This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52013DC0468
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS concerning the added value of macro-regional strategies
KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE makroaluestrategioiden lisäarvosta
KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE makroaluestrategioiden lisäarvosta
/* COM/2013/0468 final */
KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE makroaluestrategioiden lisäarvosta /* COM/2013/0468 final */
KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN
PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN
KOMITEALLE makroaluestrategioiden lisäarvosta 1. Johdanto Makroalueellinen toiminta-ajatus syntyi
toiveesta reagoida yhteisesti Itämeren ympäristön tilan huonontumiseen ja
tarpeesta ryhtyä yhteisiin toimiin alueen haasteiden ja mahdollisuuksien
selvittämiseksi. Tuloksena laadittiin Euroopan unionin Itämeri-strategia, joka
hyväksyttiin vuonna 2009. Tonavan aluetta koskeva EU-strategia hyväksyttiin kesäkuussa
2011, ja Eurooppa-neuvosto pyysi komissiota esittämään vuoden 2014 loppuun
mennessä Adrian- ja Joonianmeren aluetta koskevan EU:n strategian, jollei
toiminta-ajatuksen arvioinnista muuta johdu[1].
Muut alueet arvioivat parhaillaan lähestymistavan etuja. Tavoitteena on vastata koordinoidusti
ongelmiin, joita on parempi käsitellä yhdessä kuin erikseen. Jo hyväksytyllä
kahdella strategialla pyritään poistamaan kyseisten alueiden kehityksen tiellä
olevia esteitä ja vapauttamaan niiden potentiaalia käyttöön. Strategioiden
avulla ongelmat pyritään sijoittamaan monenväliseen ympäristöön, myös nykyisten
EU-rajojen ulkopuolelle, ja ratkaisemaan ne toimimalla tasavertaisina
naapurimaiden kanssa. Lähestymistapa kannustaa osallistujia ylittämään
kansallisten rajojen lisäksi strategisen ja luovan ajattelun esteet
käytettävissä olevien mahdollisuuksien löytämiseksi. Makroaluestrategian tavoitteena on
yhteisvastuuta synnyttämällä saada aikaan uusia hankkeita ja aloitteita.
Makroaluestrategiat ovat tärkeitä innovaatiomuotoja alueellisen yhteistyön ja
yhteenkuuluvuuden kehittämisessä. Tätä lähestymistapaa, joka perustuu yhteisön
aloitteista, (esimerkiksi INTERREG[2])
peräisin olevaan yhteistyöperinteeseen, on kuitenkin arvioitava tulosten
perusteella niin, että niiden menestystä mitataan suhteessa tarvittavaan
panokseen. Vaikka lähestymistapa on sinänsä saavuttanut suosiota, sen
toteuttaminen on haastavaa. Sitä on sen vuoksi kehitettävä, jotta todellista
lisäarvoa saataisiin mahdollisimman tehokkaasti ja kestävällä tavalla. 1.1 Kertomuksen tarkoitus Neuvosto on pyytänyt komissiota ”esittämään
selvityksen makroalueellisten strategioiden periaatteesta, arvioimaan
strategioista saatavaa lisäarvoa ja toimittamaan näiden pohdintojen tulokset
neuvostolle ja Euroopan parlamentille kesäkuuhun 2013 mennessä”.[3] Tässä kertomuksessa ·
pyritään esittämään selvitys makroalueellisten
strategioiden periaatteesta ·
arvioidaan nykyisten makroaluestrategioiden
lisäarvoa ·
annetaan suosituksia tulevia toimia varten. Kertomuksessa arvioidaan tähänastisia
saavutuksia, sekä etuja että vaikeuksia, EU:n yleisen poliittisen kehyksen,
kuten Eurooppa 2020 -strategian, näkökulmasta sekä perussopimusten nykyisestä
alueellisesta näkökulmasta. 1.2 Arviointimenetemä[4] Kertomus perustuu useisiin lähteisiin, muun
muassa seuraaviin: ·
Itämeri-strategiaa ja Tonava-strategiaa koskevat
komission kertomukset, niitä seuranneet neuvoston päätelmät ja
Itämeri-strategiaa koskeva maaliskuussa 2012 annettu tiedonanto ·
laaja kyselytutkimus, jossa oli mukana yli 100
keskeistä sidosryhmää ·
ulkopuolisten asiantuntijoiden suorittamat
riippumattomat arvioinnit ·
katsaus asiaa koskevaan tieteelliseen
kirjallisuuteen ja politiikan kehittämiseen liittyvään kirjallisuuteen. Kommentoijien mukaan ·
nykyisten makroaluestrategioiden vaikutusta on
vielä vaikea arvioida, koska ne ovat verrattain uusia, ja siksi vaikutusta
olisikin mitattava keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä ·
itse kokonaistoiminta-ajatuksen arvo ja
toteutuskysymykset olisi erotettava toisistaan.
