EUROOPAN KOMISSIO

Strasbourg 15.12.2015

COM(2015) 673 final

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

Euroopan raja- ja rannikkovartiosto ja EU:n ulkorajojen tehokas valvonta

I.    Johdanto

Schengen-alue on vapaaseen liikkuvuuteen perustuva sisärajaton alue, jonka luomista voidaan pitää historiallisena saavutuksena. Se symboloi eurooppalaisia arvoja, joiden ansiota on muurien murtuminen ja maanosan yhdistyminen. Nopeus, jolla ihmiset, tavarat ja palvelut voivat liikkua jäsenvaltioiden rajojen yli, tukee myös unionin kilpailukykyä maailman suurimpana talousalueena ja auttaa luomaan työpaikkoja ja kasvua. Päätökseen vapaaseen liikkuvuuteen perustuvan yhteisen alueen luomisesta sisältyy myös jaettu vastuu laatia tiukat ja johdonmukaiset vaatimukset, joilla taataan rajavalvonta ja -turvallisuus ulkorajoilla. Sisärajaton Schengen-alue onkin mahdollinen vain, jos sen ulkorajat on tosiasiallisesti turvattu ja suojeltu.

Vuoden 2015 tapahtumat ja varsinkin ennätyksellisen suuret siirtolais- ja pakolaisvirrat ovat koetelleet kansalaisten luottamusta yhteiseen kykyymme valvoa unionin ulkorajoja. Kriisi on paljastanut nykyisten rajavalvontamekanismien heikkoudet ja puutteet ja osoittanut, etteivät ne riitä takaamaan tehokasta ja yhdennettyä rajavalvontaa. Osa jäsenvaltioista ei ole pystynyt huolehtimaan tehokkaasta rajavalvonnasta eikä laittomien siirtolaisten henkilöllisyyden selvittämisestä ja rekisteröinnistä. Kriisi on myös osoittanut, että Frontexin vajavuudet – resurssipula (henkilöstö ja kalusto), ei valtuuksia käynnistää ja toteuttaa palauttamis- tai rajavalvontaoperaatioita, ei sovittua roolia etsintä- ja pelastusoperaatioissa – ovat heikentäneet sen kykyä toimia tilanteessa tehokkaasti ja korjata se.

Vuoden 2015 tammi- ja marraskuun välisenä aikana havaittiin yli 1,5 miljoonaa laitonta rajanylitystä 1 , mikä on kaikkien aikojen ennätys 2 EU:ssa. Kolmansien maiden kansalaiset ovat onnistuneet ylittämään EU:n ulkorajat laittomasti ja jatkamaan matkaansa EU:ssa ilman henkilöllisyyden selvittämistä, rekisteröintiä ja riittäviä turvatarkastuksia. Tämän EU:ssa edelleen liikkumisen suuruusluokka on kyseenalaistanut perin pohjin Schengen-alueen yhtenäisyyden ja johtanut siihen, että eräät jäsenvaltiot ovat ottaneet uudelleen käyttöön tilapäiset tarkastukset sisärajoillaan. Tämä tilanne ei voi eikä saa jatkua pitkään. Vuoden 2015 terrori-iskut ja ulkomaisten terroristitaistelijoiden ilmiö ovat lisänneet kansalaisten huolestuneisuutta.

On käynyt entistä selvemmäksi, etteivät yksittäiset jäsenvaltiot voi ilman keskinäistä koordinointia vastata tarkoituksenmukaisella tavalla tällaiseen liikkumiseen liittyviin haasteisiin. Ulkorajojen valvonta edellyttää unionin tason vaatimuksia ja yhtenäistä jaetun vastuun järjestelmää.

Euroopan komission toukokuussa 2015 julkaisemassa Euroopan muuttoliikeagendassa 3 todettiin tarve siirtyä ulkorajojen yhteiseen valvontaan Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 77 artiklassa esitetyn, yhdennetyn ulkorajojen valvontajärjestelmän vaiheittaista käyttöönottoa koskevan tavoitteen mukaisesti. Euroopan komission puheenjohtaja Jean-Claude Juncker ilmoitti unionin tilasta syyskuussa pitämässään puheessa, että komissio esittää ennen vuoden loppua kunnianhimoisia toimia, joiden tavoitteena on täysin toimintakykyisen Euroopan raja- ja rannikkovartioston perustaminen. Tämä vahvistettiin myöhemmin komission vuoden 2016 toimintaohjelmassa 4 .

Myös Euroopan parlamentti on vahvistanut tämän tavoitteen 5 , ja se on kirjattu Eurooppa-neuvoston 23. syyskuuta ja 15. lokakuuta esittämiin suuntaviivoihin 6 .

Tällä tiedonannolla ja siihen liittyvillä toimenpiteillä luodaan vahva ja yhtenäinen EU:n ulkorajojen valvontapolitiikka, joka perustuu jaetun vastuun periaatteeseen. Pysyvällä yhdennetyllä rajavalvontajärjestelmällä varmistetaan, että unioni ja sen jäsenvaltiot ovat valmistautuneita poikkeuksellisiin tilanteisiin ulkorajoilla ja pystyvät reagoimaan niihin tehokkaasti ja riittävän ajoissa. Järjestelmän tueksi luodaan pysyvä kriisinehkäisymekanismi, joka nojaa jäsenvaltioiden valmiuksien jatkuvaan seurantaan muun muassa säännöllisesti tehtävien luotettavien riskianalyysien avulla.

