EUROOPAN KOMISSIO

Strasbourg 15.12.2015

COM(2015) 676 final

KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

Länsi-Balkanin reitin pakolaisvirtoja koskevan johtajien tapaamisen jälkeiset toimet

Valtavat pakolais- ja siirtolaisvirrat, jotka alkoivat loppukesästä 2015 ja paisuivat syksyn mittaan entisestään, noudattivat samaa reittiä. Tästä Länsi-Balkanin reitistä tuli Euroopan huomion keskipiste. Vuoden 2015 aikana yli 650 000 ihmistä ylitti rajan Turkista Kreikkaan, ja valtaosa heistä jatkoi matkaansa Länsi-Balkanin halki Keski- ja Pohjois-Eurooppaan. Nämä massaliikkeet olivat ennakoimattomia, väkimäärältään aiempaa suurempia ja usein kiivastahtisia. Ne herättivät epäilyksen siitä, että jotkin maat antoivat tulijoiden kulkea alueensa läpi kauempana reitin varrella sijaitseviin naapurimaihin. Tällöin paljastui vakavia ongelmia reitin varrella sijaitsevien maiden vastaanottokapasiteetissa sekä niiden välisessä yhteistyössä, solidaarisuudessa ja viestinnässä. Tilanne edellytti Euroopan tasolla laadittavaa operatiivista ja poliittista ratkaisua.

Puheenjohtaja Juncker kutsui asianomaisten maiden valtion- tai hallitusten päämiehet koolle 25. lokakuuta 2015. Tapaamiseen osallistuivat Albanian, Bulgarian, entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian, Itävallan, Kreikan, Kroatian, Romanian, Saksan, Serbian, Slovenian ja Unkarin valtion- tai hallitusten päämiehet sekä Euroopan parlamentin puhemies, Eurooppa-neuvoston puheenjohtaja, Euroopan unionin neuvoston tämänhetkinen ja seuraava puheenjohtajamaa ja Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutettu (UNHCR). 1  

Johtajat sopivat 17-kohtaisesta toimintasuunnitelmasta 2 , joka pannaan välittömästi täytäntöön. Se kattaa sekä yhteistyötavat että kollektiiviset tavoitteet, jotta siirtolaisten ja pakolaisten virtaa voitaisiin hallita paremmin. Jälkimmäinen koskee ennen kaikkea vastaanottokapasiteettia ja rajaturvallisuutta. Tämä työ täydentää EU:n laaja-alaisempia ponnisteluja pakolaiskriisin ratkaisemiseksi. Neuvoston puheenjohtaja on osallistunut siihen yhdenmukaisuuden varmistamiseksi.  3 Eurooppa-neuvosto kokoontuu 17. ja 18. joulukuuta 2015. Sitä silmällä pitäen tässä kertomuksessa luodaan katsaus johtajien julkilausuman täytäntöönpanoon. 4

Johtajien tapaaminen 25. lokakuuta sattui viikolle, jonka aikana ennätykselliset 50 000 henkilöä tuli EU:n ulkorajan yli Kreikkaan. Joulukuun alkuun mennessä määrä oli tippunut alle 14 000:een viikossa, mutta tilanne vaihtelee viikoittain. Sloveniaan saapui lokakuussa yhden päivän aikana yli 12 600 henkilöä, mutta marraskuun loppuun mennessä tulijoita oli keskimäärin 2 000–3 000 päivässä. Luvuissa on kuitenkin vaihtelua, ja ne ovat joka tapauksessa sitä luokkaa, että Länsi-Balkanin reitillä tarvitaan jatkuvia toimenpiteitä.

1.Jatkuva tiedonvaihto ja tuloksellinen yhteistyö (kohdat 1 ja 2)

Ensisijaisena tavoitteena oli korjata puutteet reitillä sijaitsevien maiden hallitusten ja toimivaltaisten viranomaisten välisessä viestinnässä. Vuorokauden kuluessa kaikki tapaamiseen osallistuneet maat, laitokset ja virastot olivat nimittäneet yhteyshenkilön, joka raportoi suoraan johtajille. Tämä verkosto aloitti päivittäisen tietojen vaihdon, jota koordinoidaan Euroopan komission johtamissa viikoittaisissa videokokouksissa. 5   6

Näissä kokouksissa on keskitytty johtajien tapaamisessa sovittuihin 17 kohtaan, joita ovat muun muassa liikkumisen yleiset suuntaukset reitillä, tarvearviointi ja vastaanottokapasiteetin lisäys, rajalla toteutettavat toimenpiteet ja Frontexin konsolidoitu raportointi 7 . Nämä ovat tärkeitä alkutoimia pyrittäessä kohti henkilöiden hallittua liikkumista Länsi-Balkanin reitillä.

Yhteydenpito on tiivistynyt myös itse alueella. Slovenia järjesti 16. ja 17. marraskuuta tapaamisen, johon osallistuivat Serbian, entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian ja Kreikan sisäministerit. Osallistujat sopivat parantavansa koordinointia muun muassa vaihtamalla tietoja rajan ylittävien pakolaisten määrästä ja vastaanottokapasiteetin käyttöasteesta. Sloveniassa järjestettiin 3. ja 4. joulukuuta alueellisten poliisipäällikköjen tapaaminen, jossa keskusteltiin operatiivisesta yhteistyöstä ja mahdollisesta yhteisestä lähestymistavasta taloudellisista syistä muuttaviin. Kroatia ei osallistunut näihin tapaamisiin.

