52013DC0861

KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

Kertomus miesten ja naisten yhtäläisten mahdollisuuksien ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteen täytäntöönpanosta työhön ja ammattiin liittyvissä asioissa 5 päivänä heinäkuuta 2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/54/EY (uudelleenlaadittu toisinto) soveltamisesta

1.           Johdanto

Euroopan parlamentti ja neuvosto hyväksyivät 5 päivänä heinäkuuta 2006 direktiivin 2006/54/EY miesten ja naisten yhtäläisten mahdollisuuksien ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteen täytäntöönpanosta työhön ja ammattiin liittyvissä asioissa (uudelleenlaadittu toisinto), jäljempänä ’direktiivi’[1]. Direktiivi yhtenäistää ja nykyaikaistaa EU:n säännöstön tällä aihealueella sulauttamalla aikaisempia direktiivejä[2] ja tuomalla mukaan joitakin uusia osia. Direktiivin oikeusperusta on Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT-sopimus) 157 artiklan 3 kohta.

Tässä kertomuksessa arvioidaan direktiivin uusien osien saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä sekä direktiivin soveltamista ja täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa[3]. Kertomus ei rajoita mahdollisia rikkomisesta johtuvia menettelyjä, jotka liittyvät direktiivin saattamiseen osaksi kansallista lainsäädäntöä.

Euroopan parlamentti on toistuvasti vaatinut lisätoimia samapalkkaisuutta koskevien säännösten soveltamisen lisäämiseksi Euroopan tasolla ja antanut päätöslauselmat vuonna 2008[4] ja vuonna 2012[5] tämän toteuttamiseksi.

Komission naisten ja miesten tasa-arvostrategiassa vuosiksi 2010-2015[6] viitoitettiin tapoja toteuttaa samapalkkaisuuden periaatetta tehokkaammin käytännössä ja esitettiin keinoja heikentää yhä olemassa olevaa palkkakuilua sukupuolten välillä. Komissio käynnisti tutkimuksen, jonka tarkoituksena oli arvioida vaihtoehtoja vahvistaa periaatteen soveltamista, esimerkiksi parantamalla olemassa olevien palkkojen läpinäkyvyyteen tähtäävien velvoitteiden ja toimien soveltamisen valvontaa.

Tässä kertomuksessa on osio, jossa arvioidaan, miten samapalkkaisuutta koskevia säännöksiä noudatetaan käytännössä. Jotta samapalkkaisuutta koskevia säännöksiä voitaisiin paremmin edistää ja niiden soveltamista helpottaa, tämän kertomuksen ohessa on komission valmisteluasiakirja, joka koostuu neljästä liitteestä: 1) osa, jossa käsitellään sukupuolineutraaleja työn arviointi- ja luokitusjärjestelmiä 2) tiivistelmä samapalkkaisuutta koskevasta Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä 3) esimerkkejä kansallisesta samapalkkaisuuteen liittyvästä oikeuskäytännöstä ja 4) kuvaus tekijöistä, jotka aiheuttavat sukupuolten välistä palkkakuilua, komission toimet ongelman ratkaisemiseksi ja esimerkkejä parhaista käytänteistä kansallisella tasolla.

2.           Lainsäädännön osaksi saattamisen tila ja rikkomusmenettelyt

Komission vaatimustenmukaisuustarkastusten seurauksena 26 jäsenvaltion kohdalla nousi esiin kysymyksiä siitä, onko kansallinen lainsäädäntö yhdenmukaista direktiivin uusien osien kanssa[7]. Kahdessa jäsenvaltiossa lainsäädännön osaksi saattaminen on riittävän selkeää ja yhdenmukaista, joten lisätiedolle ei ole tarvetta[8].

Jotkin direktiivin osat perustuvat aikaisempiin direktiiveihin, jotka on uudelleenlaadinnan seurauksena kumottu. Direktiivin vanhempien osien saattamista osaksi lainsäädäntöä valvottiin jo aikaisempia direktiivejä koskevissa vaatimustenmukaisuustarkastuksissa. Viimeisin tarkastuksen alainen direktiivi oli 2002/73/EY[9]. Alun perin direktiivin 2002/73/EY säännösten noudattamatta jättämisestä johtuvia rikkomusmenettelyitä aloitettiin vuonna 2006 yhteensä 23 jäsenvaltiota vastaan. Yhtä[10] lukuun ottamatta kaikki nämä tapaukset on loppuun käsitelty, koska jäsenvaltiot ovat muokanneet kansallisen lainsäädäntönsä yhdenmukaiseksi EU:n lainsäädännön kanssa. Jäljellä oleva tapaus koskee velvollisuutta suojella äitiys-, adoptio- tai vanhempainvapaalla olevien työntekijöiden oikeuksia riittävällä tavalla, kun he palaavat töihin. Tapaus siirrettiin Euroopan unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi 24. tammikuuta 2013[11].

3.           Direktiivin vaikutukset

Koska direktiivi enimmäkseen yhtenäistää EU:n tasavertaiseen kohteluun liittyvää lainsäädäntöä yhdistämällä, nykyaikaistamalla ja yksinkertaistamalla aikaisempien direktiivien säännöksiä sekä sisällyttämällä siihen Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä, kansallisen lainsäädännön osaksi saattamisen velvollisuus koskee ainoastaan säännöksiä, jotka aiheuttavat huomattavia muutoksia[12]. Näihin säännöksiin kuuluvat:

(1) palkan määritelmä[13],

(2) ammatillisten sosiaaliturvajärjestelmien tasavertaisen kohtelun soveltamisen laajentaminen tiettyjen työntekijäryhmien, kuten virkamiesten, eläkejärjestelmiin[14],

(3) laaja-alaisten säännösten (esim. oikeuksien puolustaminen, hyvitys, korvaus ja todistustaakka) soveltamisen laajentaminen ammatillisiin sosiaaliturvajärjestelmiin[15] ja

(4) nimenomainen viittaus sukupuolenkorjausprosessista johtuvaan syrjintään[16].