Vapaaseen liikkuvuuteen perustuvasta sisärajattomasta alueesta on ollut yhteistä hyötyä jo vuosien ajan. On tullut aika tehdä ulkorajojen tehokkaasta valvonnasta aidosti yhteinen vastuualue. Nyt on otettava ratkaiseva askel kohti yhdennettyä ulkorajojen valvontajärjestelmää.

II.    Euroopan raja- ja rannikkovartiosto ja jaetun vastuun periaate

Euroopan komissio ehdottaa tänään, että otetaan käyttöön aidosti eurooppalainen yhdennetty rajavalvonta, joka on suunniteltu vastaamaan uusiin haasteisiin ja poliittisiin realiteetteihin, joita EU:lla on edessään muuttoliikkeen ja sisäisen turvallisuuden aloilla.

Yhteisten tiukkojen rajavalvontavaatimusten soveltamiseksi perustetaan Euroopan raja- ja rannikkovartiosto, joka antaa operatiivista tukea ja vastaa tarvittaessa nopeasti ulkorajoilla puhkeamassa oleviin kriisitilanteisiin. Euroopan raja- ja rannikkovartiosto yhdistää Frontexista muodostetun Euroopan raja- ja rannikkovartioviraston ja rajavalvonnasta vastaavat jäsenvaltioiden viranomaiset, jotka huolehtivat jatkossakin ulkorajojen päivittäisestä valvonnasta. Merirajojen valvonnan osalta myös kansalliset rannikkovartioviranomaiset kuuluvat Euroopan raja- ja rannikkovartiostoon. Viraston roolia etsintä- ja pelastusoperaatioiden tukena on tarkoitus kasvattaa huomattavasti.

Uudella Euroopan raja- ja rannikkovartiovirastolla, jäljempänä ’virasto’, on keskeinen rooli, kun rajavalvontajärjestelmästä tehdään aiempaa yhdennetympi ja toimiva. Sen on oltava operatiivisen valmiuden ja asiantuntemuksen keskus, tarjottava käytännön tukea kansallisille rajavartioviranomaisille ja taattava järjestelmän tehokas toiminta. Komission ehdotukseen sisältyy valikoima toimenpiteitä, joilla virasto valtuutetaan Frontexin hallintoneuvoston marraskuussa 2015 antamien suositusten 7 pohjalta toimimaan tavalla, joka vastaa tehokkaasti nykyisiin haasteisiin.

Jotta Euroopan raja- ja rannikkovartiosto voisi toimia tehokkaasti, sen on osallistuttava kaikkiin rajavalvonnan vaiheisiin. Ensinnäkin on vahvistettava yhteiset vaatimukset, joiden avulla voidaan taata vahva rajavalvontavalmius kriisitilanteissa. Koska Euroopan raja- ja rannikkovartiostossa yhdistyvät kansallinen ja unionin taso, vaatimusten jatkuvasta kehittämisestä pitäisi tulla osa rajavartioviranomaisten ydintoimintaa kaikilla tasoilla, mukaan lukien rajavalvontatehtäviä suorittavat rannikkovartiostot. Kansalliset viranomaiset suorittavat tavanomaiset tehtävänsä kyseisten vaatimusten mukaisesti, ja vahva EU-taso auttaa varmistamaan yhdenmukaisen täytäntöönpanon jäsenvaltioissa. Toiseksi tarvitaan järjestelmä, jossa puutteet havaitaan riittävän ajoissa, jotta voidaan ryhtyä korjaaviin toimiin. Kolmanneksi on erittäin tärkeää, että järjestelmästä tulee vahva ja herkästi reagoiva sen varmistamiseksi, että kriiseihin reagoidaan aina asianmukaisesti. Etulinjassa oleville jäsenvaltioille poikkeustilanteissa annettava apu on nähtävä EU:n ja jäsenvaltioiden yhteisenä velvollisuutena. Euroopan raja- ja rannikkovartioston on voitava toimia silloin, kun etulinjassa olevien jäsenvaltioiden rannikkovartiostot eivät, syystä tai toisesta, yksin selviä edessään olevista haasteista.

III. Yhdennetty ulkorajojen valvontajärjestelmä

1. Yhdennetyn rajavalvonnan käytännön toteutus

Yhdennetty rajavalvonta ei rajoitu pelkästään ulkorajoilla suoritettavaan valvontaan. Siihen kuuluu kolmansissa maissa toteutettavia toimenpiteitä, naapurimaina olevien kolmansien maiden kanssa toteutettavia toimenpiteitä sekä vapaan liikkuvuuden alueella toteutettavia toimenpiteitä, kuten laittomien siirtolaisten palauttamista EU:sta lähtömaihin. Varsinaista rajavalvontaa tuetaan myös eri tavoin, esimerkiksi laatimalla säännöllisesti luotettavia riskianalyysejä, parantamalla virastojen välistä yhteistyötä ja hyödyntämällä uusinta teknologiaa.

Alkuun on tärkeää varmistaa, että EU:n yhteisiä sääntöjä noudatetaan täysimääräisesti ja asianmukaisesti. Sääntöjen noudattaminen on tärkeää myös normaaliolosuhteissa, jolloin ei ole poikkeuksellista painetta, koska vapaan liikkuvuuden alue on turvattava aina.

