This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52014DC0033
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS Addressing the consequences of disenfranchisement of Union citizens exercising their right to free movement
KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE Puuttuminen oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen käyttäneiden unionin kansalaisten äänioikeuden pidättämisestä johtuviin seurauksiin
KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE Puuttuminen oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen käyttäneiden unionin kansalaisten äänioikeuden pidättämisestä johtuviin seurauksiin
/* COM/2014/033 final */
KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE Puuttuminen oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen käyttäneiden unionin kansalaisten äänioikeuden pidättämisestä johtuviin seurauksiin /* COM/2014/033 final */
1. Johdanto Kansalaisten mahdollisuus ilmaista poliittinen
tahtonsa käyttämällä äänioikeuttaan on yksi kansalaisuuteen liittyvistä
perustavanlaatuisista poliittisista oikeuksista, joka kuuluu demokratian
ytimeen. Koko Euroopan unioni perustuu demokratian kunnioittamiseen[1]. Kaikilla kansalaisilla on oikeus osallistua demokratian
toteuttamiseen unionissa[2], ja komissio katsoo, että on ensisijaisen tärkeää rohkaista heitä
siihen[3]. Unionin kansalaisten poliittiset oikeudet ovat olleet näkyvästi
esillä Euroopan kansalaisten teemavuonna 2013, jonka aikana viritettiin
keskustelua ja levitettiin tietoa unionin kansalaisuuteen liittyvistä
oikeuksista ja velvollisuuksista. Vuoden 2010 katsauksessa Euroopan unionin
kansalaisuuteen[4] todetaan, että eräiden jäsenvaltioiden kansalaisten poliittisen
toiminnan esteenä on se, että he menettävät äänioikeutensa kotimaansa
parlamenttivaaleissa asuttuaan tietyn ajan ulkomailla, vaikkapa toisessa EU:n
jäsenvaltiossa. Tämän seurauksena nämä unionin kansalaiset eivät voi osallistua
lainkaan parlamenttivaaleihin, eivät kotijäsenvaltiossaan eivätkä myöskään
asuinjäsenvaltiossaan. SEU-sopimuksen 4 artiklan 2 kohdan mukaan
unioni kunnioittaa jäsenvaltioiden kansallista identiteettiä, joka on
olennainen osa niiden poliittisia ja valtiosäännön rakenteita. Jokaisella
jäsenvaltiolla on näin ollen oikeus itse päättää, keillä on äänioikeus sen
kansallisissa parlamenttivaaleissa, kunhan jäsenvaltiot noudattavat kaikille
yhteistä demokratian kunnioittamisen arvoa. On kuitenkin otettava huomioon, että
kansalaisten äänioikeuden menettämiseen johtavien kansallisten käytänteiden
voidaan katsoa rajoittavan unionin kansalaisuuteen liittyvien oikeuksien
käyttöä, esimerkiksi kun kyseessä on oikeus liikkua ja asua vapaasti EU:n
alueella, joka on kaikkien unionin kansalaisten perusoikeus. Tämä on
ristiriidassa sen unionin kansalaisuuden perusominaisuuden kanssa, jonka mukaan
unionin kansalaisuus täydentää jäsenvaltion kansalaisuutta ja on tarkoitettu
antamaan unionin kansalaisille sitä täydentäviä oikeuksia. Edellä kuvatussa
tilanteessa sitä vastoin vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuden käyttö saattaa
johtaa siihen, että henkilö menettää oikeutensa poliittiseen osallistumiseen. Tällaiset käytänteet ovat ristiriidassa myös
sen yleisen suuntauksen kanssa, jonka mukaan myös ne maan kansalaiset, jotka
asuvat toisessa maassa, saavat äänestää vaaleissa[5].
Toisessa EU:n jäsenvaltiossa asuvat unionin kansalaiset voivat ylläpitää
elinikäisiä ja tiiviitä suhteita lähtömaahansa, ja sen lainsäätäjän hyväksymät
säädökset saattavat edelleen vaikuttaa heihin suoraan (esim. verojen
maksaminen, eläkeoikeudet). Kotimaan politiikan seuraaminen ja
osallistuminen sen sosiaaliseen ja poliittiseen elämään on helpompaa kuin
koskaan nyt, kun televisiolähetysten seuraaminen yli rajojen on yleistynyt[6] ja on mahdollista käyttää internetiä ja muita verkossa toimivia ja
matkaviestinteknologioita, kuten sosiaalista mediaa. Toistuvat vetoomukset, Euroopan parlamentin
jäsenten esittämät kysymykset ja kansalaisten kirjeet osoittavat, että unionin
kansalaiset ovat huolissaan poliittisten oikeuksiensa heikentämisestä. Yleensä
ottaen eurooppalaiset ovat sitä mieltä, että unionin kansalaisten ei pitäisi
menettää äänioikeuttaan kansalaisuusmaansa parlamenttivaaleissa vain siksi,
että he ovat muuttaneet toiseen EU:n jäsenvaltioon[7]. Näistä syistä komissio ilmoitti vuoden 2010
katsauksessa Euroopan unionin kansalaisuuteen käynnistävänsä keskustelun sen
selvittämiseksi, miten olisi poliittisesti mahdollista välttää se, että EU:n
kansalaiset menettävät poliittiset oikeutensa, kun he käyttävät oikeuttaan
vapaaseen liikkuvuuteen (toimenpide 20). Jatkotoimena komissio selosti eräille
jäsenvaltioille osoitetuissa kirjeissä näkemyksiään siitä, mitä kielteisiä
vaikutuksia äänioikeuden menettäminen aiheuttaa unionin kansalaisten
oikeuksille, ja kehotti niitä pohtimaan asiaa yhdessä. Vastauksissaan
jäsenvaltiot antoivat lisätietoja voimassa olevasta lainsäädännöstä ja
käytänteistä sekä aiheesta kansallisella tasolla käydystä keskustelusta. Euroopan parlamentti ja komissio järjestivät
19. helmikuuta 2013 yhteisen kuulemistilaisuuden, jonka aiheena oli unionin
kansalaisuus. Tilaisuuteen osallistui unionin kansalaisia, joita asia koskee,
kansalaisyhteiskunnan edustajia, Euroopan parlamentin jäseniä ja asiantuntijoita.
