52012DC0735

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

Lainvalvontayhteistyön vahvistaminen EU:ssa: eurooppalainen tiedonvaihtomalli (EIXM)

1.           Johdanto

Korkean turvallisuustason varmistaminen EU:ssa ja Schengen-alueella edellyttää Euroopan laajuista toimintaa rikollisverkostoihin puuttumiseksi.[1] Tämä on tarpeen, jotta voidaan torjua sekä vakavaa ja järjestäytynyttä rikollisuutta, kuten ihmiskauppaa ja laitonta huumausaine- ja asekauppaa, että lievempiä rikoksia, joita liikkuvat järjestäytyneet rikollisryhmät toteuttavat laajassa mittakaavassa, ja rikoksia, joita yksittäiset lainrikkojat tekevät yli jäsenvaltioiden rajojen.

Tiedonvaihto jäsenvaltioiden välillä on tässä yhteydessä lainvalvontaviranomaisten kannalta olennainen väline. Kansainvälisiä ja kahdenvälisiä järjestelyjä on tästä syystä täydennetty EU-välineillä ja ‑järjestelmillä, kuten Schengenin tietojärjestelmällä ja Europolin tietojärjestelmällä, joissa on sisäänrakennetut suojamekanismit yksityisyyden ja henkilötietojen suojaamiseksi perusoikeuskirjan mukaisesti. Tässä tiedonannossa arvioidaan, kuinka mainittuihin järjestelyihin perustuva rajatylittävä tiedonvaihto toimii EU:ssa nyt, ja annetaan suosituksia sen parantamiseksi.

Tiedonannossa todetaan tiedonvaihdon toimivan yleisesti ottaen hyvin ja annetaan kuvaavia esimerkkejä onnistuneista tuloksista. Tällä hetkellä ei näin ollen tarvita uusia EU-tason lainvalvontatietokantoja tai tiedonvaihtovälineitä. EU:n nykyisiä välineitä voisi ja pitäisi kuitenkin käyttää tehokkaammin, ja tiedonvaihdon pitäisi olla johdonmukaisempaa.

Tiedonannossa annetaan näin ollen jäsenvaltioille suosituksia nykyisten välineiden käytön tehostamisesta ja käytössä olevien viestintäkanavien johdonmukaistamisesta. Siinä painotetaan tarvetta varmistaa korkea tiedon laatu, tietoturva ja tietosuoja. Lisäksi selitetään, kuinka komissio tukee jäsenvaltioita tarjoamalla mm. rahoitusta ja koulutusta. Tällä tavoin tiedonanto tarjoaa mallin EU:n ja jäsenvaltioiden toiminnan ohjaamiseen.

Tämä tiedonanto on vastaus Tukholman ohjelmassa komissiolle esitettyyn kehotukseen arvioida tarvetta kehittää eurooppalainen tiedonvaihtomalli, joka perustuisi nykyisten välineiden arviointiin. Se pohjautuu komission vuonna 2010 antamaan tiedonantoon, jossa luodaan katsaus tiedonhallintaan vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueella, jäljempänä ’vuonna 2010 annettu tiedonanto’[2], ja EU:n sisäisen turvallisuuden tiedonhallintastrategiaan[3], josta päätettiin vuonna 2009, sekä jäsenvaltioiden, komission ja Europolin toimiin sen täytäntöön panemiseksi, jäljempänä ’tiedonhallintastrategiaan liittyvät toimet’. Lisäksi siinä hyödynnetään EU:n tiedonvaihdon kartoitusta, johon osallistui kansallisia ja muita asiantuntijoita (Euroopan tietosuojavaltuutettu, EU:n virastot, Interpol), tutkimusta[4] lainvalvontaviranomaisten välisestä tiedonvaihdosta sekä keskusteluja sidosryhmien, kuten tietosuojaviranomaisten kanssa.

2.           Nykytilanne

Lainvalvontaviranomaiset vaihtavat tietoa erilaisiin tarkoituksiin, jotka liittyvät esim. rikostutkintaan, rikosten ehkäisyyn ja paljastamiseen (esim. rikostiedustelutoiminnan avulla) ja yleisen järjestyksen ja turvallisuuden varmistamiseen. Rajatylittävän tiedonvaihdon laajuuteen liittyen edellä mainitussa, vuonna 2010 laaditussa tutkimuksessa raportoitiin jäsenvaltiotason virastojen vastanneen, että noin neljänneksessä niiden tutkimus- ja rikostiedustelutoimista lähetettiin pyyntöjä muihin EU- tai Schengen-maihin.

2.1.        Välineet

Vuonna 2010 annetussa tiedonannossa kuvailtiin kaikki EU-tason toimenpiteet, joilla säännellään henkilötietojen keräämistä, tallentamista ja vaihtamista valtioiden rajojen yli lainvalvontaa tai muuttoliikkeen hallintaa varten. Tässä tiedonannossa keskitytään jäsenvaltioiden välisessä rajatylittävässä tiedonvaihdossa käytettyihin välineisiin. Jäsenvaltiot ovat antaneet esimerkkejä välineiden käytöstä.

Ruotsin aloitteessa[5] määritellään säännöt, määräajat mukaan luettuina, jäsenvaltioiden lainvalvontaviranomaisten väliselle tietojen ja tiedustelutietojen vaihdolle rikostutkinnan tai rikostiedusteluoperaation toteuttamisen yhteydessä. Siinä sovelletaan periaatetta yhtäläisistä tiedonsaantioikeuksista: tietojen toimittamiseen niitä pyytävälle jäsenvaltiolle ei sovelleta ehtoja, jotka ovat kansallisella tasolla sovellettavia ehtoja tiukempia. Tietoja pitää vaihtaa myös Europolin ja Eurojustin kanssa, jos tiedonvaihto liittyy niiden toimivaltaan kuuluviin rikkomuksiin.

Tunnettu italialainen petoksentekijä huijasi vuonna 2012 ruotsalaisen yrityksen maksamaan 65 000 euroa italialaiselle tilille. Ruotsin keskitetty asiointipiste (KAP) (ks. 3.2 kohta jäljempänä) vastaanotti Sirene-kanavan (ks. jäljempänä) kautta Italiasta pyynnön ottaa yhteyttä yrityksen johtajaan sen selvittämiseksi, onko maksu suoritettu, missä tapauksessa Italia jäädyttäisi rahat. Ruotsi ryhtyi toimiin ja vastasi Ruotsin aloitteen mukaisesti 24 tunnin kuluessa. Nopean toiminnan ansiosta Ruotsin poliisi sai tiedon siitä, että yritys oli joutunut petoksen kohteeksi, ja Italian viranomaiset saivat toimenpiteisiin ryhtymisen edellyttämät tiedot, joten rahat saadaan todennäköisesti takaisin.

Vuonna 2012 erään pariisilaislähiön sairaalan päivystyspoliklinikalla belgialaissyntyinen mies antoi ristiriitaisia tietoja siitä, kuinka hän oli saanut vakavan ampumavamman. Hänen seuralaisensa lausunnot johtivat tutkijat mahdollisten Belgiassa tapahtuneiden tekojen jäljille. Jo ensimmäisissä kyselyissä kävi ilmi, että mies tunnettiin Belgiassa, ja häntä etsittiin mm. murhaan liittyen. Ranskan viranomaiset lähettivät Ruotsin aloitteen mukaisesti välittömästi ja oma-aloitteisesti tietoja Belgian poliisille, joka yhdisti tapauksen nopeasti Belgiassa kaksi päivää aikaisemmin tapahtuneeseen tapaukseen, jossa neljä aseistautunutta miestä oli siepannut korukauppiaan. Poliisin väliintulo ajoi miehet pakosalle. Miehet pääsivät pakoon, mutta yksi sai osuman laukaustenvaihdossa poliisin kanssa. Tämän tiedon perusteella Ranskan viranomaiset ottivat miehen valvontaan odottaessaan eurooppalaista pidätysmääräystä, joka annettiin Belgiassa samana päivänä ja toimitettiin Ranskaan Sirene-kanavan kautta.