Kaikesta huolimatta on runsaasti tapauksia, joissa kansallisiin politiikkoihin ja aloitteisiin suunnitelluista muutoksista – varsinkin sellaisista, joilla saattaa olla kerrannaisvaikutus koko alueeseen – ei ole järjestetty riittävää ennakkokuulemista tai niistä ei ole ilmoitettu. Liian usein jatketaan yksipuolisten toimenpiteiden toteuttamista. Sellaisia ovat esimerkiksi Kroatian, Serbian ja entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian soveltamat kansallisuuteen perustuvat maahantuloedellytykset ja aidan rakentaminen entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian ja Kreikan väliselle rajalle (Unkari rakensi sellaisen jo aiemmin Serbian vastaiselle rajalle). Olipa näiden toimenpiteiden motiivi mikä hyvänsä, niiden puutteellinen koordinointi on luonut alueelle epävarmuutta ja epävakautta.

Tarpeista, materiaalista ja rahoituksesta on tehty alustava arvio. Itävalta, Bulgaria, Kroatia, entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia, Kreikka, Unkari, Romania, Serbia ja Slovenia ovat laatineet komission pyynnöstä omat arvionsa majoituksesta ja vastaanotosta, elintarvikkeista ja peruspalveluista, rekisteröinnistä, turvapaikkahakemusten käsittelystä, palauttamisesta ja rajaturvallisuudesta. Komission edustajat tekivät komissiolle toimitettujen arvioiden johdosta vierailuja paikan päällä marras–joulukuussa 2015. 8 Vierailuilla olivat edustettuina myös UNHCR, Kansainvälinen siirtolaisuusjärjestö, Euroopan investointipankki ja Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankki. Tavoitteena oli tarkentaa tarvearvioiden laajuutta ja kestoa sekä löytää tarpeille tarkoituksenmukaisin rahoituslähde. 9 Seuraavaksi on suoritettava lisäarviointeja keskipitkän ja pitkän aikavälin tarpeiden kartoittamiseksi kaikissa maissa. Niissä on kiinnitettävä enemmän huomiota kotouttamisen ja palauttamisen kaltaisiin kysymyksiin. 10  

2.Toissijaisten siirtymisten rajoittaminen (kohta 3)

Johtajat sitoutuivat hillitsemään pakolaisten ja siirtolaisten siirtymistä jonkin toisen alueella sijaitsevan maan rajalle ja ilmaisivat selvästi, että pakolaisten suora edelleenohjaamispolitiikka ei ole hyväksyttävää. Tämä kanta sai osaltaan pontta lukuisista raporteista 11 , joiden mukaan maat helpottivat pakolaisten ja siirtolaisten nopeaa kauttakulkua naapurimaihin tarjoamalla kuljetuspalveluja tai hallinnollista tukea, ilman että vastaanottavalle maalle ilmoitettiin asiasta etukäteen. Tämä kiihdytti pakolais- ja siirtolaisvirtoja vaikeuttaen tulijoiden hallittua vastaanottamista ja lisäten taakkaa Länsi-Balkanin reitin loppupään kohdemaissa.

Sittemmin tämänkaltaisista toimista on raportoitu harvemmin. Sen sijaan on saatu näyttöä rajaviranomaisten välisen yhteistyön ja viestinnän lisääntymisestä. Joissakin reitin varrella olevissa maissa puuttuu kuitenkin poliittista tahtoa järjestää yli vuorokauden mittaista vastaanottokapasiteettia, mikä viittaa siihen, että kyseiset maat pitävät itseään vain kauttakulkumaina. Tämä on merkki vähäisestä kiinnostuksesta virtojen vähentämiseen, joskin UNHCR ja muut kansainväliset toimijat ovat todenneet myös, että pakolaiset ja siirtolaiset matkaavat usein hyvin määrätietoisesti kohti valitsemiaan kohdemaita sen sijaan, että jäisivät reitin varrella oleviin maihin.

3.Pakolaisten tukeminen ja suojan ja levon tarjoaminen (kohdat 4–7)

Yhdeksi tärkeimmistä toimista katsottiin lisäkapasiteetin järjestäminen, jotta kaikille tarpeessa oleville pystytään tarjoamaan tilapäinen suoja ja lepomahdollisuus, ruokaa, terveyspalveluja, vettä ja sanitaatiojärjestelyjä. Tällaiset järjestelyt mahdollistavat myös paremman ja ennakoitavamman tavan hallita tulijoiden virtoja ja tehostaa rekisteröintiä matkan varrella. Johtajien tapaamisessa sovittiin Kreikan vastaanottokapasiteetin lisäämisestä yhteensä 50 000 paikkaan vuoden 2015 loppuun mennessä 12 ja 50 000 lisäpaikan järjestämisestä Länsi-Balkanin reitin varrelle. Viimeisten kahden kuukauden aikana on edetty merkittävästi kohti näiden tavoitteiden saavuttamista. EU antaa tähän taloudellista tukea, ja järjestelyissä ovat mukana myös UNHCR ja Kansainvälinen siirtolaisuusjärjestö. Kiireelliset lisätoimet ovat kuitenkin tarpeen, jotta johtajien asettamat tavoitteet saavutetaan ja pakolaisille voidaan taata kunnollinen suoja, lepo ja muiden humanitaaristen tarpeiden täyttäminen.

