This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52013DC0194
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL Final Report on the implementation of the EU Food Facility
KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE Loppuraportti EU:n elintarvikerahoitusvälineen toteuttamisesta
KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE Loppuraportti EU:n elintarvikerahoitusvälineen toteuttamisesta
/* COM/2013/0194 final */
KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE Loppuraportti EU:n elintarvikerahoitusvälineen toteuttamisesta /* COM/2013/0194 final */
KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE
JA NEUVOSTOLLE Loppuraportti EU:n
elintarvikerahoitusvälineen toteuttamisesta Lyhenneluettelo AFSI AGIR Sahel AU-IBAR CSP/RSP DEVCO EKR EU FAO FSTP IFAD MFF NGO NSA PSNP SHARE SWD YK UNHLTF UNRWA WB WFP || L’Aquilan elintarviketurva-aloite Alliance Globale pour l’Initiative Résilience (Sahel) (Sahelin alueen selviytymiskyvyn kehittämisaloitetta tukeva maailmanlaajuinen yhteenliittymä) Afrikan unionin tuotantoeläinkysymyksiin keskittynyt toimisto Maa-/aluekohtainen strategia-asiakirja Kehitys- ja yhteistyöpääosasto – EuropeAid Euroopan kehitysrahasto Euroopan unioni YK:n elintarvike- ja maatalousjärjestö Elintarviketurvaa koskeva aihekohtainen ohjelma Kansainvälinen maatalouden kehittämisrahasto Monivuotinen rahoituskehys Kansalaisjärjestö Valtiosta riippumaton toimija Tuottavia turvaverkkoja koskeva ohjelma Afrikan sarven selviytymiskykyä tukeva aloite Valmisteluasiakirja Yhdistyneet kansakunnat YK:n korkean tason työryhmä YK:n palestiinalaispakolaisten avustusjärjestö Maailmanpankki Maailman elintarvikeohjelma 1. Johdanto Ennen vuotta 2008
elintarvikkeiden hintakehitys oli ollut pitkään laskusuuntainen, mutta vuonna
2008 elintarvikkeiden hinnat lähtivät voimakkaaseen nousuun. Tämä ajoi
kehitysmaissa yli sata miljoonaa ihmistä nälänhätään. Ruoan hinnan nousu ja
hintavolatiliteetti heikensivät varsinkin heikoimmassa asemassa olevien
ihmisten elintarviketurvaa entisestään ja nostattivat ruokaan liittyviä
mellakoita monissa maissa. Heinäkuussa 2008
pidetyssä G8-huippukokouksessa komissio ilmoitti aikovansa perustaa miljardin
euron elintarvikerahoitusvälineen torjuakseen laajamittaisesti ruoan
hintakriisin vaikutuksia. EU:n toimia olemassa olevien välineiden kautta[1] olikin tehostettava, jotta
tällaisesta talouden häiriöstä aiheutuviin tarpeisiin oli mahdollista vastata.
Elintarvikerahoitusväline (”rahoitusväline kehitysmaissa tapahtuvaan
elintarvikkeiden jyrkkään hinnannousuun liittyvää nopeaa toimintaa varten”)
perustettiin 16. joulukuuta 2008. EU:n
elintarvikerahoitusväline oli ensimmäinen merkittävä taloudellinen vastaus
ruokakriisiin, ja se auttoi vahvistamaan kansainvälisten toimien
koordinointia YK:ssa ja G8:ssa. Ensisijaisesti elintarvikerahoitusvälineellä
täydennettiin 3,9 miljardin Yhdysvaltain dollarin suuruisia määrärahoja, jotka
komissio oli osoittanut L’Aquilan elintarviketurva-aloitteeseen (AFSI).
G8-maiden johtajat käynnistivät AFSI-aloitteen heinäkuussa 2009. Sen määrä oli
22 miljardia Yhdysvaltain dollaria, ja sillä tuettiin kestävää maataloutta ja
elintarviketurvaa kehitysmaissa kolmen vuoden ajan. Näiden sitoumusten
seurauksena EU käynnisti hiljattain kaksi uutta aloitetta vastauksena
Afrikan sarven ja Sahelin alueen suuriin elintarvikekriiseihin (SHARE[2] ja AGIR[3]
Sahel). Lisäksi komissio hyväksyi uuden
toimintakehyksen parantaakseen heikoimmassa asemassa olevien ihmisten ja
yhteisöjen kykyä selviytyä tulevista kriiseistä[4]. EU:n
elintarvikerahoitusväline oli kolmivuotinen (2009–2011) ja kohdistui
ensisijaisesti hätäavun sekä keskipitkän ja pitkän aikavälin kehitysavun
väliseen ajanjaksoon. Sen tavoitteena oli ·
saada aikaan myönteistä muutosta kohdemaiden ja -alueiden maatalouden tarjonnassa ·
lievittää elintarvikkeiden hintavolatiliteetin
kielteisiä vaikutuksia paikalliseen väestöön
elintarviketurvaa koskevien kokonaisvaltaisten tavoitteiden, myös ravinnontarvetta
koskevien YK:n vaatimusten mukaisesti ·
lujittaa maatalouden tuotantokapasiteettia ja
maatalouden hallintoa toimien kestävyyden
tehostamiseksi. Näiden
tavoitteiden mukaisesti tukikelpoisia toimenpiteitä oli kolmenlaisia: toimenpiteitä,
joilla pyrittiin parantamaan maatalouden tuotantopanosten ja palveluiden
saatavuutta, turvaverkkoa tukevia toimenpiteitä sekä muita pienimuotoisia
toimenpiteitä, joilla pyrittiin lisäämään tuotantoa maakohtaisten tarpeiden