Yleisesti ottaen täytäntöönpano jäsenvaltioissa ei ole keskittynyt erityisesti näihin uusiin osiin. Jotkin jäsenvaltiot ovat saattaneet direktiivin osaksi kansallista lainsäädäntöä tarkasti joko uuden lainsäädännön kautta tai tekemällä asiasisältöä koskevia muutoksia voimassa olevaan lainsäädäntöön[17]. Kahdessa jäsenvaltiossa direktiivi saatettiin osaksi lainsäädäntöä yhdessä muiden syrjinnän vastaisten direktiivien kanssa[18]. Kahdessa muussa jäsenvaltioissa lainsäädännöksi saattamista pidettiin tarpeellisena vain ammatillisten sosiaaliturvajärjestelmien[19] ja äitiyslomalta palaamisen[20] osalta.

Jotkin jäsenvaltiot eivät pitäneet kansalliseksi lainsäädännöksi saattamista tarpeellisena, koska aikaisempien direktiivien lainsäädännöksi saattaminen oli riittävän yhdenmukaista nykyisen direktiivin[21] vaatimusten kanssa.

3.1. Palkan määritelmä

Direktiivin 2 artiklan 1 kohdan e alakohdassa määritellään palkka samoin kuin SEUT-sopimuksen 157 artiklan 2 kohdassa eli se on ”tavanomainen perus- tai vähimmäispalkka ja muu korvaus, jonka työntekijä saa rahana tai luontoisetuutena suoraan tai välillisesti työnantajaltaan työsuhteensa vuoksi”. Useimmissa jäsenvaltioissa palkan käsite määritellään kansallisessa lainsäädännössä, ja se vastaa edellä mainittua määritelmää[22]. Toisissa jäsenvaltioissa palkan lainsäädännöllinen määritelmä ei ole täysin samanlainen direktiivin kanssa, mutta kokonaisvaikutus näyttää olevan sama[23] tai kansalliset tuomioistuimet tulkitsevat termiä ”palkka” Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa yhdenmukaisella tavalla[24].

Joissakin jäsenvaltioissa palkan käsitettä ei ole tarkasti määritelty kansallisessa lainsäädännössä[25]. Esimerkiksi erään jäsenvaltion kansallinen lainsäädäntö takaa naisille samat sopimusehdot (joihin kuuluu mm. palkka) kuin vertailtavassa asemassa oleville miehille[26].

3.2. Tiettyjä työntekijäryhmiä, kuten virkamiehiä, koskevat eläkejärjestelmät

Direktiivin 7 artiklan 2 kohta vastaa Euroopan unionin tuomioistuimen vakiintunutta oikeuskäytäntöä ja selvittää siten, että tietyille työntekijäryhmille kuten virkamiehille suunnattuja eläkejärjestelmiä pidetään ammatillisina eläkejärjestelminä ja siten palkkana SEUT-sopimuksen 157 artiklan 2 kohtaa sovellettaessa, vaikka ne muodostavat osan yleistä lakisääteistä järjestelmää[27]. Suurimassa osassa jäsenvaltioita tämä säännös on otettu käyttöön joko erillisellä säännöksellä tai epäsuorasti tapauksissa, joissa kansallinen lainsäädäntö ei tee eroa työntekijäryhmien välillä[28]. Merkittävässä osassa jäsenvaltioita saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä on puutteellista tai epäselvää[29]. Näistä jäsenvaltioista kahdessa vaikuttaa olevan eri eläkeikä miehille ja naisille sekä julkisella että yksityisellä sektorilla[30], neljän jäsenvaltion ammatillisia sosiaaliturvajärjestelmiä koskeva kansallinen lainsäädäntö ei sisällä mitään säännöksiä tasavertaisuudesta[31] ja yhden jäsenvaltion ammatillisten sosiaaliturvajärjestelmien tasavertaisuussäännökset eivät koske virkamiehiä[32].