Komissio ehdottaa yhteistyö- ja tiedonjakovelvoitteen lujittamista uuden Euroopan raja- ja rannikkovartioviraston ja kansallisten viranomaisten välillä, jotta voidaan varmistaa ulkorajojen valvonnan jatkuva seuranta jäsenvaltioissa. Viraston alaisuuteen perustetaan seuranta- ja riskianalyysikeskus seuraamaan muuttovirtoja unioniin ja unionin sisällä. Seurannan lisäksi toteutetaan luotettavia ja ajantasaisia riskianalyysejä. Viraston tiiviissä yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa kehittämän yhteisen integroidun riskianalyysimallin (Ciram) käytöstä tehdään pakollista.

Virasto lähettää hallintoneuvostoa kuultuaan riskianalyysin perusteella valittuihin jäsenvaltioihin yhteyshenkilöitä tukemaan yhdennetyn lähestymistavan kehittämistä ja ulkorajojen valvonnan säännöllistä seurantaa jäsenvaltioissa. Yhteyshenkilöt tekevät yhteistyötä kansallisten rajavartioviranomaisten (ja rajavalvontatehtäviä suorittavien rannikkovartiostojen) kanssa ja toimivat niiden ja viraston välimiehenä. Yhteyshenkilöt integroidaan täysin kansallisten viranomaisten toimintaan ja tietojärjestelmiin sen varmistamiseksi, että virasto saa kaiken tiedon reaaliaikaisesti. Heidän tehtävänään on havaita mahdolliset heikkoudet kansallisissa rajavalvontajärjestelmissä ja laatia suosituksia niiden korjaamiseksi. Tämä auttaa määrittelemään tarvittavat ehkäisytoimet yhdessä ja ennakoivasti sekä ehkäisemään sitä, että mahdollisista puutteista tulee ongelmia.

Virasto laatii yleiskatsauksen jäsenvaltioiden valmiuksista, jotka liittyvät muun muassa henkilöstön ja kaluston osoittamiseen ulkorajojen valvontaan, jotta voidaan taata Euroopan yhdennetyn rajavalvonnan tehokas toteutuminen. Heikkouksien havaitsemisen ja korjaamisen tueksi komissio ehdottaa, että viraston haavoittuvuustestiä vahvistetaan merkittävästi (Frontexin tämänhetkiseen tilanteeseen nähden) muuttamalla se pakolliseksi haavoittuvuusarvioinniksi. Se suunnitellaan niin, että se täydentää Schengenin arviointimekanismia 8 , ja sillä varmistetaan, että uhille alttiina olevien ulkorajaosuuksien erityistarpeisiin voidaan vastata tarkoituksenmukaisella tavalla. Viraston lähettämät yhteyshenkilöt täydentävät haavoittuvuusarvioinnin suorittamiseen tarvittavia tietoja syöttämällä kenttätyössä keräämänsä tiedot järjestelmään.

Virasto päättelee jäsenvaltioiden resursseja, kalustoa ja valmiussuunnitelmia arvioimalla, ovatko ne hyvin valmistautuneita vastaamaan potentiaalisiin haasteisiin ja havaitsemaan olemassa olevat heikkoudet. Arvioinnin tulosten perusteella virasto päättää tarvittaessa korjaavista toimista kehittymässä tai olemassa olevien puutteiden korjaamiseksi. Viraston päätökset sitovat asianomaista jäsenvaltiota. Jos tarvittavia korjaavia toimia ei toteuteta viraston asettamassa määräajassa, Euroopan komissio voi valtuuttaa viraston toteuttamaan lisätoimia, esimerkiksi lähettämään Euroopan raja- ja rannikkovartioston ryhmiä (ks. jäljempänä).

2.Kriisien ehkäiseminen ja interventiot ulkorajalla

Tilanteen ulkorajalla ei saa antaa kehittyä siihen pisteeseen, että se vaarantaa Schengen-alueen toiminnan.

Jäsenvaltioilla on jo nyt mahdollisuus pyytää virastoa lähettämään resursseja 9 tapauksissa, joissa niihin kohdistuva muuttopaine on kiireellinen tai poikkeuksellinen. Jäsenvaltiot voivat pyytää yhteisoperaatioiden tai nopeiden rajainterventioiden toteuttamista sekä Euroopan raja- ja rannikkovartioston ryhmien lähettämistä niiden tueksi.

Pakolaiskriisi on kuitenkin tuonut esiin kaksi perustavanlaatuista ongelmaa olemassa olevissa rakenteissa. Tämä johtuu siitä, että viraston resurssien lähettäminen perustuu ensiksikin jäsenvaltioiden halukkuuteen lähettää resursseja ulkorajalle määrättynä ajankohtana ja toiseksi etulinjassa olevan jäsenvaltion esittämään muodolliseen pyyntöön. Uuden Euroopan raja- ja rannikkovartioston rakenne ja toimenkuva on suunniteltu tuomaan helpotusta molempiin kysymyksiin. Nämä heikkoudet ovat paljastuneet Kreikan tapauksessa: Frontex pyysi jäsenvaltioita lähettämään 743 vierailevaa virkamiestä EU:n ulkorajalle Kreikkaan, mutta toistaiseksi heitä on vasta 447. Toistuvista poliittisista kehotuksista huolimatta eräät jäsenvaltiot eivät myöskään ole aktivoineet käytössä olevia rajainterventiomekanismeja, mikä estää Frontexia toimimasta.

