52011DC0670

JOHDANTO

Julkaistessaan liikenteen valkoisen kirjan[1] komissio asetti selkeästi tavoitteeksi, että Euroopan unionin olisi oltava maailman turvallisin alue ilmailun alalla. Lisäksi ilmailun tutkimusta käsittelevä korkean tason ryhmä[2] on asettanut tavoitteeksi, että kaupallisille ilma-aluksille sattuvien lento-onnettomuuksien määrä olisi vähennettävä vuoteen 2050 mennessä alle yhteen kymmenestä miljoonasta lennosta eli puoleen nykyisestä. Ilmailuonnettomuuksien määrä onkin laskussa, mutta väheneminen on hidastunut selvästi vuodesta 2004[3] samalla, kun lentojen määrä kasvaa jatkuvasti: vuoteen 2030[4] mennessä sen odotetaan kaksinkertaistuvan. Tästä johtuu, että jos lento-onnettomuuksien vaatimien kuolonuhrien määrä halutaan säilyttää alhaisella nykytasollaan, on kyettävä varmistamaan onnettomuuksien määrän väheneminen, koska lentojen määrä lisääntyy koko ajan.

Tämän vuoksi EU:lla on tulevina vuosina ratkaistavinaan melkoinen haaste, jos se haluaa saada maailmassa johtoaseman lentoturvallisuudessa ja säästää ihmishenget, jotka onnettomuuksissa menetettäisiin. On siis selvää, että toimenpiteitä tarvitaan.

Tässä tiedonannossa käsitellään sitä, miten tämä haaste on voitettavissa ja hahmotellaan eräitä erityistoimia. Tiedonanto on Euroopan panos ennakoivaa ja näyttöön perustuvaa ilmailun turvallisuusjohtamista koskevan tavoitteen saavuttamiseksi, josta sovittiin Kansainvälisen siviili-ilmailujärjestön (ICAO) korkean tason turvallisuuskonferenssissa[5] Montrealissa vuonna 2010.

Tähän tiedonantoon liittyy myös komission yksiköiden valmisteluasiakirja, jossa kuvaillaan ilmailun turvallisuuden nykyiset eurooppalaiset puitteet. Kyseisen Euroopan lentoturvallisuusohjelmaa koskevan asiakirjan[6] ovat laatineet komissio ja EASA yhdessä.

HAASTE

Euroopan nykyinen lentoturvallisuusjärjestelmä perustuu pääosin tiettyihin sääntöihin, joiden noudattamista valvovat Euroopan lentoturvallisuusvirasto (EASA) ja kansalliset ilmailuviranomaiset. Sääntöjen pohjana ovat vuosien kokemus sekä tiedot, joita on saatu ilma-aluksille sattuneiden onnettomuuksien ja vaaratilanteiden yksityiskohtaisista riippumattomista tutkinnoista. Tällä reaktiivisella järjestelmällä on Euroopan lentoturvallisuuden hyvä tila, joka lisäksi on jatkuvasti kohentunut viime vuosikymmeninä.

ICAOn turvallisuusjohtamiskäsikirjassa[7] kuitenkin todetaan, että turvallisuuden keskeinen elementti eli määräysten noudattaminen ei pian enää riitä, kun ilmailujärjestelmä kasvaa ja muuttuu entistä monimutkaisemmaksi ja tietämys inhimillisen suorituskyvyn rajoituksista ja organisatoristen prosessien vaikutuksesta lisääntyy. Turvallisuusjohtamiskäsikirjan mukaan turvallisuus käsitetään enenevässä määrin prosessina, jolla turvallisuusriskit saadaan pidettyä järjestelmän hallinnassa. Tämän vuoksi ICAO on ottanut standardeissaan ja suosittelemissaan menettelytavoissa käyttöön järjestelmälähtöisen lähestymistavan eli turvallisuusjohtamisjärjestelmät.

Sen vuoksi on selvää, että edistyminen vaatii Euroopan unionilta muutakin kuin sääntöjen laatimista, vaikka sekin on tärkeää. Suurempaa painoarvoa on kuitenkin annettava lentoturvallisuuden riskien järjestelmälliselle käsittelylle. Nykyinen järjestelmämme on ensi sijassa reaktiivinen: määräyksiä muutetaan kokemusten perusteella. Tästä olisi siirryttävä kohti ennakoivampaa järjestelmää, jossa varaudutaan mahdollisiin turvallisuusriskeihin onnettomuuden todennäköisyyden vähentämiseksi entisestään.

Lisäksi ei ole enää suotavaa eikä käytännössä järkevää, että jäsenvaltiot, komissio tai EASA yrittävät yksinään löytää ennakoivia ratkaisuja yhteisiin ongelmiin, sillä lentoturvallisuuden sääntelyvaltaa on entistä enemmän jaettu kansallisten ja Euroopan tason viranomaisten kesken. EU:n kaikkien lentoturvallisuusalan toimijoiden on tehtävä yhteistyötä sen varmistamiseksi, että koko järjestelmä on enemmän kun vain osiensa summa. Tätä korostettiin myös Madridin julkilausumassa[8] tarkasteltaessa yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan turvallisuusnäkökohtia. Päätelmissä todettiin muun muassa, että EASAn toimivaltuuksien laajentamista ilmaliikenteen hallinnan (ATM) ja lentoasemien turvallisuussertifiointiin vuosiin 2012 ja 2013 mennessä olisi täydennettävä perustamalla tarvittavat hallintorakenteet sekä sovittamalla yhteen EASAn ja Eurocontrolin toimintaa ja asiantuntemusta.

