This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52016DC0762
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on the implementation of Directive 2009/81/EC on public procurement in the fields of defence and security, to comply with Article 73(2) of that Directive
KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE puolustus- ja turvallisuusalan julkisia hankintoja koskevan direktiivin 2009/81/EY täytäntöönpanosta kyseisen direktiivin 73 artiklan 2 kohdan noudattamiseksi
KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE puolustus- ja turvallisuusalan julkisia hankintoja koskevan direktiivin 2009/81/EY täytäntöönpanosta kyseisen direktiivin 73 artiklan 2 kohdan noudattamiseksi
COM/2016/0762 final
EUROOPAN KOMISSIO
Bryssel 30.11.2016
COM(2016) 762 final
KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE
puolustus- ja turvallisuusalan julkisia hankintoja koskevan direktiivin 2009/81/EY täytäntöönpanosta kyseisen direktiivin 73 artiklan 2 kohdan noudattamiseksi
{SWD(2016) 407 final}
1.Johdanto
Direktiivillä 2009/81/EY, jäljempänä ’direktiivi’, vahvistetaan säännöt julkisten hankintasopimusten tekemisestä puolustus- ja turvallisuusalalla avoimuuden ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteisiin perustuvien tarjouskilpailumenettelyjen perusteella.
Tässä direktiivin 73 artiklan 2 kohdassa edellytetyssä kertomuksessa esitetään direktiivin täytäntöönpanon tarkastuksen tärkeimmät tulokset sekä niiden perusteella ehdotuksia tuleviksi toimiksi. Kertomukseen liittyvä komission yksiköiden valmisteluasiakirja (SWD) sisältää direktiivin yksityiskohtaisen arvioinnin.
Tarkastuksessa arvioidaan direktiivin toimivuutta sekä sen vaikutuksia puolustustarvikemarkkinoihin ja teolliseen perustaan 1 siinä määrin kuin tämä on mahdollista, kun otetaan huomioon, että direktiivin voimaansaattamisen määräajasta ja etenkin siitä, kun jäsenvaltiot tosiasiallisesti saattoivat sen osaksi kansallista lainsäädäntöä, on kulunut vain vähän aikaa. Tarkastus perustui seuraaviin päälähteisiin: Tenders Electronic Daily -tietokanta (EUVL/TED), verkkopohjainen julkinen kuuleminen ja kuulemiskokoukset jäsenvaltioiden ja sidosryhmien kanssa, Eurostatin tiedot sekä IHS Jane’s defence -tietokanta 2 .
2.Tausta
Tärkein yksittäinen ongelma, joka johti komission ehdotukseen ja sittemmin direktiivin hyväksymiseen vuonna 2009 oli se, että jäsenvaltiot myönsivät – varsinkin EY-sopimuksen 296 artiklan 1 kohdan b alakohdan (nyt SEUT-sopimuksen 346 artiklan 1 kohdan b alakohta) nojalla – lähes automaattisesti sotilaskaluston hankinnoille poikkeuksia EU:n julkisia hankintoja koskevista säännöistä. Ongelman pääsyyksi katsottiin tuolloin, että EU:n julkisia hankintoja koskevissa säännöissä ei otettu huomioon puolustusalan ja arkaluonteisen turvallisuusalan hankintojen tarpeita.
Vuosina 2011–2015 EU:n 28 jäsenvaltion ja ETA-maiden puolustusalan hankintamenojen kokonaisarvo oli 81–82 miljardia euroa vuodessa 3 . Direktiivin päätavoitteena on varmistaa, että puolustusalan ja arkaluonteisen turvallisuusalan hankinnat suoritetaan kilpailuun, avoimuuteen ja yhdenvertaiseen kohteluun perustuvien EU:n sääntöjen mukaisesti. Direktiivillä pyritään tähän säätämällä räätälöityjä sääntöjä tällaisia hankintoja varten ja rajoittamalla näin erityisesti SEUT-sopimuksen 346 artiklaan perustuvien poikkeuksien käyttö poikkeustapauksiin. Tällä tavoin direktiivillä pyritään tukemaan avoimien ja kilpailukykyisten Euroopan puolustustarvikemarkkinoiden luomista, millä puolestaan vahvistetaan Euroopan puolustuksen teollisen ja teknologisen perustan (EDTIB) kilpailukykyä.
3.Täytäntöönpano
3.1.Saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä
Kokonaisuutena katsoen direktiivin saattaminen jäsenvaltioissa osaksi kansallista lainsäädäntöä viivästyi huomattavasti. Määräajaksi oli asetettu 21. elokuuta 2011. Vain kolme jäsenvaltiota ilmoitti saattaneensa direktiivin osaksi kansallista lainsäädäntöä tuohon päivämäärään mennessä. Maaliskuuhun 2012 mennessä sen oli tehnyt 19 jäsenvaltiota. Toukokuussa 2013 kaikki jäsenvaltiot olivat ilmoittaneet saaneensa voimaansaattamisen päätökseen.