Prüm-päätöksessä[6] määrätään DNA-tunnisteiden, sormenjälkitietojen ja ajoneuvorekisteritietojen automatisoidusta siirtämisestä rikosten tutkinnan (DNA, sormenjäljet, ajoneuvorekisteritiedot) ja ehkäisyn (sormenjäljet, ajoneuvorekisteritiedot) yhteydessä sekä yleisen turvallisuuden ylläpitämiseksi (ajoneuvorekisteritiedot). Biometristen tietojen (DNA, sormenjäljet) vertailu on ”osuma / ei osumaa” -tyyppistä: automaattinen vertailu tuottaa anonyymin osuman, jos pyynnön esittävän jäsenvaltion toimittamat DNA- tai sormenjälkitiedot vastaavat toisen jäsenvaltion hallussa olevia tietoja. Asiaankuuluvia henkilö- tai tapaustietoja annetaan ainoastaan vastauksena erilliseen lisätietopyyntöön.

Saksalaisessa kaupungissa löydettiin asunnosta kuoliaaksi puukotettu mies. Ovenkarmista löytyi sormenjälki. Automaattisessa Prüm-haussa saatiin osuma bulgarialaisesta tietokannasta. Bulgarialta seuraavana päivänä pyydetyt lisätiedot toimitettiin kolmen tunnin kuluessa, ja ne syötettiin välittömästi Schengenin tietojärjestelmään (SIS – ks. jäljempänä). Sormenjäljen jättänyt henkilö pidätettiin seuraavana päivänä Itävallassa.

Vuonna 2007, Prüm-tiedonvaihdon alkuaikoina, poliisiautosta varastettiin Wienissä välineistöä. Autosta löydettyyn DNA:han saatiin osuma Itävallan tietokannasta, jossa oli näyte samankaltaisesta tapauksesta, mutta murtosarjan puolalaisen tekijän tunnistamiseen johtanut osuma saatiin Saksan tietokannasta. Itävallassa annettiin eurooppalainen pidätysmääräys. Epäilty pidätettiin Puolassa (SIS-kuulutuksen perusteella saadun osuman ansiosta), ja hänet tuomittiin myöhemmin Itävallassa.

Europol tukee jäsenvaltioiden toimintaa ja yhteistyötä järjestäytyneen rikollisuuden, terrorismin ja muiden (Europolia koskevan neuvoston päätöksen[7] liitteessä lueteltujen) vähintään kahta jäsenvaltiota koskevien vakavan rikollisuuden muotojen ehkäisyssä ja torjunnassa. Se tarjoaa jäsenvaltioille – Europolin kansallisten yksiköiden kautta – foorumin tietojen ja rikostiedustelutietojen vaihtoon. Europolin tietojärjestelmä on (183 000 tietueen) tietokanta, johon jäsenvaltiot ovat toimittaneet tietoja Europolin toimivaltaan kuuluvasta rajatylittävästä rikollisuudesta, siihen liittyvistä yksityishenkilöistä (41 000) ja muista asiaankuuluvista seikoista. Europol käyttää järjestelmää analyyseissaan, ja jäsenvaltiot voivat käyttää sitä tutkinnoissaan. Vuodesta 2011 lähtien jäsenvaltiot ovat voineet nimetä Europolin kansallisten yksiköiden ulkopuolisia lainvalvontaviranomaisia, joille myönnetään oikeus tehdä tietokannassa ”osuma / ei osumaa” ‑tyyppisiä hakuja. Analyysitietokantojen avulla Europol voi tuottaa operatiivisia analyyseja rajatylittävien tutkintojen tueksi.

Väärennetyillä maksukorteilla nostettiin automaateista suuria rahasummia eri puolilla Sloveniaa. Tutkinta kohdistui kahteen Bulgarian kansalaiseen; Europolin tietojärjestelmästä saatiin osuma, joka osoitti heistä toisen tehneen samankaltaisia rikoksia myös Ranskassa ja Italiassa. Ranska toimitti Europolin tietojärjestelmään yksityiskohtaisia tietoja tapauksista. Koska Ranska toimitti vastauksensa pikaisesti SIENAn (ks. jäljempänä) kautta, minkä jälkeen tehtiin sormenjälkitutkimus ja poistettiin käsittelyrajoitus, Slovenian viranomaiset saattoivat käyttää tietoja todistusaineistona oikeudessa. Europolin analyysitietokanta paljasti yhteydet Sloveniassa, Bulgariassa, Ranskassa, Irlannissa, Italiassa ja Norjassa käsiteltyjen tapausten välillä.

Schengenin tietojärjestelmässä (SIS) on sekä henkilöitä että esineitä koskevia kuulutuksia. Sitä käytetään niin Schengen-alueen sisällä kuin sen ulkorajoillakin sisärajatarkastusten poistamisen kompensoimiseksi, ja sen tavoitteena on säilyttää alueen korkea turvallisuustaso. SIS on laajamittainen järjestelmä (yli 43 miljoonaa kuulutusta), jossa rajaviranomaiset voivat tehdä ”osuma / ei osumaa” -tyyppisiä hakuja. Jos saadaan osuma (eli henkilön tai esineen tiedot vastaavat järjestelmässä olevaa kuulutusta), voidaan pyytää lisätietoja SIRENE-toimistojen kautta (ks. jäljempänä). SIS on tarkoitus korvata SIS II:lla, jossa on entistä parempia toimintoja, kuten mahdollisuus yhdistää toisiinsa liittyviä kuulutuksia (esim. kuulutus henkilöstä ja autosta), uusia kuulutusryhmiä sekä mahdollisuus tallettaa sormenjälkiä, valokuvia ja eurooppalaisten pidätysmääräysten kopioita. SIS II:sta tehdyssä neuvoston päätöksessä[8] määritellään kuulutusryhmiä poliisi- ja oikeusviranomaisten yhteistyön tukemiseksi rikosasioissa. Kaikki EU:n jäsenvaltiot osallistuvat SIS II ‑järjestelmään tältä osin, ja Europolilla ja Eurojustilla säilyy sen käyttöoikeus. SIS II:n keskeisten osien hallinnointi siirretään tietotekniikkavirastolle[9].

Muut EU-välineet tai tietotekniikkajärjestelmät mahdollistavat lainvalvontaan liittyvien tietojen vaihdon tulliviranomaisten (Napoli II -tulliyhteistyösopimus, Euroopan petoksentorjuntavirasto OLAFin ylläpitämiin petostentorjunnan tietojärjestelmän tietokantoihin kuuluva tullitietojärjestelmä), rahanpesun selvittelykeskusten, varallisuuden takaisin hankinnasta vastaavien toimistojen ja tietoverkkorikollisuutta koskevien hälytysjärjestelmien välillä.[10] Lainvalvontaviranomaisten oikeudesta käyttää muita laajamittaisia EU-järjestelmiä on säädetty (viisumitietojärjestelmä) tai sitä on ehdotettu (EURODAC[11]) terrorismin ja muun vakavan rikollisuuden ehkäisemiseksi, havaitsemiseksi ja tutkimiseksi. Piakkoin on tarkoitus antaa ehdotus maahantulo- ja maastapoistumisjärjestelmäksi, ja ehdotuksen valmisteluissa pohditaan myös kysymystä lainvalvontaviranomaisille myönnettävästä käyttöoikeudesta ja sen ehdoista.