He korostivat tarvetta arvioida uudelleen vallitsevia käytänteitä, joiden
perusteella kansalaiset menettävät äänioikeutensa, ja niiden taustalla olevia
perusteluja ottaen huomioon nykyiset suuntaukset kohti osallistavampaa
demokratiaa EU:ssa. Vuoden 2013 katsauksessa Euroopan unionin
kansalaisuuteen (EU:n kansalaiset: sinun oikeutesi, sinun tulevaisuutesi[8]) komissio korosti, että unionin kansalaisuuden keskeisenä periaatteena
on EU:n kansalaisten täysipainoinen osallistuminen demokratian toteuttamiseen
EU:ssa kaikilla tasoilla. Siksi komissio ilmoitti ehdottavansa rakentavia
keinoja, joiden avulla toisessa EU-maassa asuvat EU:n kansalaiset voisivat
osallistua täysipainoisesti demokratian toteuttamiseen EU:ssa ja säilyttäisivät
äänioikeutensa kotimaansa kansallisissa vaaleissa (toimenpide 12). Näitä keinoja ehdotetaan tässä tiedonannossa.
Tiedonanto perustuu jäsenvaltioissa ja EU:n tasolla parhaillaan käytävien
keskustelujen antiin. Keskusteluihin osallistuvat kansalaisyhteiskunnan ja
tiedemaailman edustajat sekä unionin kansalaiset itse. Tiedonannossa ehdotetaan
rakentavia keinoja lujittaa unionin kansalaisten oikeutta osallistua
demokratian toteuttamiseen unionissa ja heidän oikeuttaan vapaaseen
liikkuvuuteen rajoittamalla äänioikeuden pidättämistä koskevien kansallisten
toimintalinjojen, toimenpiteiden ja hallintokäytänteiden seurauksia. Näitä
keinoja olisi tarkasteltava yhteistyössä asianomaisten jäsenvaltioiden kanssa.
Tiedonannon ohella annetaan suositus, jossa ehdotetaan osallistavia ja
oikeasuhteisia ratkaisuja tämän tavoitteen saavuttamiseksi. 2. Tilanne jäsenvaltioissa Useimmissa
jäsenvaltioissa on sääntöjä, joiden nojalla kansalaiset menettävät
äänioikeutensa vakavasta rikoksesta saamansa rikostuomion vuoksi tai siksi,
että ovat menettäneet oikeustoimikelpoisuutensa mielenterveysongelmien tai
psyykkisen vamman vuoksi. Komission käytettävissä olevien tietojen
mukaan viidessä jäsenvaltiossa sovelletaan tätä nykyä oikeudellisia
järjestelyjä, joiden seurauksena toisessa jäsenvaltiossa asuvat unionin kansalaiset
voivat menettää äänioikeutensa yksinomaan sillä perusteella, että he ovat
asuneet ulkomailla tietyn ajan.[9] Nämä järjestelyt voidaan kuvata pääpiirteissään seuraavasti: Tanskan kansalaiset voivat maasta muuttaessaan
pysyä äänioikeusrekisterissä, jos he ilmoittavat aikovansa palata takaisin
kahden vuoden kuluessa[10]. Sääntö perustuu perustuslaissa vahvistettuun vaatimukseen, jonka
mukaan äänioikeus kansallisissa parlamenttivaaleissa edellyttää pysyvää
oleskelua maassa[11]. Joidenkin äänestäjien[12]
katsotaan oleskelevan pysyvästi Tanskassa, vaikka he todellisuudessa asuisivat
ulkomailla. Myös Irlannin kansalaiset saavat ulkomaille
muuttaessaan pitää nimensä äänioikeusrekisterissä vain jos he ilmoittavat
aikovansa palata takaisin 18 kuukauden kuluessa[13].
Irlannissa on kuitenkin suunnitteilla perustuslain uudistus, jonka yhteydessä
perustuslain valmistelukunta pohti vuonna 2013 tämän rajoituksen poistamista.