2. Makroaluestrategian toiminta-ajatus Makroalueyhteistyön perustana ovat alueellinen
identiteetti, yhteisen strategisen suunnittelun tarve ja halu yhdistää
voimavaroja. Alustavia määritelmiä[5] konsolidoidaan parhaillaan
asetuksessa, joka koskee yhteisiä säännöksiä vuosiksi 2014–2020[6]. Siinä todetaan, että
makroaluestrategia 1) on jäsenvaltioita ja kolmansia maita
samalla maantieteellisellä alueella koskeva yhdennetty kehys 2) käsittelee yhteisiä haasteita 3) hyötyy taloudelliseen, sosiaaliseen ja
alueelliseen yhteenkuuluvuuteen liittyvän yhteistyön lisäämisestä. Makroaluestrategia olisi vahvistettava
Euroopan parlamentissa ja neuvostossa. Toiminta-ajatukseen kuuluvat myös seuraavat
periaatteet: ·
integrointi –
tavoitteet olisi sisällytettävä nykyisiin poliittisiin kehyksiin (EU-tason,
alueelliset, kansalliset ja paikalliset sekä liittymistä valmistelevat
kehykset), ohjelmiin (EU-tason, maakohtaiset, alueelliseen yhteistyöhön
liittyvät ja alakohtaiset ohjelmat) ja rahoitusvälineisiin ·
koordinointi –
politiikkojen, strategioiden ja taloudellisten resurssien lokeroimista
alakohtaisiin politiikkoihin, toimijoihin tai valtionhallinnon eri tasoille
olisi vältettävä ·
yhteistyö – maiden ja
eri alojen olisi tehtävä koko alueen kattavaa yhteistyötä ja tarkasteltava
alueellisia kehitysideoita entistä laajemmasta ja ulospäinsuuntautuvammasta
näkökulmasta ·
monitasoinen hallinto –
hallinnon eri tasoilla toimivien poliittisten päättäjien olisi tehtävä nykyistä
parempaa yhteistyötä ilman, että ne luovat uusia päätöksentekoportaita ·
kumppanuus – EU:n
jäsenvaltiot ja EU:n ulkopuoliset maat voivat tehdä yhteistyötä, joka perustuu
molemminpuoliseen etuun ja keskinäiseen kunnioitukseen. Tavoitteet vaihtelevat kyseisen alueen
tarpeiden mukaan. Painopisteen olisi kuitenkin oltava kysymyksissä, joilla on
strategista merkitystä ja jotka tarjoavat todellista lisäarvoa suhteessa
horisontaalisiin yhteisön politiikkoihin, erityisesti Eurooppa 2020
-strategiaan. Koska eri kehitysvaiheessa olevilla mailla on erilaisia
prioriteetteja, mukana on oltava sekä haasteita että mahdollisuuksia: ·
haasteet, kun tiiviimpi
yhteistyö on välttämätöntä (esim. ympäristö- ja ilmastopolitiikkaan tai
yhteenliitettävyyteen liittyvät kysymykset) ·
mahdollisuudet, kun
tiiviimpi yhteistyö on molempien osapuolten edun mukaista: yhteiset aloitteet,
verkottuminen, kokemusten jakaminen, rahoituksen yhdistäminen (esim. tutkimus,
innovointi, liiketoiminta ja valmiuksien kehittäminen). Tämä kaksitahoinen näkökulma on vahvistettu
kesäkuussa 2012 annetuissa neuvoston päätelmissä[7],
joissa todetaan, että tämä lähestymistapa syventää EU:n sisämarkkinoita ja
kilpailukykyä, helpottaa yhdennetyn meripolitiikan täytäntöönpanoa (erityisesti
”sinistä kasvua”) sekä auttaa käsittelemään ympäristön pilaantumiseen
liittyvien yhteisten haasteiden tai infrastruktuuriyhteyksien puuttumiseen
liittyviä kysymyksiä. Lisäksi strategioita voidaan hyödyntää, jotta saadaan
aikaan yhteisiä toimia innovaatiotoiminnassa, ilmastotoimissa,
riskinhallinnassa sekä turvallisuuteen ja matkailuun liittyvissä kysymyksissä. 3. Makroaluestrategioista saatava lisäarvo Kaksi nykyistä makroaluestrategiaa toimivat
ilman EU:lta saatavaa lisärahoitusta, ilman uusia elimiä ja ilman uutta
lainsäädäntöä. Tämä on edellyttänyt rahoituksen, rakenteiden ja politiikkojen
keskinäistä johdonmukaisuutta. Strategioiden yhteydessä prioriteetteina olevien
alueiden ympärille on luotu työskentelyrakenteita, joihin on päädytty alhaalta
ylös suuntautuvan kuulemisprosessin kautta. Osallistuvat maat, alueet tai
organisaatiot vastaavat poliiittisesta johtamisesta kullakin alueella, ja
komissio on yhteyselimenä. 3.1 Tulokset hankkeina, toimina, päätöksinä
ja verkostoina ilmaistuna Itämeri-strategian ja Tonava-strategian
täytäntöönpanoa koskevissa kertomuksissa korostetaan, että makroaluestrategiat
ovat antaneet pontta valtioiden rajat ylittäville vanhoille hankkeille ja
auttaneet kehittämään uusia hankkeita. Yksin Itämeren alueella on yli 100
lippulaivahanketta, joihin liittyy useita oheishankkeita. Tonava-strategian
yhteydessä käsiteltävänä on 400 hanketta, joiden arvo on yhteensä 49 miljardia
euroa. Niistä 150 hanketta on jo toteutusvaiheessa. Hankkeet – Itämeren tila on paranemassa, ja ravinnekuormitusta pyritään
vähentämään CleanShip-hankkeella (jossa vähennetään aluksista peräisin olevaa
saastumista) sekä hankkeilla, joilla fosfaatit poistetaan pesuaineista.