pohjalta. Tässä kertomuksessa annetaan tietoa
toteutetuista täytäntöönpanotoimista, niiden tuloksista ja todennäköisestä
vaikutuksesta sekä keskeisistä opituista asioista. Lisäksi siinä annetaan
suosituksia EU:n nykyisten ja tulevien elintarviketurvaohjelmien
parantamiseksi. Loppuraportin lisäksi komissio on laatinut
valmisteluasiakirjan[5],
jossa kerrotaan tarkemmin toteutetuista toimenpiteistä ja niiden vaikutuksista
lyhyellä aikavälillä. 2. Ohjelmasuunnittelu ja täytäntöönpano Komissio toimitti maaliskuussa 2009 Euroopan
parlamentille ja neuvostolle elintarvikerahoitusvälineen täytäntöönpanoa
koskevan kokonaissuunnitelman, joka sisälsi luettelon kohdemaista ja
ennusteen rahoituksen jakautumisesta tukikelpoisten tahojen välillä. Siinä
esitettiin ohjeellinen rahoituserittely, jonka mukaan (i) 920 miljoonaa
euroa kohdennettaisiin 50 maahan, jotka valittaisiin ohjeellisten kriteerien
perusteella, (ii) 60 miljoonaa euroa käytettäisiin alueellisiin toimiin
Afrikassa, ja (iii) 20 miljoonaa euroa varattaisiin tukitoimenpiteisiin. Varat sidottiin kokonaisuudessaan
toukokuuhun 2010 mennessä. Hyväksymismenettelyn nopeus
johtuu pitkälti komission perustamasta työryhmästä, nopeutettujen menettelyjen
käytöstä sekä Euroopan parlamentin osoittamasta joustavuudesta, sillä se
hyväksyi valvontaoikeudelleen varatun ajanjakson määräaikojen lyhentämisen. Vaikka monet toimet toteutettiinkin
suunnitelman mukaisesti, kokonaissuunnitelmaan tehtiin täytäntöönpanon aikana
monia muutoksia, joiden arvo oli 5,2 prosenttia EU:n elintarvikerahoitusvälineen
arvosta[6].
Suunnitelmaa ei voitu panna täytäntöön Komoreilla, ja muutamien maiden
määrärahoja supistettiin (esimerkiksi Madagaskar, Guinea, Sao Tomé ja Principe)
tai lisättiin (esimerkiksi Sambia). Talousarvion tukiohjelmia ei voitu panna täytäntöön
alun perin suunnitellulla tavalla[7],
mutta toisaalta kansalaisjärjestöjen ja EU:n jäsenvaltioiden virastojen
kautta kanavoitua tukea lisättiin alkuperäisiin suunnitelmiin nähden. Valtaosa toimenpiteistä päättyi vuonna 2011, mutta muutamat toimet saatiin päätökseen vasta vuoden 2012
alkupuolella.[8]
Joulukuun 31. päivänä 2010 EU:n elintarvikerahoitusvälineen sopimuksia[9] oli 179, ja ne kattoivat
232 hanketta. Kehitys- ja yhteistyöpääosasto hallinnoi keskitetysti
talousarvion tukitoimenpiteitä, kansainvälisten ja alueellisten järjestöjen
kanssa toteutettuja hankkeita sekä tukitoimenpiteitä, kun taas vastuu
kansalaisjärjestöjen ja jäsenvaltioiden virastojen kanssa toteutetuista
hankkeista siirrettiin EU:n valtuuskunnille tammikuussa 2010. Komissio maksoi 983,7 miljoonan
kokonaissumman lähes kokonaan (lukuun ottamatta tukitoimenpiteitä). Tämä
hyvin korkea toteutumisaste saavutettiin nopeutettujen menettelyjen käytön,
tiiviin seurannan ja joustavan uudelleenkohdennuksen ansiosta. EU:n elintarvikerahoitusvälinettä koskevan asetuksen mukaan
elintarvikerahoitusvälineestä voidaan käyttää enintään kaksi prosenttia (eli
enintään 20 miljoonaa euroa) tukitoimenpiteisiin, kuten EU:n
valtuuskuntien väliaikaisen henkilöstön palkkaamiseen, seurantaan,
tarkastuksiin, arviointeihin, tutkimuksiin, konferensseihin ja tekniseen apuun.
Näihin tarkoituksiin käytettiin 17,3 miljoonaa euroa. Tukitoimenpiteiden
lisäksi komissio siirsi päätoimipaikassa kymmenen toimihenkilöä aloitteen
käynnistämiseen. 3. Seuranta, tilintarkastus ja arviointi Elintarvikerahoitusvälinettä seurattiin
tiiviisti: 176:ta hanketta (eli yli 75:tä prosenttia elintarvikerahoitusvälineen
hankkeista) seurattiin tuloshakuisen seurantajärjestelmän (ROM) avulla. Ulkopuoliset
asiantuntijat laativat 236 seurantakertomusta, jotka komission
henkilökunta analysoi Brysselissä ja EU:n edustustoissa ja jotka toimitettiin
yleensä sekä täytäntöönpanokumppaneille että paikallisviranomaisille. Hankkeet saivat hyvät arviot:
70 prosenttia hankkeista sai arvosanaksi ”erittäin hyvä ja hyvä”,
23 prosenttiin ”liittyi ongelmia”, ja vain seitsemään prosenttiin
hankkeista katsottiin liittyneen ”merkittäviä vaikeuksia”[10]. Tulokset vastaavat EU:n
hankkeiden yleisiä keskimääräisiä ROM-tuloksia vuonna 2011 tehdyssä
arvioinnissa.[11]
Toinen seuranta tehtiin usein hankkeen elinkaaren myöhemmässä vaiheessa
etenemisen mittaamiseksi ja suositusten seuraamiseksi. Lisäksi on järjestetty vierailuja ja
säännöllisiä koordinointikokouksia täytäntöönpanokumppaneiden kanssa. Nämä
kumppanit ovat toimittaneet säännöllisesti etenemisraportteja ja erityisiä
loppuraportteja[12].