Euroopan rajavalvontajärjestelmää (Eurosur) ollaan kehittämässä kansallisten koordinaatiokeskusten keskinäisen ja Frontexin kanssa harjoitettavan tiedonvaihdon ja operatiivisen yhteistyön tarpeisiin, jotta voidaan parantaa tilannetietoisuutta ja toimintavalmiutta laittoman muuttoliikkeen ja rajatylittävän rikollisuuden ehkäisemiseksi EU:n ulkorajoilla. Kehitteillä on EU:n merialueiden yhteinen tietojenvaihtoympäristö (CISE), jonka avulla on mm. tarkoitus parantaa meritilannetietoisuutta ja mahdollistaa tiedonvaihto seitsemän asiaankuuluvan alan (yleinen lainvalvonta mukaan luettuna) viranomaisten ja eri valtioiden välillä sekä varmistaa Eurosurin kaltaisten nykyisten ja tulevien valvontajärjestelmien yhteentoimivuus.

Jäsenvaltiot vaihtavat tietoa myös kansallisen lainsäädännön ja kahdenvälisten sopimusten nojalla. Lisäksi ne kaikki kuuluvat Interpoliin, jonka kautta tietoa voidaan vaihtaa maailman eri valtioiden välillä joko Interpolin kuulutusten ja tietokantojen (esim. varastettujen ja kadonneiden matkustusasiakirjojen tietokanta) kautta tai kahdenvälisesti hyödyntämällä Interpolin kanavaa.

2.2.        Kanavat ja viestintävälineet

Rajatylittävässä tiedonvaihdossa käytetään kolmea pääkanavaa, joista kullakin on jokaisessa jäsenvaltiossa kansallinen yksikkö, joka käyttää asiaankuuluvaa viestintävälinettä:

(1) SIRENE-toimistot[12] voivat SIS-järjestelmästä saadun osuman jälkeen saada lisätietoa kuulutuksen antaneelta jäsenvaltiolta. Ne ovat toiminnassa vuorokauden ympäri ja noudattavat Sirene-käsikirjan menettelyjä. Tällä hetkellä tiedonvaihdossa käytetään SISNET-nimistä järjestelmää, joka korvataan maaliskuun 2013 loppuun mennessä SIS II -viestintäverkolla.

(2) Europolin kansalliset yksiköt vaihtavat tietoa Europolin kanssa. Ne voivat harjoittaa myös kahdenvälistä tiedonvaihtoa Europolin toimialaan kuulumattomista rikoksista ilman Europolin mukanaoloa. Europolin kansalliset yksiköt vaihtavat tietoa suoraan tai Europol-yhteyshenkilöiden kautta. Yhteyshenkilöt kuuluvat kansallisiin yksiköihin mutta toimivat Europolin päämajassa. Europol on kehittänyt suojatun viestintävälineen, SIENAn[13], tiedonvaihtoon Europolin ja jäsenvaltioiden välillä. Vuonna 2011 jäsenvaltiot välittivät SIENAn kautta 222 000 viestiä, ja 53 prosentissa tapauksista viestin sisältämä tieto jaettiin Europolin kanssa.

(3) Interpolin kansalliset keskustoimistot, jotka ovat toiminnassa vuorokauden ympäri, vaihtavat tietoa sekä Interpolin kanssa että kahdenvälisesti ilman Interpolin osallistumista. Kansalliset yksiköt käyttävät Interpolin kehittämää I-24/7-viestintävälinettä.

Muista kanavista voidaan mainita kahdenväliset yhdyshenkilöt (joiden toimipaikka on muissa jäsenvaltioissa ja joita yleensä käytetään erityisen monimutkaisissa tapauksissa) sekä poliisi- ja tulliyhteistyökeskukset (joita naapurijäsenvaltiot perustavat tukemaan tiedonvaihtoa ja operatiivista yhteistyötä raja-alueilla).

Kanavan valintaa säädellään tietyiltä osin EU:n lainsäädännössä: osuman jälkeen esitettävät SIS-lisätietopyynnöt on esitettävä Sirene-toimistojen kautta, ja tiedonvaihdon Europolin kanssa on tapahduttava Europolin kansallisten yksiköiden välityksellä. Muissa tapauksissa jäsenvaltiot saavat valita vapaasti.

2.3.        Eri kanavien ja välineiden vuorovaikutus

Käytössä on monenlaisia välineitä ja kanavia, joista kullakin on oma erityinen tehtävänsä. Rikostutkinnassa saatetaan käyttää useampia välineitä joko yhtä aikaa tai peräkkäin. Vakavan tai järjestäytyneen rajatylittävän rikollisuuden yhteydessä henkilön tai esineen tietoja saatetaan etsiä sekä Europolin että Schengenin tietojärjestelmästä, ja jos osumia löytyy, lisätietopyyntöjä voidaan esittää vastaavasti joko Europol- tai Sirene-kanavan kautta. Biometrisen näytteen yhteydessä voitaisiin käyttää ensin Prüm-tiedonvaihtoa, ja mahdollisen osuman löydyttyä voitaisiin tehdä Ruotsin aloitteen mukainen pyyntö SIENAn kautta.

Kunkin välineen sääntöjä on noudatettava riippumatta siitä, mitä välineitä käytetään ja missä järjestyksessä. Nämä säännöt koskevat mm. tietosuojaa, tietoturvaa ja tiedon laatua sekä välineiden käyttötarkoitusta. Rajatylittävään tiedonvaihtoon liittyvän kansallisen tiedonkäsittelyn on myös oltava henkilötietojen suojaamista koskevan EU-lainsäädännön[14] mukaista. Siinä on noudatettava suhteellisuusperiaatetta, eli pyynnöistä voidaan kieltäytyä Ruotsin aloitteen nojalla, jos tietojen toimittaminen olisi pyynnön tarkoitukseen nähden selkeästi kohtuutonta. Sääntöjen noudattaminen edellyttää sitä, että pyyntöjen ja vastausten validoinnista vastaa ammattitaitoinen henkilöstö, jolla on käytössään asianmukaiset tietotekniikkavälineet.

2.4.        Yhtymäkohdat oikeudelliseen yhteistyöhön

Rikosoikeudenkäyntimenettelyissä on mukana sekä lainvalvontaviranomaisia että oikeusviranomaisia, mutta jäsenvaltioiden välillä on eroja siinä, kuinka paljon oikeusviranomaiset (syyttäjät mukaan luettuina) ohjaavat tai valvovat rikostutkintaa. Kun johto on oikeusviranomaisten käsissä ja kun tietoa tarvitaan todistusaineistoksi, tarvitaan yleensä keskinäiseen oikeusapuun kuuluvia oikeudellisen yhteistyön menettelyjä.

Lisäksi saattaa olla, että sellaisen tiedon saanti, joka yhdessä jäsenvaltiossa on vapaasti lainvalvontaviranomaisten käytettävissä, edellyttää toisessa jäsenvaltiossa lupaa tuomioistuimelta. Ruotsin aloitteessa edellytetään, että jos pyydettyyn tietoon tarvitaan tuomioistuimen lupa, pyynnön vastaanottaneen lainvalvontaviranomaisen on esitettävä pyyntö oikeusviranomaiselle, jonka on sovellettava asiaan samoja sääntöjä kuin täysin sisäisiin asioihin.