BALTFISH-hankkeella pyritään puolestaan parantamaan kalavarojen hoitoa koskevaa
yhteistyötä. – Tonavan tulvariskiä käsittelevissä hankkeissa, kuten DANUBE
FLOODRISK-hankkeessa, pyritään ratkomaan Tonavan alueen tulvakysymyksiä, jotka
ovat merkittävä huolenaihe. Hankkeessa tuotetaan yhteisiä tietokantoja ja
kartoitetaan tulvariskejä. – Sähköisten infrastruktuurien parantaminen: Tonavan alueella on
käynnistetty seitsemänteen puiteohjelmaan kuuluvia hankkeita, joilla tutkijoiden
käyttöön pyritään saamaan kehittyneitä tietoteknisiä palveluja. – Ilmastonmuutokseen liittyviä toimia suunnitellaan yhdessä
jäsenvaltioiden virastojen kanssa osana Tonavan ja Itämeren alueen
sopeutumisstrategioita, esimerkiksi BALTADAPT-hankkeen puitteissa. Makroalueellinen lähestymistapa helpottaa myös
verkottumista ja yhteisiä aloitteita. Yhteiset aloitteet – Itämeren tutkimus- ja kehitysohjelmalla BONUS edistetään
tutkimusyhteistyötä puhtaan teknologian ja ekoinnovoinnin alalla. – Tonavan alueen yritysfoorumi tukee pk-yrityksiä. Makroalueellinen lähestymistapa helpottaa myös
kollektiivisella tasolla tehtyjä poliittisia päätöksiä. Tonavan alueen
vesiväylien liikennöintikelpoisuutta parannetaan esimerkiksi heinäkuussa 2012
liikenneministerien antaman Tonava-väylän ylläpitoa koskevan julkilausuman
avulla ja Romanian ja Bulgarian välillä äskettäin laitteiden jakamisesta tehdyn
sopimuksen puitteissa. 3.2 Parannuksia politiikan kehittämiseen Makroaluestrategiat tarjoavat alueellisia
rakennusosia EU:n laajuisen politiikan laadintaan ja kokoavat kansalliset
lähestymistavat yhtenäisemmäksi toteuttaa EU-tasolla. Makroalueellisella työllä
on erityinen vaikutus yhdennettyyn meripolitiikkaan, Euroopan laajuiseen
liikenneverkkoon (TEN-T), Euroopan laajuiseen energiaverkkoon (TEN-E) ja
pelastuspalvelualan yhteistyöhön. Ympäristökysymyksiä koskevassa
asiantuntijaryhmän raportissa makroaluestrategioita pidetään yleisesti
kannustavina tapoina panna täytäntöönEU-direktiivejä[8]. Strategioiden vaikutus liitettävyyteen
– kehitteillä on makroalueellinen näkökulma infrastruktuuri-investointien
suunnittelemiseksi Euroopan laajuisiin liikenneverkkoihin (TEN-T), esim. Baltic
Transport Outlook, joka tarjoaa analyyttista ja/tai suunnitteluun liittyvää
tukea alueen liikenneinfrastruktuureille. – Tonavan alueen kaasumarkkinamalli tukee infrastruktuurihankkeiden
suunnittelua sekä teknisten esteiden ja muiden valtioiden välisten
markkinaesteiden poistamista ja varmistaa näin kaasun toimitusvarmuutta. Vaikka Itämeri-strategian ja Tonava-strategian
keskeisten sidosryhmien parissa tehdyn kyselytutkimuksen mukaan
makroalueellinen lähestymistapa on vauhdittanut useita eri politiikkoja sekä
EU:n että alueellisella ja kansallisella tasolla, sidosryhmät korostavat, että
tarvitaan vielä aikaa ja lisää työtä. Itämeri-strategian vastaajat olivat tältä
osin myönteisempiä (yli 55 prosenttia) kuin Tonavan alueen (33 prosenttia),
mikä johtuu todennäköisesti siitä, että työ Itämeri-strategian parissa on
aloitettu aikaisemmin. EU:n esiin nostamien kysymysten integrointi kansalliseen politiikkaan
– Tonava-strategian sisältämät sisävesiväyliä koskevat tavoitteet ovat osa
Itävallan uutta liikennealan suunnitelmaa. – Terveysalan ja biotieteiden innovointiin liittyviä pohjoismaisia
vahvuuksia on ScanBalt BioRegion -hankkeen yhteydessä levitetty Baltian
maihin ja hyödynnetty Viron biotekniikkastrategiassa, jolloin verkottuminen
naapurimaiden kanssa tuo tarvittavan kriittisen massan. 3.3 Parempi vastine rahalle Tiukan budjetin aikana on tärkeää, että vähällä
rahalla saa parempaa vastinetta. Makroalueellinen lähestymistapa auttaa
sovittamaan EU:n ohjelmia yhteen siten, että ne toimivat yhdessä yhteisten
keskeisten päämäärien hyväksi. EU:n lisärahoituksen puute ajaa strategian
täytäntöönpanijat etsimään aktiivisemmin rahoitusta. Tämä on edistänyt ·
rahoitusta käsittelevän Tonavan alueen foorumin