Komissio ei ole havainnut perustavanlaatuisia ongelmia sen suhteen, että kansalliset täytäntöönpanosäännökset eivät olisi olleet direktiivin mukaisia, eli ei ole ongelmia, kotka vaarantaisivat direktiivin yleisen toimivuuden. Muutamien direktiivin säännösten osalta on kuitenkin selvennettävä tiettyjä seikkoja 4 .
Ennen direktiivin hyväksymistä 18 jäsenvaltiota käytti järjestelmällisesti vastakauppajärjestelyjä (jotka saattoivat koskea kaikkia tai tietyn arvon ylittäviä sopimuksia), joilla ei-kansallisilta toimittajilta edellytettiin kompensaatiota, kun niiltä hankittiin puolustustarvikkeita. Nämä järjestelyt olivat selvästi sekä EU:n perussopimusten että direktiivin asianmukaisen voimaansaattamisen ja soveltamisen vastaisia. Jäsenvaltiot ovat nyt joko lakkauttaneet vastakauppajärjestelynsä tai tarkistaneet niitä. Jäljellä olevissa järjestelyissä vastakauppoja / teollista vastiketta voidaan vaatia tapauskohtaisen analyysin perusteella vain, jos SEUT-sopimuksen 346 artiklan edellytykset täyttyvät. Tästä huolimatta voidaan edelleen kysyä, miten konkreettisissa käytännön hankinnoissa varmistetaan, että vastakauppoja / teollista vastiketta koskevien vaatimusten käyttö noudattaa SEUT-sopimuksen 346 artiklan tiukkoja soveltamisehtoja.
3.2.Direktiivin käyttö
Voimaantulonsa jälkeen direktiivi otettiin käyttöön lähes välittömästi, ja sen käytössä on ollut havaittava selvä lisääntyvä suuntaus. Kun jäsenvaltiot olivat saattaneet direktiivin osaksi kansallista lainsäädäntöään, direktiivin mukaisesti tehtyjen puolustus- ja turvallisuusalan hankintasopimusten määrä on yli kymmenkertaistunut. Direktiivin mukaisesti vuosina 2011–2015 tehtyjen puolustus- ja turvallisuusalan hankintasopimusten kokonaisarvo oli noin 30,85 miljardia euroa 5 . Puolustus- ja turvallisuusalan hankintasopimuksia on tehty myös siviilihankintoja koskevien direktiivin mukaisesti 8 miljardin arvosta, jolloin EU:n julkisia hankintoja koskevien sääntöjen mukaan vuosina 2011–2015 tehtyjen hankintasopimusten kokonaisarvo on lähes 39 miljardia euroa.
Direktiivin käyttö kuitenkin vaihtelee eri jäsenvaltioissa. Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten tekemät sopimukset muodostivat yli puolet tarkastuksen kohteena olevan viisivuotiskauden aikana direktiivin mukaisesti tehtyjen sopimusten arvosta (lähes 17 miljardia euroa). Sen jälkeen tulivat Ranska, Puola, Saksa ja Italia, jotka kuuluvat jäsenvaltioihin, joiden puolustushankintamenot ovat suurimmat. Vuosina 2011–2015 kuuden jäsenvaltion hankintaviranomaiset eivät julkaisseet yhtään tehtyä sopimusta koskevaa ilmoitusta. Nämä valtiot olivat Kypros, Kreikka, Irlanti, Malta, Luxemburg ja Espanja 6 . Eri jäsenvaltioiden väliset erot ovat huomattavia myös verrattaessa direktiivin mukaisesti tehtyjen sopimusten arvoa käytettävissä oleviin määrärahoihin (puolustushankintamenot). Tämän indikaattorin tulokset vaihtelevat esimerkiksi Liettuan 38,4 prosentista, Slovakian 36,4 prosentista, Yhdistyneen kuningaskunnan 17,7 prosentista ja Ranskan 10,3 prosentista Alankomaiden 1,3 prosenttiin ja Itävallan yhteen prosenttiin.
Menettelyjen käytöstä on tärkeää huomata, että hankinnat, joista ilmoitettiin ennakolta ja joista järjestettiin tarjouskilpailu, muodostivat 60 prosenttia tehtyjä sopimuksia koskevien ilmoitusten määrästä ja 76 prosenttia sopimusten arvosta. Neuvottelumenettelyjen, joista ei julkaistu hankintailmoitusta, vastaavat osuudet olivat 38 prosenttia ja 23 prosenttia.
Arviot puolustus- ja turvallisuusalan hankintasopimusten jakaumasta osoittavat, että selvästi suurin osa oli puolustusalan ostoja. Arkaluonteisen turvallisuusalan hankintasopimukset muodostivat vain seitsemän prosenttia ilmoituksista ja kolme prosenttia niiden arvosta.
4.Arvioinnin tulos
Direktiiviä on arvioitu seuraavien viiden kriteerin perusteella: tuloksellisuus, tehokkuus, merkityksellisyys, johdonmukaisuus ja EU:n tason lisäarvo.
4.1.Tuloksellisuus
Keskeinen arvioinnin osatekijä koskee sitä, onko direktiivillä saavutettu sen tavoitteet, ja jos on, missä määrin.