Komissio on tarkastellut mahdollisia toimintavaihtoehtoja yhdessä EASAn kanssa jo jonkin aikaa. Turvallisuusjohtamiseen liittyviä kysymyksiä käsiteltiin myös tammikuussa 2011 pidetyssä turvallisuuskonferenssissa, joka oli avoin kaikille ilmailun sidosryhmille. Tietoa konferenssista ja tiivistelmiä keskusteluista on saatavilla Europa-verkkosivustolla[9].

Tässä tiedonannossa esitellään konferenssissa esitettyjen kannanottojen pohjalta Euroopan ilmailun turvallisuusjohtamisjärjestelmän osatekijöitä sekä hahmotellaan itse järjestelmää ja tarkastellaan esteitä, jotka on voitettava sen toimivuuden turvaamiseksi.

EUROOPPALAINEN JÄRJESTELMÄ LENTOTURVALLISUUDEN HYVÄKSI

Mikä on turvallisuusjohtamisjärjestelmä?

Ennen kuin voidaan pohtia, miltä tällaisen EU-järjestelmän tulisi näyttää ja mitä ongelmia sen eri osatekijöiden toteuttamiseksi on ratkaistava, on ymmärrettävä niitä prosesseja, joihin turvallisuusjohtamisjärjestelmä perustuu.

Turvallisuusjohtamisjärjestelmä on ennakoiva järjestelmä, jonka avulla tunnistetaan toiminnalle aiheutuvia vaaroja, arvioidaan näistä vaaroista aiheutuvia riskejä sekä toteutetaan toimia riskien vähentämiseksi hyväksyttävälle tasolle. Lisäksi järjestelmään kuuluu tarkistuksia, joilla varmistetaan toimien tehokkuus. Järjestelmä on jatkuvasti toiminnassa sen varmistamiseksi, että uudet vaarat tai riskit havaitaan nopeasti, että lieventävät toimet ovat asianmukaisia ja että niitä tarkistetaan, jos ne osoittautuvat tehottomiksi.

Tällaisen EU-tason ennakoivan järjestelmän tavoitteena ei pitäisi olla jäsenvaltioiden toimien korvaaminen vaan niiden tukeminen. Siinä ei ole kyse vastuun siirtämisestä vaan tarpeesta lisätä yhteistyötä, jotta saataisiin parempia tuloksia. Järjestelmällä olisi lisättävä jäsenvaltioiden aloitteiden arvoa yhdistelemällä koko Euroopan kattavia tietoja siten, että lentoturvallisuusriskit voidaan havaita helpommin kaikkialla Euroopassa. Järjestelmällä olisi lisäksi jaettava tietoa ja helpotettava yhtenäistä toimintaa. Jotta tämä voisi toteutua, tarvitaan tukea ja panostusta jäsenvaltioilta ja ilmailutoimialalta. Euroopan laajuisia hyötyjä voidaan saavuttaa yhdistämällä yhteistuumin jäsenvaltioiden ja toimialan turvallisuusjohtamisjärjestelmien toimintaa. Viimeaikaiset tapahtumat, jotka ovat liittyneet tulivuorenpurkauksiin Euroopassa, ovat osoittaneet, miten arvokasta on kaikkien tahojen osallistumiseen ja tietoihin perustuva yhteinen toiminta, kun tavoitteena on löytää yhteinen lähestymistapa tällaisen uuden suuren riskin käsittelyyn.

Keskittäminen

Alueellisesti toimiva turvallisuusjohtamisjärjestelmä edellyttää eri tahojen yhteyspistettä. EU perusti vuonna 2004 lentoturvallisuusviraston (EASA), johon on keskitetty EU:n tekninen asiantuntemus lentoturvallisuuden alalla. Sen vuoksi on loogista, että EASA, jolla on resurssit ja välineet järjestelmän toimivuuden varmistamiseksi, muodostaisi Euroopan ilmailun turvallisuusjohtamisjärjestelmän keskuksen.

Kaikkien järjestelmän toimintaan liittyvien toimintojen ja vastuualueiden ei kuitenkaan pitäisi kuulua kokonaan EASAlle. Järjestelmälähtöiseen lähestymistapaan kuuluu, että kaikki toimijat tekevät yhteistyötä. Näin ollen komission, EASAn, jäsenvaltioiden, Eurocontrolin ja toimialan sidosryhmien olisi toimittava yhdessä kumppanuuden hengessä ja annettava toisilleen palautetta. EASA on kuitenkin ainoa EU:n keskiössä oleva organisaatio, joka toimii 100-prosenttisesti lentoturvallisuuden alalla ja voi sen takia luontevasti yhdistää eri tahojen ponnisteluja järjestelmän onnistumisen turvaamiseksi.