toimintaa (yhdistää hankeideoita ja rahoittajia, saattaa yhteen hankkeiden
vetäjiä ja pankkeja, kansainvälisiä rahoituslaitoksia ja rahoitusohjelmia) ·
Itämeri-strategian siemenrahajärjestelyn toimintaa
(tarjoaa siemenvaiheen rahoitusta hankkeiden ideointiin laina- tai
avustusvaiheeseen asti). Käytettävissä olevat resurssit keskitetään
tärkeimmille prioriteettialueille. Ruotsi tai Suomi Itämeren alueella tai
Baden-Württembergin osavaltio Tonavan alueella on ottanut käyttöönsä omia
varojaan makroaluestrategiaan kuuluvien aloitteiden toteuttamisessa[9]. Yksityinen sektori on myös
mukana, joko Itämeren kehitysfoorumin puitteissa tai esimerkiksi poistamalla
hylkyjä Tonava-, Sava- ja Tisa-joelta. Strategiat kannustavat myös yhdistämään
resursseja: rahoitusjärjestelyjen osalta makroalueilla on runsaasti tarvetta
siemenvaiheen rahastoille sekä riskipääomarahastoille, sillä vain harvalla
maalla [...] on riittävästi elinkelpoisia aloittelevia yrityksiä
potentiaalisina sijoituskohteina (deal-flow), jotta ne voivat ylläpitää
erityisrahastoja [...], kun taas makroalue voi tarjota tarvittavan kriittisen
massan[10]. 3.4 Parempi integrointi ja koordinointi Useimmat kyselyssä mukana olleet sidosryhmät
katsoivat, että prosessi parantaa nykyisiä yhteistyömekanismeja (yli 60
prosenttia) sekä vahvistaa osallistujamaiden välistä yhteistyötä (yli 75
prosenttia). Poliittiset johtajat korostivat myös laajempia
integraationäkökohtia.[11] Yhtä tärkeää on se, että strategiat parantavat
maiden sisäistä viranomaisten yhteistyötä. Kyselyyn vastanneet korostivat
yhdennettyjä lähestymistapoja makroalueellisesti tärkeisiin kysymyksiin. Sama
kävi ilmi riippumattomista arvioinneista ja kirjallisesta aineistosta. Esimerkiksi
Itämeri-strategia on mahdollistanut monialaisen lähestymistavan
ympäristönäkökohtiin. Näin on voitu käsitellä ongelmia, joissa
ympäristöasioihin keskittyvä Helsingin komissio (HELCOM) ei ole aiemmin
onnistunut ratkaisemaan niihin liittyviä lukuisia alakohtaisia (esim.
maatalouteen liittyviä) etunäkökohtia, joihin kytkeytyy ympäristökysymyksiä
(rehevöityminen).[12] Parempi koordinointi – Tonavan alueella on kehittymässä parempia yhteyksiä jo olemassa
oleviin aloitteisiin, kuten Tonavan kansainväliseen suojelukomissioon (ICPDR),
energiayhteisöön, kansainväliseen siirtolaisuusjärjestöön ja Mustanmeren
synergiaan. – Itämeren alueella yhteinen toiminta pohjoisen ulottuvuuden (ND),
Itämeren valtioiden neuvoston, Pohjoismaiden ministerineuvoston ja muiden foorumien
välillä on lisääntymässä. On yhdistetty rakenteita ja luotu esimerkiksi
koordinoitua aluesuunnittelua varten Itämeren alueen kehittämisvisio (VASAB)
sekä pohjoisen ulottuvuuden liikenne- ja logistiikkakumppanuus. – Itämeren alueella yhteinen toiminta keskittyy erilaisiin
riskiskenaarioihin, kun taas Tonavan alueella koordinointi kohdistuu useimmiten
turvallisuusuhkiin, kuten järjestäytyneeseen rikollisuuteen. 3.5 Alueellisen epätasa-arvon torjunta ja
alueellisen yhteenkuuluvuuden edistäminen Yli 60 prosenttia kyselyyn vastanneista ja
tiedeyhteisöä edustavista kommentoijista[13]
näkee strategiat sosiaalista, taloudellista ja alueellista yhteenkuuluvuutta
lisäävinä välineinä. Euroopan parlamentti toteaa, että ne ”voivat olla
hyödyllisiä välineitä, joilla tunnistetaan ja torjutaan alueellisia eroja ja
joilla edistetään Euroopan alueiden välistä lähentymistä”[14]. 3.6 Monitasoisempi hallinto Makroalueellinen lähestymistapa voi toimia
ainoastaan, jos alueellinen, kansallinen ja paikallinen taso panostaa yhteiseen
suunnitteluun ja rahoituksen yhteensovittamiseen. Makroalueellinen
lähestymistapa vahvistaa monitasoista hallintoa osana koheesiopolitiikka, kun
otetaan huomioon asiaan liittyvät moninaiset toimijat. Se perustuu alhaalta
ylöspäin suuntautuvaan laajaan kuulemiseen, johon myös kansalaisyhteiskunta
osallistuu. Koordinaattoreina toimivat useat alueet ja Itämeri-strategiassa
alueelliset järjestöt.
