja 3) helpottamalla maksutilien siirtämistä. Seuraavissa luvuissa arvioidaan direktiivin soveltamista sekä 28 artiklan lisävaatimuksia.
2.MAKSUTILEIHIN LIITTYVIEN MAKSUJEN AVOIMUUS JA VERTAILUKELPOISUUS
Direktiivin 7 artiklassa edellytetään, että jäsenvaltiot varmistavat, että kuluttajilla on maksuton pääsy vähintään yhdelle vertailusivustolle. Direktiivin 7 artiklan 3 kohdassa luetellaan vertailusivustoja koskevat vaatimukset. Vertailusivustojen on oltava riippumattomasti ylläpidettyjä, ilmoitettava verkkosivuston omistajan henkilöllisyys, asetettava selkeät ja puolueettomat vertailuperusteet, käytettävä selkeää ja yksiselitteistä kieltä, oltava ajan tasalla, katettava merkittävä osa markkinoista ja tarjottava tehokas menettely, jolla voidaan ilmoittaa julkaistuja maksuja koskevista vääristä tiedoista.
Komission yleisvaikutelma sen kuultua jäsenvaltioita asianomaisessa asiantuntijaryhmässä (GEGREFS) on, että direktiivin 7 artiklan 3 kohdassa luetellut vaatimukset ovat riittävät eikä ole kiireellistä tarvetta muuttaa luetteloa. Deloitten tutkimuksessa 1 kuitenkin huomautettiin direktiivin vaatimukset täyttävien yksilöityjen verkkosivustojen arvioinnin perusteella, että seuraavat kaksi 3 kohdassa lueteltua vaatimusta eivät ole täysin toimivia: 1) vaatimus puolueettomien vertailuperusteiden asettamisesta sekä 2) vaatimus ilmoittaa julkaistuja maksuja koskevista vääristä tiedoista. Lisäksi verkkosivuston viimeisen päivitysajankohdan ilmoittaminen on aiheuttanut ongelmia. Deloitten tutkimuksessa 1 ilmoitetut ongelmat liittyvät kuitenkin enemmän verkkosivuston toiminnalliseen puoleen kuin itse luetteloon. Tältä osin komissio seuraa jatkossakin tilannetta tiiviisti varmistaakseen, että kyseiset jäsenvaltioiden verkkosivustot todella täyttävät direktiivin 7 artiklan 3 kohdassa asetetut vaatimukset.
Direktiivin 28 artiklan 3 kohdassa edellytetään, että kertomuksessa arvioidaan tarvetta vertailusivustojen valtuutukseen. Jäsenvaltiot olivat yleisesti sitä mieltä, että tämä ei toisi juurikaan lisäarvoa, pääasiassa siksi, että nykyiset vaatimustenmukaiset vertailutaulukot ovat julkisia ja siten lähtökohtaisesti luotettavia. Lisäksi sertifiointiprosessi olisi kallis ja aikaa vievä. Useimmissa jäsenvaltioissa ei ole rekisteröity vertailusivustoon liittyviä ongelmia, joten nykyistä järjestelmää ei ole tarpeen muuttaa.
Paketoituja tarjouksia koskevien toimenpiteiden osalta maksuja koskevan tietoasiakirjan 4 artiklassa sekä maksuerittelyä koskevassa 5 artiklassa ja 8 artiklassa viitataan pakettien käsitteeseen. Deloitten tutkimuksessa 1 havaittiin kerättyjen tietojen perusteella, että sidosryhmät ovat tulkinneet termiä ”paketti” kahdella eri tavalla: joko i) maksutilin ja sen käytön mahdollistavien erilaisten palveluiden (esimerkiksi kortti tai tilinylitys) yhdistelmäksi tai ii) maksutilin ja muun tyyppisten rahoitustuotteiden (esimerkiksi vakuutusten ja kiinnelainojen) yhdistelmäksi. Tässä yhteydessä 16 jäsenvaltiota (BE, BG, DE, IE, ES, IT, LV, LU, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SI ja SK) ilmaisi tukevansa ajatusta termin ”paketti” määritelmän sisällyttämisestä direktiiviin selvyyden lisäämiseksi (erityisesti kytkykauppojen ja niputuskäytäntöjen osalta). Jotkin muut jäsenvaltiot kuitenkin varoittivat tällaisesta lähestymistavasta ja perustelivat, että termi on jo riittävän selkeä ja että kysymystä olisi järkevämpää käsitellä direktiivin 4 artiklassa. Tässä yhteydessä maksuja koskevaa tietoasiakirjaa koskevan 4 artiklan osalta maksuja koskevan tietoasiakirjan ”palvelupaketteja” koskeva osuus voisi joissakin tapauksissa olla liian pitkä. Tämä johtuu siitä, että jotkin pankit mainitsevat maksuja koskevassa tietoasiakirjassaan useita paketteja, mikä on johtanut siihen, että maksuja koskevasta tietoasiakirjasta on tullut useiden sivujen pituinen. Tämä tekee tyhjäksi lyhyen, erillisen maksuja koskevan tietoasiakirjan tarkoituksen. Siksi kyseiset jäsenvaltiot katsovat, että pakettien käsitteeseen tehtävät mahdolliset muutokset olisi kohdistettava 4 artiklaan. Direktiivin 4 artiklaan laajemmin liittyvä tahaton seuraus on ollut maksutileihin liittyvien maksujen tasoa koskevien asiakirjojen päällekkäisyys niissä jäsenvaltioissa, joissa on jo olemassa samoja tietoja sisältäviä asiakirjoja. Jäsenvaltioiden huomautusten perusteella merkittävin tahaton seuraus tästä on itse asiassa ollut maksutileihin liittyvien maksujen tasoa koskevien asiakirjojen päällekkäisyys jäsenvaltioissa, joissa on jo olemassa samoja tietoja sisältäviä asiakirjoja. Komissio on pannut nämä kysymykset merkille ja pitää saamansa ehdotukset mielessä direktiivin mahdollisessa tarkistuksessa.
3.MAHDOLLISUUS KÄYTTÄÄ MAKSUTILEJÄ
3.1.Syrjimätön mahdollisuus käyttää maksutilejä
Direktiivin 15 artiklan mukaisesti jäsenvaltioiden on varmistettava, etteivät luottolaitokset syrji unionissa laillisesti asuvia kuluttajia heidän kansalaisuutensa tai asuinpaikkansa tai minkään muun Euroopan unionin perusoikeuskirjan 21 artiklassa tarkoitetun syyn vuoksi, kun nämä kuluttajat hakevat tai käyttävät maksutiliä unionissa. Lisäksi 15 artiklassa todetaan, että myöskään perusmaksutilin haltijana olemiseen sovellettavat ehdot eivät saa olla millään tavoin syrjiviä.
Jäsenvaltiot ovat joko saattaneet syrjimättömyyttä koskevan säännöksen nimenomaisesti osaksi kansallista lainsäädäntöään tai todenneet, että niiden voimassa oleva lainsäädäntö kattaa jo tämän näkökohdan. Kuitenkin vain muutamat jäsenvaltiot ovat sisällyttäneet syrjimättömyyden periaatteen kansalliseen lainsäädäntöönsä siten, että se kattaa sekä mahdollisuuden käyttää maksutilejä että sovellettavat ehdot.