3.3. Laaja-alaisten säännösten soveltamisalan laajentaminen ammatillisiin sosiaaliturvajärjestelmiin

Eräs direktiivin merkittävistä uusista osista koskee III osaston laaja-alaisten säännösten soveltamisen laajentamista ammatillisiin sosiaaliturvajärjestelmiin[33]. Aikaisempi direktiivi ammatillisista sosiaaliturvajärjestelmistä[34] ei nimenomaisesti sisältänyt näitä säännöksiä, jotka kattavat oikeuksien puolustamisen[35], hyvityksen tai korvauksen[36], todistustaakan[37], tasa-arvoa käsittelevät elimet[38], työmarkkinaosapuolten vuoropuhelun[39] ja vuoropuhelun kansalaisjärjestöjen kanssa[40]. EU:n lainsäädännön yhdenmukaistaminen tasavertaisen kohtelun osalta direktiivissä tarjosi mahdollisuuden laajentaa näiden laaja-alaisten säännösten soveltamista ammatillisiin sosiaaliturvajärjestelmiin. Suurimmassa osassa jäsenvaltioita laaja-alaiset säännökset on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä, ja ne koskevat myös ammatillisia sosiaaliturvajärjestelmiä[41]. Neljässä jäsenvaltiossa näin ei ole tapahtunut kaikille direktiivin laaja-alaisille säännöksille[42]. Yhden jäsenvaltion osalta on epäselvää, voiko tasa-arvoa käsittelevä elin toimia ammatillisten sosiaaliturvajärjestelmien alalla[43]. Toisessa jäsenvaltiossa syrjinnän vastaisen lainsäädännön puitteet, joihin laaja-alaiset säännökset kuuluvat, tulevat voimaan kun ammatillisia eläkejärjestelmiä koskeva lainsäädäntö on saatu valmiiksi[44]. Kahdessa jäsenvaltiossa ammatillisia sosiaaliturvajärjestelmiä koskeva lainsäädäntö ei vaikuta sisältävän mitään tasavertaista kohtelua koskevia säännöksiä[45]. Eräässä toisessa jäsenvaltiossa, jossa ammatillisia sosiaaliturvajärjestelmiä ei tällä hetkellä ole, on epäselvää, tulisivatko laaja-alaiset säännökset voimaan, jos kyseisiä sosiaaliturvajärjestelmiä perustettaisiin[46].

3.4. Sukupuolenkorjaus

Direktiivin johdanto-osan 3 kappale viittaa Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan miehiä ja naisia koskevan tasavertaisen kohtelun periaate ei voi rajoittua vain tiettyyn sukupuoleen perustuvan syrjinnän kieltoon, vaan se koskee myös sukupuolenkorjauksesta johtuvaa syrjintää[47]. Hyvin harvat jäsenvaltiot ovat saattaneet tämän uutuuden suoraan osaksi kansallista lainsäädäntöä[48]. Kaksi jäsenvaltiota otti termit ’seksuaalinen tai sukupuoli-identiteetti’[49] ja ’sukupuoli-identiteetti’[50]osaksi syrjintäperusteita. Kahden jäsenvaltion kansallisessa lainsäädännössä syrjintäperusteiden luettelossa oli jo mukana ’sukupuoli-identiteetti’[51]. Vaikuttaa siltä, että näihin termeihin sisältyy sukupuolenkorjaus, mutta ne eivät ole rajattuja siihen. Yhdessä jäsenvaltiossa tasa-arvovaltuutettu on julkaissut ohjeita, joissa todetaan, että syrjintäperusteet kattavat myös kaikki transsukupuoliset henkilöt, eivät vain niitä, jotka ovat läpikäyneet sukupuolenkorjauksen[52]. Neljässä jäsenvaltiossa, joissa erityisiä täytäntöönpanotoimenpiteitä ei ole toteutettu, kansalliset oikeusasteet ovat tulkinneet tasavertaista kohtelua koskevaa lainsäädäntöä siten, että se kieltää sukupuolenkorjauksesta johtuvan syrjinnän[53]. Kolmessa muussa jäsenvaltiossa, joissa ei myöskään ole toteutettu erityisiä täytäntöönpanotoimenpiteitä, luotetaan siihen, että Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö vaikuttaa kansalliseen lainsäädäntöön[54]. Useissa muissa jäsenvaltioissa, joissa tätä uutta käsitettä ei ole erikseen saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä, ja joiden kansallisessa tasa-arvolainsäädännössä ei ole aiempaa nimenomaista viittausta sukupuolenkorjaukseen perustuvan syrjinnän kieltämiseen, olemassa olevat perusteet syrjinnän kieltämiselle voivat olla riittäviä kattaakseen myös syrjinnän sukupuolenkorjauksen perusteella. Esimerkiksi yhdessä jäsenvaltiossa sukupuolenkorjaukseen perustuvan syrjinnän saattaa kattaa syrjintä ”henkilökohtaisen tilanteen” vuoksi[55]. Useimmat jäsenvaltiot eivät kuitenkaan ole tarttuneet direktiivin antamaan tilaisuuteen kieltää selvällä tavalla kansallisessa lainsäädännössä sellaisten henkilöiden syrjintä, jotka ovat läpikäymässä tai ovat läpikäyneet sukupuolenkorjauksen.

3.5. Yleisarvio

Jäsenvaltioilta vaadittiin ainoastaan direktiivin uusien osuuksien saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä. Yleisesti ottaen vaikuttaa siltä, että jäsenvaltiot eivät ole hyödyntäneet tätä tilaisuutta arvioidakseen kansallisia järjestelmiään kokonaisvaltaisella tavalla tasavertaista kohtelua koskevan lainsäädännön yksinkertaistamiseksi ja uudistamiseksi.

Komission yksiköt esittävät parhaillaan yksityiskohtaisia kysymyksiä 26 jäsenvaltioille direktiivin kansalliseksi lainsäädännöksi saattamisesta ja täytäntöönpanosta. Keskustelussa olevat ongelmat pitäisi ratkaista niin pian kuin mahdollista. Haaste, jonka jäsenvaltiot tulevaisuudessa kohtaavat, on siirtyä direktiivin oikeanlaisesta kansallisen lainsäädännön osaksi saattamisesta varmistamaan direktiivin mukaisten oikeuksien täysimääräinen soveltaminen ja täytäntöönpano käytännössä.

4.           Samapalkkaisuutta koskevien säännösten soveltaminen käytäntöön

Vaikka samapalkkaisuuden periaate on ollut olennainen osa perussopimuksia Rooman sopimuksesta lähtien, ja sitä on kehitetty EU:n ja jäsenvaltioiden kansallisen lainsäädännön kautta, on yhä olemassa ongelmia sen soveltamisessa käytännön tasolla.