Vaarojen tunnistaminen

Turvallisuusjohtamisjärjestelmän ensimmäinen tehtävä on ilmailun turvallisuutta uhkaavien vaarojen tunnistaminen. Tähän tarvitaan tietoa. Tieto onkin välttämätön osatekijä missä tahansa turvallisuusjohtamisjärjestelmässä, sillä ilman luotettavaa tietoa yritykset tunnistaa vaaroja olisivat pelkkää arvailua. Nykyisin on käytettävissä monenlaisia tiedonlähteitä, kuten onnettomuusselostukset, ulkomaisten ilma-alusten turvallisuutta koskevan SAFA-ohjelman raportit asematasotarkastuksista, vaaratilanteiden tutkinta ja seuranta, eurooppalaisessa keskusrekisterissä (ECR) oleviin poikkeamailmoituksiin sisältyvät tiedot, turvallisuusvalvonnan auditoinnit, jollaisia ovat myös EASAn standardointitarkastukset, sekä yleinen tiedonvaihto. Kaikkea tarvittavaa tietoa ei voi olla saatavilla yhdestä ainoasta lähteestä. EU:n vaarantunnistusprosessissa onkin yhdisteltävä eri lähteistä – sekä reaktiivisista, ennakoivista että ennustavista lähteistä – saatavia tietoja, joita jakamalla voidaan tarjota päätöksentekijöille kattavaa ”tiedustelutietoa” lentoturvallisuudesta. Tyypillisiä vaaroja ilmailun toimintaympäristössä ovat esimerkiksi huonot sääolosuhteet, vuoristoalueet lentoaseman ympäristössä tai lentokoneen moottorihäiriö.

EU:lla on pääsy kaikkiin näihin tietolähteisiin, mutta erityisesti poikkeamailmoituksia koskevien tietojen saannissa on vielä vakavia puutteita. Direktiivin 2003/42/EY[10] hyväksymisestä huolimatta poikkeamien ilmoittamiseen EU:ssa ja eurooppalaisen keskusrekisterin käyttöön liittyy edelleen eräitä ongelmia, jotka rajoittavat poikkeamista ilmoittamista koskevan järjestelmän hyödyllisyyttä onnettomuuksien ehkäisyssä. Ongelmia ovat erityisesti tiedon heikko laatu, tietojen vajavaisuus, ilmoittamisvelvollisuutta ja tiedonkulkua koskevat epäselvyydet sekä oikeudelliset ja organisatoriset esteet, jotka haittaavat keskusrekisterin tietojen asianmukaista saatavuutta jaettaviksi. Lisäksi nykyinen järjestelmä on varsin hajanainen. EU:n keskusrekisterin lisäksi Eurocontrolilla on oma turvallisuusrekisterinsä ja EASA on perustamassa omaa sisäistä tietokantaansa. Näiden poikkeamia koskevien eri tietojen yhdistäminen olisi hyödyllistä. Lisäksi tietojen saaminen kaikista poikkeamista on vaikeaa, minkä vuoksi tarvitaan toimia ”oikeudenmukaisen toimintaympäristön”toteuttamiseksi.[11] Ilmailutoimialalla olisi entisestään edistettävä avoimen raportoinnin ilmapiiriä ja tuettava sellaisen toimintaympäristön kehittämistä, jossa turvallisuuteen vaikuttavista tapahtumista voi uskaltaa ilmoittaa pelkäämättä moitteita.

Toimenpide 1:

Komissio tekee vuonna 2012 ehdotuksia EU:n poikkeamailmoitusjärjestelmän ajantasaistamiseksi tarkistamalla direktiiviä 2003/42/EY ja sen täytäntöönpanosääntöjä[12].

Turvallisuustietojen analysointi

Pelkkä tietojen saaminen ei riitä vaan niitä on osattava myös tulkita. Kaikista edellä kuvailluista puutteista huolimatta eurooppalaisessa keskusrekisterissä on jo nyt yli 450 000 poikkeamailmoitusta, ja ilmoitusten määrä lisääntyy joka päivä. Haasteena onkin kehittää menettelyjä, joiden avulla rekisteristä voidaan saada merkityksellistä tietoa.

Nykyisin ollaan tilanteessa, jossa jotkin jäsenvaltiot, EASA, Eurocontrol ja muut tekevät omia analyysejään. Vaikka tämä antaa kullekin toimijalle mahdollisuuden käsitellä sille ominaisia kysymyksiä, siitä voi hyvinkin aiheutua huomattavasti päällekkäistä työtä. Tätäkin vakavampaa on, että näin voi myös jäädä huomaamatta merkittävä turvallisuusongelma. Tapahtuma, joka saattaa jossakin jäsenvaltiossa näyttää kertaluonteiselta, voikin koko unionin tasolla tarkasteltuna osoittautua sellaiseksi, johon on puututtava. Tämä on tunnustettu komission asetuksessa (EU) N:o 996/2010[13], jonka 19 artiklan mukaan EASAn ja jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten on tehtävä yhteistyötä tietojen säännölliseksi vaihtamiseksi ja analysoimiseksi. Tämän toteutuminen edellyttää kuitenkin, että sitä varten kehitetään tarvittavat puitteet ja välineet.