Tästä säännöstä huolimatta eri kansalaisuuksia edustavilla tai eri paikoissa asuvilla kuluttajilla saattaa edelleen olla erilaiset mahdollisuudet käyttää maksutilejä. Esimerkiksi vaatimus esittää tietty kansallinen henkilöllisyystodistus voi vaikuttaa muista jäsenvaltioista tuleviin kuluttajiin eri tavalla. Deloitten tutkimuksesta 1 ja komission vastaanottamista valituksista käy ilmi, että myös rajat ylittävässä maksutilien avaamisessa voi olla vaikeuksia. Tämä koskee erityisesti verkossa tehtävää rajat ylittävää tilin avaamista, joka ei aina ole mahdollista muiden jäsenvaltioiden kuluttajille. Komissio on myös vastaanottanut valituksia siitä, että maksujen tasot ovat erilaisia muualla kuin jäsenvaltiossa asuville henkilöille. Korkeampien maksujen veloittaminen perusmaksutilistä ulkomailla asuvilta on syrjivää, jos lisämaksut eivät perustu objektiivisesti perusteltuihin kustannuksiin.
Nämä erilaiset vaatimukset voivat monissa tapauksissa paitsi johtaa erilaiseen kohteluun myös vaikuttaa mahdollisuuteen käyttää maksutilejä, perusmaksutilit mukaan lukien. Tällaisia tapauksia kuvaillaan tarkemmin 3.2 jaksossa.
3.2.Mahdollisuus käyttää perusmaksutiliä
§Oikeus perusmaksutiliin
Taloudellisen osallisuuden edistämiseksi direktiivin 16 artiklassa säädetään kaikkien EU:ssa laillisesti asuvien kuluttajien oikeudesta perusmaksutiliin. Tämä koskee myös turvapaikanhakijoita, kuluttajia, joilla ei ole pysyvää osoitetta, ja kuluttajia, joille ei ole myönnetty oleskelulupaa mutta joiden poistaminen maasta on oikeudellisten tai tosiasiallisten syiden vuoksi mahdotonta. Direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa jäsenvaltioita edellytetään varmistamaan, että joko kaikki luottolaitokset tarjoavat tai riittävän moni luottolaitos tarjoaa kuluttajille perusmaksutiliä, jotta kaikille kuluttajille niiden alueella taataan mahdollisuus käyttää sellaista.
Jäsenvaltiot ovat saattaneet oikeuden perusmaksutiliin osaksi kansallista lainsäädäntöään. Useimmissa jäsenvaltioissa perusmaksutiliä tarjotaan erillisenä tuotteena, joka eroaa tavallisesta maksutilistä. Joissakin jäsenvaltioissa (jotkin tai kaikki) luottolaitokset eivät kuitenkaan tarjoa perusmaksutiliä erillisenä tuotteena, vaan ne tarjoavat tavallista tiliä kaikille kuluttajille.
Useimmat jäsenvaltiot vaativat kaikkia maksutilejä tarjoavia luottolaitoksia tarjoamaan myös perusmaksutiliä, mutta muutamat jäsenvaltiot vaativat perusmaksutilin tarjoamista vain joiltakin tietyt kriteerit täyttäviltä luottolaitoksilta. Tällaiset perusmaksutilin tarjoamiseen velvoitetut luottolaitokset tarjoavat kuitenkin yleensä laajan mahdollisuuden käyttää tiliä. Lisäksi joissakin jäsenvaltioissa muutkin maksupalveluntarjoajat tarjoavat myös perusmaksutilejä.
Alakohtaiset järjestöt ja kuluttajajärjestöt ovat näin ollen laajalti samaa mieltä siitä, että niiden kotimaiden kuluttajilla on riittävät mahdollisuudet käyttää perusmaksutilejä.
Direktiivin 16 artiklassa säädetään useista (mahdollisista) poikkeuksista oikeuteen käyttää perusmaksutiliä. Käytännössä tärkein poikkeus koskee rahanpesun torjuntaa. Maksutilidirektiivin 16 artiklan 4 kohdan mukaisesti jäsenvaltioiden on varmistettava, että luottolaitokset hylkäävät hakemuksen, jos tällaisen tilin avaaminen merkitsisi direktiivissä 2005/60/EY
säädettyjen rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämistä koskevien säännösten rikkomista. Tämä voi olla ristiriidassa perusmaksutilin käyttämistä koskevan oikeuden kanssa, eikä vuorovaikutus välttämättä ole täysin selvää. Maksutilidirektiivin johdanto-osan 34 kappaleessa korostetaan, että rahanpesun torjuntaa koskevia sääntöjä ei saisi käyttää tekosyynä kieltäydyttäessä tarjoamasta palveluja liiketoiminnan kannalta vähemmän kiinnostaville kuluttajille. Tällä hetkellä ei ole olemassa muita EU:n tason yleisiä ohjeita eri sääntöjen välisistä yhteyksistä.
Perusmaksutilin avaamiseen liittyvät hankaluudet ovat koskeneet erityisesti seuraavia seikkoja:
1)Tiettyjen henkilöllisyystodistusten puuttuminen: Useissa raporteissa
on todettu, että tiettyjen henkilöllisyystodistusten puuttuminen aiheuttaa vaikeuksia perusmaksutilin avaamisessa. Myös suuri yleisö on esittänyt asiasta valituksia komissiolle. Rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa koskevien direktiivien edellyttämä asiakkaan henkilöllisyyden todentaminen tehdään yleensä henkilöllisyystodistusten perusteella. Vaatimus jäsenvaltion myöntämästä vakiomuotoisesta henkilöllisyystodistuksesta voi aiheuttaa erityisiä vaikeuksia paitsi turvapaikanhakijoille ja pakolaisille myös (nimenomaisesta vaatimuksesta riippuen) muiden jäsenvaltioiden kansalaisille. Tätä kysymystä on jo osittain käsitelty Euroopan pankkiviranomaisen lausunnossa asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevien toimenpiteiden soveltamisesta asiakkaisiin, jotka ovat turvapaikanhakijoita suuririskisemmistä EU:n ulkopuolisista maista tai alueilta sekä huhtikuussa 2022 julkaistussa taloudellista osallisuutta Ukrainan sodan yhteydessä koskevassa Euroopan pankkiviranomaisen lausunnossa.
Lisäksi asunnottomilla on joskus vaikeuksia maksutilin avaamisessa (esimerkiksi silloin, kun heitä pyydetään ilmoittamaan osoite).
2)Rajat ylittävä mahdollisuus käyttää maksutilejä: Deloitten tutkimuksessa 1 on raportoitu myös vaikeuksista, joita liittyy perusmaksutilin avaamiseen toisessa jäsenvaltiossa (myös verkossa), ja suuri yleisö on esittänyt asiasta valituksia komissiolle. Tällaiset vaikeudet voivat johtua esimerkiksi tiettyjen asiakirjojen puuttumisesta tai tarpeesta osoittaa aidot perusteet. Ne voivat kuitenkin liittyä myös rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaan liittyviin syihin, koska maksutilin avaamista toisessa jäsenvaltiossa voidaan pitää epätavallisena asiaintilana, johon liittyy mahdollisesti suurempi riski rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaan liittyvässä riskinarvioinnissa.