Valmistelukunta ehdotti Irlannin hallitukselle 25. marraskuuta 2013 antamassaan
raportissa[14], että Irlannin kansalaisille annettaisiin oikeus äänestää
presidentinvaaleissa Irlannin suurlähetystöissä ilman tätä rajoitusta. Irlannin
hallituksen on määrä antaa vastauksensa raporttiin maaliskuussa 2014. Kyproksen kansalaisilla ei ole oikeutta
äänestää kansallisissa parlamenttivaaleissa, jos he eivät ole asuneet
Kyproksessa vaaleja edeltävien kuuden kuukauden aikana, paitsi jos ulkomailla
asuminen johtuu opiskelusta, tilapäisestä työnteosta tai terveyssyistä[15]. Maltan perustuslain mukaan Maltan kansalaiset
menettävät äänioikeutensa, jos he eivät ole asuneet Maltassa vähintään kuutta
kuukautta 18 kuukauden aikana ennen rekisteröitymistä äänestäjäksi
kansallisissa parlamenttivaaleissa[16]. Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisilla ei
ole äänioikeutta kansallisissa parlamenttivaaleissa, jos heitä ei ole
rekisteröity äänestäjiksi Yhdistyneessä kuningaskunnassa sijaitsevassa
osoitteessa vaaleja edeltävien 15 vuoden aikana[17].
Eri hallitukset ja parlamentit ovat viime vuosina olleet sitä mieltä, että
tällainen rajoitus on tarpeellinen ja perusteltu. Rajoitus on asetettu
kyseenalaiseksi Euroopan ihmisoikeustuomioistuimessa, joka aiemman
oikeuskäytäntönsä mukaisesti ei katsonut sen olevan ristiriidassa Euroopan
ihmisoikeussopimuksen ensimmäisessä lisäpöytäkirjassa olevan 3 artiklan kanssa[18]. Euroopan unionin tuomioistuin ei ole vielä vahvistanut, onko tämä
sääntö yhteensopiva EU:n oikeuden kanssa [19]. Muutamat jäsenvaltiot ovat asettaneet muita
ehtoja, jotka täyttämällä voi säilyttää äänioikeuden kansallisissa
parlamenttivaaleissa. Ulkomailla asuvat Saksan kansalaiset voivat
äänestää kansallisissa parlamenttivaaleissa, jos he täyttävät jommankumman
seuraavista ehdoista: i) he ovat asuneet Saksassa keskeytyksettä vähintään
kolme kuukautta sen jälkeen kun ovat täyttäneet 14 vuotta ja tästä on kulunut
alle 25 vuotta; tai ii) he ovat henkilökohtaisesti ja suoraan tutustuneet
Saksan poliittiseen tilanteeseen, ja se vaikuttaa heihin[20]. Itävallan laki[21]
velvoittaa kansalaiset pyytämään ennen ulkomaille muuttoa, että heidän nimensä
pidetään äänioikeusrekisterissä. Pyyntö on uusittava kymmenen vuoden välein, ja
uusimista voidaan pyytää sähköisesti. Viranomaisten on ilmoitettava ulkomailla
asuville kansalaisille siitä, että heidän nimensä on poistettu
äänioikeusrekisteristä. Viranomaiset myös ilmoittavat ulkomailla asuville
kansalaisille näiden oikeudesta rekisteröityä äänioikeusrekisteriin. 3. Euroopan neuvoston näkemys Valtioilla on suvereeni oikeus määrittää
(niitä velvoittavien kansainvälisten normien puitteissa) edellytykset, joiden
mukaisesti niiden kansalaisilla on äänioikeus kansallisissa vaaleissa, myös
maassa asumista koskevat edellytykset. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on
arvioinut tällaisia asumista koskevia edellytyksiä Euroopan
ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 3 artiklan valossa[22] ja katsonut kaikissa tähän asti tutkimissaan tapauksissa, että niissä
ei periaatteessa ole kyse mielivaltaisesta äänioikeuden rajoittamisesta[23]. Ihmisoikeustuomioistuin on luetellut tekijät, joiden perusteella
tällaiset edellytykset voidaan hyväksyä:[24] ·
olettamus, jonka mukaan ulkomailla asuva
kansalainen on vähemmän suoraan tai jatkuvasti tekemisissä maan jokapäiväisten
ongelmien kanssa eikä tunne niitä yhtä hyvin kuin maassa asuvat kansalaiset; ·
ehdokkaiden on hankala esitellä vaalien
kysymyksenasetteluja ulkomailla asuville kansalaisille, joilla ei ole
vaikutusvaltaa ehdokkaiden valintaan eikä näiden vaaliohjelmien muotoiluun; ·
äänioikeus parlamenttivaaleissa on tiiviisti
sidoksissa siihen, että vaaleilla valittujen poliittisten elinten hyväksymät
säädökset vaikuttavat suoraan äänioikeuden käyttäjiin; ja ·
oikeutettu pyrkimys rajoittaa ulkomailla asuvien
kansalaisten vaikutusvaltaa vaaleissa asioihin, jotka perustavanlaatuisesta
luonteestaan huolimatta vaikuttavat ensisijaisesti maassa asuviin henkilöihin. Näitä perusteluja olisi kuitenkin punnittava
suhteessa poliittisen osallistumisen taustalla oleviin perusperiaatteisiin.
Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on korostanut, että äänioikeus ei ole
etuoikeus. Nykyajan demokraattisessa valtiossa perusoletuksena on oltava
osallistamisen edistäminen […]. Mikä tahansa yleinen, automaattinen ja
sattumanvarainen poikkeaminen yleisen äänioikeuden periaatteesta uhkaa
vaarantaa tällaisilla vaaleilla valitun lainsäädäntöelimen ja sen hyväksymien
lakien demokraattisen oikeutuksen.[25] Demokratiaa oikeusteitse -komissio (Venetsian
komissio) on katsonut, että jos äänioikeuden pidättämiselle asetetaan jokin
määräaika sen jälkeen kun kansalainen on muuttanut ulkomaille, olisi parempi
tarkastella tilannetta uudelleen määräajan päättyessä sen sijaan, että
äänioikeus vain yksinkertaisesti lakkautetaan. Valtiot voisivat asettaa
ulkomailla asuvien kansalaistensa äänioikeudelle tiettyjä muodollisia
rajoituksia, esimerkiksi velvoittamalla heidät rekisteröitymään
äänioikeusrekisteriin, joka on yleensä voimassa vain tietyn ajan. Näin
äänioikeusrekisteristä voitaisiin sulkea pois henkilöt, joilla ei ole siteitä
lähtömaahan, ja noudattaa samalla oikeasuhteisuuden periaatetta[26]. Ihmisoikeustuomioistuin on korostanut myös
nykyistä suuntausta, jonka mukaan myös ulkomailla asuvien kansalaisten olisi
saatava äänestää. Tarkasteltuaan Euroopan neuvostoon kuuluvien valtioiden
lainsäädäntöä ihmisoikeustuomioistuin on todennut, että uusien teknologioiden
yleistymisen ja matkailun halpenemisen ansiosta maastamuuttajat voivat nykyään
säilyttää kansalaisuusvaltioonsa tiiviimmät siteet kuin oli mahdollista vielä
40 tai jopa 30 vuotta sitten. Tämän seurauksena monet valtiot […] ovat
tarkistaneet lainsäädäntöään ja ensi kertaa sallineet ulkomailla asuvien kansalaisten
äänestää kansallisissa parlamenttivaaleissa. Näin ollen ihmisoikeustuomioistuin
katsoo, että on olemassa selkeä suuntaus kohti ulkomailla asuvien äänioikeuden
hyväksymistä, vaikka aiheeseen ei olekaan muodostunut yhteistä eurooppalaista
lähestymistapaa[27]. 4. EU:n politiikka Euroopan unionin tuomioistuin on katsonut,
että vaikka tietyt asiat – kuten kansallisten parlamenttivaalien
äänestäjäkunnan kokoonpanon määrittäminen – kuuluvat jäsenvaltioiden
toimivaltaan, niiden on kuitenkin tätä toimivaltaansa käyttäessään noudatettava
unionin oikeutta ja erityisesti niitä perussopimusten määräyksiä, jotka
koskevat jokaisen unionin kansalaisen oikeutta liikkua ja oleskella
jäsenvaltioiden alueella, välttääkseen syyllistymästä kansalaisuuteen
perustuvaan avoimeen tai peiteltyyn syrjintään[28]. Tältä pohjalta tuomioistuin on mm. katsonut,
että asuinpaikkaan liittyvä peruste ei lähtökohtaisesti ole epäasianmukainen
määritettäessä, kenellä on äänioikeus ja vaalikelpoisuus Euroopan parlamentin
vaaleissa. Toisaalta se on korostanut, että tämä peruste ei saa johtaa unionin
oikeuden yleisten periaatteiden eikä varsinkaan syrjintäkiellon periaatteen
loukkaamiseen[29]. Kansalliset lainsäädännöt vaihtelevat sen
suhteen, ketkä ovat äänioikeutettuja kansallisissa parlamenttivaaleissa. Koska
yhdessäkään jäsenvaltiossa ei ole tätä nykyä käytäntöä, joka sallisi sen
alueella asuvien muiden jäsenvaltioiden kansalaisten äänestää kansallisissa
parlamenttivaaleissa[30], äänioikeutensa menettäneillä unionin kansalaisilla ei yleensä ole
oikeutta äänestää kansallisissa parlamenttivaaleissa missään jäsenvaltiossa.
Koska unioni ei ole toistaiseksi käyttänyt SEUT-sopimuksen 25 artiklaan
perustuvaa mahdollisuutta antaa säännöksiä unionin kansalaisille kuuluvien
oikeuksien täydentämisestä, unionin oikeuden nojalla ei voida antaa unionin
kansalaiselle takeita siitä, ettei asuinpaikan muuttaminen toiseen
jäsenvaltioon vaikuttaisi millään tavoin hänen oikeuteensa äänestää
kansallisissa parlamenttivaaleissa.[31] Tilanne saattaa kuitenkin johtaa siihen, että
he eivät voi jokapäiväisessä elämässään täysimääräisesti käyttää kaikkia niitä
oikeuksia ja etuuksia, joita unionin kansalaisuus heille antaa. Ensinnäkin vallitsevan tilanteen voidaan
katsoa olevan ristiriidassa unionin kansalaisuuden perusominaisuuden kanssa. SEUT-sopimuksen 20 artiklan mukaan unionin
kansalaisuus täydentää jäsenvaltion kansalaisuutta, mutta ei korvaa sitä.