4.1.1.Kilpailu, avoimuus ja syrjimättömyys Euroopan puolustustarvikemarkkinoilla
Direktiivin päätavoitteena on auttaa luomaan avoimet ja kilpailukykyiset Euroopan puolustustarvikemarkkinat varmistamalla, että puolustusalan ja arkaluonteisen turvallisuusalan julkiset hankintasopimukset tehdään kilpailullisilla ja oikeudenmukaisilla hankintamenettelyillä.
Perustason muodostavalla ajanjaksolla 2008–2010 EU:n laajuisesti julkaistujen puolustus- ja turvallisuusalan hankintojen keskimääräinen arvo oli 2,9 miljardia euroa vuodessa, ja ne muodostivat noin 3,3 prosenttia puolustushankintojen kokonaismenoista 7 . Direktiivin soveltamisen aloittamisen jälkeen EU:n laajuisesti julkaistujen puolustus- ja turvallisuusalan hankintojen keskimääräinen vuotuinen arvo oli noin 6,2 miljardia euroa, tai 7,8 miljardia euroa, jos mukaan lasketaan siviilihankintojen järjestelmässä tehdyt puolustus- ja turvallisuusalan hankinnat. Tämä vastaa 7,6 prosenttia tai jälkimmäisessä tapauksessa 9,5 prosenttia puolustushankintamenojen kokonaisarvosta viiteajanjaksolla.
Edellä esitetyt seikat osoittavat, että direktiivi on johtanut EU:n laajuisesti julkaistujen ja avoimuuteen ja yhdenvertaisuuteen perustuvien sääntöjen nojalla kilpailullisesti tehtyjen puolustus- ja turvallisuusalan hankintasopimusten arvon lisääntymiseen yli kaksinkertaiseksi. Kuten edellä kuitenkin huomautettiin, direktiivin soveltamisaste ja siten kilpailun, avoimuuden ja syrjimättömyyden lisääntyminen vaihtelee edelleen eri jäsenvaltioissa.
EU:n sääntöjen mukaisesti tehtyjen julkisten hankintojen lisääntymisen myönteisestä kehityssuuntauksesta huolimatta arvioinnissa havaittiin, että hyvin huomattava osa puolustushankintamenoista käytetään yhä direktiivin soveltamisalan ulkopuolella. Erityisesti todettiin, että direktiiviä käytettiin hyvin rajallisesti arvoltaan suurien, strategisten ja monimutkaisten puolustusjärjestelmien hankintaan 8 . Viime aikoina on kuitenkin ollut joitakin esimerkkejä direktiivin mukaisesti käynnistetyistä, monimutkaisia puolustusjärjestelmiä koskevista tarjouskilpailuista 9 .
Rajatylittävien julkisten hankintojen yleistymisestä arvioinnissa havaittiin, että noin 10 prosenttia direktiivin mukaisesti tehtyjen hankintasopimusten arvosta käytettiin suoraan ulkomaisten yritysten kanssa tehtyihin sopimuksiin 10 . Verrattaessa tuloksia perustasoajanjaksoon vaikuttaa (eräistä menetelmällisistä eroista huolimatta) siltä, että direktiivin soveltamisen aloittamisen jälkeen suorat rajatylittävät julkiset hankinnat ovat pysyneet EU:ssa samalla tasolla suhteessa puolustushankintoihin käytettäviin kokonaismenoihin.
Suorat rajatylittävät hankinnat tarkoittavat, että kotimarkkinoiltaan toimivat yritykset tekevät tarjouksia muissa jäsenvaltioissa järjestettävissä tarjouskilpailuissa ja saavat niiden perusteella sopimuksia. Rajatylittäviä hankintoja tehdään myös epäsuorasti tytäryhtiöiden välityksellä (tällöin tytäryhtiö osallistuu muussa kuin emoyhtiön kotipaikkavaltiossa järjestettävään tarjouskilpailuun). Sopimuksen saaneiden yritysten vertailu Tukholman kansainvälisen rauhantutkimuslaitoksen (SIPRI) luetteloon sadasta suurimmasta puolustusalan yrityksestä 11 osoittaa, että vuosina 2011–2015 tehtyjen epäsuorien rajatylittävien hankintasopimusten kokonaisarvo oli noin 40 prosenttia direktiivin mukaisesti tehtyjen sopimusten kokonaisarvosta (12,44 miljardia euroa). Epäsuorien rajatylittävien hankintasopimusten määrä ja arvo saattavat käytännössä olla suuremmat, koska pienempien yritysten (jotka eivät sisälly SIPRIn luetteloon) saamat epäsuorat rajatylittävät sopimukset eivät sisältyneet tähän arvioon.
Eräs toinen tekijä markkinoiden toiminnan arvioinnissa on vastakauppoja / teollista vastiketta koskeva käytäntö. Teollisuuden palautteen sekä Yhdysvaltojen kauppaministeriön julkaisemien tietojen 12 perusteella voidaan päätellä, että jäsenvaltiot näyttävät yhä käyttävän jossain määrin vastakauppoja / teollista vastiketta koskevia vaatimuksia (luultavasti SEUT-sopimuksen 346 artiklaan vedoten), että tällaisten vaatimusten käyttö vaikuttaa vähentyneen marginaalisesti ja että suuntauksena vaikuttaa olevan siirtyminen pois epäsuorista muista kuin sotilaallisista vastakaupoista. On syytä lisätä, että eräät teollisuutta edustavat sidosryhmät ilmaisivat huolensa tiettyjen jäsenvaltioiden vastakauppavaatimusten käytännön soveltamiseen liittyvästä epävarmuudesta.