Näiden tavoitteiden saavuttamiseksi EASA on jo aloittanut valmistelut analyytikkojen verkoston perustamiseksi. Verkoston on tarkoitus hyödyntää asiantuntemusta, jota on saatavilla EASAsta, jäsenvaltioiden toimivaltaisilta viranomaisilta ja kansallisilta turvallisuustutkintaviranomaisilta. Analyytikkojen verkosto voisi auttaa tunnistamaan turvallisuuskysymyksiä ja siten edistää turvallisuuden kehityslinjojen havaitsemista aikaisessa vaiheessa sekä myötävaikuttaa yhteisten analyysivälineiden, -menetelmien ja -tekniikkojen kehittämiseen. Verkostoa voitaisiin esimerkiksi pyytää tutkimaan saatavilla olevia tietoja sen selvittämiseksi, ovatko talvitoimintaan sisältyvät riskit tehokkaasti hallinnassa tai löytyykö sellaista näyttöä, jonka perusteella olisi tarpeen toteuttaa lisätoimia.

Komissio on myös etsinyt aktiivisesti mahdollisuuksia toteuttaa tiedonvaihto-ohjelmia kansainvälisellä tasolla, esimerkiksi allekirjoittamalla äskettäin yhdessä ICAOn, Yhdysvaltojen ilmailuhallinnon FAA:n ja Kansainvälisen ilmakuljetusliiton IATAn kanssa yhteisymmärryspöytäkirjan turvallisuutta koskevasta maailmanlaajuisesta tiedonvaihdosta (GSIE). Tämän aloitteen tavoitteena on edistää maailmanlaajuisesti ennakoivampaa ja laajemmin näyttöön perustuvaa lähestymistapaa turvallisuusjohtamiseen. Se tarjoaa puitteet turvallisuustietojen vaihtoa koskevalle yhteistyölle ja lisäksi sen myötä on helpompaa jakaa ICAOn välityksellä tietoa turvallisuutta uhkaavista vaaroista tai riskeistä sekä turvallisuutta parantavista ratkaisuista, joihin on päädytty yhteisymmärryspöytäkirjan mahdollistaman tiedonjaon perusteella.

Jaetut tiedot edistävät myös mahdollisuuksia ”ristiintarkastaa” EU:ssa tunnistettujen vakavimpien vaarojen luetteloa maailman muiden alueiden kanssa.

Toimenpide 2:

Kun poikkeamista ilmoittamista koskevan lainsäädännön tarkistamiseen sisältyvän vaikutustenarvioinnin tulokset ovat selvillä, komissio tekee ehdotuksen turvallisuuden analysoinnin jatkokehittämiseksi EU:ssa.

Riskien määrittely

Vaarojen tunnistaminen on tietysti olennaisen tärkeää, mutta ratkaiseva merkitys on sen ymmärtämisellä, mitä mahdollisia riskejä tunnistetuista vaaroista aiheutuu, jotta voidaan päättää riskien vähentämistä koskevista toimista ja niiden priorisoinnista.

Tätä kutsutaan turvallisuusriskien arvioinniksi. Sen suorittavat joukko jäsenvaltioita, kukin erikseen päätettäessä, mihin toimia on tarpeen keskittää jäsenvaltioiden tasolla. Jos esimerkiksi jokin jäsenvaltio toteaa omassa riskinarviointiprosessissaan epävakaiden lähestymisten[14] muodostavan merkittävän riskin, se ryhtyy toimiin niiden vähentämiseksi. Samanlainen prosessi voitaisiin toteuttaa koko EU:n tasolla käyttäen hyväksi EASAn, jäsenvaltioiden, analyytikkojen verkoston ja ilmailutoimialan tekemää analyysia sen määrittämiseksi, mihin toimet on parasta suunnata tämän tai muiden ongelmien suhteen.

Vielä ei ole kuitenkaan olemassa sellaisia yleisesti hyväksyttyjä riskinarvioinnin menetelmiä, jotka olisivat yhteisessä käytössä kaikkialla Euroopan unionissa kaikilla ilmailun aloilla ja jotka mahdollistaisivat standardoidun lähestymistavan ja tehokkaamman priorisoinnin turvallisuutta pahimmin uhkaavien riskien käsittelemiseksi. Tämä on puute, joka on ensin korjattava.

Jotta voitaisiin arvioida riskit perusteellisesti sekä tehdä niistä johtopäätöksiä lentoturvallisuuden parantamiseksi, EU:n on tarkasteltava poikkeamia koskevia tietoja tilastollisessa kontekstissa. Ilmailutoiminnan tasosta EU:n jäsenvaltioissa tarvitaan luotettavaa ja johdonmukaista tietoa. Sitä ei kuitenkaan vielä ole saatavilla, varsinkaan yleisilmailusta, jonka osalta jopa keskeisten onnettomuustyyppien määrien laskeminen on vaikeaa tarvittavien tietojen puuttuessa.

Toimenpide 3:

Kun poikkeamailmoituksia koskevan vaikutustenarvioinnin tulokset ovat selvillä, komissio tutkii, onko aiheellista tehdä ehdotuksia yhteiseksi riskinarvioinnin luokitteluksi. (ks. toimenpide 1).

Toimiin ryhtyminen

Jäsenvaltiot ryhtyvät vaihtelevassa määrin itse toimiin käsitelläkseen toteamiaan turvallisuuskysymyksiä, mutta jotkin tällaisista kysymyksistä ovat yhteisiä koko EU:lle. Sen vuoksi olisi hyötyä koko unionin kattavasta koordinoidummasta lähestymistavasta, joka mahdollistaisi sen, että yksittäisten jäsenvaltioiden, komission ja EASAn toteuttamat toimet täydentäisivät toisiaan. Tällaisen koordinoidun toiminnan arvo syntyisi toimien keskittämisestä merkittäviin riskeihin kaikilla ilmailutoiminnan tasoilla EU:ssa.