Kreikan osalta 13 komissio on päättänyt antaa 80 miljoonaa euroa turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahastosta ja sisäisen turvallisuuden rahastosta UNHCR:n ohjelmien tukemiseen ja 27 000 vastaanottopaikan perustamiseen 14 . Komissio on tehnyt rahoituspäätöksen, jonka turvin UNHCR voi tehdä sopimuksia 20 000 paikan järjestämiseksi hotellisetelien, vuokra-asuntojen ja -rakennusten sekä isäntäperheohjelman avulla. Saatavilla on jo 500 paikkaa, ja määrää voidaan lisätä hankintamenettelyn päättymiseen asti. Ohjelmasta rahoitetaan myös 7 000 ensivastaanottopaikan järjestäminen Kreikan saarille (hotspot-alueille). Niiden tärkein tehtävä on helpottaa sisäisiä siirtoja muihin jäsenvaltioihin ja/tai ohjaamista Kreikan turvapaikkajärjestelmään. Jos kaikki vastaanottokapasiteetin muodot lasketaan mukaan ja suunnitelmat toteutuvat, Kreikassa olisi 35 000 vastaanottopaikkaa tammikuun alkupuolella 2016.

Käsillä on siis 23 000 paikan vaje verrattuna sovittuun 30 000 paikkaan 20 000 vuokrapaikan ohella. On tärkeä selvittää pikaisesti, kuinka tämä puute voidaan korjata: ensimmäinen askel on jo otettu selvittämällä muutamia potentiaalisia sijoituskohteita.

Länsi-Balkanin reitillä on seuraavat valmiudet pitää sitoumus 50 000 lisäpaikan järjestämisestä:

✓Entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia on ryhtynyt lisäämään vastaanottopaikkojensa määrää 2 000:een. Paikat varustellaan talven varalle, mutta ne on kaikki tarkoitettu vain erittäin lyhyttä kauttakulkua varten muutaman tunnin ajaksi: oleskelun pidentämiseen näissä paikoissa ei ole poliittista tahtoa. Tuen osalta komissio on sitoutunut tai periaatteessa valmis käyttämään liittymistä valmistelevaa tukivälinettä 39 miljoonan euron osoittamiseen siirtolaisuuteen liittyvään toimintaan maassa. Komissio tukee myös humanitaarisia operaatioita (2,6 miljoonalla eurolla 15 ). Rahoitusta saadaan myös monilta muilta tahoilta, kuten jäsenvaltioilta.

✓Serbia on sitoutunut lisäämään kapasiteettiaan 6 000 paikkaan vuoden 2015 loppuun mennessä ja kohentamaan olemassa olevaa kapasiteettia. Avunantajat kartoittavat mahdollisuuksia luoda tämän lisäksi vielä 6 000 paikkaa. Serbia pitää tätä potentiaalisena teknisenä kapasiteettina, mutta ei ole tehnyt asiasta poliittista päätöstä. Liittymistä valmistelevan tukivälineen puitteissa on osoitettu 7 miljoonaa euroa joihinkin kapasiteetin lisäämiseen liittyviin kuluihin (jälleenrakennus- ja käyttökustannukset). Lisäksi EU antaa Serbialle tällä hetkellä humanitaarista apua 5,9 miljoonan euron arvosta 16 , ja maa saa myös muuta kahdenvälistä apua.

✓Kroatialla on nykyisin 5 000 väliaikaista paikkaa, jotka on nyttemmin varustettu talvea varten ja jotka korvaavat sen edelliset talveen soveltumattomat 5 000 paikkaa. Se on saanut vuonna 2015 hätärahoitusta 16,4 miljoonaa euroa 17 , jolla on tuettu vastaanottokapasiteettia, pakolaisten oloja ja poliisitoimintaa. Poliittisen tahdon puuttuminen on estänyt kapasiteetin lisäämisen ja oleskeluajan mahdollisen pidentämisen olemassa olevissa keskuksissa.

✓Slovenian olemassa oleva kapasiteetti, noin 7 000 tilapäistä paikkaa, on pysynyt vakaana lokakuun puolivälistä lähtien. Se pyrkii nyt järjestämään 2 000 uutta talvivarusteltua tilapäistä paikkaa. Maa sai marraskuussa 10,2 miljoonaa euroa hätärahoitusta, jolla tuetaan vastaanottokapasiteettia ja poliisitoimintaa rajalla.

✓Itävalta on ollut erityisen paineen alaisena sekä kauttakulku- että kohdemaana. Se on lisännyt kapasiteettiaan 16 000 paikalla johtajien tapaamisen jälkeen, ja maan kokonaiskapasiteetti on lähes 74 000 paikkaa. Se on saanut vuonna 2015 hätärahoitusta 6,3 miljoonaa euroa, jolla on tuettu vastaanottokapasiteettia ja turvapaikkahakemusten käsittelyä.

Nämä luvut kertovat huomattavista ponnisteluista. Jotkin maat olivat lisänneet kapasiteettia jo viikkoja ennen johtajien tapaamista. Lukuisat maat ovat varustaneet vastaanottopaikkojaan talven varalta ja lisänneet väliaikaisia paikkoja. Lisätoimet ovat kuitenkin tarpeen. Johtajien tapaamisessa sitouduttiin 50 000 uuteen vastaanottopaikkaan, joista tähän mennessä on luotu alle puolet. Ne ovat lisäksi keskittyneet harvoihin maihin. Lyhyen aikavälin paikat (enintään 24 tuntia) voivat tarjota apua välittömiin tarpeisiin, mutta ne heijastavat "kauttakulkufilosofiaa" eivätkä ehdotonta sitoutumista siirtolais- ja pakolaisvirtojen vähentämiseen. 18 Rahoituksen turvin voitaisiin kyllä tehdä väliaikaisista järjestelyistä pysyvämpiä, mutta tämä vaatii selkeämpää visiota siitä, miten virtojen hallitsemista voitaisiin jakaa paremmin, sekä selkeää poliittista tahtoa luoda vastaanottokapasiteettia.