Näin ollen voidaan päätellä, että direktiivin tavoitteet on saavutettu vain osittain: se johti aluksi kilpailun, avoimuuden ja syrjimättömyyden lisääntymiseen Euroopan puolustushankintojen markkinoilla, mutta jäsenvaltioiden on käytettävä direktiiviä paljon johdonmukaisemmin, jotta nämä tavoitteet saavutetaan täysin.
Direktiivin epätasaisen ja osittaisen käytön taustalla katsotaan olevan useita tekijöitä, jotka näin ovat haitanneet myös direktiivin tavoitteiden saavuttamista. Jäsenvaltioiden suorittaman tosiasiallisen voimaansaattamisen ja arviointiajanjakson viimeisen vuoden (2015) välillä oli suhteellisen lyhyt aika (2–3 vuotta). Jos direktiivin käytön lisääntymissuuntaus jatkuu, sen vaikutus näkyy paremmin muutaman seuraavan vuoden aikana. Tietoisuus direktiivin säännöistä saattaa yhä olla vähäistä jäsenvaltioiden viranomaisten keskuudessa. Eräs tähän liittyvä tekijä on luultavasti mahdollisten poikkeuksien, myös SEUT-sopimuksen 346 artiklaan perustuvien poikkeuksien, yhä liian laaja tulkinta. Lisäksi huomattava osuus puolustushankintamenoista on ehkä käytetty hankintasopimuksiin, jotka on tehty paljon ennen direktiivin hyväksymistä aloitettujen yhteistyöohjelmien puitteissa. Myös finanssikriisi on saattanut johtaa sellaisten uusien suurten hankintaprojektien peruuttamiseen tai lykkäämiseen, jotka oli tarkoitus toteuttaa direktiivin mukaisesti.
4.1.2.Puolustushankintoihin mukautetut säännöt
Direktiivillä pyritään varmistamaan kilpailu, avoimuus ja yhdenvertainen kohtelu samalla, kun sillä myös annetaan puolustushankintojen erityistarpeisiin mukautettuja ja jäsenvaltioiden turvallisuusedut takaavia säännöksiä. Tässä yhteydessä merkittävimmät säännökset koskevat poikkeuksia (eli säännökset, joilla tietyt hankintasopimukset suljetaan direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle tietyissä puolustushankinnoille ominaisissa olosuhteissa) sekä tietoturvallisuutta ja toimitusvarmuutta.
Poikkeuksien osalta voidaan jäsenvaltioiden ja sidosryhmien kanssa käytyjen neuvottelujen perusteella päätellä, että niiden sanamuotoa ei ole tarpeen muuttaa. Saattaisi kuitenkin olla hyödyllistä antaa ohjeita eräiden tällaisten säännösten soveltamisesta. Useat jäsenvaltiot mainitsivat erityisesti, että 12 artiklan kansainvälisiä järjestöjä koskevan c alakohdan selkeyttäminen olisi hyödyllistä. Eräät teollisuutta edustavat sidosryhmät ilmaisivat huolensa tiettyjen poikkeusten, erityisesti 13 artiklan hallitusten toisten hallitusten kanssa tekemiä hankintasopimuksia koskevan f alakohdan, soveltamisesta ja pyysivät tätä asiaa koskevia ohjeita ja sen noudattamisen valvomista.
Voidaan myös vahvistaa, että tietoturvallisuutta koskevat säännökset ovat asianmukaiset. Toimitusvarmuuden suhteen ei ole havaittu mitään erityistä ongelmaa. On kuitenkin selvää, että näillä viimeksi mainituilla säännöksillä puututaan vain osaan paljon monitahoisemmasta ongelmasta eivätkä ne sinänsä riitä takaamaan täysin jäsenvaltioiden toimitusvarmuutta.
4.1.3.Vaikutus Euroopan puolustuksen teolliseen ja teknologiseen perustaan (EDTIB)
Euroopan puolustusteollisuuden tilasta saatavilla olevien tietojen perusteella suoritettu analyysi osoittaa, että on vaikeaa päätellä Euroopan puolustuksen teollisen ja teknologisen perustan muuttuneen perustavanlaatuisesti vuosina 2011–2015 direktiivin käyttöönoton tuloksena. On olemassa useita tekijöitä, jotka saattoivat vaikuttaa Euroopan puolustuksen teolliseen ja teknologiseen perustaan, kuten muutokset jäsenvaltioiden talousarvioissa, uusien kilpailijoiden tulo EU:n ulkopuolisten maiden markkinoille sekä teknologian kehitys, ja Euroopan markkinoiden tehostuminen on yksi niistä. Puolustusalan tuotteiden pitkän elinkaaren vuoksi näiltä kaikilta tekijöiltä kestää todennäköisesti useita vuosia aiheuttaa muutoksia Euroopan puolustuksen teolliseen ja teknologiseen perustaan. Tästä syystä on vielä mahdotonta todeta kausaalista yhteyttä direktiivin vaikutusten ja Euroopan puolustuksen teollisen ja teknologisen perustan kehityksen välillä, kun voimaansaattamisen määräajasta on kulunut vain viisi vuotta. Myös direktiivin voimaansaattamisen huomattavat viivästykset ja sen yhä osittainen käyttöönotto jäsenvaltioissa on otettava huomioon.