Seurantatiedot on koottu yleiseen hallinnan tulostauluun,
interaktiiviseen työkaluun, jonka avulla seurantatietoja päivitetään reaaliaikaisesti
komissiossa ja EU:n valtuuskunnissa. Riippumattomia arviointeja on tehty kolmella tasolla: (i) kansainvälisten järjestöjen,
kansalaisjärjestöjen ja jäsenvaltioiden virastojen toteuttamien hankkeiden
tasolla, (ii) täytäntöönpanokumppanien (kuten FAO:n[13] ja AU-IBAR:n) tasolla ja (iii)
yleisellä eli EU:n elintarvikerahoitusvälineen tasolla[14]. EU:n
elintarvikerahoitusvälineen loppuarviointi laadittiin vuosina 2011–2012
komission arviointimenetelmää noudattaen. Loppuarvioinnissa todettiin ennen
kaikkea, että komissio oli toteuttanut elintarvikerahoitusvälineen tehokkaasti
ja tuloksekkaasti, että toteutetut toimenpiteet olivat olleet
tarkoituksenmukaisia ja että hankkeilla oli ollut selvästi myönteinen vaikutus saajiin.
Vaikutuksia olisi kuitenkin voitu voimistaa pidentämällä hankkeen toteutusaikaa
ja supistamalla sen maantieteellistä soveltamisalaa. Lisäksi Euroopan
tilintarkastustuomioistuin julkaisi hiljattain erityiskertomuksen Saharan
eteläpuolisen Afrikan elintarviketurvaa koskevan Euroopan unionin kehitysavun
vaikuttavuudesta.[15]
Siinä suositellaan muun muassa, että EU selvittäisi mahdollisuutta toteuttaa
pysyvä väline, jolla torjuttaisiin kehitysmaissa mahdollisesti tulevaisuudessa
ilmenevien elintarvikekriisien vaikutuksia. 4. Tulokset ja todennäköinen vaikutus Lyhytaikaisuudestaan
huolimatta elintarvikerahoitusväline tavoitti yli 59 miljoonaa suoraa tuensaajaa
ja sillä oli heijastusvaikutuksia 93 miljoonaan välilliseen edunsaajaan,
joista useimmat olivat heikossa asemassa olevia pientilallisia ja heidän
perheenjäseniään[16]. Toimenpiteet mukautettiin kumppanivaltioiden toimintatapoihin ja
tavoitteisiin ja toteutettiin koordinoidulla, täydentävällä ja
johdonmukaisella tavalla elintarviketurvaan liittyvien EU:n välineiden,
kuten elintarviketurvaa koskevan aihekohtaisen ohjelman, ja EU:n
jäsenvaltioiden ja muiden avunantajien ohjelmien kanssa. Yli 65 prosenttia
toimenpiteistä laajensi jo käynnissä olevaa toimintaa, johon myönnettiin
lisärahoitusta olemassa olevista täytäntöönpanorakenteista sikäli kuin tämä oli
tarkoituksenmukaista ja mahdollista. Näin mahdollistettiin nopea reagointi,
mikä sopi yhteen elintarvikerahoitusvälineen lyhyen keston kanssa. Koska
elintarvikerahoitusväline tarkoitettiin osaksi YK:n korkean tason työryhmän
(UNHLTF) koordinoimia kansainvälisiä toimia elintarvikkeiden hintakriisin
torjumiseksi, noin 60 prosenttia rahoituksesta kanavoitiin YK:n järjestöjen
kautta. Koska YK:n järjestöt
olivat kattavasti läsnä paikan päällä, tällä tavalla voitiin ripeästi toteuttaa
kohdennettuja toimia, mikä toi
elintarvikerahoitusvälineelle myönteistä näkyvyyttä kohdemaissa.
Elintarvikerahoitusväline vahvisti myös osaltaan keskeisesti komission
yhteistyötä Roomassa toimivien YK:n järjestöjen[17] kanssa.