3)Rahanpesun torjuntaan perustuvat riskienvähentämiskäytännöt: Myös luottolaitosten riskinvähentämiskäytännöt (eli kun ne päättävät olla avaamatta tai sulkea tiettyjen asiakasryhmien maksutilejä, koska näihin ryhmiin kuuluvilla asiakkailla on suurempi rahanpesuun ja terrorismin rahoitukseen liittyvä riski) ovat aiheuttaneet perusmaksutilien avaamiseen liittyviä vaikeuksia. Kuten riskien vähentämistä koskevassa Euroopan pankkiviranomaisen lausunnossa
todetaan, riskien vähentäminen voi koskea erityisesti kuluttajia, joilla on yhteyksiä tiettyihin (suuririskisiin) EU:n ulkopuolisiin maihin ja poliittisesti vaikutusvaltaisiin henkilöihin. Komissio on vastaanottanut myös tähän liittyviä valituksia.
4)Yhdysvaltojen ulkomaisia tilejä koskevasta verosäännösten noudattamislaista (FATCA) johtuvat riskienvähentämiskäytännöt: Myös kuluttajilla, joilla on EU:n ja Yhdysvaltojen kaksoiskansalaisuus, on ollut vaikeuksia. He ovat esittäneet vetoomuksia Euroopan parlamentille ja valittaneet komissiolle. Kuten Euroopan pankkiviranomainen totesi riskien vähentämistä koskevassa lausunnossaan, jotkin luottolaitokset ovat saattaneet päättää olla tarjoamatta maksutilejä Yhdysvaltojen kansalaisille FATCA-lainsäädännön mukaisten velvoitteiden ja mahdollisten seuraamusten vuoksi.
Euroopan pankkiviranomainen on jo antanut ohjeita, jotka voivat auttaa vähentämään ei-toivottuja riskien vähentämistoimenpiteitä.
Euroopan pankkiviranomainen on erityisesti selventänyt, että riskiperusteisen lähestymistavan soveltaminen ei edellytä, että yritykset kieltäytyvät solmimasta liikesuhteita tai katkaisevat liikesuhteensa kokonaisiin asiakasryhmiin, joiden katsotaan aiheuttavan suuremman rahanpesuun ja terrorismin rahoitukseen liittyvän riskin. Joidenkin jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset ovat siksi sisällyttäneet tämän omiin ohjeisiinsa.
Rahanpesun torjuntaan perustuvan riskien vähentämisen lieventämiseksi komissio ehdotti erityisiä säännöksiä heinäkuussa 2021 esittelemässään rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa koskevassa lainsäädäntöpaketissa.
Jotta valvontaviranomaiset voisivat arvioida, ovatko laitokset kalibroineet asianmukaisesti asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevia käytäntöjään, rahanpesun torjuntaa koskevaan asetusehdotukseen
sisältyy erityisesti vaatimus, jonka mukaan laitosten, jotka päättävät olla solmimatta liikesuhdetta mahdollisen asiakkaan kanssa, on pidettävä kirjaa tällaisen päätöksen perusteista. Lisäksi ehdotukseen kuudenneksi rahanpesun torjuntaa koskevaksi direktiiviksi
sisältyy vaatimus, jonka mukaan rahanpesun torjuntaa valvovien viranomaisten on tehtävä yhteistyötä maksupalveludirektiivin
ja maksutilidirektiivin täytäntöönpanosta vastaavien valvojien kanssa.
Perusmaksutilin saatavuutta koskevan oikeuden täytäntöönpanoon liittyvät hankaluudet voivat johtua myös siitä, että huolimatta maksutilidirektiivin 16 artiklan 7 kohdan yleisestä velvoitteesta, jonka mukaan kuluttajalle on ilmoitettava välittömästi hakemuksen hylkäämisestä ja täsmällinen syy siihen, tämä ei useinkaan johdu rahanpesun torjuntaa koskevien sääntöjen ”rahanpesuilmoituksesta kertomista” koskevasta kiellosta, joka on poikkeus tähän yleiseen velvoitteeseen.
Muita maksutilidirektiivissä säädettyjä poikkeuksia on muun muassa mahdollisuus edellyttää, että kuluttajat, jotka haluavat avata perusmaksutilin, osoittavat, että siihen on aidot perusteet (16 artiklan 2 kohta). Vain muutama jäsenvaltio on käyttänyt tätä vaihtoehtoa. Sitä vastoin monet jäsenvaltiot ovat käyttäneet 16 artiklan 5 kohdassa säädettyä mahdollisuutta sallia, että luottolaitokset hylkäävät perusmaksutiliä koskevan hakemuksen, jos kuluttajalla on jo maksutili jäsenvaltion alueella sijaitsevassa luottolaitoksessa.
Lisäksi useat jäsenvaltiot ovat käyttäneet mahdollisuutta määritellä rajoitetussa määrin muitakin erityistapauksia, joissa hakemukset voidaan tai pitäisi hylätä edellyttäen, että näiden poikkeusten tarkoituksena on helpottaa kuluttajan mahdollisuuksia käyttää perusmaksutiliä veloituksetta maksutilidirektiivin 25 artiklassa säädetyn mekanismin mukaisesti tai välttää kuluttajien väärinkäytökset (maksutilidirektiivin 16 artiklan 6 kohta). Jotkin jäsenvaltiot ovat esimerkiksi asettaneet kriteerejä, joilla hakijoita vaaditaan esittämään todisteet siitä, että he eivät ole syyllistyneet petoksiin tai muihin rikoksiin, tai ne ovat ottaneet käyttöön kansalliseen turvallisuuteen perustuvan poikkeuksen. Monet jäsenvaltiot ovat käyttäneet samanlaisissa (ja muissakin) tapauksissa (esimerkiksi tahallisten rikosten tai kaupallisen toiminnan osalta) 19 artiklan 3 kohdassa säädettyä mahdollisuutta määrittää rajoitettu määrä muita erityistapauksia, joissa luottolaitos voi yksipuolisesti irtisanoa perusmaksutiliä koskevan puitesopimuksen.
§Perusmaksutileistä perittävät keskimääräiset vuosimaksut
Maksutilidirektiivin 18 artiklan 1 kohdan mukaisesti jäsenvaltioiden on varmistettava, että luottolaitokset tarjoavat perusmaksutilit ”maksutta tai kohtuullista maksua vastaan”. Jäsenvaltiot ovat panneet tämän vaatimuksen täytäntöön eri tavoilla. Jotkin jäsenvaltiot ovat päättäneet, että perusmaksutili on tarjottava maksutta, tai asettaneet maksulle selvät rajat tai määrittäneet tarkat parametrit sen laskemista varten. Jotkin jäsenvaltiot edellyttävät, että tilit on tarjottava maksutta tai kohtuullista maksua vastaan, mutta eivät ole asettaneet muita kriteereitä (paitsi 18 artiklan 3 kohdassa säädetyt kriteerit sille, mitä voidaan pitää ”kohtuullisena”).
Perusmaksutileistä perittävien maksujen taso vaihtelee huomattavasti jäsenvaltioittain.
Lisäksi halvimman ja kalleimman tarjouksen välillä on joskus suurikin ero jopa saman jäsenvaltion sisällä. Perusmaksutileistä perittävät maksut saattavat yleisesti ottaen olla alhaisempia kuin tavallisista maksutileistä perittävät maksut
, mutta erot eivät ole kovin suuria.
Deloitten tutkimuksessa 1 alakohtaiset järjestöt ja osa kuluttajajärjestöistä ilmoittivat kuitenkin, että perusmaksutilit olisivat yleensä kohtuuhintaisia kaikille.