Direktiivin 4 artiklassa vahvistetaan samapalkkaisuuden periaate toteamalla, että samaa työtä tai samanarvoista työtä tekevien suora tai epäsuora syrjintä sukupuolen perusteella on kiellettyä kaikkien korvausta koskevien näkökohtien ja ehtojen kohdalla. Jos palkka määritellään työluokitusjärjestelmien avulla, direktiivin mukaan järjestelmien pitää perustua samoihin kriteereihin sekä miesten että naisten kohdalla, ja niiden täytyy poissulkea kaikki sukupuolen perusteella tapahtuva syrjintä.

Jäsenvaltiot toteuttavat samapalkkaisuuden periaatetta suurelta osin tasa-arvo- ja työlainsäädännön kautta. Useat jäsenvaltiot ovat sisällyttäneet periaatteen perustuslakiinsa[56]. Muutama jäsenvaltio on hyväksynyt lakeja, jotka erityisesti toteuttavat samapalkkaisuuden periaatetta[57], ja jotkin ovat saattaneet säännöksen osaksi kansallista lainsäädäntöä työehtosopimusten[58] kautta.

Useimpien jäsenvaltioiden lainsäädäntö kieltää palkkasyrjinnän seikkaperäisesti[59]. Huolimatta kansallisen lainsäädännön palkkasyrjintäkielloista samapalkkaisuuden periaatteen toteuttaminen käytännössä on yhä ongelmallista. Tämän osoittaa yhä vallitseva sukupuolten välinen palkkakuilu ja kansallisiin oikeusasteisiin vietyjen palkkasyrjintätapausten vähäinen määrä suurimmassa osassa jäsenvaltioita.

Sukupuolten välinen palkkakuilu on tällä hetkellä keskimäärin 16,2 prosenttia EU:n jäsenvaltioissa[60]. Vaikka arviot palkkasyrjinnän osuudesta SEUT-sopimuksen 157 artiklan ja direktiivin 4 artiklan kieltämän sukupuolten välisen palkkakuilun aiheuttajana vaihtelevat, vaikuttaa kuitenkin vallitsevan yhteisymmärrys siitä, että huomattava osuus johtuu syrjinnästä[61]. Samaan työhön kohdistuva suoran syrjintä vaikuttaa vähentyneen, mutta suuria ongelmia aiheuttaa se, että arviointityötä tekevät pääasiassa naiset tai miehet. Näin on erityisesti silloin kun arviointi tehdään työehtosopimuksissa.

Kansallisiin oikeusasteisiin vietyjen palkkasyrjintätapausten määrä on suurimmassa osassa jäsenvaltioita hyvin alhainen, vain muutamaa poikkeusta[62] lukuun ottamatta. Kun samapalkkaisuuden periaatetta koskevia tapauksia tulee esiin, niiden oikeuskäsittely kestää kauan[63]. Tiedon puutteen ja tehottoman valvonnan vuoksi monissa jäsenvaltioissa ei kuitenkaan ole saatavilla kokonaisvaltaista tietoa oikeuden tai tuomioistuinten päätöksistä palkkasyrjintää koskien. Siksi on haastavaa arvioida ja mitata palkkasyrjintää miesten ja naisten välillä[64].

Kansallisen samapalkkaisuutta koskevan oikeuskäytännön harvinaisuus voi olla merkki siitä, että sukupuolten välisen palkkasyrjinnän uhrit eivät saa tehokkaasti oikeutta. Samapalkkaisuuden periaatteen säännösten tehokasta soveltamista käytäntöön saattaa hankaloittaa kolme tekijää: i) selkeyden ja oikeusvarmuuden puute samanarvoisen työn käsitteestä, ii) palkkajärjestelmien huono läpinäkyvyys ja iii) menettelylliset esteet. Näitä kolmea tekijää käsitellään alempana.

4.1.        ”Samanarvoisen työn” käsitteen ja palkan määrittelyyn käytettyjen työluokitusjärjestelmien määritelmä ja soveltaminen

EU-tasolla ei ole olemassa määritelmää samanarvoisesta työstä eikä selkeitä perusteita eri töiden vertaamiseksi. Euroopan unionin tuomioistuin on kuitenkin selventänyt samapalkkaisuuden käsitettä useaan otteeseen[65]. Katsaus unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön löytyy komission yksiköiden valmisteluasiakirjan liitteestä 2. Direktiivin johdanto-osan 9 kappaleessa todetaan, että tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan, jotta voidaan arvioida, tekevätkö työntekijät samaa työtä tai samanarvoista työtä, pitäisi määrittää voidaanko heidän ajatella olevan verrattavassa tilanteessa ottamalla huomioon joukko työn luonnetta, koulutusta ja työoloja koskevia tekijöitä.