Tämä johti aiesopimuksen allekirjoittamiseen elintarviketurvaa ja ravitsemusta
koskevasta ohjelmayhteistyöstä.[18]
Toimenpiteiden toteuttamiseen on osallistunut myös yli 425 valtiosta
riippumatonta toimijaa, joista useimmat harjoittavat paikallista ja
kansallista toimintaa. Niistä yli kahdella
kolmasosalla on sopimus YK:n järjestöjen kanssa, kun taas komissio teki ehdotuspyynnön
tuloksena sopimuksen 124 toimijan kanssa. Seuraavassa esitetään
elintarvikerahoitusvälineen tärkeimmät saavutukset, tulokset ja lyhyen
aikavälin vaikutukset asetuksessa esitettyjen kolmen toimenpidetyypin osalta. 4.1. Toimenpiteet, joilla parannetaan
maatalouden tuotantopanosten ja palveluiden saatavuutta Useimmissa
elintarvikerahoitusvälineen toimenpiteissä (62 prosenttia) keskityttiin
parantamaan pientilallisten maataloustuotantoa ja/tai tuotantopanosten
saatavuutta. Maatalouden tuotantopanosten jakaminen oli suurin osatekijä
FAO:n ja kansalaisjärjestöjen toteuttamissa hankkeissa. Viljelijöille jaettiin
124 600 tonnia sertifioituja ja paranneltuja siemeniä ja 950 000
tonnia lannoitetta. Tällä alalla suurimpana haasteena oli
viljelykalenterikohtaisten vaatimusten täyttäminen huolimatta sitovista hankintamenettelyistä
ja siitä, että paikallisilla markkinoilla tuotteita oli rajallisesti
saatavilla. Täytäntöönpanokumppanien raporttien mukaan hankkeilla lisättiin
maataloustuotantoa keskimäärin 50 prosenttia (vaihteluväli 20–100
prosenttia) ja kasvatettiin kotitalouksien vuosituloja keskimäärin noin
290 euroa (vaihteluväli 40–2 100 euroa). Guatemalassa FAO ja WFP vahvistivat
yhdessä 14 000 pientilallisen maataloustuotantoa ja
markkinointivalmiuksia. Alta Verapazissa maanviljelijöiden maissintuotantokyky nousi
keskimäärin 2,1 tonnista 3,5 tonniin hehtaaria kohti. Kotitaloudet
pystyivät tuottamaan keskimäärin 20 prosentin ylijäämän, ja jotkin tuottajat
onnistuivat parantamaan organisointiaan hyvälle tasolle ja täyttämään
kansainväliset laatuvaatimukset. Tuotantoa lisättiin
myös karjanomistajiin kohdistuvilla hankkeilla, joissa heille toimitettiin yhteensä
834 000 eläintä (nautoja, vuohia, sikoja ja kanoja). Tuottavuutta
parannettiin merkittävästi lisäämällä maatalouskoneiden käyttöä
(esimerkiksi Sambiassa, missä istuttaminen ja kitkeminen ovat olleet
perinteisesti naisten työtä, kevyempien kylvövälineiden käyttö raskaiden
aurojen sijaan lisäsi sukupuolten tasa-arvoa) ja vähentämällä kuolleisuutta
karjaa rokottamalla. AU-IBAR toteutti 28:ssa Saharan
eteläpuolisessa maassa eläinten rokotusprojektiin nimeltä ”Vaccines for the
Control of Neglected Animal Diseases in Africa” (VACNADA). Yhteensä 44,6
miljoonaa karjaeläintä rokotettiin neljää tarttuvaa eläintautia vastaan.
Tämä vähensi voimakkaasti näiden tautien esiintyvyyttä hankkeiden
kohdealueilla. Kun vastustuskykyä parannettiin rokottamalla, karjanomistajat
(varsinkin pientilalliset, joilla ei ollut varaa rokotukseen) kykenivät
pitämään karjansa, myymään ylijäämätuotannon ja kattamaan näin oman
kotitaloutensa menot ja ennakoimattomat menot. Projektin yhteydessä myös
tuotantokapasiteetti kasvoi (joissakin tapauksissa 100 prosenttia) ja
valittujen rokotteiden laatu parani laitetoimitusten ja rokotteita valmistavien
laboratorioiden kehittämisen ansiosta. Näitä toimia täydennettiin koulutustoimilla,
joilla pyrittiin parantamaan eläinlääkäripalveluja. Useimmissa hankkeissa jaettiin siementen/lannoitteiden
ja karjan lisäksi työkaluja, rokotteita ja maatalouskoneita. Tuensaajille toimitettiin
yli 88 000 maatalouskonetta ja sadonkorjuun jälkeiseen vaiheeseen
tarkoitettuja välineitä. Kumppanuudet yksityisen sektorin, varsinkin
paikallisten maataloustuotekauppiaiden, kanssa paransivat tuotantopanosten
saatavuutta ja kiertoa ja virkistivät paikallista taloutta. Monissa
hankkeissa pyrittiin monipuolistamaan tuotantoa (esimerkiksi kasvinviljely
Bangladeshissa, pieneläinkasvatus Tansaniassa, kalalammet, keskikokoinen
plataani- tai vihannesviljelmä Haitilla), minkä seurauksena saajat saivat
monipuolisempaa ravintoa. Lisäksi kehitettiin markkinoille suuntautuvaa
tuotantoa. Tällä tavoin kotitaloudet, jotka olivat aikaisemmin harjoittaneet
pelkkää kotitarveviljelyä, saivat mahdollisuuden hankkia vähän käteistuloja. Etiopiassa toteutetussa Self Help Africa
-hankkeessa 17 500 kotitalouden maataloustuotantoa lisättiin
35 prosenttia jakamalla 606 tonnia paranneltuja siemeniä,
29 tonnia eläinrehua, 278 000 eläinlääkeannosta (antibiootteja ja antihelminettejä)
ja koneita (siementenpuhdistuslaitteita, kastelupumppuja, meijeritarvikkeita)
sekä rakentamalla 16 siemenkauppaa. Tuensaajien vuositulot ovat
kasvaneet ja vaihtelevat noin 290 eurosta 1 500 euroon. Hankkeisiin
sisältyi valmiuksien kehittämistä, millä pyrittiin tukemaan
maataloustoiminnan tuottavuuden lisäämistä kestävällä tavalla. Valmiuksien
kehittämiseen tähtääviä toimenpiteitä yhdistettiin monenlaisiin toimiin, joihin
kuului muun muassa viljelijöille annettu viljely- ja kastelutekniikoita koskeva
koulutus. Niillä parannettiin myös paikallisten viljelijäryhmien ja
tuottajajärjestöjen valmiuksia. Koulutusta tarjottiin viljelijöiden lisäksi
myös virkamiehille ja muille sidosryhmille. Erilaisiin koulutustoimiin
osallistui noin 2,5 miljoonaa henkeä. Neuvontamenetelmät, kuten Farmer
Field Schools- ja rural promoters ‑konseptit, olivat tehokkaita tiedonlevitysväyliä.