Unionin kansalaisuuteen liittyvät keskeiset oikeudet myönnetään unionin
kansalaisille niiden oikeuksien lisäksi, jotka heillä on jäsenvaltionsa
kansalaisuuden perusteella. Unionin kansalaisuuteen liittyvien oikeuksien
käyttämisen ei pitäisi johtaa siihen, että henkilö menettää oikeutensa äänestää
kansallisissa parlamenttivaaleissa, koska tämä oikeus yleensä liittyy
jäsenvaltion kansalaisuuteen. Toiseksi äänioikeuden menettämistä koskevat
kansalliset käytänteet saattavat vaikuttaa siihen, miten unionin kansalaiset
käyttävät oikeuttaan liikkua ja asua vapaasti jäsenvaltioiden alueella. He saattavat esimerkiksi jättää ilmoittamatta
muutostaan hallintoviranomaisille varmistaakseen, etteivät menetä poliittisia
oikeuksia kotimaassaan. Kolmanneksi äänioikeuden menettämistä
koskevat käytänteet heikentävät asianomaisten unionin kansalaisten poliittisia
oikeuksia, mikä on vastoin pyrkimyksiä edistää kansalaisten osallistumista
demokratian toteuttamiseen unionissa. Vaikka äänioikeutensa menettäneillä unionin
kansalaisilla on oikeus äänestää Euroopan parlamentin vaaleissa, heillä ei ole
oikeutta osallistua niihin kansallisiin menettelyihin, joiden avulla
muodostetaan kansalliset hallitukset, joiden jäsenet puolestaan muodostavat
neuvoston eli EU:n toisen lainsäätäjän. Tämä on ristiriidassa niiden
vallitsevien pyrkimysten kanssa, joiden tavoitteena on parantaa kansalaisten
edellytyksiä osallistua sekä kansalliseen että Euroopan tason julkiseen
keskusteluun. Näistä syistä komissio ehdottaa eräitä
vaihtoehtoja, joiden avulla voitaisiin vähentää riskiä, että unionin
kansalaiset menettävät äänioikeutensa vain siksi, että ovat käyttäneet
oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen. Nämä vaihtoehdot eivät vaikuta komission
rooliin perussopimusten valvojana eivätkä niihin perussopimusten määräyksiin,
jotka koskevat unionin kansalaisten oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen,
sellaisina kuin unionin tuomioistuin niitä tulkitsee. 5. Vaihtoehtoja äänioikeuden
menettämistä koskeviin seurauksiin puuttumiseksi 5.1. EU:n kannalta soveltumattomat
vaihtoehdot Viime vuosina on ehdotettu, että poliittisten
oikeuksien menettämiseen kotimaassa liittyvä ongelma voitaisiin ratkaista myöntämällä
tällaisille henkilöille kansalaisuus heidän asuinmaassaan, jolloin he saisivat
poliittiset oikeudet siellä. Kansalaistaminen asuinmaassa poliittisten
oikeuksien lisäämiseksi olisi kuitenkin ristiriidassa unionin kansalaisuuden
idean kanssa, sillä sen tarkoituksena on olla ensisijainen väline, jolla
edistetään kansallisen identiteetin ja monimuotoisuuden kunnioittamista ja
varmistetaan yhdenvertainen kohtelu kansalaisuudesta riippumatta. Ehdotuksessa
ei myöskään oteta huomioon EU:n sisäisen liikkuvuuden monimuotoisuutta. Unionin
kansalaiset saattavat asua useassa eri maassa pidempiä tai lyhyempiä aikoja ja
jopa palata kotimaahansa. Ei voida edellyttää, että he hankkisivat useiden
maiden kansalaisuuden joko yhtäaikaisesti tai perättäin vain säilyttääkseen
poliittiset oikeutensa. Toisaalta erityisesti tiedemaailman edustajat[32] ovat esittäneet, että otettaisiin käyttöön jäsennelty vuoropuhelu tai
avoin koordinointimenetelmä, jonka avulla jäsenvaltioita kannustettaisiin
varmistamaan toisissa jäsenvaltioissa asuvien kansalaistensa äänioikeuden
vastavuoroinen tunnustaminen joko kahden- tai monenvälisesti (tämä koskisi
erityisesti läheisiä naapurimaita tai maita, joilla on keskenään vahvat
siteet). Tämä ratkaisu johtaisi kuitenkin tilanteen pirstaloitumiseen ja unionin
kansalaisten äänestysoikeuksien epäsuhtaisuuteen eri puolilla EU:ta[33]. 5.2. EU:n kannalta soveltuvat
ratkaisut 5.2.1. Lyhyellä aikavälillä
toteutettavat oikeasuhteiset ratkaisut Tietyissä jäsenvaltioissa tätä nykyä
sovellettavat säännöt perustuvat olettamukseen, että tietyn ajan kestävä
oleskelu ulkomailla tarkoittaa, että henkilö menettää kosketuksensa kotimaan
politiikkaan. Olettamus ei kuitenkaan päde kaikkiin yksittäistapauksiin. Siksi
voisi olla parempi antaa kansalaisille, joita äänioikeuden menettäminen uhkaa,
mahdollisuus osoittaa, että he ovat edelleen kiinnostuneita
kansalaisuusjäsenvaltionsa politiikasta. Nykyään unionin kansalaisilla on mahdollisuus
säilyttää siteet kotimaansa poliittiseen elämään, ja vallitsevat suuntaukset
suosivat osallistavampaa suhtautumista poliittiseen toimintaan. Kun otetaan
