6.8.2014   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 255/3

1.

Ehdotettu asetus on osa laajempaa kansainvälistä työtä varjopankkitoimintaa harjoittaviin yhteisöihin sovellettavan sääntelykehyksen kehittämiseksi. Kuten eurojärjestelmän vastauksessa varjopankkitoimintaa koskevaan Euroopan komission vihreään kirjaan (jäljempänä ’eurojärjestelmän vastaus’) korostettiin, EKP on erittäin kiinnostunut varjopankkitoiminnan kehityksestä, koska sillä voi olla merkittävä vaikutus rahoitusjärjestelmän vakauteen (2).

2.

Erityisesti rahamarkkinarahastoja koskevan sääntelyn osalta kansainvälinen arvopaperimarkkinavalvojien järjestö (International Organization of Securities Commissions, IOSCO) antoi lokakuussa 2012 suosituksia (3), joita finanssimarkkinoiden vakauden valvontaryhmä (Financial Stability Board, FSB) myöhemmin kannatti; Euroopan järjestelmäriskikomitea (EJRK) puolestaan antoi komissiolle osoitetut politiikkasuosituksensa joulukuussa 2012 (4). Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaisen (EAMV) edeltäjä Euroopan arvopaperimarkkinavalvojien komitea (CESR) hyväksyi vuonna 2010 eurooppalaisten rahamarkkinarahastojen yhteistä määritelmää koskevat suuntaviivat (jäljempänä ’CESR:n suuntaviivat’) (5), joita EKP on noudattanut, mukauttaen tilastointitarkoituksiin sovellettavaa rahamarkkinarahastojen määritelmää (6).

2.1

Ehdotettu asetus on yhdenmukainen rahamarkkinarahastoille tarkoitettujen kansainvälisten poliittisten standardien kanssa (12). Kuten eurojärjestelmän vastauksessa todettiin, finanssikriisi toi esiin rahamarkkinarahastosektorilta peräisin olevia, erityisiä rahoitusvakauteen ja systeemiriskeihin liittyviä huolenaiheita, jotka edellyttävät huolellista pohdintaa.

2.2

Samoin kuin talletuksia vastaanottavat pankit tallettajiaan kohtaan, rahamarkkinarahastot sitoutuvat osakkeenomistajiaan kohtaan antamaan välittömästi likviditeettiä pyydettäessä, mikä saattaa hämärtää näiden rahastojen ja pankkien välistä eroa. Ottaen huomioon, että rahamarkkinarahastot myös myötävaikuttavat maturiteettitransformaatioon (13), osakkeenomistajien tekemät äkilliset ja suuret lunastusvaatimukset voivat johtaa siihen, että rahamarkkinarahaston on vähennettävä sijoituksiaan rahamarkkinainstrumentteihin. Toisin kuin pankeilla, rahamarkkinarahastoilla ei ole käytettävissään julkisia turvaverkkoja, kuten keskuspankkirahoitusta ja talletussuojaa, minkä vuoksi pahimmassa tapauksessa luottamuksensa menettäneet rahamarkkinarahaston osakkeenomistajat pyrkivät hyödyntämään ensimmäisen toimijan etua. Tämä voi lopulta johtaa rahamarkkinarahaston sijoittajapakoon, niin että omaisuuseriä on myytävä alihintaan. Tämä riski on erityisen vakava kiinteän nettoarvon (constant net asset value, CNAV) rahamarkkinarahastoissa sikäli, että liiketoimintamallinsa vuoksi niiden voidaan lopulta katsoa olevan kykenemättömiä lunastamaan osuuksiaan tai osakkeitaan nimellisarvosta.

2.3

Rahoitusvakauden näkökulmasta rahamarkkinarahaston sijoittajapako heikentäisi rahamarkkinoiden toimintaa, lisäisi rahoitusriskien leviämistä ja kasvua koko järjestelmässä ja vaikuttaisi pääasiassa sellaisiin rahoituksen välittäjiin, kuten pankkeihin, jotka merkittävässä määrin tukeutuvat rahamarkkinarahastoihin lyhytaikaisen rahoituksen lähteenä.

2.4

Lisäksi useat suuret eurooppalaiset pankit toimivat rahamarkkinarahastojen järjestäjinä. Tämä seikka aiheuttaa rahoituksellisia ja maineeseen liittyviä riskejä järjestäjinä toimiville laitoksille, jotka voivat näin ollen joutua tukemaan ja lopulta pelastamaan näitä rahastoja. Tämä rahamarkkinarahastojen ja muiden rahoituksen välittäjien keskinäinen yhteys on myös perusteena rahamarkkinarahastoja koskevan säädöskehyksen uudistamiselle.