4.1.4.Pk-yritysten tilanne
Pienet yritykset voivat päästä julkisten hankintojen markkinoille tekemällä tarjouksia julkisista hankintasopimuksista ja saamalla niitä tai hankkimalla alihankintasopimuksia sopimuksen saaneelta tarjoajalta (alihankinta).
Direktiivin mukaisesti pk-yritysten kanssa tehtyjen sopimusten osuuden arvioimiseksi arvioinnissa tarkasteltiin otosta sopimuspuoliksi valituista yrityksistä ja tutkittiin pk-yritysten osuutta niistä 13 . Tämä analyysi osoitti, että 27,9 prosenttia tähän otokseen sisältyneistä hankintasopimuksista oli tehty pk-yritysten kanssa. Markkinaosuutena ilmaistuna nämä sopimukset muodostivat 6,1 prosenttia otoksen hankintasopimusten kokonaisarvosta. Näin ollen näyttää siltä, että pk-yritykset onnistuvat saamaan direktiivin mukaisesti tehtäviä sopimuksia harvemmin kuin EU:n julkisissa hankinnoissa yleensä, joissa niiden osuus on 56 prosenttia sopimusten määrästä ja 29 prosenttia arvosta. Tämä ero saattaa selittyä puolustushankintojen markkinoiden erityisluonteella.
Sidosryhmien käsitykset direktiivin vaikutuksesta pk-yrityksiin ovat varsin vaihtelevat. Monet eivät näe mitään merkittävää (myönteistä tai kielteistä) vaikutusta. Yleisesti ottaen sidosryhmät näyttävät katsovan, että vaikka puolustusalan pk-yritysten tilanteessa ei viime vuosina ole tapahtunut merkittävää muutosta, nämä yritykset kohtaavat nyt eräitä uusia vaikeuksia. Sidosryhmien mukaan vaikeudet johtuvat kuitenkin mitä todennäköisimmin pikemmin kansallisten puolustusmäärärahojen vähentämisen kaltaisista tekijöistä kuin direktiivistä.
Alihankintaa koskevan perinteisen lähestymistavan mukaan sopimuspuoleksi valittu toimija voi vapaasti päättää tehdä alihankintasopimuksia muiden yritysten kanssa. Noin 10 prosentissa direktiivin mukaisesti tehtyjä sopimuksia koskevista ilmoituksista hankintaviranomaiset totesivat, että osasta tehdystä hankintasopimuksesta tehdään todennäköisesti alihankintasopimus kolmansien osapuolten kanssa. Arvona ilmaistuna nämä sopimukset muodostivat 42 prosenttia (lähes 13 miljardia euroa) kaikista direktiivin mukaisesti tehdyistä julkisista hankinnoista. Jos näiden hankintasopimusten alihankintana hankittavan osuuden viitteellisenä arvona käytetään 30 prosenttia, tämän alihankinnan kokonaisarvo olisi noin 3,8 miljardia euroa. Tämä on arvio niiden pk-yritysten ja alihankkijoiden liiketoimintamahdollisuuksista, jotka sopimuspuoleksi valittu toimija (pääurakoitsija) voi vapaasti valita.
Direktiivin erityisissä alihankintaa koskevissa säännöksissä annetaan hankintaviranomaiselle mahdollisuus vaatia, että sopimuspuoleksi valittu toimija tekee osasta hankintasopimusta alihankintasopimuksen kolmansien osapuolien kanssa tarjouskilpailumenettelyllä 50–53 artiklassa määriteltyjä sääntöjä noudattaen. Jäsenvaltioiden viranomaiset eivät selvästi ole käyttäneet näitä säännöksiä: julkaistujen alihankintailmoitusten määrä on häviävän pieni. Jäsenvaltiot, EDA ja teollisuus vahvistavat kielteisen arvion direktiivin säännösten tuloksellisuudesta alihankinnan kannalta. Niiden antaman palautteen perusteella pääsyyt siihen, että näitä säännöksiä ei ole käytetty, ovat ilmeisesti seuraavat: i) jäsenvaltioilla ei ole kannustinta käyttää näitä säännöksiä, koska niillä ei taata paikallisten yritysten osallistumista; ii) näillä säännöksillä pyritään avaamaan toimitusketjut tiettyjen sopimusten tekemistä varten, vaikka toimitusketjut ovat vakiintuneet paljon aikaisemmin, erityisesti puolustusalalla; iii) tällaisen kilpailullisen alihankinnan käyttäminen aiheuttaisi useita oikeudellisia ja hallinnollisia ongelmia.