huomioon tämä suuntaus ja vapaata liikkuvuutta EU:n alueella koskevan oikeuden
keskeinen merkitys, oikeasuhteisia ratkaisuja olisi voitava toteuttaa lyhyellä
aikavälillä. Niiden avulla olisi voitava antaa unionin kansalaisille
mahdollisuus määrittää itse, miten vahvat siteet heillä on kotimaahansa. Näiden siteiden lujuuden osoittamiseksi voisi
olla sopivaa edellyttää asianomaisilta aktiivista toimintaa. Tätä varten olisi
pidettävä riittävänä esimerkiksi hakemusta nimen säilyttämiseksi
äänioikeusrekisterissä. Tämä olisi kansalaisten kannalta yksinkertaisin ja
vähiten rasitusta aiheuttava ratkaisu. Jos
jäsenvaltiot rajoittavat kansalaistensa äänioikeutta kansallisissa
parlamenttivaaleissa yksinomaan asumisperusteen nojalla, niiden olisi annettava
niille kansalaisille, jotka käyttävät oikeuttaan vapaasti liikkua ja asua
Euroopan unionissa, mahdollisuus säilyttää äänioikeutensa, jos he osoittavat
olevansa edelleen kiinnostuneita kansalaisuusjäsenvaltionsa poliittisesta
elämästä, esimerkiksi tekemällä hakemuksen nimensä säilyttämisestä
äänioikeusrekisterissä. Sen lisäksi, että jäsenvaltioiden olisi
voitava vaatia kansalaisia tekemään hakemus nimensä säilyttämiseksi
äänioikeusrekisterissä, jäsenvaltioiden olisi myös voitava vaatia kansalaisia
uudistamaan tällainen hakemus sopivin väliajoin, jotta he voivat vahvistaa
kiinnostuksensa pysyvyyden.[34] Jos
jäsenvaltiot sallivat toisessa jäsenvaltiossa asuvien kansalaistensa säilyttää
äänioikeutensa kansallisissa parlamenttivaaleissa edellyttäen, että he tekevät
hakemuksen nimensä säilyttämisestä äänioikeusrekisterissä, nämä jäsenvaltiot
voivat ottaa käyttöön oikeasuhteisia liitännäisjärjestelyjä, kuten hakemuksen
uusimisen sopivin väliajoin. Jotta ulkomailla asuville kansalaisille
aiheutuisi järjestelmästä mahdollisimman vähän rasitusta, äänioikeusrekisteriin
rekisteröitymistä tai rekisteröitymisen jatkamista koskeva hakemus olisi
voitava uusia sähköisesti. Jos
jäsenvaltiot sallivat toisessa jäsenvaltiossa asuvien kansalaistensa säilyttää
äänioikeutensa kansallisissa parlamenttivaaleissa tekemällä hakemuksen
äänioikeusrekisteriin rekisteröitymisestä tai rekisteröinnin jatkamisesta,
niiden olisi varmistettava, että kyseiset hakemukset voidaan tehdä sähköisesti. On myös tärkeää varmistaa, että toiseen
jäsenvaltioon muuttavat tai siellä asuvat kansalaiset saavat asianmukaista
tietoa edellytyksistä, joiden täyttyessä he voivat säilyttää äänioikeutensa.
Näitä tietoja voitaisiin levittää esitteissä ja sähköisissä tiedotusvälineissä
sekä kohdennetusti konsulaattien, suurlähetystöjen ja maahanmuuttajajärjestöjen
välityksellä. Jos
jäsenvaltiot säätävät, että toisessa jäsenvaltiossa asuvat kansalaiset
menettävät äänioikeuden kansallisissa parlamenttivaaleissa, niiden olisi ilmoitettava
asianomaisille hyvissä ajoin ja soveltuvalla tavalla edellytyksistä ja
käytännön järjestelyistä, joiden avulla he voivat säilyttää äänioikeutensa
kansallisissa parlamenttivaaleissa. Pitkän
aikavälin visio Pohdinta siitä, miten unionin kansalaisten
osallistumista poliittiseen toimintaan voitaisiin edistää puuttumalla
äänioikeuden menettämisestä aiheutuviin seurauksiin, ei saisi vaikuttaa
pidemmällä aikavälillä pohdintaan siitä, miten voitaisiin parantaa toisessa
jäsenvaltiossa asuvien unionin kansalaisten osallistumista sekä kansallisella
että tarvittaessa alueellisella tasolla. Parhaillaan käytävässä keskustelussa
on myös ehdotettu äänioikeuden myöntämistä uudessa asuinvaltiossa keinona
edistää niiden unionin kansalaisten poliittista osallistumista, jotka ovat
menettäneet äänioikeutensa kotimaassaan ja joilla ei siten ole oikeutta
äänestää kansallisissa parlamenttivaaleissa missään EU:n alueella. Tämä on selvästi paljon laajempi kysymys,
jonka ratkaiseminen vahvistaisi osaltaan jokaiselle kansalaiselle kuuluvaa
oikeutta osallistua demokratian toteuttamiseen unionissa, edistäisi oikeuttaan
vapaaseen liikkuvuuteen käyttävien unionin kansalaisten kotoutumista uuteen
asuinmaahansa ja lujittaisi unionin kansalaisuutta. Kuten vuoden 2013 katsauksessa Euroopan
unionin kansalaisuuteen todetaan, tätä kysymystä on syytä pohtia aikanaan EU:n
tulevaisuutta koskevan laajemman tarkastelun yhteydessä. 6. Päätelmät Komissio ehdottaa soveltuvia ratkaisuja ottaen
huomioon äänioikeuden menettämisestä eri sidosryhmien, institutionaalisten
toimijoiden ja kansalaisyhteiskunnan kanssa käydyn poliittisen vuoropuhelun.