Pakolaisvirtojen toistaiseksi ulkopuolelle jääneet maat eivät ole lisänneet vastaanottokapasiteettiaan johtajien tapaamisen jälkeen. Albania (300 paikkaa) Bulgaria (5 130 pysyvää paikkaa sekä 800 paikkaa tarvittaessa 19 ), Romania (1 200 pysyvää paikkaa ja 550 tilapäistä paikkaa hätätilanteita varten) ja Unkari (980 pysyvää paikkaa) ovat korostaneet, että nämä valmiudet ovat linjassa nykyisten ja ennustettujen tulijavirtojen kanssa. Bulgaria ja Romania ovat huomauttaneet vastaanottokeskustensa tämänhetkisestä alhaisesta käyttöasteesta. Lisäkapasiteetti tarjoaisi kuitenkin valmiuksia reagoida hätätilanteisiin. Tulijavirtojen jatkuva muuttuminen tarkoittaa, että mikään maa ei voi katsoa pysyvänsä niiden ulkopuolella. Vuonna 2015 Bulgaria on saanut 5,8 miljoonaa euroa, Romania 8,6 miljoonaa euroa ja Unkari 6 miljoonaa euroa turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahaston ja sisäisen turvallisuuden rahaston kansallisista ohjelmista. 20 Bulgaria ja Unkari ovat saaneet myös hätärahoitusta: Bulgaria 4,1 miljoonaa euroa ja Unkari 6,7 miljoonaa euroa. Tällaisten resurssien käyttäminen vastaanottokapasiteetin rakentamiseen olisi viisasta varautumista.

Sittemmin on varattu 13 miljoonaa euroa pakolaisten, turvapaikanhakijoiden ja siirtolaisten humanitaariseen apuun lähinnä Serbiassa ja entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa. Apu kattaa ruoan, non-food-tarvikkeet, suojelun ja suojan. Tämä nostaa EU:n humanitaarisen avun Länsi-Balkanille vuonna 2015 lähes 22 miljoonaan euroon.

Länsi-Balkanin reitillä on menossa neljä EU:n pelastuspalvelumekanismin operaatiota: Serbiassa (alkaen 21. syyskuuta 2015), Sloveniassa (22. lokakuuta 2015), Kroatiassa (26. lokakuuta 2015) ja Kreikassa (3. joulukuuta 2015). Operaatioon osallistuvat 15 valtiota ovat tarjonneet apua, kuten telttoja, nukkumisvarusteita, henkilökohtaisia suojavälineitä sekä lämmitys-, sähkönsaanti- ja valaistuslaitteita. Suurin osa avustuspyynnöistä on täyttämättä, ja tarpeita on edelleen runsaasti. Kyseiset neljä maata ovat vajaan 3 kuukauden aikana pyytäneet esimerkiksi 1 548 saniteetti- ja majoituskonttia, joista tähän mennessä on pystytty toimittamaan vain 15. Joillakin muilla tärkeillä alueilla tarjonta on vain nimellistä, kuten sänkyjä ja talvivaatteita. Kun Kreikka pyysi apua, viisi valtiota toimitti sille laiteapua 11 päivän kuluessa. Komissio pyrkii omilla toimillaan laajentamaan ja nopeuttamaan avun toimittamista kaikille neljälle sitä pyytäneelle maalle.

Sen jälkeen kun puheenjohtaja Juncker oli lähettänyt kirjeen kansainvälisille rahoituslaitoksille (Euroopan investointipankki (EIP), Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankki, Euroopan neuvoston kehityspankki, Kansainvälinen valuuttarahasto ja Maailmanpankki), komissio perusti verkoston, jonka tarkoitus on koordinoida apua kansainvälisten rahoituslaitosten kanssa. 21 Se on käynnistänyt selvityksen, jossa kartoitetaan, mikä laitos voi auttaa milläkin alalla. Selvityksen tuloksena on yksilöity useita tärkeitä meneillään olevia hankkeita, kuten 14 EIP:n hanketta, joita on mukautettu siirtolaistilanteen tarpeisiin, ja Euroopan neuvoston kehityspankin äskettäiset avustussopimukset, joiden arvo on yhteensä 13,2 miljoonaa euroa 22 . Nyt on olennaisen tärkeää kehittää kansainvälisten rahoituslaitosten keskipitkän ja pitkän aikavälin ratkaisuja, kuten siirtolaisten tuen sisällyttämistä komission välineisiin.

4.Siirtolaisvirtojen hallinta yhdessä (kohdat 8–12)

Yksi johtajien tapaamisessa syntynyt keskeinen elementti on kollektiivinen lähestymistapa siirtolaisuuden hallintaan. Kaikissa jäljempänä luetelluissa rajaturvallisuusaloitteissa pyritään nostamaan tasoa strategisissa paikoissa ja edistämään täydellistä rekisteröintiä ja sormenjälkien ottamista. Tämä on myös johtoajatuksena Kreikan hotspot-alueilla (joihin saadaan piakkoin 30 uutta sormenjälkikonetta käytössä olevien 46:n täydennykseksi).