Jäsenvaltioilla on kuitenkin oltava mahdollisuus viralliseen keskusteluun ja sopimiseen siitä, mitkä ovat merkittäviä riskejä, ennen kuin ne sitoutuvat toimien toteuttamiseen. Asetukseen (EY) N:o 216/2008[15] liittyvissä kysymyksissä komissiota avustaa nykyisin EASA-komitea, jossa on lentoturvallisuusasiantuntijoita jäsenvaltioista. Tämä komitea voi hyvin tarjota tarvittavaa asiantuntemusta turvallisuusriskejä koskevien päätösten tekemiseen.

Toimenpide 4:

Komissio käyttää EASA-komiteaa pääasiallisena foorumina täysimittaiseen keskusteluun jäsenvaltioiden kanssa toteutettavista toimista.

Euroopan lentoturvallisuussuunnitelma

Asiaan liittyvien kysymysten teknisen luonteen vuoksi komission olisi kuunneltava EASAn näkemystä siitä, millaisilla toimilla riskejä voitaisiin parhaiten vähentää, millä aikavälillä tällaisia toimia voitaisiin toteuttaa ja miten niiden onnistumista mitattaisiin. Tämä näkemys, jonka muodostamiseen osallistuvat kaikki sidosryhmät ilmailutoimiala mukaan luettuna, olisi esitettävä toimintasuunnitelmana, jota kutsuttaisiin Euroopan lentoturvallisuussuunnitelmaksi[16].

Turvallisuussuunnitelmassa olisi kuvailtava yksityiskohtaisesti erityiset turvallisuuskysymykset sekä selkeästi toimet, joita on tarkoitus toteuttaa näihin kysymyksiin liittyvien riskien vähentämiseksi, ja mitä toimilla on tarkoitus saavuttaa. Nämä kaikki olisi esitettävä tavalla, joka on Euroopan kansalaisten ymmärrettävissä.

EASA on jo julkaissut vuoden 2011 alkupuolella tällaisesta suunnitelmasta alustavan version, joka perustui jäsenvaltioiden suunnitelmiin ja tavoitteenasetteluun. Siihen sisältyi erilaisia toimia, joista yksi esimerkki on tarve käsitellä poikkeamisia kiitotieltä, mikä on kysymys, joka nousi esille myös ICAOn korkean tason turvallisuuskonferenssissa vuonna 2010.

Kun toimintasuunnitelma on julkaistu, on huolehdittava siitä, että EU:n kansalaiset saavat tietoa siitä, miten erityisten turvallisuuskysymysten käsittelyssä edistytään. Tämän vuoksi turvallisuussuunnitelmaa on ajantasaistettava säännöllisesti, jotta voidaan paitsi sisällyttää siihen jo toteutettuja toimia myös tarvittaessa ottaa huomioon uusia tunnistettuja riskejä sekä mahdollisesti muuttaa toimia, jotka eivät ole osoittautuneet tehokkaiksi.

Toimenpide 5:

EASA julkaisee Euroopan lentoturvallisuussuunnitelmasta vuotuisia päivityksiä, joissa kuvaillaan yksityiskohtaisesti edistyminen EU:n tasolla tunnistettujen turvallisuusriskien käsittelyssä.

Saavutusten mittaaminen

On tärkeää, että kaikki sidosryhmät saavat tietoa siitä, onko turvallisuuden parantamiseksi toteutetuilla toimilla ollut vaikutusta. Tähän voidaan käyttää suorituskykyindikaattoreita. Yksinkertainen ja yleisesti hyväksytty esimerkki suorituskykyindikaattorista on EASAn vuoden 2010 turvallisuuskatsauksessa käytetty tapa mitata turvallisuutta vertaamalla maailman eri alueiden suhteellista suoritustasoa. EASA käyttää indikaattorina kuolemaan johtaneiden onnettomuuksien vuotuista määrää kymmentä miljoonaa lentoa kohden. Tällaisen indikaattorin käyttö mahdollistaa suoristustason vertaamisen siten, että edistyminen voidaan osoittaa, sekä myös vertaamisen muihin alueisiin. EU osallistui merkittävästi tämän asian kehittämiseen ICAOn viimeisimmässä yleiskokouksessa, jossa esitettiin eurooppalainen näkemys suorituskykyindikaattoreista. Sen on kuitenkin vielä tehtävä päätös siitä, mitä indikaattoreita käytetään. Lisävalmisteluja tarvitaan vielä, jotta voidaan sopia valittavista indikaattoreista niin, että kaikki sidosryhmät voivat ne hyväksyä.

Toimenpide 6:

Komissio jatkaa suorituskykyindikaattorien kehittämistä yhdessä EASAn kanssa ja kuulee sidosryhmiä ennen kuin se tekee ehdotuksia yhteisistä indikaattoreista, jotka kattavat ilmailun kaikki osa-alueet.