3.7 Parempi yhteistyö naapurimaiden kanssa Kyseiset strategiat parantavat yhteistyötä
naapurimaiden välillä. Itämeri-strategian yhteydessä Venäjä on sopinut yhteisiä
hankkeita koskevasta luettelosta, vaikka se ei olekaan strategian osapuoli.
Norja ja Islanti ovat myös olleet aktiivisesti mukana, etenkin logistiikkaan ja
sosiaalialaan liittyvissä kysymyksissä. Tonavan alueella, jolla on EU:n
ulkopuolisia, liittymisnäkymiltään erilaisia maita, strategia helpottaa
ehdokasmaiden ja mahdollisten ehdokasmaiden jäsenyyteen valmistelua.
Tonava-strategian vastaajista lähes 80 prosenttia katsoi, että strategia on
parantanut yhteistyötä naapurimaiden kanssa ja toiminut yhteistyöfoorumina,
jota voidaan jatkossa hyödyntää. EU:n politiikkoja ja prosesseja olisi oltava
mahdollista kokeilla yhteisissä toimissa myös tulevaisuudessa. 4. Opitut läksyt ja tulevat haasteet Strategioista saadaan kiistatta lisäarvoa,
mutta jatkossa on tärkeää parantaa strategioiden täytäntöönpanotapoja. ·
Oikeiden tavoitteiden valinta Kunkin strategian tavoitteet on jaettu
prioriteettialueisiin, joihin on päädytty kuulemisprosessin perusteella ja
joita voidaan tarkistaa, kuten äskettäin Itämeri-strategiassa. Useimmat
kyselyyn vastanneista katsovat, että Itämeri-strategian ja Tonava-strategian
tavoitteet vastaavat suurimpiin haasteisiin (yli 80 prosenttia), mutta monikaan
ei ole vakuuttunut prioriteettialueiden määrästä (60 prosenttia: määrä on
kohtuullinen, 26 prosenttia: ei osaa sanoa, 14 prosenttia: määrä on liian
suuri). Kysymys on kaiken kaikkiaan tärkeämpi Itämeri-strategian osalta, sillä
siinä prioriteettialueita on enemmän. ·
Poliittisesta sitoumuksesta kiinni pitäminen Korkean tason poliittinen sitoumus näkyy hyvin
ensimmäisissä strategian laatimispyynnöissä, neuvoston päätelmissä ja
tärkeimmissä tapahtumissa, kuten vuosittaisilla foorumeilla. Vaikka asia on
tärkeä[15],
kyselyyn vastaajat olivat sitä mieltä, että sitoumusta ei ole aina noudatettu.
Kommenteista käy ilmi, että mielipide vaihtelee maan, instituution ja
päätöksentekotason mukaan: kyselyyn vastanneista 38 prosenttia on yhtä mieltä
siitä, että poliittinen sitoutuminen on vahvaa, 30 prosenttia on eri
mieltä ja 32 prosenttia ei osaa sanoa. Itämeri-strategian osalta vastanneet
ovat vähemmän myönteisiä kuin Tonavan aluetta koskevan strategian osalta
vastanneet. Myös strategian ”sisäpiiriläiset” ovat asiasta vähemmän
vakuuttuneita kuin strategian ”ulkopuoliset”. ·
Rahoitus Vaikka rahastojen yhteensovittaminen tarjoaa
huomattavia mahdollisuuksia, Itämeri-strategia ja Tonava-strategia
käynnistettiin rahoituskauden puolivälissä, minkä vuoksi johdonmukaisuus
nykyisiin politiikkoihin ja ohjelmiin nähden on joskus ollut ongelmallista.
Velkataso on rajoittanut lainanottoa. Lähes 50 prosenttia kyselyyn vastanneista ei
ollut sillä kannalla, että ”politiikka ja rahoitus on sovitettu onnistuneesti
yhteen tavoitteiden kanssa”. Itämeri-strategian osalta oltiin tosin myönteisempiä,
mikä selittyy sillä, että työ sen parissa aloitettiin aikaisemmin.