Eurooppalaisten rajavartijoiden valmiusluettelot

Virastolla on oltava välittömästi käytössä riittävä määrä hyvin koulutettuja asiantuntijoita, joilla on asianmukainen profiili, ja kulloisessakin tilanteessa tarvittavaa teknistä kalustoa. Tällä hetkellä resurssien ja asiantuntijoiden luovuttaminen Frontexin käyttöön tapahtuu periaatteessa vapaaehtoisuuden pohjalta. Tällainen toimintatapa yhdistettynä vallitsevaan muuttoliikekriisiin on johtanut viime aikoina puutteisiin, jotka ovat estäneet Frontexia hoitamasta operatiivisia tehtäviään maksimikapasiteetilla. Nämä puutteet on korjattava.

Jotta voidaan turvata viraston toimintakyky hätätilanteissa, sen käyttöön luodaan asiantuntijoista koostuva pysyvä valmiusryhmä. Koska viraston tehtävänä on toteuttaa Euroopan yhdennetty rajavalvonta, se voi käyttää valmiusryhmää hyvin lyhyellä varoitusajalla välitöntä toimintaa edellyttävissä olosuhteissa. Jäsenvaltioiden on luovutettava viraston käyttöön vähintään 1 500 rajavartijaa nopeisiin rajainterventioihin muutaman päivän varoitusajalla. Viraston käyttöön tulee myös valmiuskalusto. Jäsenvaltioiden on pyydettäessä osoitettava siihen heti operatiivista kalustoa, joka on hankittu 90 prosentin osarahoitusosuudella sisäisen turvallisuuden rahaston erityistoimien 10 lisämäärärahoista. Näin saadaan lopetettua nykytilanne, jossa etulinjassa olevilta jäsenvaltioilta puuttuu sormenjälkien ottamiseen tarkoitettuja laitteita, eikä Frontex voi toimittaa niitä, koska jäsenvaltioiden on ensin luovutettava ne sen käyttöön.

Valtuudet puuttua tilanteeseen

Kiireellisissä tapauksissa viraston on voitava puuttua tilanteeseen varmistaakseen, että toimenpiteisiin ryhdytään kentällä, vaikka asianomainen jäsenvaltio ei olisi pyytänyt apua tai katsoisi lisätoimet tarpeettomiksi.

Yhtäältä tällainen toiminta voi olla tarpeen tilanteessa, jossa kyseiseen ulkorajaosuuteen kohdistuva paine on kasvanut suhteettomasti eivätkä kansalliset rajavartioviranomaiset (ja rajavalvontatehtäviä suorittavat rannikkovartiostot) selviä näin aiheutuneesta kriisistä. Toisaalta kiireellisten toimien tarve tietyllä ulkorajaosuudella voi johtua asianomaisen jäsenvaltion rajavalvontajärjestelmässä olevista puutteista, jotka virasto on havainnut haavoittuvuusarvioinnin tuloksena ja joiden suhteen se on suosittanut korjaavia toimenpiteitä, mutta asianomainen jäsenvaltio ei ole toteuttanut niitä asetetussa määräajassa.

Kun puutteita on havaittu, virasto valtuutetaan ensi alkuun suosittamaan jäsenvaltioille yhteisten operaatioiden tai nopeiden rajainterventioiden käynnistämistä. Näin varmistetaan, että korjaavat toimet toteutetaan ajoissa ja vältetään tilanteen kriisiytyminen.

Jos puutteiden korjaamiseksi ei toteuteta kansallisia toimia, komissio voi antaa täytäntöönpanopäätöksen, jonka mukaan tilanne tietyllä ulkorajaosuudella edellyttää kiireellisiä toimia ja jolla virastolle annetaan tehtäväksi toteuttaa asiaankuuluvia operatiivisia toimenpiteitä. Näin virasto voi puuttua välittömästi kriisitilanteisiin lähettämällä kyseiselle ulkorajalle Euroopan raja- ja rannikkovartioston ryhmiä.

Hotspot-lähestymistavan täytäntöönpano ja toiminta kolmansien maiden kanssa

Euroopan muuttoliikeagendassa lanseeratun hotspot-lähestymistavan edelleen kehittämisestä tulee yksi viraston keskeinen tehtävä. Virasto pystyy lähettämään Euroopan raja- ja rannikkovartioston ryhmiä muuttoliikkeen hallinnan tukitiimien tueksi järjestelykeskuksiin.

Komission ehdotuksella myös vahvistetaan viraston roolia kolmansien maiden kanssa tehtävässä yhteistyössä. Virasto voi koordinoida operatiivista yhteistyötä jäsenvaltioiden ja naapurimaina olevien kolmansien maiden kanssa rajavalvonnan alalla muun muassa lähettämällä yhteyshenkilöitä kolmansiin maihin tai käynnistämällä yhteisoperaatioita unionin tai kolmansien maiden alueella. Näin saadaan korjattua yhteistyössä Länsi-Balkanin maiden kanssa vallitseva tilanne, jossa Frontex ei asianomaisten kolmansien maiden suostumuksesta huolimatta voi antaa operatiivista tukea, koska sillä ei ole valtuuksia lähettää rajavartijaryhmiä esimerkiksi Serbiaan ja entiseen Jugoslavian tasavaltaan Makedoniaan.