3.1

Tätä taustaa vasten kansainvälisellä tasolla vallitsee yksimielisyys siitä, että on tärkeää puuttua kiinteän nettoarvon rahamarkkinarahastoista johtuviin riskeihin (14). Finanssimarkkinoiden vakauden valvontaryhmä kannatti IOSCOn työtä (15) ja ehdotti kahta vaihtoehtoista ratkaisua edellä mainittuihin riskeihin puuttumiseksi: a) poistetaan rahamarkkinarahastojen sijoittajapaolle altistumista lisäävät ominaisuudet siten, että vaaditaan siirtymistä pois kiinteän nettoarvon mallista tai b) sallitaan rahamarkkinarahastoille kiinteän nettoarvon mallin käyttö edellyttäen, että ne noudattavat vaatimuksia, jotka toiminnallisesti vastaavat pankkien vakavaraisuussääntelyä.

3.2.

Vaikka konkreettisesti toteutetut politiikkatoimet voivat vaihdella markkinoiden erityispiirteistä riippuen, yleisesti ottaen on tärkeää saavuttaa laaja yhtenäisyys kansainvälisellä tasolla, jotta voidaan välttää tärkeiden lainkäyttöalueiden, etenkin Euroopan unionin ja Yhdysvaltojen (jossa sijaitsee erittäin merkittävä osa maailman rahamarkkinarahastoista) väliset sääntelyerot ja niiden mahdollinen hyväksikäyttö. Yhdysvalloissa toimivaltaiset viranomaiset arvioivat edelleen vaihtoehtoisia lähestymistapoja, jotka vaihtelevat kiinteän nettoarvon rahastojen pakollisesta muuntamisesta likviditeettimaksujen ja lunastusporttien käyttöönottoon (16).

3.3

Tältä osin ehdotetussa asetuksessa säädettäisiin rahoitusvakauteen liittyviin riskeihin puuttumiseksi kiinteän nettoarvon rahamarkkinarahastoihin sovellettavasta nettoarvopuskurista, ja näin ollen vältettäisiin siirtyminen vaihtuvan nettoarvon malliin. EKP toteaa, että ehdotetussa asetuksessa (17) edellytetyn nettoarvopuskurin tarkoituksena on parantaa kiinteän nettoarvon rahamarkkinarahastojen häiriönsietokykyä ja kykyä maksaa takaisin lunastusta vaativien sijoittajien osuudet lyhyellä varoitusajalla. EKP muistuttaa, että EJRK on aikaisemmin suosittanut pakollista siirtymistä pois kiinteän nettoarvon rahamarkkinarahastojen mallista (18) ja sulkenut pois vakavaraisuusvaatimusten soveltamisen mahdollisuuden, koska viimeksi mainittujen vaatimusten asettaminen todennäköisesti lisäisi jo hyvin keskittyneen sektorin keskittymistä entisestään, ja johtaisi sen vuoksi suurempiin riskikeskittymiin makrovakauden näkökulmasta (19). EKP toteaa, että komissio perustelee nettoarvopuskurivaihtoehtoa tarpeella välttää se, että kaikkien kiinteän nettoarvon rahamarkkinarahastojen nettoarvon muuttuminen aiheuttaisi mahdollisesti häiriöitä reaalitalouden rahoitukselle (ja erityisesti yhteisöille, jotka ovat riippuvaisia rahamarkkinarahastojen pitämän lyhytaikaisen velan liikkeeseenlaskusta) (20). EKP katsoo, että tämä ehdotus on toimi, jolla puututaan kiinteän nettoarvon rahamarkkinarahastoista johtuviin riskeihin ja joka on linjassa FSB:n kannattamien IOSCOn suositusten kanssa, sekä toteaa, että komission suorittama ehdotetun säännösten asianmukaisuuden uudelleentarkastelu kolme vuotta asetuksen voimaantulon jälkeen (21) tarjoaa mahdollisuuden harkita asiaa uudelleen ja toimeenpanna EJRK:n suositus.

3.4

Puskuriin liittyy kuitenkin eräitä näkökohtia, joita olisi tarpeen arvioida tarkemmin.

4.1

EKP pitää myönteisenä sitä seikkaa, että ehdotetussa asetuksessa rajoitetaan kiinteän nettoarvon rahamarkkinarahastoille annettava ulkopuolinen tuki nettoarvopuskuriin (23). EKP pitää myönteisenä myös sitä, että rahamarkkinarahastot, jotka eivät ole kiinteän nettoarvon rahamarkkinarahastoja, voivat ottaa vastaan ulkopuolista tukea vain likviditeetin takaamiseksi tietyissä poikkeuksellisissa olosuhteissa kyseisen rahamarkkinarahaston toimivaltaisen viranomaisen suostumuksella, ja silloin kun tuen myöntäjään sovelletaan vakavaraisuusvaatimuksia, tuen myöntäjän vakavaraisuusvalvonnasta vastaavan toimivaltaisen viranomaisen suostumuksella (24).