Useimpien jäsenvaltioiden lainsäädännössä ei selitetä, mitä pitäisi ymmärtää samanarvoisena työnä, vaan jättää sen kansallisten oikeusasteiden tulkittavaksi. Kaksitoista jäsenvaltiota[66] on julkaissut käsitteelle määritelmän lainsäädännössään viitaten analyyttisiin puitteisiin tai tärkeimpiin kriteereihin erilaisten töiden arvoa vertailtaessa. Useimmissa tapauksissa lainsäädäntö mainitsee taidot, kuormittavuuden, vastuullisuuden ja työolot pääasiallisina tekijöinä, joiden mukaan työn arvo voidaan määritellä. Työn arvon määritelmän sisällyttäminen kansalliseen lainsäädäntöön voisi olla valtava voimavara palkkasyrjinnän uhreille ja auttaa heitä viemään tapauksensa kansallisten tuomioistuinten käsiteltäväksi. Useat jäsenvaltiot, joilla ei ole erityisiä säännöksiä, selittivät, että käsite oli heidän kansallisten oikeusasteidensa kehittämä[67], että määritelmä on mukana lainselityksessä[68] tai että se on määritelty samapalkkaisuutta koskevan lainsäädännön valmistelutyössä[69].

Eräs tapa määrittää samanarvoinen työ on käyttää sukupuolineutraaleja työn arviointi- ja luokitusjärjestelmiä. Direktiivi ei kuitenkaan velvoita jäsenvaltioita luomaan tällaisia järjestelmiä, ja niiden saatavuus kansallisella tasolla vaihtelee suuresti. Siinä missä joidenkin jäsenvaltioiden lainsäädännössä nimenomaisesti varmistetaan, että palkan määrittämiseen käytetyt työn arviointi- ja luokitusjärjestelmät ovat sukupuolineutraaleja[70], toiset jäsenvaltiot eivät ole tarkasti pohtineet tätä lainkohdissaan[71]. Joissakin jäsenvaltioissa sukupuolineutraali työn arviointi taataan työehtosopimuksissa[72]. Sukupuolineutraalien työluokitus- ja palkkausjärjestelmien luomista varten tarkoitetut työkalut vaihtelevat myös jäsenvaltioittain. Osa on luonut ohjeita ja tarkistuslistoja työn arviointia ja luokittelua varten, mikä mahdollistaa työpaikkojen arvioinnin objektiivisemmalla tavalla ja auttaa välttämään sukupuolisyrjintää. Näitä työkaluja tarjoavat enimmäkseen jäsenvaltioiden tasa-arvoelimet[73] tai kansalliset viranomaiset[74]. Useilla jäsenvaltioilla on koulutusohjelmia, joiden kautta työnantajia voidaan auttaa käyttämään sukupuolineutraaleja työluokitusjärjestelmiä[75].

Tämän kertomuksen mukana oleva komission yksiköiden valmisteluasiakirjan liite 1, jossa käsitellään sukupuolineutraaleja työn arviointi- ja luokitusjärjestelmiä, voisi myötävaikuttaa samapalkkaisuuden periaatteen parempaan täytäntöönpanoon käytännössä.

4.2.        Palkkauksen läpinäkyvyys

Lisääntynyt palkkojen läpinäkyvyys voi paljastaa sukupuolten välistä epätasa-arvoa ja syrjintää yrityksen tai teollisuudenalan palkkarakenteissa, ja se voi antaa työntekijöille, työnantajille tai työmarkkinaosapuolille mahdollisuuden toimia asianmukaisesti samapalkkaisuuden periaatteen täytäntöönpanon varmistamiseksi. Direktiivin 21 artiklan 3 ja 4 kohdan mukaisesti useat jäsenvaltiot ovat luoneet erityisiä palkkojen läpinäkyvyyteen liittyviä toimenpiteitä. Nämä voidaan jakaa toimenpiteisiin, jotka paljastavat yksittäisten työntekijöiden palkan, ja toimenpiteisiin, jotka kollektiivisesti antavat palkkatietoja työntekijäryhmittäin. Siinä missä yksittäisten palkkojen paljastumiseen johtavat toimenpiteet voivat auttaa yksittäisten tapausten ratkaisussa ja niillä voi olla ehkäisevä vaikutus, kollektiiviset palkkatiedot voivat olla perusta yleisluontoisille toimenpiteille, joiden avulla vähennetään sukupuolten välistä palkkakuilua.

Tapauksissa, joissa epäillään palkkasyrjintää, joissakin jäsenvaltioissa työnantaja on velvoitettu antamaan työntekijälle tietoja palkoista, mikä auttaa arvioimaan syrjinnän olemassaoloa[76]. Joissakin jäsenvaltioissa palkkatieto voidaan saada työntekijän edustajalta työntekijän luvalla[77]. Jos tietoa ei haluta antaa, joissakin jäsenvaltioissa se voidaan saada selville oikeusteitse[78]. Joissakin jäsenvaltioissa säännöksiin sisältyy velvollisuus ilmoittaa laillinen minimipalkka työpaikkailmoituksissa[79] tai säännösten mukaan työnantajan on laitonta estää työntekijää kertomasta palkkaansa toisille, kun tiedon antamisen tarkoituksena on määrittää onko palkkaerojen ja esimerkiksi sukupuolierojen välillä olemassa yhteys[80]. Useiden jäsenvaltioiden tasa-arvoelimillä on valtuudet pyytää tietoa palkoista[81], esimerkiksi samassa asemassa olevien työntekijöiden tulotietoja sosiaaliturvalaitokselta[82]. Palkkaa koskevaa tietoa pidetään kuitenkin usein luottamuksellisena kansallisen tietosuojaa ja yksityisyyttä koskevan lainsäädännön nojalla. Siksi monissa jäsenvaltioissa työnantajat eivät voi julkaista tietoja. Työntekijöitä on saatettu jopa sopimuksen nojalla kieltää kertomasta muille työntekijöille palkastaan. Palkkaa koskevien tietojen antaminen on yleensä ongelmallisempaa yksityisellä sektorilla verrattuna julkiseen sektoriin.