Niiden yhteydessä esiteltiin paikan päällä keinoja tehostaa tuotantoa
kestävällä tavalla, hyviä viljelykäytäntöjä, maan kasvukuntoa ylläpitävää
viljelyä (conservation agriculture), keinoja huolehtia maaperän viljavuudesta,
pienimuotoisia kastelutekniikoita, viljelyn monipuolistamista jne. Sambiassa maatalouden tuotantopanosten
saatavuuden paraneminen ja maan kasvukuntoa ylläpitävien viljelyperiaatteiden
edistäminen lisäsivät elintarviketuotantoa. Farmer Field Schools (FFS)
-neuvontapäivillä 400 neuvojaa (Camp Extension Officers) jakoi tietojaan
maan kasvukuntoa ylläpitävästä viljelystä 28 viljelijälle, jotka kukin
puolestaan kouluttivat 15 muuta koulutukseen osallistuvaa viljelijää.
Tällä tavalla tavoitettiin lähes 180 000 viljelijää. Maan kasvukuntoa ylläpitävien
viljelykäytäntöjen levittäminen lisäsi maissintuotantoa keskimäärin
30 prosenttia 2 tonnista 2,6 tonniin hehtaaria kohti. Hankkeeseen
kanavoitiin elintarvikerahoitusvälineen kautta 16,9 miljoonaa euroa, ja
nyt suunnitteilla on uusi 11,1 miljoonan euron rahoitusosuus (joka maksetaan
Euroopan kehitysrahastosta), jonka avulla maassa levitetään lisää maan
kasvukuntoa ylläpitäviä viljelymenetelmiä. 4.2. Turvaverkkoa tukevat toimenpiteet
ja ravitsemustoimenpiteet Turvaverkkotyyppisiin toimenpiteisiin
käytettiin noin 138 miljoonaa euroa. Ne auttoivat tuensaajia selviytymään
elintarvikkeiden hintojen nousun vaikutuksista, ja ne perustuivat lähinnä cash
or food for work ‑tyyppisiin hankkeisiin ja arvosetelijärjestelmiin.
Maaseudulla (ja joskus kaupungeissa) asuvat köyhät hyötyivät turvaverkkotoimenpiteistä
(esimerkiksi Etiopiassa toteutetusta PNSP-hankkeesta) sekä hankkeista, joissa
työstä maksettiin käteisellä tai ruoalla (esimerkiksi Sierra Leonessa ja
Pakistanissa). Turvaverkkotoimenpiteitä toteuttivat kumppanit, joilla on
kokemusta tämäntyyppisistä projekteista, kuten Maailmanpankki, UNRWA ja WFP,
sekä kansalaisjärjestöt, jotka käyttivät neljänneksen niille kanavoidusta
summasta hankkeisiin, joissa työstä maksettiin käteisellä (57 miljoonaa euroa).
Useimmissa tapauksissa toimenpiteistä saatu
ylimääräinen tulo auttoi tuensaajia selviytymään elintarvikkeiden
hintakriisistä sekä muutamassa tapauksessa elintarvikerahoitusvälineen elinkaaren
aikana sattuneista luonnonkatastrofeista (kuivuudesta, tulvista). Lisäksi se paransi
köyhimpien selviytymiskykyä ja auttoi heitä välttymään tuotanto-omaisuutensa
(eläinten, pienkoneiden) myymiseltä, joten kotitaloudet ovat kyenneet
kohentamaan elämäänsä kriisien jälkeen. Bangladeshissa 607 000 henkeä hyötyi food and
cash for work –hankkeista, sillä ne tarjosivat lyhytaikaista työtä
121 000:lle epätyypillisessä työsuhteessa olevalle tai maattomalle
maataloustyöntekijälle niukimpina aikoina. Lisäksi 1,7 miljoonan ihmisen
suojaksi rakennettiin ja kunnostettiin 989 tulvankestävää rakennetta,
kuten patoja, kulkuteitä, maa-alueiden ja kylvöalustojen korotuksia sekä
kastelujärjestelmiä. Joissakin erityistapauksissa heikoimmassa
asemassa oleville jaettiin myös ruokaa joko työtä vastaan tai ruoka-avun
muodossa. Esimerkiksi UNRWA jakoi 34 500 tonnia ruokaa miehitetyllä
palestiinalaisalueella ja WFP jakoi 96 600 tonnia ruokaa pahasta
ruokapulasta kärsiviin maihin (esimerkiksi Pakistaniin, Bangladeshiin ja Guatemalaan).