§Soveltaminen käytäntöön / perusmaksutilien käyttöönotto
Kuten 27 artiklan mukaisesta kertomuksesta käy ilmi, vuosina 2016–2021 perusmaksutilejä otettiin käyttöön huomattavassa määrin joissakin jäsenvaltioissa. Esimerkiksi joissakin jäsenvaltioissa, joiden väestöstä suurempi osuus oli aiemmin ilman maksutiliä, perusmaksutilejä on otettu käyttöön merkittävässä määrin. Joissakin toisissa jäsenvaltioissa
käyttöönotto oli kuitenkin melko vähäistä. Lisäksi viimeisimmästä Global Findex ‑tietokannasta
vuodelta 2021 käy ilmi, että pankkijärjestelmän piirissä olevan väestön (vähintään 15-vuotiaiden) osuus kasvoi useimmissa jäsenvaltioissa vuosina 2017–2021, ja että vuonna 2021 osassa jäsenvaltioista tämä osuus oli 100 prosenttia.
Perusmaksutilien suhteellisen vähäiselle määrälle voi olla useita syitä. Ensinnäkin niiden henkilöiden osuus, joilla on maksutili, oli jo maksutilidirektiivin hyväksymisajankohtana monissa jäsenvaltioissa erittäin suuri. Toiseksi joissakin jäsenvaltioissa oli jo käytössä vastaavia välineitä. Kolmanneksi kun otetaan huomioon, että tavalliset tilit (mukaan lukien maksuttomat verkkotilit) ovat erittäin helposti saatavilla, perusmaksutilit eivät välttämättä ole merkityksellisiä kuluttajille, joilla on mahdollisuus käyttää tällaisia tilejä. Syynä vähäiseen käyttöönottoon voi olla myös kuluttajien tietoisuuden puute. Kuluttajat voivat saada tarvittavat tiedot eri kanavien, kuten verkkosivustojen tai tiedotuskampanjoiden, kautta, mutta kuluttajajärjestöt katsovat, että kuluttajien tietoisuus oikeudesta perusmaksutiliin on edelleen melko vähäistä ja että monet pankit eivät aktiivisesti tarjoa perusmaksutilejä kuluttajille. Joissakin tapauksissa myös perusmaksutilin kustannukset voivat rajoittaa käyttöönottoa. Muita syitä sille, ettei kuluttajilla ole maksutiliä, voivat olla varojen riittämättömyys, vähäinen luottamus rahoituslaitoksia kohtaan tai se, että rahoituslaitokset sijaitsevat liian kaukana. Tämä käy ilmi Global Findex -tietokannassa olevista tiedoista, jotka on kerätty kuluttajilta itseltään sellaisissa jäsenvaltioissa, joissa pankkijärjestelmän piiriin kuuluvien henkilöiden osuus on alhainen.
Vähäinen käyttöönotto ei sen sijaan näytä johtuvan siitä, että perusmaksutilejä ei olisi tarjottu riittävästi. Yksittäisissä jäsenvaltioissa perusmaksutilejä tarjoavat kaikki luottolaitokset tai suuri määrä luottolaitoksia. Deloitten tutkimuksen 1 mukaan alakohtaiset järjestöt ja kuluttajajärjestöt ovat laajalti samaa mieltä siitä, että perusmaksutilit ovat riittävän hyvin kuluttajien saatavilla. Vähäinen käyttöönotto ei myöskään näytä johtuvan ensisijaisesti siitä, että luottolaitokset kieltäytyisivät tarjoamasta perusmaksutilejä. Kuten 27 artiklan mukaisessa kertomuksessa todetaan, yksittäisissä jäsenvaltioissa hylättyjen hakemusten määrä vaikuttaa yleisesti ottaen olevan vähäinen
, vaikka joitakin poikkeuksiakin on.
Maksutilidirektiivin tarkoituksena ei välttämättä ole se, että perusmaksutilejä otetaan käyttöön suuressa määrin. Tavoitteena on pikemminkin lisätä taloudellista osallisuutta ja varmistaa, että kaikilla kuluttajilla on mahdollisuus saada käyttöönsä perusmaksutili. Kun otetaan huomioon, että perusmaksutilit ovat yleisesti saatavilla, näyttää siltä, että tämä tavoite on yleisesti ottaen saavutettu. Viimeisimmästä Global Findex -tietokannasta vuodelta 2021 käy myös ilmi, että maksutiliä käyttävän väestön osuus on noussut jäsenvaltioissa keskimäärin 95 prosenttiin, joissakin jäsenvaltioissa lähes 100 prosenttiin.
Edellä mainituissa erityistapauksissa voi kuitenkin olla vaikeuksia. Rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa koskevan lainsäädäntöpaketin tarkoituksena on lieventää riskien vähentämisen riskiä. Euroopan pankkiviranomainen on antanut lisäohjeita maksutilidirektiivin ja rahanpesun torjuntaa koskevien sääntöjen välisestä vuorovaikutuksesta.
3.3.Luettelo palveluista
Direktiivin 17 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että perusmaksutili sisältää useita eri palveluja (mukaan lukien käteisen nostaminen, tilisiirrot, suoraveloitukset ja maksutapahtumien toteuttaminen maksukortilla), joita on tarjottava yhtä laajasti kuin niitä jo tarjotaan kuluttajille, joilla on tavallinen maksutili. Useimmissa jäsenvaltioissa perusmaksutili sisältää kaikki 17 artiklan 1 kohdassa luetellut palvelut. Muutamissa jäsenvaltioissa joitakin 17 artiklan 1 kohtaan sisältyvistä palveluista (pysyväistoimeksiannot ja suoraveloitukset) ei kuitenkaan tarjottu osana perusmaksutiliä, koska näitä palveluja ei kyseisissä jäsenvaltioissa tarjottu osana tavallista tiliä. Joissakin tapauksissa luottolaitokset tarjoavat perusmaksutileille lisäpalveluja (mukaan lukien tilinylitysmahdollisuus, luottokortit ja pikamaksut), vaikka lainsäädäntö ei tätä edellytä.
Jos jäsenvaltioita vaaditaan velvoittamaan luottolaitokset tarjoamaan perusmaksutileihin lisäominaisuuksia, se olisi perusteltava taloudelliseen osallisuuteen liittyvillä syillä. Tätä on myös punnittava huolellisesti suhteessa lisäkustannuksiin, joita luottolaitoksille aiheutuu perusmaksutilin tarjoamisesta, koska tämä voisi puolestaan lisätä perusmaksutilin kustannuksia ja siten heikentää taloudellista osallisuutta. Pikamaksuista voi tulevaisuudessa tulla perusmaksutilien ominaisuus, mutta vaikka pikamaksuja käytetään yhä enemmän, ne eivät ole vielä vakiomuotoisia. Yksi mahdollinen lisäominaisuus voisi liittyä käteisvarojen saatavuuden varmistamiseen. Direktiivin 17 artiklan 1 kohdassa edellytetään jo, että perusmaksutilien on sisällettävä palvelut, jotka mahdollistavat käteisen nostamisen luottolaitoksen toimipisteessä tai pankkiautomaateista, mutta sivuliikkeiden ja pankkiautomaattien määrän väheneminen voi (esimerkiksi joillakin syrjäisillä alueilla) heikentää taloudellista osallisuutta yleisemminkin (eikä vain suhteessa perusmaksutileihin). Kuten EU:n vähittäismaksustrategiassa
todetaan, komissio jakaa huolen siitä, että palvelujen lisääntyvän digitalisoinnin myötä riskinä on, että ihmiset, joilla ei ole pääsyä digitaalisiin palveluihin, syrjäytyvät entistä enemmän. Käteisen saatavuuteen ja hyväksymiseen liittyvää kysymystä arvioitiin eri foorumeilla (komission tasolla Euro Legal Tender Expert Group ‑asiantuntijaryhmässä (ELTEG)
ja euromaksualueen vähittäismaksuneuvostossa). ELTEGin 6. heinäkuuta 2022 antaman kertomuksen jälkeen komissio arvioi mahdollisia tapoja varmistaa, että eurokäteistä on saatavilla ja että se hyväksytään.