3.Rannikkovartiostojen tehtävät

Rannikkovartiostoilla on erittäin tärkeä rooli merirajojen turvaamisessa ja meripelastuksessa. Nykyinen kriisi on osoittanut, että unionin asiaankuuluvien virastojen ja rannikkovartiostotehtäviä hoitavien kansallisten viranomaisten toimintaa on koordinoitava paremmin. Parempi koordinointi tukee kriisitoimintaa merellä ja auttaa viranomaisia tehostamaan toimintaansa. Tähän pitäisi kuulua myös rannikkovartiostojen tehtävien koordinoinnin parantaminen ja yhdistäminen EU:n tasolla.

Jäsenvaltioissa on tällä hetkellä yli 300 rannikkovartiostojen tehtäviä hoitavaa siviili- ja sotilasviranomaista, joiden tehtäviin kuuluvat muun muassa meriturvallisuus, turvallisuus, etsintä ja pelastus, rajavalvonta, kalastuksenvalvonta, tullivalvonta, yleinen lainvalvonta ja ympäristönsuojelu. EU:n eri virastot tukevat kansallisia viranomaisia useimpien edellä mainittujen tehtävien hoidossa. Tarvitaan toiminnallinen lähestymistapa, jotta kansallisista rannikkovartiostoista tulee osa Euroopan raja- ja rannikkovartiostoa silloin kun ne hoitavat rajavalvontatehtäviä. Tästä syystä komissio ehdottaa, että rannikkovartiostojen tehtäviä hoitavat elimet ja virastot saatetaan yhteen nykyistä tiiviimmin. EU:n tasolla tavoitteeseen päästään sovittamalla Euroopan meriturvallisuusviraston ja Euroopan kalastuksenvalvontaviraston toimeksiannot uutta virastoa koskeviin säännöksiin ja tehostamalla niiden valmiuksia. Tähän soveltuvia keinoja ovat valvontaoperaatioiden yhteinen suunnittelu, tiedonjaon ja valmiuksien kehittämisen järkeistäminen sekä uusimpaan tekniikkaan perustuvien valvonta- ja viestintäpalvelujen tarjonta (esim. kauko-ohjattujen ilma-alusten käytön kokonaisjärjestelmät).

Tämä tarkoittaa esimerkiksi sitä, että virastolla on pääsy uusiin tietoihin aluksista, joita käytetään laittomassa maahanmuutossa ja rajatylittävässä rikollisuudessa, vaikka ne olisi havaittu merivalvontaoperaatiossa, jonka varsinaisena tehtävänä on valvoa kalastusta tai havaita öljypäästöjä, ei valvoa rajoja. Tällainen monialainen käytännön yhteistyö resurssien ja tietojen yhteen kokoamiseksi mahdollistaa sen, että rajavalvonnassa voidaan hyödyntää kapasiteettia, joka ei varsinaisesti liity rajavalvontaan.

4.Viraston roolin vahvistaminen palauttamisasioissa

Palauttamismenettelyn tehostaminen on määritelty yhdeksi muuttoliikkeen hallinnan päätavoitteista. Euroopan raja- ja rannikkovartioviraston roolin vahvistaminen palauttamisasioissa parantaa EU:n kykyä palauttaa alueellaan laittomasti oleskelevat kolmansien maiden kansalaiset. Palauttamista kos-kevan EU:n toimintaohjelman 11 mukaisesti viraston pitäisi voida käynnistää palauttamisoperaatioita ja auttaa jäsenvaltioita matkustusasiakirjojen hankkimisessa.

Virasto koordinoi kaikkia palauttamiseen liittyviä tehtäviä ja antaa jäsenvaltioille kaiken tarvittavan teknisen ja operatiivisen tuen laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi. Viraston alaisuuteen perustetaan palauttamistoimisto, joka tekee jäsenvaltioiden kanssa yhteistyötä palautettavien henkilöllisyyden selvittämiseksi ja palauttamismenettelyjen suorittamiseksi. Yhteistyö käsittää muun muassa palauttamisten (yhteis)rahoituksen, koordinoinnin ja järjestämisen sekä yhteistyön kolmansien maiden viranomaisten kanssa.

Virastolla tulee olemaan keskeinen ja välitön rooli myös palauttamisinterventioissa. Saattajista, valvojista ja palauttamisasiantuntijoista koostuvia eurooppalaisia palauttamisinterventioryhmiä voidaan lähettää jäsenvaltioihin, joiden palauttamisjärjestelmään kohdistuu erityisen kova paine. Kiireellisessä tilanteessa eurooppalaisia palauttamisinterventioryhmiä voitaisiin lähettää nopeasti joko jäsenvaltion pyynnöstä tai viraston omasta aloitteesta.

5.Perusoikeudet ja viraston toimintaa koskeva valitusmenettely

Koska viraston roolia ja operatiivisia tehtäviä on vahvistettu, on tärkeää ottaa käyttöön asianmukainen valitusmenettely siltä varalta, että joku kokee, että hänen perusoikeuksiaan on loukattu viraston operatiivisen toiminnan puitteissa. Niin Euroopan parlamentti kuin Euroopan oikeusasiamieskin on korostanut tällaisen menettelyn tärkeyttä.