Osa yhtenäistä lähestymistapaa on joukko periaatteita, jotka ohjaavat päätöksentekoa rajoilla yhteisymmärryksen pohjalta. Johtajien julkilausumassa vahvistettiin periaate, jonka mukaan maat voisivat palautuskielto- ja suhteellisuustarkistuksen jälkeen evätä pääsyn vain henkilöiltä, jotka eivät ilmaise toivetta hakea kansainvälistä suojelua. Tähän liittyy periaate "ei rekisteröintiä, ei oikeuksia": siirtolaisten rekisteröinti (heidän asemastaan riippumatta) on ennakkoedellytys siirtolaisvirtojen hallitsemiselle ja heidän oikeuksiensa ja velvollisuuksiensa vahvistamiselle. Tämä on kuitenkin johtanut käytännössä kansalaisuuspohjaiseen lähestymistapaan, jonka mukaan pääsy evätään kaikilta, joilla ei ole tiettyä kansalaisuutta (Syyrian tai Irakin). Toistaiseksi on epäselvää, eivätkö kaikki torjutut ilmaisseet toivetta hakea turvapaikkaa.

Frontex on johtajien tapaamisen jälkeen toimittanut päivittäisiä tilanneraportteja Länsi-Balkanin reitiltä. Raportit perustuvat maiden antamiin tietoihin. Frontex järjesti 12. marraskuuta Länsi-Balkanin riskianalyysiverkoston teknisen kokouksen, jossa pohdittiin raportoinnin yhtenäistämistä sekä määritelmien ja indikaattoreiden laatimista. Kokouksen tuloksena 23. marraskuuta otettiin käyttöön verkossa toimiva yhteinen raportointijärjestelmä, jossa kaikki maat ovat mukana. Frontex on jatkanut työtään tietojen laadun ja kattavuuden parantamiseksi ja analyysien laajentamiseksi: sen päivittäisten raporttien tilannekuva ei kata pelkästään rajanylityksiä vaan myös rekisteröidyt henkilöt, heikommassa asemassa olevat ryhmät ja yleisimmät kansalaisuudet. Asemansa turvin se pystyy myös arvioimaan trendejä ja antamaan yleiskuvan – se laski esimerkiksi, että marraskuussa Kreikka otti sormenjäljet noin 54 000 henkilöltä Eurodac-järjestelmän mukaisesti. 23 Frontex-operaation perustaminen Kreikan pohjoisrajalle tehostaa rekisteröintiä entisestään. Lisäksi Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirasto (EASO) julkaisee viikoittain katsaukset turvapaikkatilanteesta ja viimeisimmistä trendeistä (turvapaikkahakemusten määrä, hakijoiden yleisemmät alkuperämaat ja ensimmäisten päätösten määrä ja tyyppi).

Johtajien julkilausumassa korostetaan myös palauttamisen tärkeyttä yhtenä tehokkaan siirtolaisuuden hallinnan keskeisistä komponenteista. Lisätoimet ovat tarpeen, sillä palautusten määrä ei ole kasvussa. EU on lisännyt tukeaan jäsenvaltioille niille palauttamisdirektiivissä asetettujen velvoitteiden täyttämisessä. Komissio puolestaan jatkaa käytettävissä olevien keinojen kehittämistä ja tehostamista, yhtenä esimerkkinä turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahaston kansallisista ohjelmista annettava huomattava taloudellinen tuki. Komissio on antanut esimerkiksi Kreikan poliisille 2,5 miljoonan euron avustuksen (jossa myös Kansainvälinen siirtolaisuusjärjestö on saajana). Avustus koskee aikaväliä 1.12.2015 – 31.5.2016 ja kattaa sekä pakotetun paluun että avustetun vapaaehtoisen paluun toimia (yhteensä 2 080 palautettua ja palannutta).

Palautuksiin liittyvä takaisinotto edellyttää tukea asianomaisilta kolmansilta mailta. Päätös EU:n ja Turkin välisen takaisinottosopimuksen soveltamisen aikaistamisesta on tärkeä elementti EU:n ja Turkin yhteisessä toimintasuunnitelmassa. 24 Johtajien julkilausumassa mainitaan kolme muuta ensisijaista maata. Korkea edustaja, varapuheenjohtaja Federica Mogherini sopi 1. joulukuuta Afganistanin ulkoministerin Salahuddin Rabbanin kanssa, että osapuolet järjestävät mahdollisimman pian korkean tason vuoropuhelun siirtolaisuudesta. Tätä edeltää korkea-arvoisten virkamiesten vierailu Kabulissa. Mogherini sopi 5. marraskuuta Bangladeshin ulkoministerin Mahmud Alin kanssa kutsuvansa koolle alkuvuodesta 2016 ensimmäisen kokouksen osana uutta vuoropuhelua siirtolaisuus- ja liikkuvuusasioista. Komissaari Dimitris Avramopoulos vieraili 23. marraskuuta Pakistanissa, jossa hän keskusteli maan sisä- ja ulkoministerien kanssa EU:n ja Pakistanin välisen takaisinottosopimuksen soveltamisesta. Pakistan ilmaisi sitoutumisensa yhteistyöhön takaisinottoasioissa, ja Avramopoulos korosti yhteistyön tarvetta erityisesti sopimuksen käytännön toteuttamiseen liittyvissä ongelmissa. Edistyminen Pakistanin kanssa on ollut hankalaa sekä poliittisella että teknisellä tasolla, mistä viimeisimpänä esimerkkinä on 2. joulukuuta tapahtunut palautuslento, jolta valtaosaa palautettavista ei päästetty Pakistaniin papereista syntyneiden erimielisyyksien takia. Poliittiset keskustelut kuitenkin jatkuvat, ja takaisinottoa käsittelevän sekakomitean seuraavassa kokouksessa 12. tammikuuta 2016 tullaan käymään teknisiä keskusteluja, joissa pyritään selkeyttämään useita täytäntöönpanokysymyksiä.