Yli kolmasosaan (37 prosenttiin)
hankkeista sisältyi ravitsemukseen liittyviä toimenpiteitä. Elintarvikerahoitusvälineellä parannettiin heikoimmassa asemassa
olevien ja varsinkin lasten ravitsemuksellista tilaa. Monet toimenpiteet
kohdistettiin erityisesti kuusivuotiaisiin ja sitä pienempiin lapsiin sekä
raskaana oleviin ja imettäviin äiteihin elintarvikkeiden hintakriisin
vaikutusten lievittämiseksi. Esimerkiksi Nigerissä, Malissa ja Liberiassa jaettiin
yli 25 000 tonnia ravitsevia elintarvikkeita ja miljoonia
vitamiiniannoksia, ja lisäksi 141 000 tuensaajalle, lähinnä äideille,
hoitohenkilökunnalle ja avustavalle henkilökunnalle, järjestettiin ravitsemuksen
parantamista koskeviin käytäntöihin liittyvää koulutusta. Malissa annettiin A-vitamiinilisää yli 11
miljoonalle 6–59 kuukauden ikäiselle lapselle, ja Nigerissä 1,3 miljoonaa
lasta hyötyi äideille suunnatusta, aliravitsemuksen ehkäisyä koskevasta tiedotus-
ja valistuskampanjasta. Guatemalassa jaettiin ylimääräisiä
ruoka-annoksia 100 000 lapselle (ikä 6–36 kuukautta) ja 50 000:lle
raskaana olevalle tai imettävälle äidille. Lisäksi 8 000
kotitarveviljelijää sai ruoka-annoksia voidakseen osallistua
koulutustoimintaan. 4.3. Muut pienimuotoiset
toimenpiteet maataloustuotannon lisäämiseksi Moniin hankkeisiin sisältyi muita tuotannon
parantamiseen tähtääviä toimia. Niissä keskityttiin esimerkiksi sadonkorjuun
jälkeisen hävikin pienentämiseen, veden saatavuuteen ja vesiensuojeluun tai
markkinoille pääsyyn. Maatalousmaata kunnostettiin tai kasteltiin yhteensä
315 350 hehtaaria. Sen lisäksi kunnostettiin tai rakennettiin 13 656
ojaa, patoa ja pienpatoa ja yli 10 600 kilometriä teitä (lähinnä
sivuteitä). Lisäksi toteutettiin muita pienimuotoisia toimenpiteitä, kuten tarjottiin
mikroluottoja ja rakennettiin siemenkeskuksia ja tutkimuslaitoksia. Pohjois-Afganistanissa cash for work ‑tyyppiseen
infrastruktuuri- ja vesiohjelmaan osallistui 4 880 perhettä. Hankkeessa rakennettiin
ja kunnostettiin 107 kilometriä teitä, 1 057 kilometriä kastelukanavia ja
3 164 hehtaaria maatalousmaata. Tällä tavoin parannettiin
maataloustuotantoa ja helpotettiin pääsyä kyliin ja markkinoille erityisesti
talviaikaan. Kunnostettu ja rakennettu infrastruktuuri ja
tulvantorjuntatoimenpiteet hyödyttivät 218 000:ta henkeä, ja lisäksi 6 500 perhettä
saa nyt puhdasta juomavettä. Muut toimenpiteet liittyivät eri aloihin,
kuten kalastukseen (Kambodža, Filippiinit, Guinea-Bissau, Mosambik),
kaupunkiviljelyyn (Kenia), toimintakehysten tukemiseen (Nepal), siementen
lisäykseen (Burkina Faso, Niger, Nepal, Mosambik) tai maan kasvukuntoa
ylläpitävään viljelyyn (Sambia). Elintarvikerahoitusväline vaikutti myönteisesti
yli 59 miljoonan suoran tuensaajan elämään edistämällä
pienviljelijöiden kestävää maataloustuotantoa, vähentämällä sadonkorjuun
jälkeistä hävikkiä ja helpottamalla pääsyä markkinoille. Toimenpiteet
paransivat pientilallisten valmiuksia maankäytön, karjanhoidon ja vesienhoidon
alalla ja auttoivat heitä lisäämään ja monipuolistamaan tulonlähteitään.
Lisäksi elintarvikerahoitusväline paransi osaltaan ruoan saatavuutta sekä
heikoimmassa asemassa olevien, erityisesti naisten ja lasten, ruoka- ja
ravitsemustilannetta. 5. KESKEISET OPETUKSET JA SUOSITUKSET Opetukset 1. EU on osoittanut kykenevänsä
perustamaan ja toteuttamaan tehokkaasti miljardin euron
elintarvikerahoitusvälineen. Tämän rohkean vedon ansiosta EU on noussut avunantajien
keskuudessa johtoasemaan kestävän maatalouden ja elintarviketurvan alalla.
Elintarvikerahoitusvälineen toteuttamisesta lähtien EU on ollut suurin
elintarvikeavun antaja, ja elintarviketurva on edelleen kansainvälisen
asialistan kärjessä L’Aquilan elintarviketurva-aloitteen ja G8-maiden New
Alliance for Food and Nutrition Security ‑aloitteen myötä. 2. Elintarvikerahoitusvälineen
täytäntöönpanon onnistuminen johtui pitkälti sen nopeasta käyttöönotosta, laajuudesta
ja ennen kaikkea sen reagointikyvystä. Keskeistä oli se, että komissio ja
YK perustivat kaksi työryhmää, jotka järjestivät työhön tarkoituksenmukaiset
työntekijät ja asiantuntijat. 3. Elintarvikerahoitusvälineen
ensisijaisena tavoitteena oli puuttua nopeasti ruoan hintakriisin
seurauksiin eikä niinkään sen syihin. Välineen avulla parannettiin
kuitenkin köyhien ja heidän yhteisöjensä valmiuksia kohdata myöhempiä kriisejä.