3.9 Yhteistyö naapurimaiden kanssa

Ilmailuun liittyvät kysymykset eivät rajoitu EU:n sisälle vaan ne ovat yhteisiä naapurimaiden kanssa. EU:lla on monia järjestelyjä, joilla helpotetaan EU:n ja sen naapurimaiden yhteistyötä ilmailuasioissa. Tällaisia ovat esimerkiksi Euroopan yhteinen ilmailualue eräiden Balkanin valtioiden kanssa[17] ja yhteinen Euro–Välimeri-ilmailualue[18] sekä ulkomaisten ilma-alusten turvallisuutta koskevaan ohjelmaan (SAFA) liittyvät avustusohjelmat ja tehostettu yhteistyö. SAFA-ohjelma, johon osallistuu 15 EU:n ulkopuolista valtiota, on erinomainen esimerkki siitä, miten EU ja sen naapurit tekevät yhteistyötä turvallisuustietojen tuottamiseksi ja jakamiseksi tavalla, joka hyödyttää kaikkia.

Samalla tavoin pitäisi jakaa EU:n turvallisuusjohtamisjärjestelmän toimintaa ja tuotoksia, jotta voidaan oppia naapurimaiden kokemuksista ja tukea niiden työtä lentoturvallisuuden parantamiseksi ja siten edistää korkeatasoista lentoturvallisuutta koskevan yhteisen tavoitteen saavuttamista.

Toimenpide 7:

Komissio jatkaa yhteistyössä EASAn kanssa turvallisuusjohtamisjärjestelmän toiminnan jakamista ja kannustaa keskinäiseen yhteistyöhön EU:n naapurimaiden kanssa turvallisuuskysymysten määrittelemiseksi.

EUROOPAN LENTOTURVALLISUUSOHJELMA (EASP)

Chicagon yleissopimuksen[19] eri liitteisiin sisältyvissä standardeissa edellytetään, että sopimusvaltiot panevat täytäntöön valtion turvallisuusohjelman (SSP). Valtion turvallisuusohjelma on valtion harjoittaman turvallisuuden hallinnan järjestelmä. Tavallisesti ohjelma on yksi asiakirja, jossa esitetään valtion toimintamalli ja tavoitteet, riskinhallinta sekä turvallisuuden varmistaminen ja edistäminen.

Jäsenvaltiot tukeutuvat nykyisin kuitenkin suurelta osin toimiin, joita jo toteutetaan Euroopan tasolla. Sen vuoksi jäsenvaltioiden on ICAOsta johtuvia velvollisuuksia noudattaessaan ja puhtaasti kansallisia toimiaan kuvaillessaan kuvailtava myös vastuualueet, jotka nykyisin kuuluvat EU:lle, sekä EU:n tasolla toteutetut toimet, jotka tukevat jäsenvaltioiden toimintaa. Kaikki 27 jäsenvaltiota ja 4 ETA/EFTA-valtiota voisivat tehdä tämän erikseen, mutta se ei ole tehokas eikä läpinäkyvä tapa hoitaa kyseisen vaatimuksen täyttäminen. Tehokkaampaa on laatia Euroopan lentoturvallisuusohjelma (EASP), joka on EU:n vastine SSP:lle. Tällaisen ohjelman laatiminen myös tukisi jäsenvaltioiden työtä niiden omien valtion turvallisuusohjelmien laatimiseksi.

Lisäksi on hyödyllistä esittää, miten lentoturvallisuutta hallinnoidaan EU:n tasolla, sillä se selkiyttää turvallisuuden vastuunjakoa EU:ssa sekä sitä, miten EU voi kokonaisuutena saavuttaa ja pitää yllä tyydyttävää turvallisuustasoa. Lisäksi ohjelma tuo läpinäkyvyyttä kaikille sidosryhmille, joita turvallisuusasiat koskevat. EU näyttää tietä lentoturvallisuuden organisoinnissa alueellisesti, ja asiakirja, jossa kuvaillaan alueellisen elimen lentoturvallisuusjohtaminen, on ensimmäinen lajissaan.

EASP-ohjelmaa on valmisteltu EU:ssa jo jonkin aikaa, ja nyt se on valmis julkaistavaksi. Sen vuoksi komissio käyttää hyväkseen tämän tiedonannon tarjoaman tilaisuuden ja julkaisee samaan aikaan tiedonannon kanssa ohjelmaa koskevan asiakirjan komission yksiköiden valmisteluasiakirjana. Asiakirjassa kuvaillaan EU:n nykyiset lentoturvallisuuspuitteet ja myös se, miten erityisiä turvallisuuskysymyksiä tunnistetaan ja käsitellään Euroopan lentoturvallisuussuunnitelman mukaisesti (ks. 3.7 kohta). Ohjelma on laadittu ICAOn turvallisuusjohtamiskäsikirjassa annetun mallin mukaisesti, jotta lähestymistapa noudattaisi kansainvälisiä suuntaviivoja ja täydentäisi jäsenvaltioiden SSP-ohjelmia. Komissio ajantasaistaa asiakirjaa tarvittaessa, jos Euroopan lentoturvallisuusjärjestelmässä tapahtuu muutoksia.

Toimenpide 8:

Komissio ajantasaistaa jäsenvaltioiden ja EASAn avustuksella Euroopan lentoturvallisuusohjelmaa sitä mukaa, kun lentoturvallisuusjohtamisessa tapahtuu EU:ssa muutoksia.