5.Rajaturvallisuus (kohdat 13–14)

Johtajien julkilausumassa yksilöitiin useita asioita, joihin on pikaisesti puututtava reitin varrella olevilla rajoilla, jotta rajat saadaan takaisin hallintaan ja joissa tarvitaan lisää yhteistyötä.

EU:n ja Turkin huippukokouksessa 29. marraskuuta otettiin käyttöön yhteinen toimintasuunnitelma, joka tarjoaa nyt puitteet osapuolten väliselle tiiviille yhteistyölle. Toimintasuunnitelma heijastaa EU:n ja Turkin molemminpuolista sitoutumista Syyrian konfliktin luoman kriisin ratkaisemiseen yhdessä taakanjaon hengessä. Osapuolet lisäävät yhteistyötään suojellakseen Syyriasta Turkkiin siirtymään joutuneita henkilöitä ja tiivistävät yhteistyötään siirtolaisvirtojen saamiseksi hallintaan ja sääntelemättömän siirtolaisuuden kitkemiseksi.

Frontex on lisäämässä läsnäoloaan Bulgarian ja Turkin välisellä rajalla 24 rajavirkailijan ja teknisten laitteiden muodossa.

Kreikan viranomaiset päättivät osoittaa Kreikan poliisista 31 tiiminvetäjää yhteiseen Poseidon-merioperaatioon joulukuun alussa, minkä ansiosta Frontex voi lisätä läsnäoloaan Kreikan saarilla ja Egeanmerellä 100 henkilöllä tammikuusta 2016 alkaen. Lähes kaikki tiiminvetäjät ovat jo aloittaneet työnsä. Tällä hetkellä Frontexilla on 157 vierailevaa virkamiestä maalla ja 146 virkamiestä merellä. Lisäksi Kreikka pyysi 3. joulukuuta virallisesti nopeiden rajainterventioryhmien lähettämistä kiireelliseksi avuksi rajavalvontaan maan ulkorajoilla Egeanmeren saarilla.

Kreikka sopi 3. joulukuuta Frontexin kanssa uudesta operaatiosta Kreikan ja entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian välisellä rajalla. Riski jännitteiden lisääntymisestä rajalla kasvoi odotettaessa sopimusta Frontexin osallistumisesta, mikä johtui raja-aidan rakentamisesta rajavalvonnan keinona ja entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian päätöksestä seurata muiden maiden päätöstä rajoittaa kauttakulkua kansalaisuuden perusteella. Johtajien julkilausumassa huomautettiin myös, että Kreikan ja entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian on panostettava varauksetta kahdenvälisiin luottamusta lisääviin toimiin raja-asioissa. Tässä ei ole juuri edistytty sitten maiden ulkoministerien tavattua marraskuun alussa, vaikka päivittäinen yhteydenpito maiden rajahallintojen välillä onkin parantunut.

Lisätoimia tarvitaan myös niiden esteiden poistamiseksi, jotka estävät Frontexin toimimasta Serbian ja Kroatian välisellä rajalla sen vuoksi, että kyseessä on EU:n ja kolmannen maan välinen raja. Frontex voisi avustaa rajanylitysten valvonnassa ja rekisteröinnissä Kroatian ja Serbian välisillä rajanylityspaikoilla.

Yksi tuen muoto on ollut auttaa maita varmistamaan, etteivät siirtolaisvirrat aiheuta ongelmia yleiselle järjestykselle. Johtajien tapaamisessa Slovenia pyysi 400 poliisin lähettämistä viikon sisällä osana kahdenvälistä tukea. Tällä hetkellä muista jäsenvaltioista on lähetetty vain 200 poliisia Sloveniaan.

Vaiheittainen keskittyminen keskeisiin haasteisiin Länsi-Balkanin reitillä on parantanut tilanteen ennakoitavuutta. Tätä vahvistaa Frontexin tuntuva läsnäolo, joskin edistyminen on jakautunut epätasaisesti. Toimintaa hidastaa jäsenvaltioiden riittämätön kyky vastata Frontexin asiantuntija- ja laitepyyntöihin (tähän päivään mennessä jäsenvaltiot ovat lupautuneet toimittamaan vain 31 prosenttia Frontexin pyytämistä henkilötyöpäivistä).