Sekä kuluttajat että alakohtaiset järjestöt näyttävät olevan sitä mieltä, että kuluttajat ovat tyytyväisiä kansallisten vaatimusten mukaisesti nykyisin tarjottaviin palveluihin. Monet jäsenvaltiot eivät myöskään vaikuta näkevän tarvetta maksutilidirektiivin muuttamiselle.
4.MAKSUTILIEN SIIRTÄMINEN
Useissa jäsenvaltioissa oli jo ennen maksutilidirektiivin voimaantuloa käytössä Euroopan pankkialan komitean pankkitilien siirtämistä koskeviin yhteisiin periaatteisiin
perustuva siirtopalvelu, mutta 10 artiklassa edellytetään, että kaikkien jäsenvaltioiden on varmistettava, että käytössä on pakollinen siirtopalvelu. Deloitten tutkimuksen 1 mukaan maksutilidirektiivin ansiosta kaikilla EU:n kuluttajilla on näin ollen mahdollisuus siirtää tilinsä kotimaassa helposti ja usein maksutta. Menettelyä käyttäneet kuluttajat pitivät sitä tyydyttävänä. Kuluttajajärjestöjen ilmoittamat puutteet liittyvät teknisiin ongelmiin menettelyn soveltamisessa yksittäisissä tapauksissa mutta eivät itse menettelyyn.
Kuten 27 artiklan mukaisesta kertomuksesta käy ilmi, vuosittaisten siirtojen määrä vaihtelee huomattavasti eri jäsenvaltioiden välillä. Joissakin jäsenvaltioissa siirtoja tehdään huomattavassa määrin, ja joissakin niistä suuntaus on nouseva, kun taas joissakin jäsenvaltioissa
siirtojen määrä on hyvin pieni.
Siirtojen määrään voivat vaikuttaa useat tekijät.
Siirtopalvelua sovelletaan esimerkiksi maksutileihin mutta ei muihin rahoitustuotteisiin (esimerkiksi kiinnelainoihin tai sijoituksiin), joihin maksutili voi olla liitetty. Lisäksi kuluttajilla voi olla vain rajallinen tietoisuus palvelusta, eikä heille välttämättä aina ilmoiteta siitä – tai heitä voidaan jopa kannustaa olemaan käyttämättä sitä. Muita mahdollisia syitä ovat riittämätön finanssiosaaminen ja olettamus siitä, että siirtäminen johtaisi vain vähäisiin säästöihin, halu olla menettämättä oman maksutilin tilinumeroa sekä riski, että maksut menisivät harhaan.
Maksutilidirektiivin siirtämistä koskevien säännösten tavoitteena ei kuitenkaan välttämättä ollut lisätä siirtojen määrää vaan pikemminkin helpottaa siirtämistä kilpailun lisäämiseksi. Kun otetaan huomioon (hyvin toimivan) siirtopalvelun yleinen saatavuus, näyttää siltä, että siirtämisen helpottamista koskeva tavoite on saavutettu. Voisi kuitenkin olla hyödyllistä toteuttaa lisätoimenpiteitä erityisesti kuluttajien tietoisuuden lisäämiseksi oikeudesta siirtää maksutili.
Toisin kuin maan sisäisissä tapauksissa, siirtopalvelua ei tällä hetkellä ole saatavilla tapauksissa, joissa on osallisena eri jäsenvaltioihin sijoittautuneita maksupalveluntarjoajia. Sen sijaan 11 artiklassa siirtävä maksupalveluntarjoaja velvoitetaan antamaan kuluttajille apua (esimerkiksi antamaan tietoa ja siirtämään varoja) ainoastaan silloin, kun kuluttaja ilmoittaa aikovansa avata toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneen maksupalveluntarjoajan ylläpitämän maksutilin. Deloitten tutkimus 1 osoittaa, että kuluttajien kiinnostus mahdollisuuteen käyttää maksutiliä toisessa jäsenvaltiossa on vähäistä, vaikka se voikin olla kasvussa uuspankkien yleistymisen vuoksi. Halu olla fyysisesti lähellä pankkia, kielimuuri ja se, että kotimaisia tilejä voidaan käyttää kaikkialla EU:ssa, voivat olla tekijöitä, jotka vaikuttavat kiinnostukseen.
5.SIIRTÄMISTÄ KOSKEVIEN MAHDOLLISTEN LISÄTOIMENPITEIDEN ARVIOINTI
5.1.Mahdollisuus laajentaa 10 artiklan mukainen siirtopalvelu koskemaan myös rajat ylittävää siirtämistä
Siirtopalvelun laajentaminen koskemaan myös rajat ylittäviä tapauksia helpottaisi maksutilien siirtämistä muihin jäsenvaltioihin ja tekisi siitä yhtä helppoa kuin tilin siirtämisestä yhden ja saman jäsenvaltion sisällä.
On olemassa useita eri tapoja laajentaa nykyinen siirtopalvelu yhden jäsenvaltion sisäisistä siirroista kahden jäsenvaltion välisiin siirtoihin (esimerkiksi eri siirtopalvelujen liittäminen yhteen kansallisella tasolla tai olemassa olevat kotimaisen siirtämisen järjestelmät korvaavan EU:n laajuisen standardoidun siirtopalvelun luominen). Jälkimmäinen vaihtoehto tarkoittaisi kevyempää prosessia, mutta se edellyttäisi eri sidosryhmiltä syvällisempää tietoteknistä muutosta.
Molemmat vaihtoehdot olisivat teknisesti toteutettavissa. Arvioitujen siirtomäärien perusteella odotetut kustannukset (kertakustannukset ja toistuvat kustannukset) olisivat kuitenkin huomattavasti suuremmat kuin odotetut hyödyt: molempien vaihtoehtojen kertakustannusten on arvioitu olevan noin 840 miljoonaa euroa ja toistuvien kustannusten noin 158 miljoonaa euroa vuodessa.
(Toistuvat) hyödyt (jotka tulisivat pääasiassa kuluttajille) olisivat kuitenkin vain noin 41 miljoonaa euroa vuodessa.
Kun otetaan lisäksi huomioon rajat ylittävien siirtojen (odotettu) vähäinen määrä, kuluttajajärjestöt eivät pidä siirtopalvelun laajentamista rajat ylittäviin tapauksiin ensisijaisena (luottolaitokset taas eivät näe, että tästä olisi hyötyä, ja viittaavat kielimuuriin, fyysiseen etäisyyteen ja muihin esteisiin).