Kartoituksessa kuitenkin havaittiin, että lainvalvonnan asiantuntijat katsovat erilaisten sääntöjen viivästyttävän rajatylittävää tutkintaa. Vaikka asia ei kuulukaan tämän tiedonannon piiriin, todettakoon, että Eurostat voisi helpottaa oikeudellista yhteistyötä. Asiaankuuluva voisi olla myös parhaillaan keskusteltavana oleva eurooppalainen tutkintamääräys, joka voisi vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen nojalla korvata nykyiset säännöt todisteiden saamisesta rajojen yli. Se olisi tunnustettava ja toteutettava samalla ripeydellä kuin vastaava kansallinen tapaus – ja joka tapauksessa asetetun määräajan puitteissa.

2.5.        Periaatteet

Komissio asetti vuonna 2010 annetussa tiedonannossa sekä pysyviä että menettelyjä koskevia periaatteita uusien aloitteiden kehittämiseksi ja nykyisten välineiden arvioimiseksi.

Pysyvät periaatteet:

(1) Perusoikeuksien ja erityisesti yksityisyyttä ja tietosuojaa koskevien oikeuksien turvaaminen. Nämä oikeudet perustuvat perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklaan ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 16 artiklaan.

(2) Tarpeellisuus. Yksityisyyttä koskevan oikeuden rajoittamista voidaan perustella ainoastaan siinä tapauksessa, että se on laillista, tähtää oikeutettuun päämäärään ja on tarpeellista demokraattisessa yhteiskunnassa.

(3) Toissijaisuus.

(4) Täsmällinen riskinhallinta. Tarpeellisuustestit ja käyttötarkoituksen rajaaminen ovat olennaisia.

Menettelyjä koskevat periaatteet:

(1) Kustannustehokkuus. Olemassa olevat ratkaisut on otettava huomioon ja lisäksi on arvioitava, voitaisiinko ehdotuksen tavoitteet saavuttaa hyödyntämällä olemassa olevia välineitä tehokkaammin.

(2) Alhaalta ylöspäin rakentuva politiikan laadinta. Esimerkkinä mainittakoon tätä tiedonantoa laadittaessa toteutettu kartoitus, johon osallistui lainvalvonnan asiantuntijoita.

(3) Selkeä vastuunjako. Vuonna 2010 annetussa tiedonannossa todettiin, että jäsenvaltioilla ei ole hankkeen vetäjää, jolta kysyä neuvoa Prüm-päätöksen täytäntöönpanoon liittyvissä kysymyksissä. Prüm-päätöstä koskevassa komission kertomuksessa todetaan, että puute on nyt osittain korjattu Europolin tuella. Vuonna 2010 annetussa tiedonannossa esitettiin, että tietotekniikkavirasto voisi pystyä tarjoamaan teknistä apua, mutta viraston toiminnan painopiste on tällä hetkellä muualla. Asiaan voidaan palata kolmivuotisarvioinnissa, joka on toteutettava vuoden 2015 loppuun mennessä.

(4) Tarkastelu- ja raukeamislausekkeet. Komissio on laatinut sekä Ruotsin aloitteesta että Prüm-päätöksestä kertomukset, jotka otetaan huomioon tässä tiedonannossa.

3.           Arviointi ja suositukset

Seuraavassa keskitytään Ruotsin aloitteeseen, Prüm-päätökseen ja Europol-kanavaan. Vaikka SIS:n ja SIRENEn kautta vaihdetaan valtavasti tietoa, niitä koskevia suosituksia ei anneta, sillä valmisteilla on laajoja muutoksia, kuten tuleva siirtyminen SIS II -järjestelmään.

3.1.        Olemassa olevien välineiden käytön tehostaminen

Komissio ei aio Europolin tulevan uudistamisen lisäksi ehdottaa lyhyellä aikavälillä muita muutoksia edellä mainittuihin EU-välineisiin. Tällä hetkellä ei myöskään tarvita uusia välineitä. Ensisijaisesti on keskityttävä olemassa olevien välineiden täytäntöönpanoon.

Tämä koskee erityisesti Prüm-päätöstä. Tämän tiedonannon yhteydessä julkaistavassa Prüm-päätöstä koskevassa kertomuksessa todetaan, että Prüm-tiedonvaihtoa tutkinnan yhteydessä pidetään arvossa mutta täytäntöönpano laahaa pahasti jäljessä. Monet jäsenvaltiot eivät vielä vaihda tietoja Prüm-järjestelmän kautta, vaikka päätös piti panna täytäntöön 26. elokuuta 2011 mennessä.[15] Tärkeimmät syyt tähän liittyvät teknisiin ongelmiin tai henkilö- ja rahoitusresurssien puutteeseen jäsenvaltioissa. EU:n tarjoamat tukimahdollisuudet (rahoitus, liikkuva asiantuntijaryhmä, neuvontapalvelu) huomioon ottaen vaikuttaa kuitenkin siltä, että täytäntöönpano edellyttää ennen kaikkea poliittista tahtoa. Kuten kertomuksessa todetaan, komissio jatkaa tukemista EU-rahoituksen muodossa. Tilanne kuitenkin muuttuu joulukuussa 2014, jolloin komissio voi käynnistää rikkomisesta johtuvia menettelyjä. Kansallisen täytäntöönpanon valvontaa koskevat säännöt eivät päde ennen sitä, sillä Prüm-päätös, kuten Ruotsin aloitekin, hyväksyttiin aiemman kolmannen pilarin nojalla.

Ruotsin aloitteen osalta komissio ilmoitti vuonna 2011, että kaikki välineen tarjoamat mahdollisuudet eivät ole vielä käytössä mutta että sen merkitys on kasvussa.[16] Tämä arvio pitää edelleen paikkansa: kaikki jäsenvaltiot eivät ole vielä panneet välinettä täytäntöön.[17] Useimmat jäsenvaltiot[18] ovat ilmoittaneet saattaneensa päätöksen osaksi kansallista lainsäädäntöään, mutta muutamat[19] ovat todenneet, ettei tämä ole tarpeen, koska kansallinen lainsäädäntö on jo päätöksen mukainen. Välineen eduista (periaate yhtäläisistä tiedonsaantioikeuksista, määräajat) huolimatta sitä ei käytetä käytännössä kovin laajasti. Tähän on esitetty syyksi mm. se, että muita vaihtoehtoja pidetään sopivampina, sekä se, että hakulomake on monimutkainen (vaikka siitä laadittiin vuonna 2010 yksinkertaisempi versio[20]).

Komissiota pyydettiin[21] tarkastelemaan aloitteen hyödyllisyyttä osuman jälkeen tehtävien Prüm-päätökseen perustuvien lisätietopyyntöjen yhteydessä. Jos lisätietoja tarvitaan todistusaineistoksi oikeudenkäyntiin, on yleensä tehtävä oikeudellista yhteistyötä koskeva pyyntö. Jos sen sijaan todistusaineistokäyttö ei ole (vielä) tarpeen, olisi suosittava järjestelmällistä Ruotsin aloitteen käyttöä oikeusperustana ja SIENAn käyttöä viestintävälineenä, jotta kummankin välineen edut saataisiin täysimääräisesti käyttöön ja jäsenvaltiot saataisiin noudattamaan yhtä ja samaa käytäntöä.