Tästä oli hyötyä, sillä ruokakriisit ovat koetelleet jälleen suuresti
Saharan eteläpuolisen Afrikan maita. Nämä kriisit johtuvat monista toisiinsa
liittyvistä syistä, joita ovat esimerkiksi köyhyys, ilmastokatastrofit,
ruoan korkea hinta ja hintavolatiliteetti, luonnonvaroihin kohdistuvat paineet (myös
epätarkoituksenmukaiset maanomistusjärjestelyt), nopea väestönkasvu, heikko
hallinto ja poliittinen epävakaus. Lisäksi näiden tekijöiden vaikutukset
kohdistuvat muita useammin ja vakavammin heikoimmassa asemassa oleviin
ihmisiin, erityisesti Sahelin ja Afrikan sarven alueella. 4. Elintarvikerahoitusvälineellä
keskitytään lisäämään maataloustuotantoa, ja tällä on onnistuttu saamaan aikaan
myönteisiä paikallisia tuloksia. Elintarvikerahoitusvälineen toimet eivät
kuitenkaan muuta sitä, että kumppanimaiden on lisättävä pitkäaikaista
tukeaan kestävään maatalouteen ja elintarviketurvaan. 5. Suhteellisen lyhyt
täytäntöönpanoaika on tehnyt toisinaan ohjelmien tavoitteiden saavuttamisesta
haastavaa. Kuten SHARE- ja AGIR Sahel ‑aloitteiden kohdalla on jo
todettu, lyhyen ja keskipitkän tai pitkän aikavälin toimenpiteiden välisiä
yhteyksiä on vahvistettava. 6. Lisäksi
elintarvikerahoitusvälineen toimet kohdistuivat pääasiassa ruoan
saatavuuteen. Vaikka ruoan saatavuus onkin suuri huolenaihe, monissa
kumppanimaissa on vielä vaikeampaa saada ravitsevaa ruokaa. Äitien ja lasten
aliravitsemuksen torjuntaan olisi voitu kiinnittää enemmän huomiota. 7. Vuonna 2012 ruokakriisistä
kärsi Afrikan sarven ja Sahelin alueella lähes 30 miljoonaa haavoittuvassa
asemassa olevaa ihmistä. Tämä korostaa sitä, että EU:n on huolehdittava
edellytyksistään reagoida nopeasti. Euroopan tilintarkastustuomioistuimen ja
Euroopan parlamentin suositusten mukaisesti komissio määrittää parhaat
vaihtoehdot hyödyntäen varainhoitoasetuksen ja rahoituskehyksen muutoksia. Suositukset EU:n olisi lisättävä tukeaan kestävään
maatalouteen ja elintarviketurvaan. Maantieteellisessä ohjelmasuunnittelussaan
vuosiksi 2014–2020 1. EU:n pitäisi ottaa kestävä
maatalous ja elintarviketurva keskeiseksi osaksi kumppanivaltioiden kanssa
käymäänsä poliittista vuoropuhelua ja tukea edelleen kumppanivaltioiden
toimintatapoja ja tavoitteita, joiden avulla ne pyrkivät puuttumaan
ruokakriisien taustalla vaikuttaviin tekijöihin. 2. EU:n avustustoimissa
pitäisi kiinnittää erityistä huomiota maihin, joissa elintarviketurva on
puutteellista. Komission tähän tarkoitukseen kehittämää ”elintarviketurvan
jäsenneltyä arviointia” pitäisi käyttää kattavasti. 3. Elintarvike- ja
ravitsemusturvaan kohdistuvilla EU:n avustustoimilla pitäisi pyrkiä
ensisijaisesti parantamaan suurimmassa vaarassa olevien ihmisten, yhteisöjen ja
kumppanivaltioiden selviytymiskykyä. Tässä yhteydessä EU:n pitäisi lisätä
tukeaan haavoittuvuuden vähentämiseen tähtääville toimille parantamalla
kumppanivaltioiden valmiuksia ehkäistä tulevia šokkeja ja valmistautua niihin
sekä reagoida kriiseihin niiden syntyessä. Käytännössä tämä tarkoittaa
erityisesti katastrofiriskin hallintatoimia varsinkin katastrofeille alttiissa
kumppanivaltioissa. 4. EU:n pitäisi hyödyntää elintarvikerahoitusvälineen
täytäntöönpanosta sekä SHARE- ja AGIR Sahel ‑aloitteiden
käynnistämisestä saamaansa oppia. Tältä pohjalta sen pitäisi käyttää olemassa
olevia välineitä ja tarttua tuoreeseen mahdollisuuteen perustaa tukirahastoja,
joiden avulla se voi edistää jäsenneltyä tapaa tukea kumppanivaltioita, joita
kohtaa elintarvikekriisi. 5. Elintarvikekriisien
torjuntaan tähtäävät EU:n toimet suunnitellaan kriisin luonteen ja tilanteen
mukaan hyödyntäen olemassa olevia kansallisia ja alueellisia rakenteita ja
valmiuksia aina kun se on mahdollista. Tällaisessa lähestymistavassa
kiinnitetään tarkasti huomiota vastuunkantoon ja otetaan huomioon toisaalta elintarviketurvan
ja toisaalta hallinnon, epävakauden ja rauhanrakentamisen keskinäiset
suhteet erityisesti epävakaissa valtioissa ja tilanteissa, joille on
ominaista jatkuvasti puutteellinen elintarviketurva. 6. PÄÄTELMÄT JA JATKOTOIMET Elintarvikerahoitusväline on auttanut
keskeisellä tavalla YK:ta toteuttamaan koordinoituja toimia, ja sen avulla EU
on kyennyt reagoimaan nopeasti ja tehokkaasti vuosien 2007–2008 ruoan
hintakriisin vaikutuksiin. Miljardin euron elintarvikerahoitusväline on
hyödyttänyt suoraan yli 59:ää miljoonaa ihmistä 49 kehitysmaassa.