Maahantulon kieltäminen kolmannen maiden kansalaisilta, jotka eivät vahvista toivomusta hakea kansainvälistä suojelua (kansainvälisen ja EU:n turvapaikkaoikeuden mukaisesti ja palautuskielto- ja suhteellisuustarkistuksen jälkeen) on yksi toimenpide, jolla voidaan puuttua sääntelemättömään siirtolaisuuteen. Seuraukset on kuitenkin otettava huomioon: riski ihmisten juuttumisesta rajoille, ihmissalakuljetuksen mahdollinen edistäminen ja siirtolaisvirtojen ohjautuminen muualle (Bosnia ja Hertsegovinalla ja Montenegrolla on suunnitelmat tällaisen tilanteen varalle). Tilannetta on seurattava. Frontex auttaa esimerkiksi Kreikkaa siirtolaisten rekisteröinnissä osoittamalla 26 rajavirkailijaa entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian vastaiselle rajalle. Sellaisten siirtolaisten palauttamista, jotka eivät ole kansainvälisen suojelun tarpeessa, on myös tehostettava. Myös UNHCR auttaa Kreikan viranomaisia ihmisten ohjaamisessa Kreikan siirtolaisuudenhallintajärjestelmään ja välittömien humanitaaristen tarpeiden tyydyttämisessä. Esimerkiksi 10. joulukuuta järjestetyssä mittavassa operaatiossa ihmisiä siirrettiin pohjoisrajalta suurimpiin kaupunkeihin turvapaikkahakemusten arviointia varten.

6.Ihmissalakuljetuksen ja -kaupan torjunta (kohta 15)

Siirtolaisvirtoihin liittyvän yhteistyön rinnalla tehdään yhteistyötä ihmisten salakuljetuksen ja ihmiskaupan torjunnassa. Europol ja Frontex allekirjoittivat 4. joulukuuta yhteisymmärryspöytäkirjan keskinäisestä henkilötietojen vaihdosta. Europol perustaa maaliskuuhun 2016 mennessä ihmisten salakuljetusta tutkivan eurooppalaisen keskuksen. Yksi esimerkki Europolin tuen lisääntymisestä on myös yhteisen operatiivisen toimiston perustaminen Wieniin tilapäiseksi alueelliseksi tiedusteluelimeksi, joka toimii täysin ihmisten salakuljetusta tutkivan eurooppalainen keskuksen alaisuudessa, mutta mahdollistaa paremman yhteistyön Itävallassa työskentelevien jäsenvaltioiden tutkijoiden välillä. Keskukselle osoitettavan uuden henkilöstön rekrytointi käynnistetään pääosin kuluvana vuonna.

Europol on äskettäin tarjonnut tukea (operatiivista tiedonvaihtoa ja analysointipalveluja) useisiin mittaviin ihmissalakuljetuksen vastaisiin operaatioihin Länsi-Balkanilla, kuten yhteinen operaatio "Koštana 2015" syys-lokakuussa 2015 Serbian ja entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian rajalla. Operaatioon osallistui seitsemän alueen maata. Sittemmin 2. joulukuuta Europol tuki laajaa yhteistä operaatiota, jonka toteuttamisessa oli mukana lainvalvonta- ja oikeusviranomaisia Itävallasta, Kreikasta, Ruotsista ja Yhdistyneestä kuningaskunnasta. Tässä Thessalonikin (Kreikan) oikeusviranomaisten koordinoimassa operaatiossa oli kohteena järjestäytynyt rikollisryhmä, jota epäiltiin ihmisten salakuljettamisesta EU:hun. Operaatio johti rikollisryhmän purkamiseen ja yhteensä 23 epäillyn pidättämiseen.

7.Pakolaisten ja siirtolaisten oikeuksia ja velvollisuuksia koskeva tiedotus (kohta 16)

Tiedotus on keskeisessä asemassa, kun halutaan torjua pakolaisten ja siirtolaisten keskuudessa vallitsevia harhakäsityksiä ja epärealistisia odotuksia sekä saada heidät luopumaan vaarallisista matkoista ja olemaan luottamatta salakuljettajiin. Komissio on perustanut viestintätyöryhmän, jossa on mukana edustajat kaikista asiaan liittyvistä toimielimistä. Työryhmä on määritellyt kolmivaiheisen tiedotusstrategian: arviointi, sisällöntuotanto ja levittäminen. Ensi vaiheessa kartoitetaan kanavat, joiden kautta siirtolaiset ja turvapaikanhakijat saavat tietoa. Tämä tehostaa viestien kohdistamista heille sekä EU:ssa että sen ulkopuolella. Tämän jälkeen tuotetaan maakohtaista tietoa turvapaikkamenettelyistä EU:ssa ja levitetään salakuljetuksen vastaisia kertomuksia tärkeimmillä kielillä. Tiedotuksessa käytetään niin uudempia sosiaalisen median levityskanavia kuin institutionaalisiakin kanavia (hotspot-alueilla toimivat EU:n lähetystöt, Kansainvälinen siirtolaisuusjärjestö, UNHCR, perinteinen media ja maahanmuuttajayhteisön edustajat). Ensimmäinen tiedotusoperaatio Länsi-Balkanin reitillä alkaa tammikuun puolivälissä.

8.Valvonta (kohta 17)

Tähän mennessä on kansallisten yhteyspisteiden kanssa järjestetty seitsemän viikoittaista videokokousta edistymisen seuraamiseksi. Kokouksia on johtanut puheenjohtaja Juncker 25 . Alueen kaikkien maiden osallistumisaste on ollut erittäin hyvä, ja suhtautuminen on vastannut odotuksia.

(1)

     Muita osallistujia olivat Frontex ja Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirasto.

(2)

     http://ec.europa.eu/news/2015/docs/leader_statement_final.pdf.