TULEVAISUUS

Suoritustavoitteiden asettaminen

Tärkeä osatekijä turvallisuusriskien käsittelyssä ja turvallisuustason jatkuvassa parantamisessa on suoritustavoitteiden asettaminen. Nämä tavoitteet ovat turvallisuustason saavuttamisen konkreettiset päämäärät. Esimerkki tavoitteesta voisi olla vaikkapa kiitotieltä poikkeamisten määrän vähentäminen EU:ssa 50 prosentilla tulevien viiden vuoden aikana. Tavoitteiden on oltava realistisia ja mahdollisia saavuttaa.

Komission asetuksessa (EU) N:o 691/2010[20] säädetään lennonvarmistuspalvelujen ja verkkotoimintojen suorituskyvyn kehittämisjärjestelmästä. Suorituskykyjärjestelmän tarkoituksena on muun muassa laatia suorituskyvyn kannalta keskeisiä osa-alueita koskevia indikaattoreita ja sitovia tavoitteita, jotta turvallisuustasot voidaan saavuttaa pysyvästi. Ensimmäiset askeleet turvallisuutta koskevan suorituskykyjärjestelmän perustamiseksi on näin ollen otettu. Järjestelmän kohteena on kuitenkin toistaiseksi vain Euroopan ilmaliikenteen hallinta eikä siihen sisälly muita ilmailun turvallisuuteen liittyviä aloja. Ei tule olemaan helppoa määritellä turvallisuutta koskevia suorituskykyjärjestelmiä näille muille aloille (esim. lentotoiminta, lentokelpoisuus jne.). Se on monimutkainen tehtävä, joka vaatii innovatiivista lähestymistapaa. Sen takia on järjestettävä laaja kuuleminen ennen kuin ehdotuksia tehdään. Kyseessä on kuitenkin alue, jota on käsiteltävä tulevaisuudessa, jos halutaan jatkuvan parantamisen tavoitteen toteutuvan.

Toimenpide 9:

Komissio kuulee sidosryhmiä ja tekee arvioinnin vaikutuksista ennen kuin se tekee muiden ilmailun turvallisuuteen liittyvien alojen suorituskykyjärjestelmää koskevia ehdotuksia.

Riskiperusteinen lähestymistapa standardointiin

Turvallisuusjohtamisen periaatteiden sisällyttäminen EU:n ilmailujärjestelmään muuttaa lähestymistapaa lentoturvallisuuteen ja parantaa huomattavasti turvallisuusriskien hallintaa. Periaatteiden ei pitäisi kuitenkaan koskea pelkästään turvallisuussuunnitelman laadintaa vaan koko järjestelmää. Asetuksen (EY) N:o 216/2008 mukaisesti EASAn on tehtävä standardointitarkastuksia, joilla valvotaan kyseisen asetuksen soveltamista. Näitä tarkastuksia olisi kehitettävä siihen suuntaan, että pelkän noudattamisen valvonnan lisäksi otettaisiin huomioon myös turvallisuusjohtamisjärjestelmän avulla tunnistettuja turvallisuusriskejä. Riskiperusteisen lähestymistavan tuomat lisähyödyt syntyvät keskittymisestä niihin asioihin, joiden osalta riskien vähentäminen edistää selvästi turvallisuutta.

Turvallisuustasoon perustuva lähestymistapa

Turvallisuussääntöjen laatimisessa keskitytään nykyisin siirtämään olemassa olevia vaatimuksia EU:n asetuksiin sekä tarvittaessa ajantasaistamaan tällaisia vaatimuksia. Tulevaisuudessa olisi kuitenkin keskityttävä enemmän siihen, miten sovitun turvallisuustason toteutumiseksi tarvittavat tavoitteet voidaan saavuttaa. Koska tällainen suoritustasoon perustuva sääntely pohjautuisi turvallisuusjohtamisjärjestelmien käyttöön, niiden kehittämisen ja sisällyttämisen EU:n lentoturvallisuusmääräyksiin olisi oltava pitemmän aikavälin tavoite.

Järjestelmän muodollinen perusta

Tässä tiedonannossa kuvailtu järjestelmä perustuu suurelta osin järjestelyihin, joista ei ole olemassa määräyksiä. Kun asiasta on saatu enemmän kokemusta ja kun on nähty, onko tällainen lähestymistapa toimiva, voi olla tarpeen harkita EU:n ilmailun turvallisuusjohtamisjärjestelmälle muodollista perustaa, joka turvaisi sen onnistumisen jatkossa. Sen vuoksi komissio seuraa etenemistä järjestelmän kehittyessä ja pohtii, olisiko syytä ehdottaa sääntelytoimenpiteitä, joilla turvattaisiin järjestelmän toimivuus tulevaisuudessa.

Toimenpide 10:

Kun asiasta on saatu lisää kokemuksia ja mahdolliset vaikutukset on arvioitu, komissio tutkii, olisiko tarpeen antaa EU:n turvallisuusjohtamisjärjestelmää koskevia sääntelyehdotuksia.