Kollektiivisten toimien osalta useat jäsenvaltiot kannustavat tasa-arvosuunnitteluun velvoittamalla työnantajat säännöllisesti arvioimaan palkkakäytänteitään ja palkkaeroja sekä hahmottelemalla toimintasuunnitelmaa samapalkkaisuudelle[83]. Tämä velvollisuus koskee yleensä suurempia työnantajia. Velvollisuuden laiminlyönti voi johtaa maksuseuraamuksiin[84]. Jotkin jäsenvaltiot vaativat työnantajia myös laatimaan palkkakyselyitä[85], kun taas toiset vaativat työnantajia keräämään työsuhteita koskevaa tilastotietoa sukupuolen perusteella[86]. Joissakin jäsenvaltioissa työnantajilla on velvollisuus toimittaa määräajoin työntekijöiden edustajille sukupuolten tasa-arvotilanteesta yrityksessä kirjallinen raportti, palkkatiedot mukaan lukien[87].

4.3.        Samapalkkaisuustapauksien käsittelyn esteet

Syrjinnän uhrit kohtaavat tiettyjä esteitä oikeuden saatavuudessa. Näihin kuuluvat pitkät ja kalliit oikeuskäsittelyt, määräajat, toimivien sanktioiden ja riittävien korvausten puute sekä rajoitettu pääsy tietoon, jota tarvitaan samapalkkaisuutta koskevan kanteen tekemiseksi.

Yksittäisillä työntekijöillä on yleensä rajoitettu pääsy samaa työtä tai samanarvoista työtä tekevien henkilöiden palkkatietoon, mikä on tarpeellista menestyksekkään samapalkkaisuutta koskevan kanteen tekemiseksi. Tämä on este direktiivin 19 artiklassa annetun todistustaakan siirtämisen säännön tehokkaalle noudattamiselle. Sääntö vaatii uhria ensin osoittamaan tosiasioita, joiden perusteella voidaan olettaa, että syrjintää on tapahtunut. Vasta sen jälkeen työnantaja on velvollinen todistamaan, että syrjintää ei ole tapahtunut. Todistustaakan siirtämisen säännön soveltaminen on yhä ongelmallista useissa jäsenvaltioissa, joissa siirtäminen näyttää olevan vaikeampaa kuin mitä direktiivin säännöksissä edellytetään[88].

Lainopillisen avun ja oikeuskäsittelyjen kustannukset ovat yleensä korkeat ja taakka uhrille. Lisäksi saatavilla olevien korvausten määrä on usein rajattu[89]. Siksi tasa-arvoelinten ja ammattijärjestöjen aktiivinen rooli itsenäisen avun tarjoajina syrjinnän uhreille auttaisi heitä saamaan oikeutta ja varmistaisi samapalkkaisuuden lainsäädännöllisten puitteiden tehokkuuden. Se voisi myös vähentää oikeudenkäynnin riskiä yksittäisten työntekijöiden osalta ja olla mahdollinen ratkaisu samapalkkaisuutta koskevien tapausten huomattavan vähäiselle määrälle. Tästä syystä tasa-arvoelinten mukaantulo auttaa samapalkkaisuuden periaatteen tehokkaassa noudattamisessa. Kansallisten tasa-arvoelinten tehtävät ja valtuudet ovat kuitenkin hyvin vaihtelevia ja ainoastaan joissakin jäsenvaltioissa tasa-arvoelinten rooliin kuuluu yksityishenkilöiden edustaminen syrjintää koskevissa kanteissa[90]. Yksityishenkilöitä voivat edustaa myös ammattiliitot[91] ja kansalaisjärjestöt.

Direktiivissä vaaditaan jäsenvaltioilta ennaltaehkäiseviä toimia samapalkkaisuuden periaatteen rikkomisen suhteen[92], mutta toimien luonne jää jälleen niiden päätettäväksi. Ennaltaehkäiseviin toimiin voisi kuulua tutkimuksia, jotka tähtäävät palkkasyrjinnän estämiseen, koulutuksen järjestäminen sidosryhmille ja tietoisuutta lisäävien aktiviteettien järjestäminen.

5.           Päätelmät ja jatkotoimet

Direktiivi toi mukanaan useita tärkeitä uusia osia, joilla tähdätään siihen, että EU:n lainsäädäntö tästä aiheesta olisi johdonmukaisempaa, samassa linjassa unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa ja viime kädessä tehokkaampaa sekä helpommin saatavilla kansalle ja lainoppineille.

Direktiivin uusien osien kansalliseen lainsäädäntöön saattamisen suhteen komission yksiköillä on yhä kysymyksiä esitettävänä useimmille jäsenvaltioille. Näiden jäljellä olevien kysymysten selvittäminen on ensisijaisessa asemassa, ja tarvittaessa käytetään rikkomusmenettelyä. Tulevaisuuden kannalta suurin haaste jäsenvaltioille on direktiivin sanelemien oikeuksien oikeanlainen soveltaminen ja täytäntöönpano käytännössä.

Samapalkkaisuutta koskevien säännösten soveltaminen käytäntöön jäsenvaltioissa vaikuttaa olevan yksi direktiivin ongelmallisimmista alueista. Tämän osoittaa yhä jatkuva sukupuolten välinen palkkakuilu, jota saattaa aiheuttaa huomattavalla tavalla palkkasyrjintä, sekä yksityishenkilöiden kansallisissa tuomioistuimissa nostamien kanteiden vähäinen määrä.