5.2.Maksujen automaattista uudelleenohjaamista koskevan kehyksen toteutettavuus
Maksujen automaattista uudelleenohjaamista koskevalla kehyksellä varmistettaisiin, että edelliselle (”vanhalle”) tilille suoritetut maksut ohjattaisiin uudelle tilille tietyn ajan sen jälkeen, kun kuluttaja on siirtänyt maksutilinsä. Tämä vähentäisi mahdollisia kuluttajien huolia, koska se antaisi lisävarmuutta siitä, että saapuvat maksut päätyvät oikealle tilille. Tämä myös helpottaisi siirtämistä ja lisäisi siten kilpailua. Tällainen automaattinen uudelleenohjaamispalvelu on jo olemassa Alankomaissa kotimaisen siirtopalvelun lisäominaisuutena. Maksujen automaattista uudelleenohjaamista koskeva kehys voitaisiin perustaa maan sisäisesti yksittäisissä jäsenvaltioissa tai koko EU:n laajuisesti. Tällaisen kehyksen perustaminen EU:n tasolla edellyttäisi ensin rajat ylittävän siirtopalvelun perustamista. Kehys voitaisiin toteuttaa useilla eri tavoilla. Se voisi olla esimerkiksi järjestelmä, jossa uudet tilitiedot sisällytettäisiin virheilmoituksiin, jotka lähetetään pankeille, jotka yrittävät tehdä tilisiirron suljetulle tilille, järjestelmä, jossa uudelleenohjaamistaulukot integroitaisiin pankkien tilisiirtojen ohjaamisen järjestelmiin, tai erillinen keskitetty selvitysmekanismi, jolla hallitaan siirtotietoja.
Maksutilien siirtojen arvioitujen määrien perusteella odotetut kustannukset (kertakustannukset ja toistuvat kustannukset) olisivat kuitenkin huomattavasti suuremmat kuin odotetut hyödyt. Minkä tahansa vaihtoehdon kertakustannuksiksi on arvioitu 1–5 miljardia euroa. Vaihtoehtojen vuotuiset toistuvat kustannukset vaihtelevat 228 miljoonasta eurosta 782 miljoonaan euroon automaattisen kotimaisen uudelleenohjaamisen osalta ja 461 miljoonasta eurosta miljardiin euroon siirtopalveluun yhdistetyn EU:n tason automaattisen uudelleenohjaamisen osalta. Sen sijaan (toistuvat vuotuiset) hyödyt (jotka tulisivat pääasiassa kuluttajille) olisivat kuitenkin vain noin 80 miljoonaa euroa automaattisen kotimaisen uudelleenohjaamisen osalta ja 154 miljoonaa euroa EU:n tason automaattisen uudelleenohjaamisen osalta.
5.3.Arvio täysimittaisen maksutilinumeroiden EU:n laajuisen siirrettävyyden toteuttamisen kustannuksista ja hyödyistä
Täysimittainen tilinumeroiden EU:n laajuinen siirrettävyys tarkoittaisi sitä, että sama maksutilinumero olisi mahdollista säilyttää siirrettäessä maksutiliä EU:n sisällä. Kuluttajien ei enää tarvitsisi ilmoittaa uutta maksutilinumeroaan lainanantajille ja/tai velallisille, joiden kanssa heillä on toistuvia maksutapahtumia, eikä heidän lainanantajiensa ja/tai velallistensa tarvitsisi päivittää kirjanpitojärjestelmiään. Saman tilinumeron säilyttäminen antaisi kuluttajille varmuuden siitä, että kaikki saapuvat maksut päätyvät oikealle maksutilille. Tämä vähentäisi mahdollisia huolenaiheita ja helpottaisi siirtämistä paitsi kotimaassa myös rajojen yli. Tämä edistäisi kilpailua.
Maksutilinumeroiden siirrettävyys voitaisiin järjestää eri tavoin. Yksi vaihtoehto olisi uuteen IBAN-tilinumeroon taustajärjestelmässä liitettävän olemassa olevan IBAN-tilinumeron siirrettävyys (kuluttaja ei edes välttämättä tietäisi tästä). Toinen vaihtoehto olisi, että luodaan sellainen alias, joka voitaisiin liittää olemassa olevaan IBAN-tilinumeroon ja ilmoittaa velallisille ja/tai lainanantajille. Tiliä siirrettäessä alias (eli järjestelmän edusta) voitaisiin liittää uuteen IBAN-tilinumeroon taustajärjestelmässä (tässäkään tapauksessa kuluttaja ei välttämättä tietäisi tästä). Kolmas, perustavampaa laatua oleva vaihtoehto olisi korvata kaikki olemassa olevat IBAN-tilinumerot uusilla EU:n IBAN-tilinumeroilla (uusi siirrettävä tilinumero). Tämä on ainoa vaihtoehto, jossa tilinumero olisi aidosti siirrettävä. Se edellyttäisi taustajärjestelmän tunnisteena vain BIC-koodia, jonka avulla pankit voivat tunnistaa, missä tili sijaitsee.
Arvioitujen siirtomäärien perusteella odotetut kustannukset (kertakustannukset ja toistuvat kustannukset) olisivat huomattavasti suuremmat kuin odotetut hyödyt. Näiden vaihtoehtojen kertakustannuksiksi on arvioitu 7–22 miljardia euroa ja toistuviksi kustannuksiksi noin miljardi euroa vuodessa. Toisaalta (toistuvat) hyödyt (jotka tulisivat pääasiassa kuluttajille sekä lainanantajille ja velallisille) olisivat vain 151–242 miljoonaa euroa vuodessa.
Kuten Deloitten tutkimus 1 osoittaa, alakohtaiset järjestöt eivät näe, että tilinumeroiden siirrettävyys muuttaisi tilien siirtämisen tilannetta ratkaisevasti. Kuluttajajärjestöjen näkemykset vaihtelevat, mutta ne eivät pidä rajat ylittävän siirtopalvelun luomista ensisijaisena.
Tutkimuksen tulosten perusteella on selvää, että nämä mahdolliset lisätoimenpiteet voisivat edelleen helpottaa maksutilien siirtämistä EU:ssa. Kun kuitenkin otetaan huomioon, että tällaisten toimenpiteiden kustannukset olisivat tällä hetkellä merkittävästi suuremmat kuin niiden odotetut hyödyt, ne eivät tässä vaiheessa välttämättä vaikuta perustelluilta.
6.VOIMASSA OLEVIEN TOIMENPITEIDEN TEHOKKUUS JA LISÄTOIMENPITEIDEN TARVE TALOUDELLISEN OSALLISUUDEN LISÄÄMISEKSI JA MUITA HEIKOMMASSA ASEMASSA OLEVIEN IHMISTEN TUKEMISEKSI YLIVELKAANTUMISEEN LIITTYVISSÄ ONGELMISSA
Mahdollisuus käyttää maksutiliä on välttämätöntä, jotta ihmiset voivat osallistua talouteen ja yhteiskuntaan. Se on elintärkeä väline taloudellisen osallisuuden edistämiseksi. Niiden kuluttajien osuus, joilla on maksutili, on EU:ssa yleisesti ottaen (hyvin) korkea. Viimeisimmän, vuoden 2021 Global Findex -tietokannan mukaan keskimäärin 95 prosentilla 15 vuotta täyttäneistä EU:n kansalaisista on vähintään yksi maksutili.
Osuus on kasvanut viime vuosina (neljä prosenttiyksikköä vuodesta 2017). Tämä voi johtua eri tekijöistä, joita ovat muun muassa digitaalinen rahoitus, maksuttomien digitaalisten tilien saatavuus sekä se, että maksutilidirektiivillä taataan oikeus peruspankkitiliin.