Riittämättömät resurssit EU:n ulkopuolisissa maissa ovat edelleen haaste. Kokemus on osoittanut, että Euroopan
alueellisen yhteistyön ohjelmat ovat tärkein rahoituslähde. Lähestymistapaa
toteutettaessa olisi kuitenkin otettava käyttöön kaikki politiikat ja ohjelmat,
myös maakohtaiset ja yksityiset lähteet sekä rahoituslaitoksilta (esim.
Euroopan inventointipankki) saatava tuki jne. Jotta makroalueellinen
lähestymistapa onnistuisi, se olisi sisällytettävä ohjelmakauden 2014–2020
suunnitelmiin selkein viittauksin kumppanuussopimuksiin sekä ohjelman
teksteihin. Tämä edellyttää myönteisen investointi-ilmapiirin aikaansaamiseksi
kaikkien ministeriöiden panosta. Avustusten ja lainojen yhdistäminen,
esimerkiksi Länsi-Balkanin rahoitusvälineen avulla, on hyödyllinen tapa edetä,
erityisesti EU:n ulkopuolisten maiden osalta. Yleisesti ottaen lähestymistavan pitäisi
lisätä kaiken käytettävissä olevan rahoituksen vaikuttavuutta, vahvistaa nykyisen
yhteisön säännöstön täytäntöönpanoa ja parantaa olemassa olevien rakenteiden
hyödyntämistä. ·
Organisaatio ja hallinto Kysely vahvistaa sen, että makroaluestrategiat
säilyvät edelleen haasteena asiasta vastaaville viranomaisille. Ongelmana ovat
henkilöstön puute, henkilöstövaihdokset ja heikko osaaminen.
Henkilöstöleikkausten ja matkabudjettiin tehtyjen leikkausten vuoksi ei aina
riitä osallistujia usein järjestettäviin kokouksiin (esim. Tonava-strategian
prioriteettialueita käsittelevä ohjausryhmä). Kommentoijat huomauttivat rakenteiden
monimutkaisuudesta. Ne toivovat vahvempaa johtajuutta, joka pitäisi
intensiteetin ja sitoumuksen vähimmäistasolla, sekä voimakkaampaa
keskittymistä, joka osaltaan vähentäisi täytäntöönpanomekanismien
monimutkaisuutta[16]. Kyselyyn vastanneet toivoivat aktiivisempaa
kokemusten vaihtoa sekä makroalueilla että niiden välillä sekä parempaa
yhteistyötä kaikilla hallinnon tasoilla. ·
Edistymisen mittaaminen
Indikaattorit ovat osoittimia, joihin nähden edistystä voidaan mitata. Sekä
Tonava-strategialla että Itämeri-strategialla on strategisen tason tavoitteita.
Indikaattorit prioriteettialueille ja/tai horisontaalisille toimille on määrä
asettaa vuonna 2013. Tämä on vaikea tehtävä, sillä edistys
indikaattoreihin nähden riippuu tekijöistä, jotka eivät liity pelkästään
strategioihin ja joiden erityistä osuutta on vaikea mitata. Ohjelman
tavoitteiden ja indikaattorien olisi oltava johdonmukaisia strategisen tason
työn kanssa. Tonava-strategiassa ja Itämeri-strategiassa
noudatetaan lisäksi erilaisia lähestymistapoja (edellisessä yleisemmällä
tasolla ja jälkimmäisessä yksityiskohtaisemmalla ja paikallisemmalla tasolla).
Lisätoimia tarvitaan kuitenkin: vaikka sovitut indikaattorit ja tavoitteet ovat
toimien keskittämisen kannalta olennaisia, edistyksenä olisi pidettävä myös
luotuja verkostoja, onnistuneesti toteutettuja hankkeita sekä yhdentymisessä ja
koordinoinnissa tapahtuneita parannuksia. 5. Tulevat toimet — suosituksia 5.1 Täysi hyöty strategioista Seuraavat seikat ovat keskeisiä, jotta
lähestymistavasta saataisiin täysi hyöty: ·
Kaikkien osallistujien on tiedostettava, että
niiden makroaluestrategiat kuuluvat kyseisen maan hallituksen horisontaaliseen
kokonaisvastuualueeseen. ·
Kaikkien kumppaneiden on hyödynnettävä niitä
rahoitusmahdollisuuksia, joita lähestymistavan sisällyttäminen uuden sukupolven
säädöksiin, erityisesti kumppanuussopimuksiin ja toimenpideohjelmiin tarjoaa.
Näin noudatetaan periaatetta, jonka mukaan tämä lähestymistapa sisällytetään
kaikkiin päätöksiin (mainstreaming). ·
Uusia valtioiden välisiä ohjelmia (Danube and
South East Gateway) ja nykyisiä valtioiden välisiä ohjelmia
(Itämeren alueella) olisi hyödynnettävä täysimääräisesti. Sama koskee sellaisia
välineitä kuin eurooppalaisen alueellisen yhteistyön yhtymä (EAYY) ja
yhdennetty alueellinen investointi. Hyviä käytänteitä olisi jaettava tiiviissä
yhteistyössä Interact-ohjelman kanssa. ·
Hallinnon sisäiset toiminnalliset ongelmat olisi
ratkaistava järjestämällä tarvittava määrä henkilökuntaa ja resursseja.