Valitusmenettelyssä viraston perusoikeusvaltuutettu vastaanottaa valitukset ja toimittaa ne edelleen viraston pääjohtajalle ja asianomaiselle jäsenvaltiolle. Jäsenvaltioiden on ilmoitettava menettelyn lopputuloksesta ja huolehdittava jatkotoimien toteutuksesta. Tämä hallinnollinen prosessi ei rajoita oikeussuojakeinojen käyttöä. Lisäksi tapauksissa, joissa on kyse luonteeltaan vakavasta tai todennäköisesti jatkuvasta perusoikeuksien loukkauksesta tai kansainvälistä suojelua koskevan velvoitteen laiminlyönnistä, viraston pääjohtaja voisi päättää sekä viraston johtaman operatiivisen toiminnan keskeyttämisestä tai lopettamisesta että kyseisen operaation rahoitustuen peruuttamisesta.

IV.Schengenin säännöstön yhdenmukainen täytäntöönpano

Kaikkien rajavalvontaa koskevien sääntöjen yhdenmukaista täytäntöönpanoa on valvottava säännöllisesti. Euroopan raja- ja rannikkovartioston perustamisen myötä Schengenin säännöstön yhtenäisestä soveltamisesta ja rajavalvontatehtävien yhdenmukaistetusta toteutuksesta jäsenvaltioissa tulee entistä tärkeämpää.

Schengen-aluetta koskevat säännöt on laadittu ajan mittaan, ja ne muuttuvat jatkuvasti. Osa niistä on säädöksiä ja osa muita asiakirjoja, kuten käsikirjoja, ohjeita, luetteloita ja parhaita käytäntöjä. Schengenin arviointimekanismi on laadunvalvontaväline, jolla varmistetaan säännöllisin väliajoin, että jäsenvaltiot soveltavat sääntöjä täysipainoisesti ja asianmukaisesti. Schengen-arvioinnit suoritetaan komission vahvistamien monivuotisten ja vuotuisten ohjelmien mukaisesti. Schengen-arvioinneista vastaavat ryhmät 12 tekevät arviointikäyntien jälkeen jäsenvaltioille suosituksia niiden kansallisissa rajavalvontajärjestelmissä mahdollisesti havaittujen puutteiden korjaamiseksi.

Täytäntöönpanoprosessin heikkoutena mainitaan Schengen-arviointikertomuksissa usein se, että iso osa Schengenin säännöstöstä sisältyy ei-sitoviin asiakirjoihin. Ei-sitovien toimenpiteiden ja oikeudellisesti sitovien sääntöjen yhdistäminen ei ole aina osoittautunut toimivaksi ratkaisuksi siksi, että ei-sitovia määräyksiä voidaan usein tulkita ja soveltaa eri tavoin.

Mahdollisten eroavuuksien välttämiseksi ja sen takaamiseksi, että Euroopan raja- ja rannikkovartiosto hoitaa tehtävänsä johdonmukaisella tavalla, on tärkeää huolehtia siitä, että Schengenin säännöstöä sovelletaan samalla tavalla koko EU:ssa. Komissio pyrkii korvaamaan ei-sitovat määräykset oikeudellisesti sitovilla toimenpiteillä, jotta voimassa olevien sääntöjen soveltaminen olisi yhtenäistä ja yhdenmukaisempaa ja jotta Schengenin säännöstö saataisiin koottua yhdeksi rajavalvonnan alan ohjeistoksi.

V.    Schengenin rajasäännöstön kohdennettu muuttaminen

Ulkorajoilla tapahtuva valvonta on edelleen yksi sisärajattoman alueen tärkeimmistä takeista. Yksi valvonnan tarkoitus on torjua jäsenvaltioiden sisäiseen turvallisuuteen ja yleiseen järjestykseen kohdistuvat uhkat. Viimeaikaiset terrori-iskut ovat osoittaneet, että uhka voi tulla myös sellaisten henkilöiden taholta, joilla on unionin lainsäädäntöön perustuva oikeus vapaaseen liikkuvuuteen. Valvontaa ulkorajoilla on vahvistettava, jotta tällaiset henkilöt voidaan tunnistaa ja Schengen-alueen sisäiseen turvallisuuteen kohdistuvat riskit minimoida. Tämä todetaan myös Schengen-alueen toimintaa koskevan kahdeksannen puolivuotiskertomuksen päätelmissä.

Vastauksena tähän tarpeeseen komissio ehdottaa Schengenin rajasäännöstön 13 kohdennettua muuttamista siltä osin kuin on kyse EU:n kansalaisia koskevista hauista eri tietokannoista (esim. Schengenin tietojärjestelmä ja varastettujen ja kadonneiden matkustusasiakirjojen tietokanta) sekä asiaankuuluvista kansallisista järjestelmistä. Sisäasioiden neuvoston 9. ja 20. marraskuuta 2015 esittämän pyynnön mukaisesti tässä aloitteessa ”esitetään EU:n kansalaisiin kohdistuvia systemaattisia rajatarkastuksia, mukaan lukien biometristen tietojen todentaminen, käyttämällä asiaankuuluvia tietokantoja Schengen-alueen ulkorajoilla ja hyödyntäen teknisiä ratkaisuja maksimaalisesti, jotta liikkuminen pysyy sujuvana” 14 .