Europolin osalta todettakoon, että vuonna 2012 laadittu arviointi[22] vahvisti muut havainnot siitä, että jäsenvaltiot eivät jaa tietoa asianmukaisesti Europolin (ja siten myöskään toistensa) kanssa. Komissio käsittelee tätä ehdotuksessaan Europolin oikeusperustan muuttamiseksi. Neuvosto on omasta puolestaan kehottanut jäsenvaltioita lisäämään Europolin tietojärjestelmän käyttöä.[23]

Komissio tilasi Tukholman ohjelman mukaisesti tutkimuksen mahdollisuudesta luoda eurooppalainen poliisirekisteritietojärjestelmä (EPRIS).[24] Rikollisuus on yhä useammin luonteeltaan rajatylittävää, ja järjestelmän tavoitteena olisi vastata siihen havaittuun tarpeeseen, että yhdessä jäsenvaltiossa toimivan poliisin on tiedettävä, onko epäilty poliisille tuttu jossain toisessa jäsenvaltiossa. Komissio katsoo kustannustehokkuusperiaatteen nojalla, että EPRISin luominen ei ole tällä hetkellä perusteltua, sillä tähän tarpeeseen voitaisiin vastata osittain tai kokonaan käyttämällä paremmin tai enemmän jo olemassa olevia välineitä, joita ei tällä hetkellä hyödynnetä täysimääräisesti. Tämä koskee erityisesti seuraavia välineitä: Europolin tietojärjestelmä (merkityksellisten tietojen syöttäminen järjestelmään ja käyttöoikeuden laajentaminen kansallisella tasolla), SIS II (asiaankuuluvien henkilöitä tai ajoneuvoja koskevien kuulutusten tehokkaampi hyödyntäminen tarkistuksissa rikosten selvittämiseksi ja yleisen turvallisuuden uhkien ehkäisemiseksi), SIENA (käyttömahdollisuuksien kehittäminen kansallisella tasolla, kytköksien luominen kansallisiin järjestelmiin ja toimintojen automatisointi tarvittaessa) ja Prüm (täysimääräinen täytäntöönpano eri jäsenvaltioissa toimivien rikollisten tunnistamisen parantamiseksi).

Jäsenvaltioita kehotetaan

· toteuttamaan täysimääräisesti Ruotsin aloite, mukaan luettuna siihen sisältyvä periaate yhtäläisistä tiedonsaantioikeuksista;

· panemaan Prüm-päätös täysimääräisesti täytäntöön hyödyntämällä käytettävissä olevaa EU-tukea;

· hyödyntämään osuman jälkeen tehtävien Prüm-päätökseen perustuvien lisätietopyyntöjen yhteydessä Ruotsin aloitetta ja SIENA-välinettä.

Komissio aikoo

· myöntää jatkossakin EU-rahoitusta Prüm-päätöksen täytäntöönpanoon;

· laatia joulukuuhun 2014 mennessä tällä alalla sovellettavaksi säännöt, joilla varmistetaan EU:n lainsäädännön täytäntöönpano jäsenvaltioissa.

3.2.        Kanavien johdonmukaistaminen ja hallinnointi

Kanavan valinta: Koska jäsenvaltiot voivat valita käyttämänsä kanavan vapaasti (Sirene-toimistoihin ja Europolin kansallisiin yksiköihin liittyviä oikeudellisia vaatimuksia lukuun ottamatta), kaikkien kanavien käyttö ei ole kaikkialla samanlaajuista. EU:n poliisijohtajien johdolla laadittu hyvien toimintatapojen käsikirja kansainvälisen poliisiyhteistyön kansallisen tason yksiköille (Manual of Good Practices concerning the International Police Cooperation Units at National Level[25]), jäljempänä ’vuonna 2008 laadittu käsikirja’, sisältää perusteita[26], jotka eivät kuitenkaan ole sitovia eivätkä ole johtaneet kansallisten käytäntöjen yhdenmukaistumiseen. Muutamat jäsenvaltiot ovat ryhtyneet käyttämään Europol-kanavaa aiempaa järjestelmällisemmin. Muut tukeutuvat edelleen pitkälti Interpolin kanavaan, jonka käytön houkuttelevuus vaikuttaa perustuvan osittain sen perinteisesti keskeiseen rooliin kansainvälisessä poliisiyhteistyössä ja osittain sen havaittuun helppokäyttöisyyteen. Muutamat jäsenvaltiot käyttävät SISNETiä muihin kuin SIS-asioihin, kuten Ruotsin aloitteen mukaisiin pyyntöihin.

Komissio katsoo, että EU:n on aika ryhtyä soveltamaan johdonmukaisempaa lähestymistapaa, jossa Europol-kanavalle annettaisiin keskeinen rooli. Jos kanavaa ei ole määritelty oikeudellisesti, SIENA-välinettä hyödyntävästä Europol-kanavasta pitäisi tässä lähestymistavassa tulla oletuskanava, jos muiden kanavien käytölle ei ole erityisiä perusteita. Täten esimerkiksi poliisiyhteistyöhön liittyvät pyynnöt, jotka tällä hetkellä tehdään käyttämällä SISNETiä (joka poistuu käytöstä SIS II:n tullessa käyttöön[27]), pitäisi tulevaisuudessa tehdä käyttämällä SIENAa.

Jotkut jäsenvaltiot suosivat lähestymistapaa, joka on joustava eri kanavien käytön suhteen, mutta komissio on eri mieltä. Olisi parempi, että nykyisen hajanaisen lähestymistavan sijaan kaikki jäsenvaltiot laatisivat kansalliset kanavan valintaa koskevat säännöt, joista muodostettaisiin yhteinen lähestymistapa. Europolin valintaa perustellaan sen hyvillä puolilla. Europol-yhteyshenkilöitä voidaan tarvittaessa pyytää puuttumaan tilanteeseen. SIENAa voidaan käyttää suoriin kahdenvälisiin tiedonvaihtoihin, mutta se helpottaa myös tiedon jakamista Europolin kanssa Europol-päätöksen ja Ruotsin aloitteen oikeudellisten vaatimusten mukaisesti. SIENA-viestit ovat jäsenneltyjä, järjestelmässä voidaan käsitellä laajoja tietomääriä, ja tiedonvaihto on erittäin turvallista. Tietoturva tehostuu, kun tiedonvaihto tapahtuu jäsennellyssä muodossa esim. SIENAn kautta. Ehdotettu lähestymistapa noudattaa täysin komission valmisteilla olevaa ehdotusta Europolin uudistamisesta sekä Eurooppa-neuvoston Tukholman ohjelmassa esittämiä strategisia suuntaviivoja, joiden mukaan ”Europolista olisi tehtävä jäsenvaltioiden lainvalvontaviranomaisten välisen tietojenvaihdon keskipiste, palveluntarjoaja ja lainvalvontayksiköiden yhteinen foorumi”.

Kanavien hallinnointi: Keskitetty asiointipiste (KAP) on vuorokauden ympäri toimiva kansainvälisen poliisiyhteistyön yhteyspiste, johon jäsenvaltio kokoaa Sirene-toimistonsa, Europolin kansallisen yksikön, Interpolin kansallisen keskustoimiston ja muiden kanavien yhteyspisteet. KAP:n perustaminen jokaiseen jäsenvaltioon (vaikka kyseistä termiä ei olekaan aina käytetty) oli vuonna 2007 lopputulos kolmannesta keskinäisestä arviointikierroksesta[28], ja sitä suositeltiin vuonna 2008 laaditussa käsikirjassa. Useimmilla jäsenvaltioilla on kansainvälisen poliisiyhteistyön osasto, mutta vain muutamilla näistä on itsenäisen KAP:n ominaisuudet. Neuvosto kehotti vuonna 2012 jäsenvaltioita ”tutkimaan mahdollisuuksia perustaa yksi yhteyspiste”.[29] Komissio menisi vieläkin pidemmälle: EU:n lainvalvonta-alan tietojenvaihdon parantamiseksi kokonaisuudessaan kaikkien jäsenvaltioiden olisi perustettava keskitetty asiointipiste, jolla olisi oltava ainakin tietyt vähimmäispiirteet.