Koska alihankintasäännöksissä ainoastaan vahvistetaan jäsenvaltioiden ja hankintaviranomaisten vaihtoehdot, se, että niitä ei ole käytetty, ei estä direktiivin käyttöä tai heikennä sen toimintaa. Tavoitetta antaa lainsäädäntötoimenpiteiden avulla lisämahdollisuuksia alihankkijoille ja pk-yrityksille lisäämällä kilpailua ensisijaisten urakoitsijoiden toimitusketjuissa ei kuitenkaan ole saavutettu.
4.2.Tehokkuus
Direktiivin tehokkuuden arvioimiseksi arvioinnissa tarkasteltiin sen soveltamisesta aiheutuvia kustannuksia ja verrattiin niitä hyötyihin.
Direktiivin mukaisesti toteutettujen hankintamenettelyjen kokonaiskustannuksiksi vuosina 2011–2015 arvioitiin noin 89,6 miljoonaa euroa (27,6 miljoonaa euroa hankintaviranomaisten ja lähes 62 miljoonaa euroa kaikkien, myös sopimuksia saamattomien, yritysten osalta). Nämä kustannukset eivät sisällä vain direktiivin velvoitteista suoraan aiheutuvia kustannuksia, vaan niihin voi sisältyä myös muita kustannustekijöitä, joita ei voida eritellä, kuten tavanomaiset liiketoiminnan kustannukset tai kansallisesta lainsäädännöstä aiheutuvat kustannukset 14 . Verrattuna tehtyjen hankintasopimuksen kokonaisarvoon (30,85 miljardia euroa vuosina 2011–2015) menettelyjen kustannukset muodostavat noin 0,3 prosenttia sopimusten arvosta.
Useimpien sidosryhmien (muun muassa verkkokyselyyn vastanneiden yritysten enemmistön) käsitys on, että kustannukset ovat lisääntyneet direktiivin vuoksi. Tällainen käsitys syntyy kuitenkin, kun direktiivin kustannuksia verrataan aiempaan tilanteeseen, jossa julkisiin puolustushankintoihin ei sovellettu kilpailusääntöjä. Kuulemiskokouksissa kävi myös ilmi, että teollisuutta edustavat sidosryhmät eivät usko olevan mahdollista saavuttaa direktiivin tavoitteita huomattavasti vähemmällä sääntelyllä.
Kustannus-hyötyanalyysista voidaan todeta, että siviilialan julkisia hankintoja koskevien direktiivien vuonna 2011 suoritetun arvioinnin perusteella direktiivi tuottaisi todennäköisesti noin 770 miljoonan euron säästöt, jos säästöjen oletetaan varovaisesti olevan 2,5 prosenttia. Näin ollen direktiivin tuottamat säästöt ovat todennäköisesti yhdeksän kertaa niin suuret kuin menettelyjen viranomaisille ja yrityksille aiheuttamat kustannukset 15 .
Kuulemisten aikana sidosryhmiä pyydettiin myös antamaan yleinen arvio direktiivin tehokkuudesta vertailemalla kustannuksia ja hyötyjä, jotka aiheutuvat direktiivin mukaisten hankintamenettelyjen suorittamisesta (hankintaviranomaiset) tai niihin osallistumisesta (yritykset). Hankintaviranomaisten keskuudessa käsitys on paljolti myönteinen, kun taas vastanneiden yritysten näkemys on kriittisempi. Kuten kuulemiskokouksissa kävi ilmi, yritykset näyttävät katsovan, että se, että direktiivin mukaisiin hankintamenettelyihin osallistumisen kustannukset ovat hyötyjä suuremmat, ei johdu itse direktiivistä, vaan sen rajallisesta käyttöönotosta ja sen sääntöjen epäjohdonmukaisesta soveltamisesta.
Direktiivillä asetetaan sopimusten tekomenettelyjä koskevia tiedotusvelvoitteita lähinnä hankintaviranomaisille, ei yrityksille. Nämä velvoitteet ovat EU:n julkisia hankintoja koskevien sääntöjen perusta eivätkä poikkea siviilialan julkisia hankintoja koskevissa direktiiveissä säädetyistä velvoitteista. Näin ollen arvioinnissa pääteltiin, että direktiivin säännöistä aiheutuva hallintotaakka on hyvin vähäinen.
Vaikka sidosryhmien näkemykset tehokkuudesta eivät ole ainoastaan myönteisiä, komissio päättelee etenkin kustannuksia ja säästöjä koskevien arvioiden valossa, että direktiivi on yleisesti ottaen tehokas, mutta lisäedistystä tarvitaan direktiivin johdonmukaisemman ja laajemman käytön varmistamiseksi jäsenvaltioissa.
4.3.Merkityksellisyys
Komissio katsoo, että direktiivin tavoitteet ovat yhä täysin merkityksellisiä. Kuten edellä on esitetty, näiden tavoitteiden saavuttamisessa on edistytty merkittävästi, mutta tarvitaan vielä paljon enemmän. Kaikki direktiivin hyväksymiseen johtaneet perusteet ja tarpeet ovat edelleen merkityksellisiä. Tätä kaikkea tukee jäsenvaltioiden ja sidosryhmien keskuudessa vallitseva laaja yksimielisyys.