Ehdotetuilla muutoksilla EU:n kansalaisia koskevista järjestelmällisistä tietokantahauista, jotka ovat tänä päivänä mahdollisia riskianalyysin perusteella, tehdään pakollisia kaikilla ulkorajoilla (ilma-, meri- ja maarajoilla). Järjestelmällisillä hauilla varmistetaan matkustajan henkilöllisyys ja kansalaisuus sekä matkustusasiakirjan voimassaolo ja aitous. Lisäksi varmistetaan, että Schengen-alueelle pyrkivät henkilöt eivät uhkaa yleistä järjestystä ja sisäistä turvallisuutta. Uudet säännöt on tehty joustaviksi. Koska EU:n kansalaisia koskevilla järjestelmällisillä hauilla voisi olla kohtuuton vaikutus liikennevirtoihin meri- ja maarajoilla, jäsenvaltiot voivat tehdä niitä kohdennetusti riskiarvioinnin perusteella.

VI.    Eurooppalainen matkustusasiakirja palauttamista varten

Euroopassa laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten tosiasiallinen palauttaminen on olennainen osa EU:n kattavaa, kestävää ja uskottavaa muuttoliikepolitiikkaa.

EU:n nykyinen laittomien siirtolaisten palauttamisjärjestelmä ei ole riittävän tehokas. Maiden, joihin henkilöitä ollaan palauttamassa, myöntämien matkustusasiakirjojen pätemättömyys on yksi onnistuneen palauttamisen ja takaisinoton suurimpia esteitä. Nykyisellään jäsenvaltiot voivat myöntää korvaavan eurooppalaisen asiakirjan 15 niille alueellaan laittomasti oleskeleville kolmansien maiden kansalaisille, joilla ei ole voimassa olevaa matkustusasiakirjaa. Tilanne on kuitenkin usein se, että kolmannet maat eivät tunnusta kyseistä asiakirjaa muun muassa siitä syystä, että sen turvallisuusominaisuudet ja -standardit ovat puutteelliset. EU:n matkustusasiakirjan tunnustamista kolmansissa maissa on selvästikin parannettava, jotta voidaan varmistaa palauttamisten onnistuminen ja vähentää kolmansien maiden konsuliviranomaisille aiheutuvaa hallinnollista rasitusta.

Komissio ehdottaa palauttamista koskevan EU:n toimintaohjelman mukaisesti uuden eurooppalaisen matkustusasiakirjan käyttöönottoa kolmansien maiden kansalaisten palauttamista varten. Asiakirja perustuu yhtenäiseen kaavaan, ja sen teknisiä ja turvallisuusominaisuuksia on parannettu sen varmistamiseksi, että kolmannet maat hyväksyisivät sen yleisemmin. Tämän matkustusasiakirjan tunnustamista olisi edistettävä kolmansien maiden kanssa tehtävien takaisinottosopimusten tai muiden järjestelyjen puitteissa sekä osana kolmansien maiden kanssa palauttamisasioissa tehtävää yhteistyötä, joka ei perustu muodolliseen sopimukseen.

Ehdotuksessa eurooppalaista matkustusasiakirjaa palauttamista varten koskevaksi asetukseksi määritellään asiakirjan kaava ja turvallisuusominaisuudet. Laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamista koskevista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä säädetään puolestaan palauttamisdirektiivissä 16 . Palauttaminen tapahtuu perusoikeuksia, varsinkin palauttamiskiellon periaatetta, täysimääräisesti kunnioittaen.

VII.    Eurosur

Euroopan rajavalvontajärjestelmä Eurosur toimii yhteisenä tiedonvaihdon ja yhteistyön kehyksenä kaikille kansallisille viranomaisille, joiden tehtävänä on valvoa EU:n ulkorajoja maalla ja merellä. Järjestelmä otettiin käyttöön vuoden 2013 lopussa, minkä jälkeen tilannetietoisuus ulkorajoilla ja niiden tuntumassa on parantunut huomattavasti. Järjestelmän avulla siirtolaisia on voitu pelastaa kuolemalta moneen otteeseen. Tämä on pitkälti Frontexin toimien ansiota, mikä todetaan myös Frontexin vastuulle kuuluvien Eurosurin osien täytäntöönpanoa käsittelevässä kertomuksessa, jonka Frontex esitti aiemmin tässä kuussa Euroopan parlamentille ja neuvostolle.

Komissio on tänään hyväksynyt Eurosur-käsikirjan, jossa jäsenvaltioiden viranomaisille annetaan ohjeita Eurosurin toteuttamisesta ja hallinnosta 17 .

On selvää, että kun tietyille ulkorajaosuuksille saapuu tuhansia tulijoita päivittäin, jäsenvaltioiden on voitava toimia nopeasti ja yhtenäisellä tavalla. Vaikka Euroopan raja- ja rannikkovartiostoa koskevalla säädösehdotuksella luodaan vahvempi virasto, myös Eurosur-asetuksen mukaisesti perustetuilla rajavalvonnan kansallisilla koordinointikeskuksilla on keskeinen rooli, ja jäsenvaltioiden pitäisi hyödyntää niitä paremmin oman toimintakykynsä vahvistamiseen.

Eurosur-käsikirjassa kuvataan yksityiskohtaisesti näiden kansallisten koordinointikeskusten tehtävät, mukaan lukien niiden yhteistyö muiden kansallisten viranomaisten kanssa, ja se, miten resursseja, henkilöstöä ja kansallisia rajavalvontajärjestelmiä hallinnoidaan. Käsikirjassa määritellään, miten kansalliset koordinointikeskukset ja Frontex vaihtavat tietoja erityistapahtumista, partioista ja tiedustelutiedoista sekä koordinoivat toimintaa eri rajaosuuksilla. Käsikirjassa annetaan myös teknisiä ohjeita Eurosur-viestintäverkon ja turvallisuusluokiteltujen tietojen hallintaan.