Sen tuella pienviljelijät ovat kyenneet
reagoimaan tilanteeseen myönteisellä tavalla lisäämällä tarjontaa, ja näin väline on kasvattanut tuotantoa ja tuloja. Turvaverkkotoimenpiteet
ovat lievittäneet elintarvikkeiden hintojen nousun vaikutuksia heikoimmassa
asemassa olevissa väestöryhmissä. Muilla toimenpiteillä on tuettu laajemmin
maatalouden tuotantopohjaa. Tältä osin elintarvikerahoitusvälineellä on
saavutettu merkittäviä tuloksia. Sillä on lisätty kestävää
maataloustuotantoa, vähennetty sadonkorjuun jälkeistä hävikkiä ja helpotettu
pääsyä markkinoille. Lisäksi
elintarvikerahoitusväline on auttanut nostamaan kestävää maatalouden
kehittämistä ja elintarviketurvaa koskevat kysymykset kansainvälisen
kehitysyhteistyön asialistan kärkeen. Se on tuonut asialle jatkuvaa
huomiota kansainvälistä foorumeissa, kuten Maailman ruokaturvakomiteassa sekä
G8:ssa ja G20:ssä, korostanut tarvetta lisätä maataloustuotantoa ja
tuottavuutta kestävällä tavalla ja auttanut vahvistamaan globaaleja
hallintamekanismeja lisäämällä tietoa maailmanmarkkinoista.[19] Vaikka elintarvikerahoitusvälineen tavoitteet
saavutettiinkin sangen hyvin, puutteellisen elintarviketurvan torjumisen eteen
on tehtävä enemmän varsinkin maissa, joissa tulotaso on heikko ja jotka ovat
alttiita katastrofeille. Sen pohjalta, mitä elintarvikerahoitusvälineestä on
opittu, EU:n tukea kestävään maatalouden kehittämiseen ja elintarviketurvaan
pitäisi vahvistaa keskeisenä yhteistyöalana maissa, joiden
elintarviketurvassa on jatkuvasti puutteita. Vuosien 2014–2020 yhteisen ohjelmasuunnittelun
yhteydessä EU:n valtuuskunnille on annettu erityiseksi ohjeeksi varmistaa,
että kestävää maataloutta ja elintarviketurvaa koskevista painopisteistä on
huolehdittu varsinkin jäsenneltyjen ruoka- ja ravitsemusturva-arviointien
perusteella valituissa 52 kumppanivaltiossa. Näiden painopisteiden
pitäisi näkyä EU:n valtuuskuntien käymässä poliittisessa vuoropuhelussa, jossa
korostetaan pitkäaikaisia vaikutuksia ja vastuunkantoa[20] erityisesti pitkän
aikavälin kestävyyden näkökulmasta. EU:n pitäisi keskittyä tältä osin maihin,
joissa elintarvike- ja ravitsemusturva on heikoimmissa kantimissa, käyttämällä
tehokkaimpia nykyisiä rahoitusmekanismeja vähentääkseen rakenteellista
haavoittuvuutta pitkällä aikavälillä ja parantamalla köyhimpien
kotitalouksien, maiden ja alueiden kykyä selviytyä uusista kriiseistä. [1] Erityisen haavoittuvassa asemassa oleville maille
tarkoitettu FLEX-järjestely (V-FLEX) (500 miljoonaa euroa), Euroopan
kehitysrahaston B-määrärahat (185,9 miljoonaa euroa), elintarviketurvaa koskeva
aihekohtainen ohjelma (50 miljoonaa euroa) sekä humanitaarisen avun ja
pelastuspalveluasioiden pääosasto (210 miljoonaa euroa). [2] Supporting Horn of Africa Resilience. [3] Alliance globale pour l'Initiative Résilience – Sahel. [4] COM(2012) 586. [5] SWD(2013) 107. [6] SWD(2013) 107. [7] Talousarvion tukiohjelmat supistuivat suunnitellusta
Komoreilla, Madagaskarissa, Nigerissä, Etiopiassa ja Sambiassa. [8] Komissio myönsi muutamalle hankkeelle jatkoaikaa
joulukuun 31. päivään 2012 asti. Syynä oli varojen myöhäinen
uudelleenkohdistaminen toimivaan hankkeeseen (Sambia) tai vaikea tilanne (Mali,
Jemen, Afganistan ja Kirgisia). [9] Lukuun ottamatta Sambian 5,8 miljoonan euron
määrärahoja, joista tehtiin sopimus vuonna 2011. [10] Tuloshakuisen seurantajärjestelmän loppuraportti on
saatavana kehitys- ja yhteistyöpääosaston verkkosivulta. [11] Vuoden 2012 kertomus Euroopan unionin kehitys- ja
ulkomaanavun politiikoista ja niiden toteuttamisesta vuonna 2011. SWD (2012)
242 final. [12] Raporteista kootut tiedot esitetään kohdassa ”Tulokset ja
todennäköinen vaikutus”. [13] ”European Union Food Facility. Foundations for future
action. FAO Initial Review of Selected Projects.”
http://www.fao.org/fileadmin/user_upload/ISFP/EuFF_web.pdf. [14] Elintarvikerahoitusvälineen loppuarviointi:
http://ec.europa.eu/europeaid/what/development-policies/intervention-areas/ruraldev/food_intro_en.htm. [15] Erityiskertomus nro 1: Saharan eteläpuolisen Afrikan
elintarviketurvaa koskevan Euroopan unionin kehitysavun vaikuttavuus. 2012.
Euroopan tilintarkastustuomioistuin. [16] Luku ei sisällä talousarviotukitoimenpiteitä eikä
alueellisten järjestöjen toimenpiteitä. [17] FAO, WFP ja IFAD. [18] Statement of Intent – Programmatic Cooperation on Food
Security and Nutrition (Aiesopimus – elintarviketurvaa ja ravitsemusta koskeva
ohjelmayhteistyö). FAO, WFP, IFAD ja komissio allekirjoittivat aiesopimuksen
27. kesäkuuta 2011. [19] Vuonna 2011 käynnistettiin maatalousmarkkinoiden
tietojärjestelmää (Agricultural Market Information System, AMIS) koskeva
G20-maiden aloite, johon sisältyy ruoan hintavolatiliteettia ja maataloutta
koskeva toimintasuunnitelma (Action Plan on Food
Price Volatility and Agriculture). Toimintasuunnitelman avulla pyritään
muun muassa lisäämään maailmanmarkkinoiden avoimuutta ja maailmanmarkkinoita
koskevaa tietoa ja tehostamaan politiikan koordinointia (http://www.amis-outlook.org). [20] Avun tehokkuutta koskevan Pariisin julkilausuman, Accran
toimintaohjelman ja työnjakoa koskevien EU:n menettelysääntöjen periaatteiden
mukaisesti.