Jäsenvaltioiden olisi hyödynnettävä liitteenä olevan komission yksiköiden valmisteluasiakirjan välineitä samapalkkaisuuden periaatteen soveltamisen tehokkuuden lisäämiseksi ja sukupuolten välisen palkkakuiluongelman ratkaisemiseksi.

Komissio jatkaa samapalkkaisuuden periaatteen soveltamisen kokonaisvaltaista valvontaa. Eurooppa 2020 -strategian mukaisesti ja tietoisuutta lisäävien toimien sekä hyvien toimintatapojen esittelemisen ohella komissio julkaisee myös jatkossa maakohtaisia suosituksia, joissa käsitellään sukupuolten välisen palkkakuilun syitä vuosittaisen talouspolitiikan EU-ohjausjakson aikana.

Lisäksi komissio suunnittelee ottavansa vuonna 2014 käyttöön lainsäädännön ulkopuolisen aloitteen, jonka tarkoituksena on edistää ja helpottaa samapalkkaisuuden periaatteen tehokasta noudattamista käytännössä sekä auttaa jäsenvaltioita löytämään oikeat lähestymistavat olemassa olevan sukupuolten välisen palkkakuilun heikentämiseksi[93]. Tämä aloite keskittyy todennäköisesti palkkojen läpinäkyvyyteen.

[1]               EUVL L 204, 26.7.2006, s. 23.

[2]               Neuvoston direktiivi 75/117/ETY (EYVL L 45, 19.2.1975, s. 19), neuvoston direktiivi 76/207/ETY (EYVL L 39, 14.2.1976, s. 40), Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/73/EY (EYVL L 269, 5.10.2002, s. 15), neuvoston direktiivi 86/378/ETY (EYVL L 225, 12.8.1986, s. 40), neuvoston direktiivi 96/97/EY (EYVL L 46, 17.2.1997, s. 20), neuvoston direktiivi 97/80/ETY (EYVL L 14, 20.1.1998, s. 6), neuvoston direktiivi 98/52/EY (EYVL L 205, 22.7.1998, s. 66).

[3]               Direktiivin 31 artiklan mukaisesti.

[4]               P6_TA(2008)0544.

[5]               P7_TA-PROV(2012)0225.

[6]               KOM(2010) 491.

[7]               Kysymyksiä käsiteltiin komission EU Pilot -järjestelmän kautta. EU Pilot -prosessissa voidaan käydä hallinnollista kirjeenvaihtoa ennen kuin edetään SEUT-sopimuksen 258 artiklan mukaisiin rikkomusmenettelyihin.

[8]               NL, FR.

[9]               EYVL L 269, 5.10.2002, s. 15.

[10]             NL

[11]             Asia koskee Alankomaiden lainsäädännön vaatimustenvastaisuutta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2002/73/EY muutetun neuvoston direktiivin 76/207/ETY 2 artiklan 7 kohdan kanssa, jossa tarkennetaan että äitiys-, adoptio- tai vanhempainvapaalta palaavien työntekijöiden on saatava palata aikaisempaan työhönsä tai vastaavaan asemaan, ja he ovat oikeutettuja kaikkiin niihin parannuksiin työehdoissa, joihin heillä olisi ollut oikeus poissaolonsa aikana. Alankomaiden lainsäädännöstä puuttuvat asiaa koskevat vaaditut nimenomaiset säännökset, mikä aiheuttaa epävarmuutta tarjotun turvan suhteen ja vaikeuttaa kansalaisten mahdollisuutta tietää oikeuksistaan ja vaatia niitä.

[12]             33 artiklan kolmas kohta.

[13]             2 artiklan 1 kohdan e alakohta.

[14]             7 artiklan 2 kohta.

[15]             17–19 artikla.

[16]             Johdanto-osan 3 kappale.

[17]             CZ, DK, EE, EL, HR, IT, CY, LT, PT, SI, SK, SE, UK.

[18]             FR, PL.

[19]             RO, jossa kyseisiä toimenpiteitä koskeva lainsäädäntö on vasta vireillä.

[20]             BG.

[21]             BE, DE, IE, ES, LV, LU, HU, MT, NL, AT, FI.

[22]             BE, BG, CZ, DK, IE, EL, ES, FR, HR, CY, LT, LU, HU, MT, PT, RO, SI, SK.

[23]             EE, PL. Virossa työnantajan toimia pidetään syrjivinä jos työnantaja asettaa palkkaa tai etuuksia koskevia ehtoja, jotka eivät tuo työntekijälle niin paljon etua kuin vastakkaista sukupuolta edustavalle työntekijälle, joka tekee samaa tai samanarvoista työtä.

[24]             NL. Ks. asiat 80/70, 43/75, 12/81, C-262/88, C-360/90, C-200/91, C-400/93, C-281/97, C-366/99, saatavilla osoitteessa http://curia.europa.eu/.

[25]             DE, IT, LV, AT, FI, SE, UK.

[26]             UK.

[27]             Asiat C-7/93 ja C-351/00.

[28]             BE, BG, CZ, DE, EE, IE, EL, FR, CY, LT, LU, NL, AT, FI, UK. Unkarissa lainsäädäntö ei tee eroa työntekijäryhmien välillä, mutta virkamiehille ei ole olemassa erityisiä eläkejärjestelmiä.

[29]             DK, EL, ES, HR, IT, LV, MT, PL, PT, RO, SI, SK, SE.

[30]             IT, SK.

[31]             LV, PL, PT, SE.

[32]             RO.