Eri kanavien yhdistäminen yhteen organisaatiorakenteeseen, joka noudattaa jäsenvaltion kanavan valintaa koskevia sääntöjä, varmistaisi toiselle jäsenvaltiolle esitettävien pyyntöjen yhteydessä oikean ja johdonmukaisen kanavan valinnan sekä pyyntöjen laadukkuuden. Laatu varmistetaan sillä, että KAP hyväksyy pyynnöt sen vahvistamiseksi, että ne ovat tarpeellisia ja asianmukaisia. Vaikka tiedonvaihto ei tapahtuisi KAP:n kautta (vaan esim. poliisi- ja tulliyhteistyökeskusten tai sellaisten kansallisten virastojen kautta, jotka vaihtavat tietoa suoraan SIENAn välityksellä), KAP voisi kuitenkin huolehtia kansallisen tason koordinoinnista. Saatujen pyyntöjen yhteydessä keskitetyllä asiointipisteellä pitäisi lain sallimissa rajoissa olla suora pääsy kansallisiin tietokantoihin, jotta pyyntöihin voitaisiin vastata nopeasti erityisesti Ruotsin aloitteen mukaisten määräaikojen yhteydessä. Sirene-käsikirjan säännöt (esim. turvallisuudesta, työnkulusta, tiedon laadusta ja henkilöstöstä) voisivat muodostaa perustan kaikkien kanavien yhdenmukaiselle organisoinnille. Resurssien, kuten henkilöstön ja infrastruktuurin, jakaminen voi säästää kustannuksia, ja se tehostaa joka tapauksessa resurssien käyttöä.

KAP:ssä pitäisi olla mukana kaikki lainvalvontavirastot, myös tulli. KAP:n ja kansallisten koordinaatiokeskusten olisi ryhdyttävä tekemään yhteistyötä rajavalvonnassa. Lisäksi olisi luotava yhteyksiä oikeusviranomaisiin, jos se on kansallisessa oikeusjärjestelmässä mahdollista, erityisesti silloin, kun ne valvovat rikostutkintaa.

Yhä useammat poliisi- ja tulliyhteistyökeskukset[30] vaihtavat onnistuneesti tietoa paikallis- ja aluetasolla. Vuotuiset EU:n tasolla järjestettävät konferenssit mahdollistavat kokemusten jakamisen sekä keskustelemisen yhteisistä lähestymistavoista. Vaikka tiedonvaihdossa liikkuva suuri tietomassa ei yleensä liity kaikkein vakavimpiin rikoksiin tai järjestäytyneeseen rikollisuuteen, yhtenä haasteena on varmistaa, että tällaisen tapauksen osuessa kohdalle tiedot toimitetaan kansalliselle tasolle (KAP) ja tarvittaessa myös Europolille. Tässä yhteydessä komissio odottaa tuloksia (tiedonhallintastrategiaan liittyvänä toimena) käynnissä olevasta pilottihankkeesta, jossa käytetään SIENAa ja poliisi- ja tulliyhteistyökeskuksia.

Tiedonvaihtofoorumi on Europolin johtama tiedonhallintastrategiaan liittyvä toimi, jonka tavoitteena on kehittää yhteinen portaali, jonka kautta pääsee käyttämään kaikkia olemassa olevia kanavia ja järjestelmiä täysin niiden tietosuoja- ja tietoturvasääntöjä noudattaen. Komissio katsoo, että olemassa olevien kanavien ja järjestelmien käytön helpottamisesta koituu hyötyjä, mutta toteaa, että on tarpeen arvioida tarkemmin tiedonvaihtofoorumin kustannuksia ja hyötyjä sekä sitä, kuka foorumin rahoittaisi ja kuinka hanketta hallinnoitaisiin. Tähän arviointiin pitäisi ottaa mukaan myös tietotekniikkavirasto[31].

Jäsenvaltioita kehotetaan

· käyttämään SIENA-välinettä hyödyntävää Europol-kanavaa oletuskanavana niissä tiedonvaihtotapauksissa, joissa kanavaa ei ole määritelty oikeudellisesti, jos muiden kanavien käytölle ei ole erityisiä perusteita;

· laatimaan kanavan valintaa koskevia kansallisia ohjeita;

· käyttämään Europol-kanavaa ja SIENA-välinettä poliisiyhteistyöhön liittyvässä tiedonvaihdossa, jossa tällä hetkellä käytetään SISNETiä, erityisesti sen jälkeen, kun SIS II on otettu käyttöön ja SISNET suljettu;

· perustamaan, jos niin ei ole jo tehty, keskitetty asiointipiste (KAP), joka kattaa kaikki olemassa olevat kanavat, on toiminnassa vuorokauden ympäri ja kokoaa yhteen kaikki lainvalvontaviranomaiset ja josta on pääsy kansallisiin tietokantoihin;

· varmistamaan, että poliisi- ja tulliyhteistyökeskusten kautta vaihdettu tieto toimitetaan tarvittaessa kansalliselle tasolle ja Europolille;

· käynnistämään yhteistyö keskitettyjen asiointipisteiden ja Eurosurin kansallisten koordinaatiokeskusten välille.

Neuvostoa pyydetään

· muuttamaan EU-tason ohjausta siten, että se heijastaa edellä ehdotettuja kanavan valintaa koskevia suuntaviivoja.

Komissio aikoo

· osallistua tiedonvaihtofoorumin toteutettavuuden arviointiin.

3.3.        Tiedon laadun, tietoturvan ja tietosuojan varmistaminen

Olemassa olevien välineiden tietosuojatakeet on tutkittava huolellisesti, ja välineiden tietosuojasäännöt on tarkistettava sen arvioimiseksi, pitääkö ne mukauttaa komission 25. tammikuuta 2012 ehdottaman henkilötietojen käsittelystä kansallisella tasolla rikosten torjumista, tutkimista, selvittämistä ja syytteeseen panoa varten annettavan direktiivin[32] kanssa.

Korkeatasoinen tietoturva on tarpeen, jotta voidaan suojella tiedonvaihdon yhteydessä siirrettyjä henkilötietoja ja varmistaa, että jäsenvaltiot luottavat tiedonvaihtoon. Ketju on yhtä vahva kuin sen heikoin lenkki, joten jäsenvaltioiden ja EU:n virastojen on varmistettava, että tietoa siirretään vain erittäin turvallisten verkkojen kautta. Edellä mainittuun direktiiviehdotukseen sisältyy tietoturvasääntöjä[33], ja EU:n tasolla on annettu yksityiskohtaisia turvallisuussääntöjä[34] EU:n turvallisuusluokiteltujen tietojen suojaamiseksi.