Direktiivin hyväksymisen jälkeen tapahtunut uusi kehitys – turvallisuustilanteen heikkeneminen, budjettirajoitteet, kasvava yksimielisyys strategisen autonomian ja yhteistyön lisäämisen tarpeesta, siviilialan julkisia hankintoja koskeva uusi oikeudellinen kehys – ei aseta kyseenalaiseksi direktiivin tavoitteiden merkityksellisyyttä.
4.4.Johdonmukaisuus
Arvioinnissa tarkasteltiin direktiivin eri säännösten välistä sisäistä johdonmukaisuutta sekä niiden johdonmukaisuutta tähän liittyvien alojen poliittisten tai lainsäädäntövälineiden kanssa.
Komissio ei ole havainnut ongelmia direktiivin säännösten sisäisessä johdonmukaisuudessa, eikä tällaisia kysymyksiä ole tullut esille myöskään kuulemisissa.
Myös direktiivin johdonmukaisuutta EU:n julkisia hankintoja koskevan lainsäädäntökehyksen kanssa on analysoitu. Komissio katsoo, että johdonmukaisuudessa muiden EU:n julkisia hankintoja koskevien säädösten, uudet siviilialan hankintoja koskevat direktiivit mukaan lukien, ei ole ongelmia. Tässä yhteydessä kysymys siitä, olisiko (eräät) uusilla siviilihankintoja koskevilla direktiiveillä käyttöön otetut innovaatiot siirrettävä (puolustushankintoja koskevaan) direktiiviin, herätti erityistä huomiota jäsenvaltioissa ja sidosryhmissä, joilla on varsin erilaisia näkemyksiä asiasta. Komissio toteaa, että uusien siviilialan direktiivien innovaatiot eivät aiheuta johdonmukaisuusongelmia (puolustushankintoja koskevan) direktiivin nykyisen tekstin suhteen.
Komissio katsoo, että direktiivin ja yhteisön sisällä tapahtuvia puolustukseen liittyvien tuotteiden siirtoja koskevan direktiivin 2009/43/EY säännösten välillä ei ole epäjohdonmukaisuuksia 16 . Jäsenvaltiot ja sidosryhmät ovat korostaneet, että jälkimmäisen direktiivin täytäntöönpano on merkittävä tekijä direktiivin täysimittaisen käyttöönoton kannalta.
Viime vuosina jäsenvaltiot, EU:n toimielimet ja sidosryhmät ovat korostaneet tarvetta vahvistaa eurooppalaista puolustusyhteistyötä myös julkisten hankintojen alalla. Direktiivissä tunnustetaan tämän näkökohdan merkitys ja pyritään antamaan jäsenvaltioille mahdollisuus suorittaa yhteistyössä toteutettavia julkisia hankintoja eri muodoissa. Jäsenvaltioiden asiantuntijoiden kanssa käytyjen keskustelujen, sidosryhmien kuulemisten ja Euroopan puolustusviraston (EDA) erityisen palautteen perusteella voidaan päätellä, että direktiivi ei estä yhteistyössä toteutettavia julkisia hankintoja. On kuitenkin tärkeää kannustaa jäsenvaltioiden viranomaisia hyödyntämään täysimääräisesti direktiivin tarjoamaa joustavuutta yhteistyössä toteutettavien julkisten hankintojen tekemiseksi.
4.5.EU:n lisäarvo
Direktiivi on johtanut EU:n laajuisesti julkaistujen ja oikeudenmukaisilla tarjouskilpailumenettelyillä tehtyjen puolustusalan hankintasopimusten arvon lisääntymiseen. Kustannus-hyötyanalyysiä varten tehdyt arviot osoittavat myös, että direktiivi on todennäköisesti tuottanut säästöjä, jotka ylittävät huomattavasti menettelyjen suorittamisesta viranomaisille ja yrityksille aiheutuvat kustannukset. Jos direktiivin käyttöönotto lisääntyy tulevaisuudessa, nämä tulokset ovat todennäköisesti vielä selvempiä.
Samoja tuloksia ei voitaisi saavuttaa jäsenvaltioiden toimilla, jotka väistämättä johtaisivat erilaisiin järjestelmiin, mikä lisäisi sääntelyn monimutkaisuutta ja aiheuttaisi tarpeettomia esteitä rajatylittävälle toiminnalle. Ilman erityistä puolustusalan ja arkaluonteisen turvallisuusalan hankintoja koskevaa EU:n järjestelmää avoimien, oikeudenmukaisten ja kilpailullisten tarjousmenettelyjen käytön lisääntyminen ja vastaava poikkeusten käytön väheneminen eivät jatkuisi, vaan kehityssuunta saattaisi jopa kääntyä.
Näin ollen direktiivi tuottaa selvää EU:n lisäarvoa ja on edelleen toissijaisuusperiaatteen mukainen.