Ratkaisuissa pyritään vastaamaan unionin kansalaisten odotuksiin, joita he ovat
tuoneet esiin julkisten kuulemisten ja EU:n tulevaisuudesta käydyn kansalaiskeskustelun
yhteydessä. Äänioikeuden pidättämistä koskevien nykyisten käytänteiden
perusteluja olisi arvioitava uudelleen sosioekonomisen ja teknologisen
kehityksen sekä Euroopan yhdentymistilanteen ja aktiivista poliittista
osallistumista tukevien nykyisten suuntausten pohjalta. Tässä yhteydessä
keskeisen tärkeässä asemassa on unionin kansalaisuus, jonka tarkoituksena on,
että kansalaisia kohdeltaisiin yhdenvertaisina ja arvostettuina yhteisön
jäseninä sekä lähtömaassa että uudessa asuinmaassa. Tässä tiedonannossa tarkastellaan mahdollisia
rakentavia ratkaisuja, joita ehdotetaan asianomaisten jäsenvaltioiden
tutkittavaksi. Tähän tiedonantoon liittyvässä suosituksessa komissio ehdottaa
osallistavaa ja oikeasuhteista lähestymistapaa niiden kansalaisten poliittisiin
oikeuksiin, jotka ovat käyttäneet oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen.
Lähtökohtana on ajatus siitä, että näiden kansalaisten olisi voitava itse
päättää, ovatko he edelleen vahvasti kiinnostuneita kotimaansa politiikasta. Komissio arvioi, miten oikeuttaan vapaaseen
liikkuvuuteen käyttäneiden unionin kansalaisten äänioikeuden pidättämisen
seurauksiin puuttumisessa on edistytty samalla kun se raportoi edistymisestä kohti tosiasiallista unionin kansalaisuutta. [1] Euroopan
unionista tehdyn sopimuksen (SEU) 2 artikla. [2] SEU-sopimuksen
10 artiklan 3 kohta. [3] Komission tiedonanto Valmistautuminen vuonna 2014
järjestettäviin Euroopan parlamentin vaaleihin: entistä demokraattisempi ja
tehokkaampi vaalimenettely (COM(2013) 126, 12.3.2013) ja suositus Euroopan
parlamentin vaalimenettelyn demokraattisuuden ja tehokkuuden lisäämisestä
(C(2013) 1303, 12.3.2013). [4] KOM(2010) 603. [5] Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen asiassa Shindler v.
Yhdistynyt kuningaskunta 7.5.2013 antama tuomio, 110 ja 115 kohta. [6] Sitä on helpottanut audiovisuaalisten mediapalvelujen
tarjoamista koskevien jäsenvaltioiden tiettyjen lakien, asetusten ja
hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 10
päivänä maaliskuuta 2010 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston
direktiivi 2010/13/EU (audiovisuaalisia mediapalveluja koskeva
direktiivi). [7] Lähes kaksi
kolmasosaa (65 %) eurooppalaisista katsoo, että muussa EU:n jäsenvaltiossa kuin
kotimaassaan asuvien unionin kansalaisten ei pitäisi menettää äänioikeuttaan
kotimaansa parlamenttivaaleissa: Vuonna 2012 tehty Eurobarometri-tutkimus nro
364 vaalioikeuksista,http://ec.europa.eu/public_opinion/flash/fl_364_en.pdf.