Myös tiedon korkealaatuisuus on tärkeää. Tässä yhteydessä on olennaista tietää, millaisia menettelyjä noudattaen tiedonvaihto toteutetaan käytännössä. Yksi osa tätä on tiettyjen toimintojen automatisointi tarvittaessa ja mahdollisuuksien mukaan. Esimerkiksi tietopyyntöä toiselle jäsenvaltiolle laadittaessa on syötettävä kansallisessa järjestelmässä olevia tietoja valittuun viestintävälineeseen. Käsin tehtynä tähän kuluu aikaa, ja siirrossa saattaa tapahtua virheitä. Tällaisten toimintojen automatisointi mahdollistuu erään toisen tiedonhallintastrategiaan liittyvän toimen, UMF II:n[35], kautta. Tämän Europolin johtaman EU-rahoitteisen hankkeen tavoitteena on kehittää standardiviestimuoto, jota käytetään tietopyynnöissä ja niihin annetuissa vastauksissa. Tämä mahdollistaisi tiedonsiirron automatisoinnin eri järjestelmien, kuten kansallisten asianhallintajärjestelmien ja SIENAn, välillä. Mahdollisten kustannussäästöjen tai ainakin resurssien tehokkaamman käytön lisäksi tiedon käsin syöttämisestä luopuminen tuottaa kahdenlaisia hyötyjä. Se vapauttaa henkilöstöä tiedon validointitehtäviin. Lisäksi se vähentää kopiointivirheitä ja helpottaa tiedonvaihtoa jäsennellyssä muodossa ja parantaa näin tiedon hallinnointia ja tietosuojaa.

Toimintojen automatisointi ei tarkoita sitä, että EU:n kaikilla poliiseilla olisi oltava käytettävissään kaikki EU:n poliisitiedot. Tiedonvaihto täytyy rajata siihen, mikä on tarpeen ja asianmukaista, ja hallinnoinnilla on varmistettava, ettei näitä rajoja ylitetä. Resurssien puutteen aiheuttamaan ongelmaan vastaavat automaattiset haut toimivat EU:n olemassa olevissa tiedonvaihtovälineissä näin ollen ”osuma / ei osumaa” ‑tyyppisesti (esim. SIS, Prüm-säännöstön mukaiset DNA- ja sormenjälkihaut) tai rajoittuvat erittäin tarkasti määriteltyihin tietotyyppeihin (esim. Prüm-ajoneuvorekisteritietohaut). Tiettyjä toimintoja, kuten pyyntöjen ja vastausten validointia, ei voi eikä pidä automatisoida. Tämä on erityisen tärkeää Ruotsin aloitteen yhteydessä, sillä siinä pyyntöjen on oltava perusteltuja.

Erilaisten kansallisten järjestelmien ja hallinnollisten rakenteiden yhteentoimivuudesta voi olla hyötyä, sillä se yhdenmukaistaa menettelyjä, lyhentää vastausaikoja, parantaa tiedon laatua ja yksinkertaistaa suunnittelua ja kehitystä. Eurooppalaisissa yhteentoimivuusperiaatteissa[36] yksilöidään neljä yhteentoimivuuden tasoa: tekninen, semanttinen, organisatorinen ja oikeudellinen. UMF II kehittää semanttista tasoa.[37] Yhteisiin käytäntöihin (KAP:t, kanavan valinta) mukauttaminen edistää organisatorista tasoa. Tiedonvaihto ja saatujen tietojen hyödyntäminen on kuitenkin oikeasti mahdollista vain siinä tapauksessa, että laki sen sallii.

Europolia ja jäsenvaltioita kehotetaan

· jatkamaan UMF II -standardin kehittämistä.

3.4.        Koulutuksen ja tietoisuuden parantaminen

Euroopan komissio valmistelee eurooppalaista lainvalvontaviranomaisille suunnattua koulutusjärjestelmää, jonka tavoitteena on antaa viranomaisille tehokkaan yhteistyön edellyttämät tiedot ja taidot. Kartoituksessa havaittiin, että lainvalvontavirastojen johdantokoulutuksessa käsiteltiin kaikkia asiaankuuluvia EU:n tiedonvaihtovälineitä, mutta siinä ei arvioitu koulutuksen laatua. Erikoistuneet, esimerkiksi keskitetyissä asiointipisteissä työskentelevät viranomaiset tarvitsevat perusteellisempaa koulutusta. Myös tällaisen henkilöstön vaihto-ohjelmia pidetään[38] hyödyllisinä ja suotavina.

Jäsenvaltioita kehotetaan

· varmistamaan, että lainvalvontaviranomaiset saavat asianmukaista koulutusta rajatylittävästä tiedonvaihdosta;

· järjestämään KAP-henkilöstölle vaihtomahdollisuuksia.

Komissio aikoo

· varmistaa, että eurooppalaiseen lainvalvontaviranomaisille suunnattuun koulutusjärjestelmään sisältyy koulutusta rajatylittävästä tiedonvaihdosta.

3.5.        Rahoitus

Rikosten ennalta ehkäisyä ja torjuntaa koskevan erityisohjelman kautta on myönnetty EU-rahoitusta tiedonvaihtohankkeille, kuten UMF II:lle (830 000 euroa) ja Prüm-päätöksen täytäntöönpanoon (11,9 miljoonaa euroa). Vuosina 2014–2020 ohjelman korvaa EU:n sisäisen turvallisuuden rahasto, jonka kautta voidaan rahoittaa myös EU:n tiedonvaihtohankkeita.

Jäsenvaltiot hallinnoivat osaa sisäisen turvallisuuden rahastosta ns. yhteisen hallinnoinnin perusteella monivuotisten ohjelmien mukaisesti. Kansallisia tiedonvaihdon painopisteitä olisi noissa ohjelmissa tarkasteltava tässä tiedonannossa esitettyjen suositusten mukaisesti. Komissio tarkastelee samanaikaisesti, kuinka sen suoraan hallinnoimien sisäisen turvallisuuden rahaston osista voitaisiin tukea erityisesti pilottihankkeita esimerkiksi kehittämällä UMF II:ta edelleen.

Jäsenvaltioiden omien menojen osalta todettakoon, että muut suositukset (esim. KAP:eistä ja UMF II:sta) voisivat, kuten sanottu, edistää kustannussäästöjä tai ainakin resurssien parempaa käyttöä.

Jäsenvaltioita kehotetaan

· tarkastelemaan vuosia 2014–2020 koskevan EU:n sisäisen turvallisuuden rahaston kansallisten monivuotisten ohjelmien asiaankuuluvia tiedonvaihdon painopisteitä.

Komissio aikoo

· sisällyttää tiedonvaihtoa koskevat toimintatavat jäsenvaltioiden kanssa käytäviin sisäisen turvallisuuden rahaston ohjelmointia koskeviin neuvotteluihin;

· pyytää ehdotuksia siitä, mitä asiaankuuluvia pilottihankkeita (komissio) voisi rahoittaa suoraan.

3.6.        Tilastot

Olemassa olevat tilastot ovat hyviä joillakin aloilla (kuten SIS, SIENA), mutta ne eivät ole kattavia. Paremmat tilastot lisäisivät tietämystä siitä, kuinka paljon Ruotsin aloitetta (josta tiedetään vain SIENAn kautta lähetettyjen pyyntöjen määrä) ja Prüm-päätöstä käytetään.

Tilastojen kerääminen voi kuitenkin vaatia paljon resursseja etenkin, jos sitä ei tehdä muun työn ohessa. Tilapäisiä ratkaisuja pitäisi välttää. Paras lähestymistapa on sellainen, jossa kehittämisessä hyödynnetään jo aloitettua työtä esim. – kuten Prüm-päätöstä koskevassa kertomuksessa kuvattiin – yksilöimällä tutkinnassa auttaneet Prüm-osumat. SIENAn käytön lisääminen Ruotsin aloitteen mukaisissa pyynnöissä, kuten edellä suositellaan, johtaa siihen, että useammat tällaiset pyynnöt näkyvät SIENAn tilastoissa.