(3)

     Lisäksi on järjestetty korkean tason konferenssi itäisen Välimeren / Länsi-Balkanin reitistä (Luxemburg, 8.12.2015) ja EU:n ja Länsi-Balkanin maiden oikeus- ja sisäministereiden kokous (7.12.2015).

(4)

     Kertomus perustuu 11. joulukuuta mennessä toimitettuihin tietoihin.

(5)

     Ks. 8 luku.

(6)

     Tiedonvaihtoa on tehostanut EU:n poliittisen kriisitoiminnan integroitujen järjestelyjen (IPCR) tiedonjakokomponentin aktivointi.

(7)

     Yksityiskohtaisempia tietoja esitetään luvuissa 4 ja 5.

(8)

     Tarvearviointeihin liittyvien vierailujen aikataulu: Kreikka 26.–27.10. ja 18.11., Slovenia 9.11. ja 16.–17.11., Kroatia 10.–12.11., Serbia 19.–20.11., Bulgaria 30.11., entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia 30.11.–1.12., Itävalta 3.12., Romania 7.12. ja Unkari 8.12.. Lisäksi Saksan kanssa järjestettiin valmistelukokous 30.11. ja seurantakäynti on suunnitteilla alkuvuodesta 2016.

(9)

     Ks. 3 luku.

(10)

     Ks. 4 luku. Kreikalta odotetaan edelleen kaikilta osin päivitettyä tarvearviota.

(11)

     Esimerkiksi komission tarvearviointimatka Kroatiaan paljasti järjestelmällisen kuljetusten järjestämisen Slovenian rajalle.

(12)

     Jaettuna aikomukseen lisätä vastaanottokapasiteettia 30 000 paikkaan vuoden loppuun mennessä ja sitoumukseen auttaa Kreikkaa ja UNHCR:ää tarjoamaan vuokrajärjestelyjä ja isäntäperheohjelmia vähintään 20 000 henkilölle.

(13)

     Kreikka ilmoitti tarvearviossaan lokakuussa, että sillä on 9 171 pysyvää paikkaa (3 071 paikkaa avoimissa vastaanottokeskuksissa, joista 1 371 paikkaa turvapaikanhakijoille ja 1 700 paikkaa muille kuin turvapaikanhakijoille, ja 6 100 paikkaa palauttamista odottaville) ja 2 543 (väliaikaista) ensivastaanottopaikkaa, joista 2 303 viidellä nimetyllä hotspot-alueella ja 240 Filakiossa.

(14)

     Vuosille 2014–2020 Kreikalle on osoitettu turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahaston ja sisäisen turvallisuuden rahaston kansallisiin ohjelmiin kaikkiaan 474 miljoonaa euroa. Tästä summasta on vuonna 2015 maksettu jo 33 miljoonaa euroa. Viime kuukausina Kreikalle (suoraan Kreikan viranomaisille ja UNHCR:n ja Kansainvälisen siirtolaisjärjestön toimintaan Kreikassa) on myönnetty yhteensä 51,9 miljoonaa euroa hätäapuna (22,2 miljoonaa sisäisen turvallisuuden rahastosta ja 29,7 miljoonaa turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahastosta).

(15)

     Kattaen väliaikaiset suojat ja peruspalvelut, kuten ruoka, non-food-tarvikkeet ja suojelu.

(16)

     Kattaen väliaikaiset suojat ja perusavun pakolaisille, kuten ruoka, non-food-tarvikkeet, suojelu ja terveydenhuolto.

(17)

     Hätärahoituksella tarkoitetaan tässä yhteydessä rahoitusta, jota on saatu turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahastosta sekä sisäisen turvallisuuden rahastoon kuuluvasta ulkorajojen ja viisumipolitiikan rahoitusvälineestä.

(18)

     Kyseiset maat ovat myös todenneet, että siirtolaisia ja pakolaisia ei voi pakottaa jäämään vastaanottokeskuksiin.

(19)

     Kesään 2016 mennessä järjestetään 400 tilapäistä paikkaa.

(20)

     Kokonaisbudjetit: Bulgaria 82,4 miljoonaa euroa, Romania 120,2 miljoonaa euroa ja Unkari 85,2 miljoonaa euroa.

(21)

     Neljä videokokousta: 28. lokakuuta, 5. marraskuuta, 19. marraskuuta ja 3. joulukuuta.

(22)

     Sisältäen 2,3 miljoonaa euroa Serbialle, 2,2 miljoonaa euroa entiselle Jugoslavian tasavallalle Makedonialle, 1,5 miljoonaa euroa Slovenialle sekä Kansainvälisen siirtolaisjärjestön toteuttamille hankkeille Kreikassa, entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa, Kroatiassa ja Sloveniassa.

(23)

     Rekisteröintejä tehdään edelleen myös paperilla.

(24)

     http://ec.europa.eu/priorities/migration/docs/20151016-eu-revised-draft-action-plan_en.pdf.

(25)

     28. lokakuuta, 4. marraskuuta, 10. marraskuuta, 19. marraskuuta, 26. marraskuuta, 2. joulukuuta ja 10. joulukuuta.

EUROOPAN KOMISSIO

Strasbourg 15.12.2015

COM(2015) 676 final

LIITE

asiakirjaan

KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

Länsi-Balkanin reitin pakolaisvirtoja koskevan johtajien tapaamisen jälkeiset toimet

Liite: Yhteenveto johtajien tapaamisessa sovitun toimintasuunnitelman täytäntöönpanosta