Global Findex 2021 -tietokannasta käy kuitenkin ilmi, että jäsenvaltioiden välillä on huomattavia eroja. Vaikka monissa jäsenvaltioissa yli 95 prosentilla (15 vuotta täyttäneestä) väestöstä on maksutili, toisissa jäsenvaltioissa
tämä osuus on huomattavasti pienempi. Global Findex -tietokannassa korostuvat myös eri kuluttajatyyppien, erityisesti haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden, väliset erot. Deloitten tutkimus 1 osoitti myös, että alakohtaiset järjestöt ja kuluttajajärjestöt katsovat, että asunnottomilla ja maahanmuuttajilla on suurin riski jäädä ilman maksutiliä. Maksutilidirektiivissä säädetään jo laillisesta oikeudesta perusmaksutiliin kohtuullista maksua vastaan (tämä oikeus koskee myös haavoittuvassa asemassa olevia henkilöitä). Kysymystä siitä, olisiko maksutilidirektiiviä muutettava – esimerkiksi perusmaksutilistä perittävien maksujen osalta – taloudellisen osallisuuden vahvistamiseksi edelleen, arvioidaan yksityiskohtaisemmin paremman sääntelyn standardien mukaisesti. Myös muut kuin lainsäädäntötoimenpiteet, kuten Euroopan pankkiviranomaisen ohjeet rahanpesunvastaisen direktiivin ja maksutilidirektiivin välisestä vuorovaikutuksesta sekä tiedotustoimenpiteet joissakin jäsenvaltioissa, voisivat olla hyödyllisiä.
Digitalisaatio voi luoda lisäesteitä taloudelliselle osallisuudelle. Digitalisaatio voi joissakin suhteissa auttaa lisäämään taloudellista osallisuutta (esimerkiksi pankkipalvelujen saatavuus verkossa milloin tahansa), mutta digitalisaation lisääntymiseen voi liittyä myös fyysisen saatavuuden heikkenemistä (sivuliikkeiden ja pankkiautomaattien väheneminen). Tämä voi aiheuttaa vaikeuksia kuluttajille, jotka eivät ole digilukutaitoisia tai joilla ei ole mahdollisuutta käyttää digitaalisia laitteita. Itse asiassa pankkiautomaattien ja sivuliikkeiden määrän väheneminen viime vuosina on heikentänyt perusmaksupalvelujen saatavuutta.
Komissio pyrkii käsittelemään näitä kysymyksiä useilla eri tavoilla. Komissio pyrkii erityisesti edistämään finanssiosaamista (perussopimuksiin perustuvan toimivaltansa rajoissa). Komissio on yhdessä OECD:n kanssa kehittänyt aikuisten finanssiosaamista koskevan kehyksen
, joka kattaa erityisesti digitaalisen finanssiosaamisen. Komissio ja OECD kehittävät parhaillaan vastaavaa osaamiskehystä nuorille. Kuten pääomamarkkinaunionia koskevassa toimintasuunnitelmassa
todetaan, komissio arvioi myös mahdollisuutta ottaa käyttöön vaatimus, jonka mukaan jäsenvaltioiden on edistettävä talousvalistusta tukevia oppimistoimenpiteitä. Lisäksi komissio on valmis jatkamaan jäsenvaltioiden tukemista finanssiosaamisen ja taloudellisen osallisuuden alalla teknisen tuen välineen avulla. Tähän mennessä se on toteuttanut noin 20 teknisen tuen hanketta, jotka vaihtelevat laajemmista aiheista – kuten kansallisten finanssiosaamisstrategioiden täytäntöönpanon tukeminen – väestön ikääntymistä, vähittäissijoittajia tai digitaalista lukutaitoa koskeviin kohdennetumpiin aiheisiin. Kuten edellä (3.3 jaksossa) todetaan, käteisen saatavuutta ja hyväksymistä koskevaa työtä tehdään parhaillaan eri foorumeilla.
Komissio on hiljattain käynnistänyt tutkimuksen EU:n kuluttajien ylivelkaantumisesta ja sen vaikutuksista. Tutkimuksessa esitetään yleiskatsaus EU:n kotitalouksien ja kuluttajien ylivelkaantumisesta ottaen huomioon covid-19-pandemian vaikutukset kotitalouksien ylivelkaantumiseen.
7.ESIMERKKEJÄ JÄSENVALTIOISSA KÄYTÖSSÄ OLEVISTA PARHAISTA KÄYTÄNNÖISTÄ, JOILLA VÄHENNETÄÄN MAKSUPALVELUJEN ULKOPUOLELLE JÄÄVIEN KULUTTAJIEN MÄÄRÄÄ
Jäsenvaltiot ovat toteuttaneet maksutilidirektiivin saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöään, maksupalvelujen ulkopuolelle jäävien kuluttajien määrän vähentämiseksi ja taloudellisen syrjäytymisen välttämiseksi useita erilaisia toimenpiteitä, jotka voivat toimia parhaina käytäntöinä.
Perusmaksutilin saatavuuden helpottamiseksi ja syrjäytymisen välttämiseksi ainakin yhdellä jäsenvaltiolla on mekanismi, jolla nimetään tietty luottolaitos tarjoamaan perusmaksutili kuluttajalle, jonka perusmaksutiliä koskevat hakemukset on hylätty. Tällainen mekanismi voi helpottaa huomattavasti perusmaksutilin saamista käytännössä. Tämä koskee erityisesti kuluttajia, jotka ovat haavoittuvassa asemassa tai joihin jotkin pankit kohdistavat riskienvähentämistoimenpiteitä. Vain harvat jäsenvaltiot ovat antaneet luottolaitoksille ohjeita maksutilidirektiivin ja rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa koskevien vaatimusten vuorovaikutuksesta tapauksissa, joissa asiakkailla ei ole pysyvää osoitetta tai vakiomuotoisia asiakirjoja. Henkilöasiakirjoihin liittyvän kysymyksen käsittelemiseksi eräässä jäsenvaltiossa perustettiin järjestelmä, jonka avulla sosiaalityöntekijät voivat mennä takuuseen maksutilin avaamista haluavan asunnottoman henkilön henkilöllisyydestä.
Perusmaksutilin kustannusten rajoittamiseksi jotkin jäsenvaltiot vaativat, että perusmaksutiliä tarjotaan maksutta kaikille tai vain erityisen haavoittuvassa asemassa oleville ryhmille. Jotkin toiset jäsenvaltiot ovat asettaneet maksuille selvät, alhaiset rajat – esimerkiksi absoluuttisesti tai suhteellisesti (esimerkiksi suhteessa muihin maksutileihin). Toiset jäsenvaltiot ovat ottaneet käyttöön erilaisia hinnoittelujärjestelmiä, joilla haavoittuvassa asemassa oleville kuluttajille voidaan tarjota edullisemmat ehdot.
Tietoisuuden lisäämiseksi useat jäsenvaltiot ovat toteuttaneet toimia tiedottaakseen kuluttajille ja lisätäkseen heidän tietoisuuttaan perusmaksutileistä erityisesti esitteiden, oppaiden ja verkkosivustoilla olevien tietojen avulla. Jäsenvaltiot ovat myös kehittäneet monia aloitteita taloudellisen osallisuuden parantamiseksi erilaisten finanssiosaamista koskevien ohjelmien avulla.