Jäsenvaltioita kehotetaan

· parantamaan Prüm-päätökseen liittyviä tilastoja.

4.           Päätelmät

Rajatylittävän tiedonvaihdon parantaminen ei ole itsessään tavoite, vaan päämääränä on torjua rikollisuutta aiempaa tehokkaammin ja vähentää siten uhreille ja EU:n taloudelle aiheutuvia haittoja.

Rajatylittävä tiedonvaihto toimii yleisesti ottaen hyvin, ja kuten edellä annetut esimerkit osoittavat, sen panos vakavan ja rajatylittävän rikollisuuden torjuntaan EU:ssa on erittäin arvokas. Parannettavaa kuitenkin on. Hyväksytty lainsäädäntö on pantava täysimääräisesti täytäntöön kaikissa jäsenvaltioissa. Jäsenvaltioiden olisi tulevaisuutta silmällä pitäen erityisesti pyrittävä Europol-kanavan järjestelmällisempään käyttöön ja kehitettävä kattavia kansallisia keskitettyjä asiointipisteitä.

Komissio puolestaan jatkaa välineiden täytäntöönpanon ja käytön arviointia, EU-rahoituksen tarjoamista ja eri näkökohtien yhteen kokoamista yhdenmukaisuuden varmistamiseksi. Komissio ei ehdota nyt mitään uusia välineitä. Jos se tekee niin tulevaisuudessa, se noudattaa siinä vuonna 2010 annetun tiedonannon pysyviä periaatteita, jotka koskevat perusoikeuksien turvaamista sekä tarpeellisuuden, toissijaisuuden ja täsmällisen riskinhallinnan varmistamista.

Edelleen tarvitaan tehokkaita toimia sen varmistamiseksi, että olennaiset tiedot jaetaan Europolin tasolla, jotta pystytään luomaan käsitys rajatylittävästä rikollisuudesta EU:ssa. Komission valmisteilla olevassa ehdotuksessa Europolin uudistamisesta vastataan tähän tarpeeseen. Kuitenkin jo tässä tiedonannossa suositeltu Europol-kanavan ja sen suojatun viestintävälineen SIENAn järjestelmällisempi käyttö helpottaisi tiedon välittämistä Europolille.

Komissio jatkaa tämän tiedonannon jatkotoimena yhteistyötä jäsenvaltioiden kanssa EU:n sisäisen turvallisuuden tiedonhallintastrategian puitteissa ja ehdottaa, että neuvosto järjestäisi sisäisen turvallisuuden komiteassaan vuotuisen keskustelun. Lisäksi komissio kehottaa Euroopan parlamenttia keskustelemaan komission suosituksista mm. järjestäytynyttä rikollisuutta, korruptiota ja rahanpesua käsittelevässä erityisvaliokunnassa.

[1]               EU:n sisäisen turvallisuuden strategian toteuttamissuunnitelma, KOM(2010) 673 lopullinen.

[2]               KOM(2010) 385 lopullinen.

[3]               Neuvoston päätelmät 16637/09, 30. marraskuuta 2009.

[4]               http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/categories/studies/index_en.htm.

[5]               Neuvoston puitepäätös 2006/960/YOS.

[6]               Neuvoston päätös 2008/615/YOS.

[7]               2009/371/YOS.

[8]               2007/533/YOS.

[9]               Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueeseen liittyvien laaja-alaisten tietojärjestelmien operatiivisesta hallinnoinnista vastaava eurooppalainen virasto.

[10]             Valmisteilla olevan Euroopan verkkoturvallisuusstrategian myötä voidaan arvioida tulevia tiedonvaihtotarpeita verkko- ja tietoturvaviranomaisten ja lainvalvontaviranomaisten välillä esimerkiksi Euroopan verkkorikostorjuntakeskuksen kautta.

[11]             EU:n tietokanta, jossa on turvapaikanhakijoiden ja luvattomasti maahan tulleiden sormenjäljet.

[12]             Supplementary Information REquest at the National Entries (kansallisella tasolla esitetyt lisätietopyynnöt).

[13]             Secure Information Exchange Network Application (suojattu tiedonvaihtoverkkosovellus).

[14]             Neuvoston puitepäätös 2008/977/YOS.

[15]             Seuraavat jäsenvaltiot ovat panneet päätöksen täytäntöön DNA-tunnisteiden osalta: Bulgaria, Tšekki, Saksa, Espanja, Viro, Ranska, Kypros, Latvia, Liettua, Luxemburg, Unkari, Alankomaat, Itävalta, Portugali, Romania, Slovenia, Slovakia, Suomi; sormenjälkien osalta: Bulgaria, Tšekki, Saksa, Viro, Espanja, Ranska, Kypros, Latvia, Luxemburg, Unkari, Alankomaat, Itävalta, Slovenia, Slovakia: ajoneuvorekisteritietojen osalta: Belgia, Saksa, Espanja, Ranska, Latvia, Luxemburg, Alankomaat, Itävalta, Puola, Romania, Slovenia, Suomi, Ruotsi. Lisätietoja Prüm-päätöstä koskevassa kertomuksessa.

[16]             SEC(2011) 593.

[17]             Seuraavien jäsenvaltioiden on vielä hyväksyttävä täytäntöönpanolainsäädäntöä: Belgia, Kreikka, Italia, Luxemburg.

[18]             Bulgaria, Tšekki, Tanska, Saksa, Viro, Espanja, Ranska, Kypros, Unkari, Liettua, Latvia, Alankomaat, Puola, Portugali, Romania, Slovenia, Slovakia, Suomi, Ruotsi.

[19]             Irlanti, Malta, Itävalta, Yhdistynyt kuningaskunta.

[20]             9512/1/10.

[21]             Neuvoston päätelmät 27.–28. lokakuuta 2011, 15277/11.

[22]             https://www.europol.europa.eu/sites/default/files/publications/rand_evaluation_report.pdf.

[23]             Neuvoston päätelmät, 7.–8. kesäkuuta 2012.

[24]             http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/categories/studies/index_en.htm.

[25]             7968/08.

[26]             Perusteet on toistettu Ruotsin aloitetta koskevissa täytäntöönpano-ohjeissa asiakirjassa 9512/1/10.

[27]             SIS II -viestintäverkko on rajattu oikeudellisesti vain SIS II -tiedon ja lisätietojen välittämiseen.

[28]             13321/3/07.

[29]             Neuvoston päätelmät, 7.–8. kesäkuuta 2012, 10333/12.

[30]             Vuonna 2011 tiedonvaihtoon osallistui 38 poliisi- ja tulliyhteistyökeskusta.

[31]             Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueeseen liittyvien laaja-alaisten tietojärjestelmien operatiivisesta hallinnoinnista vastaava eurooppalainen virasto.

[32]             COM(2012) 10.

[33]             Ehdotuksen 27–29 artikla.

[34]             Neuvoston päätös 2011/292/EU.

[35]             Universal Message Format (kansainvälinen sanomamuoto).

[36]             KOM(2010) 744.

[37]             UMF II:ssa otetaan huomioon muu semanttisella tasolla tehty työ, kuten eurooppalaisten julkishallintojen yhteentoimivuusratkaisuja koskevan ohjelman puitteissa kehitetyt yhteiset tietomallit.

[38]             10333/12.