VIII.    Päätelmät

Tänään hyväksytyt toimenpiteet ovat välttämätön välivaihe yhdennetyn eurooppalaisen rajavalvonnan toteuttamisessa.

Komissio kehottaa Euroopan parlamenttia ja neuvostoa asettamaan nämä ehdotukset ja varsinkin Euroopan raja- ja rannikkovartiostoa koskevan asetusehdotuksen etusijalle, jotta voidaan nopeasti palauttaa kansalaisten luottamus Euroopan ulkorajoihin ja taata vapaaseen liikkuvuuteen perustuvan sisärajattoman Schengen-alueen yhtenäisyys.

(1)  Laittomien rajanylitysten tarkka määrä tammi–lokakuun välisenä aikana oli 1 284 549. Tiedot ovat peräisin Frontexin riskianalyysiverkosta (FRAN) ja kattavat Schengen-alueen ja Schengen-ehdokasmaat. Tiedot koskevat niitä kolmansien maiden kansalaisia, jotka on tavattu heidän tullessaan tai yrittäessään tulla laittomasti EU:hun ulkorajalla sijaitsevien rajanylityspaikkojen välimaastossa (ei koske väliaikaisia ulkorajoja). Marraskuun osalta tiedot ovat peräisin yhteisoperaatioiden raportointisovelluksesta (JORA) ja Kroatian sisäministeriöstä ( http://www.mup.hr/219696.aspx ); reiteistä, joita koskevia tietoja ei ollut vielä saatavilla, on käytetty arvioita.

(2)  Ajanjaksolla 2009–2014 havaittiin kaikkiaan 813 044 laitonta rajanylitystä.

(3)  COM(2015) 240 final.

(4)  COM(2015) 610 final.

(5)  Euroopan parlamentti korosti 10. syyskuuta antamassaan päätöslauselmassa tarvetta huolehtia ulkorajojen tehokkaasta valvonnasta.

(6)  Valtion- ja hallitusten päämiehet korostivat 23. syyskuuta järjestetyssä epävirallisessa tapaamisessa, että ulkorajojen valvontaa on tehostettava, ja Eurooppa-neuvosto antoi 15. lokakuuta esittämissään päätelmissä suorasanaisen kehotuksen perustaa yhdennetty ulkorajojen valvontajärjestelmä.

(7)  Suositukset olivat jatkoa Frontexin ulkoiselle arvioinnille, joka suoritettiin sen voimassa olevan oikeusperustan mukaisesti ja saatiin päätökseen kesäkuussa 2015.

(8)  Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1053/2013, annettu 7 päivänä lokakuuta 2013, arviointi- ja valvontamekanismin perustamisesta Schengenin säännöstön soveltamisen varmistamista varten ja toimeenpanevan komitean 16 päivänä syyskuuta 1998 pysyvän Schengenin arviointi- ja soveltamiskomitean perustamisesta tekemän päätöksen kumoamisesta (EUVL L 295, 6.11.2013, s. 27).

(9)  Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 863/2007, annettu 11 päivänä heinäkuuta 2007, nopeiden rajainterventioryhmien perustamista koskevan mekanismin käyttöön ottamisesta ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 2007/2004 muuttamisesta mainitun mekanismin sekä vierailevien virkamiesten tehtävien ja toimivallan osalta.

(10)  Sisäisen turvallisuuden rahaston yhden osan perustamisesta 16 päivänä huhtikuuta 2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 515/2014 (EUVL L 150, 20.5.2014, s. 143) mukaan erityistoimet on tarkoitettu lisärahoitukseksi, jolla täydennetään jäsenvaltioiden seitsenvuotisia kansallisia perusmäärärahoja kilpailullisin perustein sen mukaan, miten halukkaita ne ovat toteuttamaan EU:n erityispainopisteitä vastaavia toimia osana kansallisia ohjelmiaan.

(11)  COM(2015) 453 final.

(12)  Ryhmät perustettiin arviointi- ja valvontamekanismin perustamisesta Schengenin säännöstön soveltamisen varmistamista varten ja toimeenpanevan komitean 16 päivänä syyskuuta 1998 pysyvän Schengenin arviointi- ja soveltamiskomitean perustamisesta tekemän päätöksen kumoamisesta 7 päivänä lokakuuta 2013 annetun neuvoston asetuksen (EU) N:o 1053/2013 10 artiklalla.

(13)  Schengenin rajasäännöstön 7 artiklan 2 kohta.

(14)  Euroopan unionin neuvoston ja neuvostossa kokoontuneiden jäsenvaltioiden päätelmät terrorismin torjunnasta, 20.11.2015.

(15)  EYVL L 274, 19.9.1996, s. 18.

(16)  Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/115/EY, annettu 16 päivänä joulukuuta 2008, jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi (EUVL L 348, 24.12.2008, s. 98).

(17)  Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1052/2013, annettu 23 päivänä lokakuuta 2013, Euroopan rajavalvontajärjestelmän (Eurosur) perustamisesta (EUVL L 295, 6.11.2013, s. 11).