Nykyaikaisia viestintäkeinoja olisi hyödynnettävä täysimääräisesti, jotta
säästytään tarpeettomalta työltä ja matkustamiselta. ·
Makroalueellisten toimien johdonmukaisuus ja
uskottavuus edellyttää, että toimia tarkastellaan säännöllisesti asiaa
koskevissa alakohtaisissa neuvostoissa ja aiheittain koolle kutsuttavissa
ministereiden tilapäisissä kokouksissa. Yleisön näkemysten jatkuva kuuleminen
on tärkeää. ·
Lähestymistavan seurannan ja arvioinnin olisi
perustuttava realistisiin indikaattoreihin ja tavoitteisiin sekä prioriteettialueiden
toimia tarkastelevaan yleiskatsaukseen. ·
Jos prioriteettialueen asianmukaisuudesta tai
tuloksellisuudesta on epäilyä, kyseiseen prioriteettialueeseen olisi
sovellettava päättymislauseketta tai vaihtoehtoisesti tarkistuslauseketta (sunset
clause) siten, että prioriteettialueiden määrää pienennetään tai niiden
painopistealuetta muutetaan. ·
Strategioiden tarkoituksesta ja saavutuksista
tiedottamiseen olisi kiinnitettävä enemmän huomiota, ja alussa noudatettua
alhaalta ylöspäin etenevää lähestymistapaa jatkettava edelleen. 5.2 Johtotoimet alueilla ja komission rooli
Tulevaisuudessa avaintekijöitä ovat vahva
johtajuus, joka lisää strategian omistajuutta kyseisillä alueilla, selkeyttää
päätöksentekoa ja lisää näkyvyyttä. Vaikka komissio on jatkossakin keskeisessä
asemassa, se tarvitsee tukensa vastapainoksi kyseisiltä alueilta tehokasta
johtajuutta. Komissio ehdottaa, että nykyisiä strategioita
tarkastellaan uudelleen vuonna 2014 pidettävään vuosittaiseen foorumiin
mennessä. Tarkasteluprosessissa olisi harkittava toiminnallisia parannuksia
sekä erilaisia vaihtoehtoja, joilla poliittista johtajuutta voitaisiin
parantaa. Jatkotoimet voivat eri tapauksissa olla erilaisia, koska eri
strategiat ovat eri vaiheessa ja niillä on erilainen tausta. Seuraavat seikat
ovat kuitenkin tärkeitä: ·
Nykyisten lainsäädäntöehdotusten mukaisesti
valtioiden välisillä ohjelmilla voi tulevaisuudessa olla entistä tärkeämpi
rooli täytäntöönpanon tukemisessa. Eurooppalaisen alueellisen yhteistyön yhtymä
voi myös tarjota erilaisia mahdollisuuksia. ·
Strategioiden nykyiset hallintorakenteet
(prioriteettialueiden koordinaattorit, kansalliset yhteyspisteet) ovat juuri
käyttöönottovaiheessa. Yksinkertaistamispyynnöissä olisi otettava huomioon
mahdolliset viiveet, joita muutokset saattavat aiheuttaa. ·
Jäsenvaltioiden ja kumppanuusmaiden olisi
mietittävä, miten niiden omistajuutta strategioihin voitaisiin vahvistaa ja
miten vastata pyyntöihin, joiden mukaan johtajuuden pitäisi olla helpommin
tunnistettavissa. Valinnoissa on otettava huomioon legitiimiys,
vastuuvelvollisuus ja jatkuvuus. ·
Komissio toimii yhteyselimenä strategioita
koskevassa työssä ja varmistaa niiden johdonmukaisuuden sekä jatkuvuuden.
Lisäksi se tarjoaa niille selkeän EU-ulottuvuuden ja antaa lisäarvoa. Komission
resurssit ovat kuitenkin rajalliset ja on harkittava erilaisia toimenpiteitä,
joilla taataan, että se voi hoitaa tehtävänsä. ·
Olisi harkittava mahdollisuutta ottaa julkisia ja
EU:n muita institutionaalisia foorumeja mukaan strategioiden hallintoon. 5.3 Uusia strategioita Harkittaessa uuden EU:n makroaluestrategian
luomista on otettava huomioon seuraavaa: ·
Uusia aloitteita olisi käynnistettävä vain, jos
parempaan yhteistyöhön tai korkean tason yhteistyöhön on erityistä tarvetta.
Uusien aloitteiden olisi oltava makroalueille strategisesti tärkeitä, niille
olisi asetettava rajallinen määrä hyvin määriteltyjä tavoitteita sekä
asianmukaisia indikaattoreita, joiden avulla edistymistä voidaan mitata.