[33]             Vaikka näitä järjestelmiä ei ole nimenomaisesti mainittu laaja-alaisissa säännöksissä, unionin tuomioistuimen selvennys siitä, että työeläke muodostuu (viivästetystä) palkasta, viittaa siihen, että aiemmin olemassa olleet samapalkkaisuutta ja työehtoja (palkka mukaan lukien) koskevat laaja-alaiset säännöt ovat voimassa myös näiden järjestelmien osalta.

[34]             Neuvoston direktiivi 86/378/ETY.

[35]             17 artikla.

[36]             18 artikla.

[37]             19 artikla.

[38]             20 artikla.

[39]             21 artikla.

[40]             22 artikla.

[41]             BE, BG, CZ, EE, IE, EL, ES, FR, IT, CY, LV, LT, LU, HU, MT, NL, AT, SE, UK (Pohjois-Irlannin kohdalla yhä epäselvää).

[42]             DE, SI, SK, FI.

[43]             DK

[44]             RO

[45]             PL, PT.

[46]             HR.

[47]             Asiat C-13/94, C-117/01 ja C-423/04.

[48]             BE (Brysselin aluetta lukuun ottamatta), CZ, EL, UK.

[49]             SK.

[50]             MT.

[51]             DE, HU.

[52]             FI.

[53]             DK, IE, ES, FR.

[54]             CY, AT. Kroatiassa tasa-arvolaki määrää, että sen säännöksiä ei saa tulkita tai täytäntöönpanna EU:n lainsäädännön kanssa ristiriitaisella tavalla.

[55]             SI.

[56]             EL, ES, IT, HU, PL, PT, RO, SI, SK, FI.

[57]             DK, EL, CY.

[58]          BE, DK.

[59]             Monissa jäsenmaissa (esim. BE, DE, PL, SE) ei ole tällaista erillistä kieltoa, mutta sen sijaan yleinen sukupuolisyrjinnän kielto vaikuttaa kattavan myös palkkasyrjinnän.

[60]             Eurostatin online-tietokanta 2011, osoitteessa

http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&plugin=1&language=en&pcode=tsdsc340.

[61]             Katso esimerkiksi Belgian puheenjohtajuuskauden raportti vuodelta 2010 ”Sukupuolten välinen palkkakuilu Euroopan unionin jäsenvaltioissa - kvantitatiiviset ja kvalitatiiviset mittarit”, saatavilla englanniksi osoitteessa http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/10/st16/st16516-ad02.en10.pdf.

[62]             Esim. IE, UK. Vuonna 2011 Yhdistyneen kuningaskunnan laatiman vaikutustenarvioinnin mukaan samapalkkaisuutta edistävistä lainsäädännöllisistä toimenpiteistä työtuomioistuimissa käsiteltiin vuosittain 28 000 samapalkkaisuutta koskevaa kannetta.

[63]             Tähän joukkoon kuuluu Yhdistynyt kuningaskunta. Vuosittaiset tuomioistuintilastot (Annual Tribunal Statistics) ajalta 2011–2012 osoittavat, että samapalkkaisuustapaukset ovat kaikkein hitaimpia käsitellä, ks. http://www.justice.gov.uk/downloads/statistics/tribs-stats/ts-annual-stats-2011-12.pdf.

[64]             Useilta jäsenvaltioilta tarkat palkkasyrjintätapausten määrän ja tyyppien tilastotiedot puuttuvat.

[65]             Ks. asiat 237/85, C-262/88, C-400/93, C-381/99. Ks. myös direktiivin johdanto-osan 9 kappale.

[66]             CZ, IE, FR, HR, CY, HU, PL, PT, RO, SK, SE, UK.

[67]             DK, DE, EL, ES, LV, AT.

[68]             AT.

[69]             FI.

[70]             Esim. EL, FR, IT, CY, LT, AT, SI.

[71]             Esim. BE, DE, EE, IE, HR, LV, LU, HU, PL, FI.

[72]             Esim. BE.

[73]             Esim. BE, NL, PT, SE, UK.

[74]             Esim. BE, EE, LU, AT.

[75]             Esim. BE, EE, CY, SE.

[76]             Esim. BG, EE, IE, SK, FI.

[77]             Esim. FI.

[78]             Esim. CZ, LV.

[79]             Esim. AT.

[80]             Esim. UK.

[81]             Esim. EE, SE.

[82]             Esim. AT.

[83]             Esim. BE, ES, FR, FI, SE.

[84]             Tämä koskee Ranskaa.

[85]             Esim. FI. SE.

[86]             Esim. DK, EE.

[87]             Esim. BE, DK, FR, IT, LU, AT.

[88]             Esim. CY, MT, BG. Romania muutti hiljattain lainsäädäntöään ongelman poistamiseksi.

[89]             Useimmissa tapauksissa korvausten määrä on yhtä suuri kuin menetetyn tulon, joka on laskettu kanteen tekijän ja verrokin välisen palkkaeron mukaan. Joissakin jäsenvaltioissa myös kärsityt aineettomat vahingot otetaan huomioon. Kansallisen lainsäädännön puitteet sanktioiden suhteen vaihtelevat jäsenvaltioiden välillä suuresti.

[90]             Esim. BE, BG, EE, IE, IT, HU, MT, AT, SK, FI, SE, UK.

[91]             Esim. in BE, DK, FR, SE, UK.

[92]             Direktiivin 26 artikla.

[93]       Komission työohjelma 2014, KOM(2013) 739 final, nähtävillä osoitteessa http://ec.europa.eu/atwork/pdf/cwp_2014_annex_fi.pdf.