5.Päätelmät ja jatkotoimet
Arvioinnin perusteella ja pääosin jäsenvaltioiden ja sidosryhmien palautteen mukaisesti komissio katsoo, että direktiivin teksti vastaa kokonaisuutena tarkoitustaan, että direktiivi etenee laajasti katsoen kohti tavoitteidensa täyttämistä ja että direktiiviä ei ole tarpeen muuttaa. Edellä esitetyn perusteella ja ottaen huomioon direktiivin tosiasiallisesta voimaansaattamisesta kulunut lyhyt aika on kuitenkin erittäin tarpeellista keskittyä sen tehokkaaseen täytäntöönpanoon, jotta parannetaan sen tuloksellisuutta ja siten myös sen tehokkuutta. Tämä edellyttää muun muassa vakaata oikeuskehystä. Vaikka lainsäädäntöehdotus saattaisi johtaa muutamaan vähäiseen parannukseen tekstissä, tässä vaiheessa se ei auttaisi etenemistä kohti direktiivin tavoitteiden saavuttamista. Tästä syystä komissio on päättänyt olla tekemättä lainsäädäntöehdotusta tämän kertomuksen yhteydessä. Jäljempänä esitetään kuitenkin arvioinnin päätelmien perusteella useita ehdotuksia jatkotoimiksi.
Direktiivin saattamisessa osaksi kansallista lainsäädäntöä ei havaittu perustavanlaatuisia ongelmia. Muutamien direktiivin säännösten voimaansaattamisen osalta on kuitenkin selvennettävä tiettyjä seikkoja.
Komissio aikoo ottaa yhteyttä kyseisiin jäsenvaltioihin näiden avointen kysymysten ratkaisemiseksi ja pyytääkseen mahdollisesti tarvittavia selvennyksiä.
Direktiivi johti aluksi kilpailun, avoimuuden ja syrjimättömyyden lisääntymiseen Euroopan puolustushankintojen markkinoilla ja poikkeusten käytön vastaavaan vähentymiseen. Hyvin huomattava osa puolustushankintamenoista käytetään kuitenkin yhä direktiivin soveltamisalan ulkopuolella. Direktiiviä käytettiin hyvin rajallisesti arvoltaan suurien, strategisten ja monimutkaisten puolustusjärjestelmien hankintaan. Lisäksi direktiivin soveltamisaste vaihtelee edelleen jäsenvaltioiden välillä, mikä aiheuttaa teollisuudelle lisäkustannuksia. Jäsenvaltiot näyttävät myös yhä käyttävän – ainakin jossain määrin – vastakauppoja / teollista vastiketta koskevia vaatimuksia (luultavasti SEUT-sopimuksen 346 artiklaan vedoten). Teollisuutta edustavat sidosryhmät ilmaisivat huolensa tällaisten vaatimusten käytöstä.
Tässä yhteydessä komissio aikoo toteuttaa seuraavat toimet:
Annetaan ohjeita poikkeuksia koskevien direktiivin erityissäännösten tulkinnasta/soveltamisesta. Ohjeita hallitusten välisistä hankintasopimuksista antavan komission tiedonannon hyväksyminen on ensimmäinen askel tähän suuntaan. Komissio aikoo myös harkita lisäohjeiden laatimista vastakauppoja / teollista vastiketta koskevien vaatimusten käytöstä.
Kehitetään jäsenvaltioiden ja sidosryhmien kanssa käytävää vuoropuhelua direktiivin soveltamisesta. Jäsenvaltioiden ja komission väliset pitkälle menevät neuvottelut voivat olla erityisen hyödyllisiä suurten puolustushankintahankkeiden yhteydessä.
Julkaistaan säännöllisiä tilastoraportteja (tulostauluja) tämän direktiivin käytöstä jäsenvaltioissa.
Aloitetaan rikkomismenettelyjä havaittaessa vakavia EU:n lainsäädännön rikkomisia konkreettisten puolustushankintatapausten yhteydessä. Erityisesti olisi keskityttävä direktiivin soveltamatta jättämiseen ja siihen liittyviin markkinoiden vääristymiin, kuten vastakauppoja / teollista vastiketta koskeviin vaatimuksiin.
Direktiivin alihankintasäännöksiä ei ole käytetty ja niitä pidetään tehottomina:
Komissio aikoo tarkistaa alihankintasäännöksiä koskevat ohjeet lisätäkseen jäsenvaltioiden hankintaviranomaisten joustovaraa ja antaakseen niille siten kannustimen käyttää näitä säännöksiä ja yleisemmin mahdollisuuden lisätä kilpailua toimitusketjuissa.
Direktiivi ei estä yhteistyössä toteutettavia julkisia hankintoja. Kannustaakseen jäsenvaltioiden viranomaisia hyödyntämään täysimääräisesti direktiivin tarjoamaa joustavuutta
komissio aikoo kuitenkin antaa ohjeita selventääkseen kaikkia yhteistyössä toteuttavien julkisten hankintojen eri vaihtoehtoja.
Komissio laatii uusia tai tarkistettuja ohjeita kaikista näistä kysymyksistä läheisessä yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa ja sidosryhmiä kuullen.
Myös Euroopan puolustusalan toimintasuunnitelmaa koskevien ehdotusten, joilla pyritään lisäämään alihankkijoiden ja pk-yritysten pääsyä rajatylittäville markkinoille, odotetaan auttavan rajatylittävien hankintojen yleistymistä ja lisäävän pk-yritysten osallistumista puolustusalan hankintasopimuksiin.