8.PÄÄTELMÄT
Maksutilidirektiivin tavoitteena on 1) saada aikaan avoimuutta ja varmistaa maksutilien tilinhoitomaksujen vertailukelpoisuus, 2) varmistaa, että kuluttajilla on mahdollisuus saada käyttöönsä maksutili (perusmaksutili), ja 3) helpottaa maksutilien siirtämistä.
Yleisesti ottaen maksutilidirektiivi on auttanut lisäämään maksutileihin liittyvien tilinhoitomaksujen avoimuutta ja vertailukelpoisuutta. Se on erityisesti varmistanut yhdenmukaistamisen vähimmäistason, erityisesti siksi, että siinä otetaan käyttöön standardoitu terminologia (joka on osittain yhdenmukainen EU:n tasolla), yhteiset mallit maksutileihin liittyvistä maksuista ilmoittamista varten, yhtenäinen siirtoprosessi ja EU:n tason oikeus perusmaksutiliin. Jotkin jäsenvaltiot ovat kuitenkin luoneet lainsäädäntöönsä uuden tason saattaessaan maksutilidirektiivin osaksi kansallista lainsäädäntöään sen sijaan, että ne olisivat korvanneet olemassa olevan lainsäädäntönsä. Tämä tekee kansallisesta ja EU:n tason sääntelykehyksestä hajanaisemman. Tämän merkittävin tahaton seuraus on ollut maksutileihin liittyvien maksujen tasoa koskevien asiakirjojen päällekkäisyys niissä jäsenvaltioissa, joissa on jo olemassa samoja tietoja sisältäviä asiakirjoja. Maksutilidirektiivissä esitetyt toimenpiteet (erityisesti vertailusivustot) voivat lisätä avoimuutta ja parantaa kuluttajien mahdollisuutta vertailla maksuja. Joitakin osatekijöitä on kuitenkin vielä parannettava. Myöskään rajat ylittävä avoimuus ja vertailu eivät ole vielä mahdollisia erilaisen terminologian ja kielimuurin vuoksi.
Maksutilidirektiivillä on myös varmistettu, että kuluttajilla on mahdollisuus saada käyttöönsä perusmaksutili, jollaista kaikki tai monet luottolaitokset tarjoavat kussakin jäsenvaltiossa. Niiden EU:n kuluttajien osuus, joilla on maksutili, on yleisesti ottaen (erittäin) korkea. Se on vielä noussut entisestään maksutilidirektiivin voimaantulon jälkeen. Joissakin jäsenvaltioissa perusmaksutilejä on otettu käyttöön huomattavan paljon. Esimerkiksi joissakin jäsenvaltioissa, joiden väestöstä suurempi osuus oli aiemmin ilman maksutiliä, perusmaksutilejä on otettu käyttöön merkittävässä määrin. Joissakin toisissa jäsenvaltioissa käyttöönotto on kuitenkin ollut melko vähäistä. Suhteellisen alhaiseen käyttöönottoon voi olla erilaisia syitä (esimerkiksi tavallisten tilien helppo saatavuus, ilmaiset verkkotilit, kuluttajien vähäinen määrä ja joissakin tapauksissa perusmaksutilistä aiheutuvat kustannukset). Maksutilidirektiivin tarkoituksena ei kuitenkaan välttämättä ollut se, että perusmaksutilejä otettaisiin käyttöön suuressa määrin. Tavoitteena oli pikemminkin parantaa taloudellista osallisuutta ja varmistaa, että kaikilla kuluttajilla on mahdollisuus saada käyttöönsä perusmaksutili. Kun otetaan huomioon, että perusmaksutilit ovat yleisesti saatavilla, näyttää siltä, että tämä tavoite on yleisesti ottaen saavutettu. Erityistapauksissa voi kuitenkin olla vaikeuksia. Euroopan pankkiviranomainen on antanut lisäohjeita maksutilidirektiivin ja rahanpesun torjuntaa koskevien sääntöjen välisestä vuorovaikutuksesta. Myös lisätoimenpiteet voisivat olla hyödyllisiä, erityisesti kuluttajien tietoisuuden lisäämiseksi heidän oikeudestaan perusmaksutiliin.
Maksutilidirektiivin ansiosta kaikki EU:n kuluttajat voivat myös siirtää tilinsä helposti kotimaassa, usein ilmaiseksi. Kuten 27 artiklan mukaisesta kertomuksesta käy ilmi, eri jäsenvaltioiden välillä on huomattavia eroja vuosittaisten siirtojen määrässä. Joissakin jäsenvaltioissa on tehty jonkin verran siirtoja (ja suuntaus on useissa tapauksissa ollut kasvussa), mutta toisissa jäsenvaltioissa siirtäminen on ollut hyvin vähäistä. Tämä voi johtua useista tekijöistä, kuten siitä, että siirtopalvelu koskee vain maksutilejä (mutta ei muita rahoitustuotteita, kuten kiinnelainoja ja sijoituksia), tai siitä, että kuluttajien tietoisuus siirtopalvelusta on vähäistä. Syynä voi kuitenkin olla myös se, että kuluttajat ovat tyytyväisiä nykyiseen palveluntarjoajaansa, tai se, että jotkut kuluttajat eivät ole koskaan harkinneet siirtämistä. Maksutilidirektiivin siirtämistä koskevien säännösten tavoitteena ei välttämättä ollut lisätä siirtojen määrää vaan pikemminkin lisätä kilpailua tekemällä maksutilin siirtämisestä helpompaa kuluttajille. Kun otetaan huomioon (hyvin toimivan) siirtopalvelun yleinen saatavuus, näyttää siltä, että siirtämisen helpottamista koskeva tavoite on saavutettu. Myös lisätoimenpiteet voisivat olla hyödyllisiä, erityisesti kuluttajien tietoisuuden lisäämiseksi heidän oikeudestaan tilin siirtämiseen.
Voitaisiin toteuttaa lisätoimenpiteitä, joilla tilin siirtämistä EU:n sisällä helpotetaan tulevaisuudessa entisestään (eli ulotetaan siirtopalvelu rajat ylittäviin tapauksiin, varmistetaan maksujen automaattinen uudelleenohjaaminen saman jäsenvaltion sisällä tai toiseen jäsenvaltioon ja toisesta jäsenvaltiosta tai varmistetaan täysimittainen maksutilinumeroiden EU:n laajuinen siirrettävyys). Kun kuitenkin otetaan huomioon, että tällaisten toimenpiteiden kustannukset olisivat tällä hetkellä merkittävästi suuremmat kuin niiden odotetut hyödyt, ne eivät tässä vaiheessa välttämättä vaikuta perustelluilta.
Edellä esitetyn perusteella komissio ei esitä lainsäädäntöehdotuksia tämän kertomuksen yhteydessä. Sitä, onko maksutilidirektiiviä tarpeen muuttaa, on tarkasteltava yksityiskohtaisemmin ja paremman sääntelyn standardien mukaisesti myöhemmässä vaiheessa ottaen erityisesti huomioon Euroopan pankkiviranomaisen ohjeet maksutilidirektiivin ja rahanpesun torjuntaa koskevien sääntöjen välisestä vuorovaikutuksesta. Komissio jatkaa direktiivin täytäntöönpanon ja noudattamisen valvonnan seurantaa jäsenvaltioissa.