PÄÄTELMÄT

EU:lla on tulevina vuosina edessään mittavia lentoturvallisuushaasteita. Jotta ilmailutoiminnan jatkuva lisääntyminen ei johtaisi ilmailuonnettomuuksien kuolonuhrien määrän lisääntymiseen ja jotta voidaan varmistaa, että EU:sta tulee lentoturvallisuusasioissa johtava alue maailmassa, EU:n on muutettava lähestymistapaansa turvallisuuteen. Vaikka nykyinen turvallisuusjärjestelmä on ollut erittäin menestyksekäs menneisyydessä, sen tehokkuus onnettomuuslukujen vähentämisessä näyttää nyt hiipuvan. Komission mielestä meidän olisi sen vuoksi siirryttävä reaktiivisesta toiminnasta ennaltaehkäisyyn omaksumalla lentoturvallisuuteen sellainen ennakoiva lähestymistapa, jossa painotetaan toimenpiteiden järjestelmällistä kohdentamista riskeihin, jotka eri puolilta unionia kerättyjen tietojen huolellisen analysoinnin tulosten perusteella ovat merkittäviä.

Tällaisesta ponnistusten jakamisesta ja keskittymisestä yksilöityihin kysymyksiin on tuloksena, että toimenpiteitä toteutetaan kaikkialla unionissa koordinoiduisti, jolloin turvallisuusjohtamisessa toteutuu yhtenäistetty lähestymistapa. Tällainen lähestymistapa tuottaa lainsäädäntöä ja ohjeistusta, jossa keskitytään turvallisuuden kannalta tärkeisiin asioihin sekä merkittävimpien alojen valvontaan. Lisäksi tutkimus ja suositukset voidaan kohdistaa korkeariskisiin aloihin. Se mahdollistaa myös rajallisten resurssien parhaan mahdollisen käytön keskittämällä niitä aloihin, joilla on saavutettavissa eniten turvallisuushyötyjä.

Komissio uskoo, että parantamalla turvallisuustietojen laatua, jakamalla tietoja ja analyysien tuloksia, sopimalla siitä, millaisten riskien tapauksessa koordinoidusta toiminnasta on saavutettavissa eniten hyötyä, sekä toteuttamalla sovitut toimenpiteet EU voi tulla lentoturvallisuuden alalla johtavaksi alueeksi maailmassa siten, että siitä hyötyvät kaikki EU:n kansalaiset.

[1] KOM (2011) 144 - VALKOINEN KIRJA - Yhtenäistä Euroopan liikennealuetta koskeva etenemissuunnitelma – Kohti kilpailukykyistä ja resurssitehokasta liikennejärjestelmää.

[2] ISBN 978-92-79-19724-6 - Flightpath 2050 – Europe’s Vision for Aviation.

[3] ISBN: 978-92-9210-097-1 - EASA Annual Safety Review.

[4] EUROCONTROL CND/STATFOR Doc415, 17.12.2010 - Long-Term Forecast - Flight Movements 2010 – 2030.

[5] ICAO Doc 9935, HLSC 2010.

[6] Viite lisätään, kun SEC-numero on annettu.

[7] ICAO Document 9859 AN/474, toinen painos – 2009.

[8] Yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan täytäntöönpanon etenemissuunnitelmaa käsitelleen korkean tason konferenssin päätelmät.

[9] http://ec.europa.eu/transport/air/events/2011_01_26_aviation_safety_conference_en.htm

[10] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/42/EY, annettu 13 päivänä kesäkuuta 2003, poikkeamien ilmoittamisesta siviili-ilmailun alalla

[11] Oikeudenmukainen toimintaympäristö määritellään komission asetuksen (EU) N:o 691/2010 2 artiklan k alakohdassa.

[12] Komission asetus (EY) N:o 1330/2007, annettu 24 päivänä syyskuuta 2007, ja komission asetus (EY) N:o 1321/2007, annettu 12 päivänä marraskuuta 2007.

[13] Komission asetus (EU) N:o 996/2010, annettu 20 päivänä lokakuuta 2010, siviili-ilmailun onnettomuuksien ja vaaratilanteiden tutkinnasta ja ehkäisemisestä ja direktiivin 94/56/EY kumoamisesta.

[14] Epävakaa lähestyminen tarkoittaa tilannetta, jossa ilma-alus ei mistä tahansa syystä ole ihanteellisessa paikassa, oikealla nopeudella ja korkeudella sekä oikeassa lentoasussa laskua varten.

[15] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 216/2008, annettu 20 päivänä helmikuuta 2008, yhteisistä siviili-ilmailua koskevista säännöistä ja Euroopan lentoturvallisuusviraston perustamisesta sekä neuvoston direktiivin 91/670/ETY, asetuksen (EY) N:o 1592/2002 ja direktiivin 2004/36/EY kumoamisesta.

[16] http://easa.europa.eu/sms/

[17] Euro–Välimeri-ilmailuhanke koskee seuraavia valtioita: Algeria, Egypti, Israel, Jordania, Libanon, Marokko, palestiinalaishallinto, Syyria ja Tunisia.

[18] Kroatia, Entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia, Albania, Bosnia ja Hertsegovina, Kosovo, Serbia, Montenegro.

[19] Allekirjoitettu Chicagossa 7. joulukuuta 1944.

[20] Komission asetus (EU) N:o 691/2010, annettu 29 päivänä heinäkuuta 2010, lennonvarmistuspalvelujen ja verkkotoimintojen suorituskyvyn kehittämisjärjestelmästä ja lennonvarmistuspalvelujen tarjoamista koskevista yhteisistä vaatimuksista annetun asetuksen (EY) N:o 2096/2005 muuttamisesta.