Yhteisten haasteiden (ympäristön tilan huononeminen, ilmastonmuutokseen sopeutuminen,
luonnonkatastrofien ja ihmisten aiheuttamien katastrofien vaikutus, puutteet
liitettävyydessä, merkittävät tuloerot) ja/tai mahdollisuuksien
(tutkimusverkkojen avaaminen, laajemmat markkinat, hallinnon nykyaikaistaminen)
pitäisi olla ilmeisiä. Sama koskee myös sovittua maantieteellistä
identiteettiä. Siksi makroalueellista lähestymistapaa pitäisi soveltaa vain
erityisolosuhteissa, joissa EU:n mukanaolo on tarkoituksenmukaista ja joissa se
vahvistaa unionin nykyisiä horisontaalisia politiikkoja. ·
On oltava valmius muuttaa poliittinen sitoumus
hallinnolliseksi tueksi. Ainoastaan silloin menestymismahdollisuudet ovat
hyvät. ·
Makroalue- ja merialuestrategiaa koskevat
lähestymistavat vastaavat samanlaisiin tavoitteisiin. Itämeri-strategiassa
yhdistetään molempien ominaisuuksia, kun taas Adrianmeren ja Joonianmeren
makroaluestrategiassa voitaisiin yhtenä sen keskeisistä osista käyttää EU:n
hyväksyttyä meristrategiaa[17].
·
Nykyiset makroalueet eivät välttämättä ole
hyödyntäneet kaikkia mahdollisia toimintamalleja. On helppo suunnitella
alueellista yhteistyötä, joka on tämän mallin mukaista mutta jossa komissio ei
ole mukana, tai joka perustuu yksinomaan valtioiden väliseen ohjelmaan. Niiden,
jotka haluavat tehostaa yhteistyötä ja yhdentymistä, kannattaa etsiä omaan
tilanteeseensa parhaiten sopiva malli.
EU:n makroalueellisten strategioiden olisi voitava osoittaa niistä EU:n tasolla
saatava erityinen lisäarvo, joka voi olla esimerkiksi EU:n
ympäristölainsäädännön parempaa täytäntöönpanoa tai erityisen tehostettua
investointia EU:n liitettävyyskysymyksiin tai sitä, että se tarjoaa innovoinnin
edellyttämän kriittisen massan. 6. Päätelmät Nykyiset kaksi makroalueellista strategiaa
ovat osoittaneet sekä strategiset että poliittiset ansionsa. Selkeitä tuloksia
on jo nyt havaittavissa hankkeissa ja yhdentyneemmässä poliittisessa
päätöksenteossa. Täytäntöönpanoa ja suunnittelua on kuitenkin välttämätöntä
parantaa. Kysymys johtajuudesta on keskeisellä sijalla tarkasteluprosessissa,
joka on määrä saada valmiiksi vuonna 2014. Komissio pyytää, että Euroopan parlamentti ja
neuvosto vahvistavat tämän kertomuksen suositukset. [1] Eurooppa-neuvoston päätelmät, 13–14. joulukuuta 2012, 26
kohta. [2] Nyt Euroopan alueellisen yhteistyön ohjelmat. [3] Yleisten asioiden neuvoston päätelmät, 13. huhtikuuta
2011, 20 kohta. [4] Kaikki asiakirjat ovat saatavilla Itämeri-strategiaa ja
Tonava-strategiaa käsittelevillä verkkosivuilla. [5] Esimerkiksi Macro-regional
strategies in the European Union (syyskuu 2009). http://ec.europa.eu/regional_policy/cooperate/baltic/pdf/macroregional_strategies_2009.pdf [6] Euroopan aluekehitysrahastoa,
Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa, Euroopan maaseudun kehittämisen
maatalaousrahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista
yhteisistä säännöksistä annettu ehdotus. KOM(20111) 615 lopullinen, sellaisena
kuin se on muutettuna. [7] Yleisten asioiden neuvoston päätelmät, 26. kesäkuuta
2012, 7 kohta. [8] Á. Kelemen. Assessing the added value of
macro-regional strategies – Environment. 2013. [9] A. Reid. Do macroregional strategies boost
innovation and competitiveness. [10] Ks. edellä. [11] Esim. liittokansleri Angela Merkel Tonavan aluetta
koskevan strategian vuosittain pidettävässä foorumissa vuonna 2012 ja
presidentti Ilves vuonna 2009 pidetyssä Itämeri-strategiaa koskevassa
ministerikokouksessa. [12] Á. Kelemen. Ks.
edellä. [13] A. Dubois, S. Hedin, S. Schmitt, J. Sterling: EU
macro-regions and macro-regional strategies. Nordregio, 2009. [14] Euroopan parlamentin mietintö aluekehityksen roolin
optimoinnista koheesiopolitiikassa (joulukuu 2012). [15] K. Böhme. Added value of macro
regional strategies: A governance perspective.
2013. [16] Ks. edellä. [17] COM(2012) 713, Meristrategia Adrianmerta ja Joonianmerta
varten.