Samaa mieltä oli yhtä suuri osa (62 %) unionin kansalaisuutta koskevaan
verkkokyselyyn vastanneista: Vuonna 2012 toteutettu julkinen kuuleminen ”EU:n
kansalaiset – Sinun oikeutesi, sinun tulevaisuutesi”, http://ec.europa.eu/justice/citizen/files/report_eucitizenship_consultation_en.pdf. [8] COM(2013)
269. [9] Jäsenvaltiot ovat Irlanti, Kypros, Malta, Tanska ja
Yhdistynyt kuningaskunta. [10] Parlamenttivaaleista 13 päivänä toukokuuta 1987 annetun
lain nro 271 I osan I luvun 2 §:n 3 momentti, sellaisena kuin se on viimeksi
muutettuna vuonna 2009. [11] 5 päivänä kesäkuuta 1953 annetun perustuslain IV osan 29
§. [12] Nämä ovat lähinnä diplomaatteja, valtion virastojen tai
yksityisten yritysten taikka kansainvälisten järjestöjen tai Tanskan avustusjärjestöjen
työntekijöitä sekä ulkomailla opiskelevia tai henkilöitä, jotka asuvat
ulkomailla terveyssyistä. [13] Vuoden 1992 vaalilain nro 23 II osan 11 §:n 3 momentin a
luetelmakohta. [14] Hallitukselle (Oireachtas) osoitettu viides
raportti on saatavilla osoitteessa https://www.constitution.ie/Default.aspx [15] Lain 72/1979 5 § ja lain 40/1980 11 §, sellaisena kuin se
on viimeksi muutettuna lailla 4(i)/2003. [16] Perustuslain 57 §, sellaisena kuin se on muutettuna lailla
LVIII.1974.23. [17] Kansalaisten edustamista koskevan vuoden 1985 lain 1 §:n 3
momentin c alakohta, sellaisena kuin se on muutettuna poliittisista puolueista
ja kansanäänestyksestä annetulla vuoden 2000 lailla. [18] Em. asia Shindler. [19] Kansalaiset ovat riitauttaneet tämän säännön kansallisissa
tuomioistuimissa, mutta heidän valituksensa on hylätty. Euroopan unionin
tuomioistuimelle ei kuitenkaan ole toistaiseksi esitetty tästä aiheesta
ennakkoratkaisukysymystä. [20] Liittovaltion vaaleista annetun lain muuttamisesta 21.
kerran 27 päivänä huhtikuuta 2013 annetun lain 1 §, Saksan virallinen
lehti I, s. 962. Laki hyväksyttiin sen jälkeen kun Saksan
perustuslakituomioistuin oli aiemmin sovellettavaa kansallista lakia
arvioidessaan katsonut, että pelkkä aiempi kolmen kuukauden oleskelu Saksassa
milloin tahansa ei itsessään ole riittävä edellytys ulkomailla asuvan
kansalaisen äänioikeuden säilyttämiseksi ja sen osoittamiseksi, että
asianomainen tuntee kansallisen poliittisen tilanteen ja että se vaikuttaa häneen.
Sen sijaan tuomioistuin korosti erityisesti sitä, että asianomaisen on
tunnettava poliittinen järjestelmä paitsi nykyaikaisten tiedotusvälineiden
kautta saamiensa tietojen myös oman kokemuksen kautta, esimerkiksi yhdistysten
tai puolueiden jäsenenä, ja että valtio voi asettaa kansalaisille
velvollisuuksia; tuomio 4.7.2012 (2 BvC 1/11 ja 2 BvC 2/11), 44, 45, 47, 50, 52
ja 56 kohta. [21] Äänioikeusrekisteristä vuonna 1973 annetun lain 2 §:n 3
momentti ja 2a §:n 1 momentti. [22] Ensimmäisen lisäpöytäkirjan 3 artiklassa taataan oikeus
vapaisiin vaaleihin velvoittamalla sopimuspuolet ”järjestämään kohtuullisin
väliajoin vapaat ja salaiset vaalit olosuhteissa, jotka takaavat kansalaisten
vapaan mielipiteen ilmaisun lainsäädäntöelintä valittaessa”. [23] Viimeksi em. asiassa Shindler. [24] Ks. erityisesti asia Hilbe v. Liechtenstein, tuomio
7.9.1999, ja em. asia Shindler, 105 kohta. [25] Em. asia Shindler, 103 kohta. [26] Report on Out-of-Country Voting,
24.6.2011(CDL-AD (2011) 022), 72 ja 76 kohta. [27] Em. asia
Shindler, 110 ja 115 kohta. [28] Asia C-403/03, Schempp, 19 kohta. [29] Asia C-300/04, Eman ja Sevinger, 55 ja 61 kohta. [30] Ainoat poikkeukset tästä ovat Irlannin sekä Kyproksen ja
Maltan kansalaiset (ns. Qualifying Commonwealth citizens), jotka voivat
äänestää kansallisissa parlamenttivaaleissa Yhdistyneessä kuningaskunnassa, ja
Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaiset, jotka voivat äänestää Irlannin
kansallisissa parlamenttivaaleissa. [31] SEUT-sopimuksen 25 artiklan toisen kohdan mukaan neuvosto
voi yksimielisesti erityisessä lainsäätämisjärjestyksessä ja Euroopan
parlamentin hyväksynnän saatuaan antaa SEUT-sopimuksen 20 artiklan 2 kohdassa
lueteltujen oikeuksien täydentämisestä säännöksiä. Säännökset tulevat voimaan
kun jäsenvaltiot ovat hyväksyneet ne valtiosääntönsä asettamien vaatimusten
mukaisesti. [32] J. Shaw, E.U. citizenship and
political rights in an evolving European Union, Fordham L. Rev., Vol.
75 2549, 2567 (2007). [33] Kansalaiset, joilta heidän kotimaansa nyt pidättää
äänioikeuden, voisivat saada äänioikeuden joissakin tai kaikissa muissa
jäsenvaltioissa. Ei kuitenkaan olisi takeita siitä, että tämä oikeus
myönnettäisiin kaikkien niiden 23 jäsenvaltion kansalaisille, jotka eivät
pidätä ulkomailla asuvien kansalaistensa äänioikeutta. [34] Tällainen järjestelmä on käytössä Itävallassa, missä
hakemus on uusittava kymmenen vuoden välein.