Tässä yhteydessä olisi varmistettava, että emoyhtiöiden riskienhallintajärjestelmät saavat asianmukaiset ja säännölliset tiedot ryhmänsä rahamarkkinarahastojen hoitajilta, ja että vakavaraisuusvalvonnasta vastaaville toimivaltaisille viranomaisille annetaan viivytyksettä tiedot olennaisista likviditeettiongelmista, jotka voivat laukaista tuen tarpeen.

EKP katsoo, että tällaisen ulkopuolisen tuen tulisi olla ehdottoman poikkeuksellista. Jotta voitaisiin torjua vaikutusten leviäminen, rahamarkkinarahastojen osuuksien tai osakkeiden lunastamiseen liittyviin vaikeuksiin olisi ensisijaisesti puututtava muilla tavoin, esimerkiksi keskeyttämällä lunastusvaatimukset yhteissijoitusyrityksiä koskevassa direktiivissä tarkoitetulla tavalla (25), tai niin kutsuttujen lunastusporttien avulla (26).

4.2

Lisäksi kansalliset viranomaiset saattavat arvioida eri tavoin niitä poikkeuksellisia olosuhteita, joissa muille kuin kiinteän nettoarvon rahamarkkinarahastoille voidaan antaa suostumus ulkopuolisen tuen vastaanottamiseen (27), erityisesti kun riski on ylikansallinen tai laajuudeltaan merkittävämpi. Rahamarkkinarahaston toimivaltaisen viranomaisen näkemykset rahamarkkinarahaston vakaudesta voivat mennä järjestäjäpankin vakauteen liittyvien näkökohtien edelle. Jotta varmistettaisiin näiden säännösten yhdenmukainen soveltaminen kaikissa jäsenvaltioissa, voitaisiin harkita unionin tasolla tapahtuvaa yhteensovittamista koskevan elementin käyttöönottoa.

6.1

EKP toteaa, että jäsenvaltion keskusviranomaisen tai keskuspankin, Euroopan keskuspankin, unionin, Euroopan vakausmekanismin tai Euroopan investointipankin liikkeeseenlaskemiin tai takaamiin korkean luottoluokituksen instrumenttien kelpoisuusvaatimuksiin sovelletaan poikkeuksia (28). Nämä poikkeukset ovat linjassa myös samanlaisten, valtioon sidoksissa olevia yhteisöjä koskevien poikkeusten kanssa, joita kannatettiin FSB:n viimeaikaisissa ehdotuksissa arvopapereilla toteutettaviin rahoitustoimiin sovellettavasta markkina-arvon vähimmäisaliarvostuksesta (29). EKP toteaa, että nämä poikkeukset on saatettava yhdenmukaisesti osaksi johdon sisäisiä luottoluokitusmenettelyjä (30).

6.2

Vaikka EKP suhtautuu ehdotettuun asetukseen myönteisesti rahoitusvakauden näkökulmasta, se kuitenkin korostaa, että on tarpeen arvioida huolellisesti ehdotettujen toimien yhdistetty vaikutus rahamarkkinarahastojen rooliin rahoituksen välittäjinä unionin rahoitusjärjestelmässä. Erityisesti on mahdollista, että rahamarkkinarahastojen välityskapasiteetti saattaa rajoittua, koska rahamarkkinarahastoilta tullaan vaatimaan, että ne pitävät osan varoistaan (30 %) päivittäin ja viikoittain erääntyvissä omaisuuserissä (31), kun taas tällä hetkellä vastaavia rajoituksia ei ole. Lisäksi hiljattain käyttöönotettu maksuvalmiusvaatimus (32), joka kohtelee yrityksistä peräisin olevaa rahoitusta edullisemmin kuin varainhoitajien kautta hankittua rahoitusta, voi kannustaa pankkeja lisäämään rahoituksen hankkimista suoraan yrityksiltä. Lisäksi tulevat säännöt pysyvästä varainhankinnasta voivat vaikuttaa pankkien ja rahamarkkinarahastojen väliseen yhteyteen. Tässä yhteydessä EKP ehdottaa tarkempaa arviointia sen suhteen, miten ehdotettu asetus vaikuttaa pankkien välitysrakenteisiin ja mitä seikkoja voi nousta esiin yhdestä välitysmallista toiseen siirryttäessä. Olisi erityisesti arvioitava, onko varojen siirtyminen rahamarkkinarahastoista pankkijärjestelmään olennainen ja vaikuttaisiko se tosiasiassa lyhytaikaisen rahoituksen markkinoihin (33).

6.3

Lisäksi rahamarkkinarahastoilla on tärkeä rooli yhtenä merkittävistä sijoittajista lyhytaikaisten arvopaperistettujen omaisuuserien, kuten lyhytaikaisten omaisuusvakuudellisten rahamarkkinavelkakirjojen (ABCP), markkinoilla. ABCP-instrumenttien markkinat ovat tärkeät lyhytaikaisen velan välittämiseksi reaalitaloudelle, esimerkiksi luottokaupassa. Ehdotetussa asetuksessa säädetään arvopaperistettuihin omaisuuseriin, joihin rahamarkkinarahastot sijoittavat, sovellettavista kelpoisuusvaatimuksista, mukaan lukien kohde-etuutena olevan omaisuuseräpoolin tyyppiä, luottoriskiä, likviditeettiriskiä ja maturiteettirajaa koskevat vaatimukset (34). Vaikka EKP myöntää, että nämä vaatimukset lisäävät rahamarkkinarahastojen sijoitussalkkujen läpinäkyvyyttä ja parantavat luotto- ja likviditeettiriskien hallintaa, se ehdottaa, että ABCP-instrumentteihin sijoittamista koskevien suunniteltujen rajoitusten etuja arvioidaan suhteessa siihen, mikä vaikutus niillä on arvopaperistamismarkkinoiden toiminnan ja syvyyden kannalta.

6.4

Komissio on jo todennut, että uudistusten toimeenpanon kustannus voi johtaa siihen, että useat olemassa olevat rahastot vetäytyvät markkinoilta (35), mikä puolestaan voi edelleen lisätä keskittymistä jo ennestään keskittyneillä markkinoilla (36). Jos tilanne kehittyy tällaiseksi, jäljellä olevat rahamarkkinarahastot voivat tulla systeemisesti tärkeämmiksi erityisesti rahapolitiikan välittymismekanismin kannalta, sillä rahamarkkinarahastot osallistuvat pankkien lyhytaikaisen rahoituksen järjestämiseen. Myös nämä näkökohdat edellyttävät tarkempaa arviointia.

8.1

Ehdotetun asetuksen voimaantulon jälkeen yhteistä sijoitustoimintaa harjoittavia yrityksiä saa perustaa, hoitaa ja markkinoida rahamarkkinarahastoina vain, jos niille on myönnetty asetuksen mukainen toimilupa (40). Rahamarkkinarahastojen nykyinen määritelmä EKP:n rahalaitostilastoja koskevaa tiedonkeruuta varten on yhdenmukaistettu CESR:n suuntaviivojen kanssa, mikä varmistaa rahamarkkinarahastojen yhdenmukaisen kohtelun tilastoinnin ja valvonnan yhteydessä. Näin ollen ehdotetun asetuksen voimaantulon jälkeen (41) ja ennen EKP:n tilastoja koskevan sääntelykehyksen tulevia muutoksia on mahdollista, että valvontaan ja EKP:n tilastoihin sovelletaan jonkin aikaa toisistaan poikkeavia määritelmiä. Tältä osin asetus (EU) N:o 1071/2013 (EKP/2013/33) sisältää rahamarkkinarahastojen tunnistamiskriteerit, jotka ovat pakollisia tilastointitarkoituksissa riippumatta siitä, sovelletaanko niitä valvontatarkoituksiin kansallisella tasolla.

8.2

Ehdotetussa asetuksessa vaaditaan, että rahamarkkinarahastojen hoitajat ilmoittavat tiedot toimivaltaisille viranomaisille neljännesvuosittain. Nämä tiedot luovutettaisiin tämän jälkeen EAMV:lle, jotta se voisi perustaa keskustietokannan kaikista rahamarkkinarahastoista, jotka ovat sijoittautuneet unioniin tai joita hoidetaan tai markkinoidaan unionissa. EKP:llä on pääsy tähän tietokantaan ainoastaan tilastointitarkoituksia varten (42). Vaikka EKP suhtautuu myönteisesti tähän nimenomaiseen viittaukseen, laajempi pääsyoikeus rahamarkkinarahastoja koskeviin muihin tietoihin voi olla välttämätöntä, jotta voidaan varmistaa Euroopan keskuspankkijärjestelmän mahdollisuus myötävaikuttaa i) rahoitusjärjestelmän vakauteen liittyvän politiikan moitteettomaan harjoittamiseen ja ii) EKP:n analyyttiseen ja tilastointia koskevaan tukeen EJRK:lle (43).