52010DC0602

[pic] | EUROOPAN KOMISSIO |

Bryssel 27.10.2010

KOM(2010) 602 lopullinen

KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE

SEUT-SOPIMUKSEN 25 ARTIKLAN MUKAISESTIEdistyminen kohti tosiasiallista unionin kansalaisuutta vuosina 2007–2010

{KOM(2010) 603 lopullinen}

KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE

SEUT-SOPIMUKSEN 25 ARTIKLAN MUKAISESTI Edistyminen kohti tosiasiallista unionin kansalaisuutta vuosina 2007–2010

1. Johdanto

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT-sopimuksen) 25 artiklassa edellytetään, että komissio antaa Euroopan parlamentille, neuvostolle sekä Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle joka kolmas vuosi kertomuksen sopimuksen toisen osan määräysten soveltamisesta. Tässä kertomuksessa arvioidaan tärkeimpiä kehitysaskeleita unionin kansalaisuuden alalla 1. heinäkuuta 2007 ja 30. kesäkuuta 2010 välisenä aikana ja se liittyy siten Euroopan unionin kansalaisuutta koskevaan vuoden 2010 katsaukseen ”Unionin kansalaisoikeuksien esteiden poistaminen”[1]. Unionin kansalaisten äänioikeuteen ja vaalikelpoisuuteen Euroopan parlamentin vaaleissa liittyvää kehitystä tarkastellaan yksityiskohtaisemmin vuoden 2009 Euroopan parlamentin vaaleja koskevassa kertomuksessa[2], joka annetaan yhtä aikaa Euroopan unionin kansalaisuutta koskevan vuoden 2010 katsauksen kanssa.

2. Unionin kansalaisuuteen liittyvien oikeuksien kehitys

2.1. Uusi oikeudellinen ja institutionaalinen kehys

Lissabonin sopimuksen voimaantulo vahvisti unionin kansalaisuuden käsitettä ja siihen liittyviä oikeuksia monin tavoin.

Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU-sopimuksen) II osastossa korostetaan unionin kansalaisuutta sisällyttämällä sitä koskevat määräykset demokratian periaatteita koskeviin määräyksiin (SEU-sopimuksen 9 artikla) ja luodaan samalla aiempaa selvempi yhteys kansalaisuuden ja demokratian välille (SEU-sopimuksen 10 ja 11 artikla).

Tässä uudessa perussopimuksessa unionin kansalaisuuteen liittyvien oikeuksien kokonaisuutta täydennetään uudella oikeudella, kansalaisaloitteella, mikä tarjoaa unionin kansalaisille tilaisuuden osallistua aiempaa tiiviimmin demokratian toteuttamiseen unionissa. SEU-sopimuksen 11 artiklan 4 kohdan mukaan ”vähintään miljoona unionin kansalaista merkittävästä määrästä jäsenvaltioita voi tehdä aloitteen, jossa Euroopan komissiota kehotetaan toimivaltuuksiensa rajoissa tekemään asianmukainen ehdotus asioista, joissa näiden kansalaisten mielestä tarvitaan unionin säädöstä perussopimusten soveltamiseksi”.

Komissio otti keskeiseksi tavoitteekseen vahvistaa käytännön järjestelyt tämän uuden välineen toteuttamiseksi ja teki 31. maaliskuuta 2010 ehdotuksen asetukseksi[3], jonka tarkoituksena on yksinkertaisten, käyttäjäystävällisten ja kaikkien kansalaisten ulottuvilla olevien menettelyjen käyttöön ottaminen samalla, kun varmistetaan, että välinettä ei käytetä väärin.

Lissabonin sopimuksessa vahvistetaan myös kansalaisuuden ja syrjimättömyyden välisiä yhteyksiä. SEUT-sopimuksen toisen osan otsikkona on nyt ”Syrjintäkielto ja unionin kansalaisuus” ja sen 18 artiklassa (aiempi Euroopan yhteisön perustamissopimuksen eli EY-sopimuksen 12 artikla) kielletään kansalaisuuteen perustuva syrjintä ja 19 artiklassa (aiempi EY-sopimuksen 13 artikla) muihin syihin (sukupuoli, rotu, etninen alkuperä, uskonto tai vakaumus, vammaisuus, ikä tai sukupuolinen suuntautuminen) perustuva syrjintä[4].

Itse unionin kansalaisuuden määritelmästä voidaan todeta, että Lissabonin sopimuksen englanninkielisessä toisinnossa korostetaan, että kyse on jäsenvaltion kansalaisuuden lisäksi ( additional ) saatavasta asemasta, kun taas EY-sopimuksen 17 artiklassa esitetyssä aiemmassa määritelmässä unionin kansalaisuuden todetaan täydentävän ( complementary ) jäsenvaltion kansalaisuutta (suomenkielisessä toisinnossa tätä eroa ei kuitenkaan tehdä vaan molemmissa sopimuksissa unionin kansalaisuuden todetaan täydentävän jäsenvaltion kansalaisuutta).

SEUT-sopimuksen 20 artiklan 2 kohta on aiempaan EY-sopimuksen 17 artiklaan verrattuna selkeämpi, sillä siinä yksilöidään unionin kansalaisen oikeudet (ja velvollisuudet) ja selvennetään ilmaisua ”muun muassa” käyttämällä, että luettelo ei ole tyhjentävä. Euroopan unionin pilarirakenteen[5] poistaminen laajentaa lisäksi unionin kansalaisuuden ulottuvuutta, mikä käy ilmi siitä, että kyseisen artiklan mukaan unionin kansalaisella on perussopimuksissa määrätyt oikeudet ja velvollisuudet.

Lissabonin sopimuksessa parannetaan unionin kansalaisten oikeutta saada toisten jäsenvaltioiden diplomaatti- ja konsuliviranomaisilta suojelua kolmansissa maissa, joissa heidän kotivaltiollaan ei ole edustusta, sillä tämä oikeus on kirjattu selkeänä henkilökohtaisena oikeutena SEUT-sopimuksen 20 artiklan 2 kohdan c alakohtaan, minkä lisäksi siitä määrätään tarkemmin SEUT-sopimuksen 23 artiklassa. SEUT-sopimuksen 23 artiklan toisessa kohdassa annetaan komissiolle mahdollisuus tehdä lainsäädäntöaloitteita ehdottamalla direktiivejä tällaista suojelua helpottavista yhteensovittamis- ja yhteistyötoimenpiteistä. Tämä tarkoittaa luopumista aiemmasta hallitustenvälisiin päätöksiin perustuvasta menettelystä. SEU-sopimuksen 35 artiklan mukaan jäsenvaltioiden diplomaattiset edustustot ja konsuliedustustot sekä unionin edustustot huolehtivat osaltaan konsuliviranomaisten antaman suojelun käytännön toteutuksesta.

Unionin kansalaisuuteen SEUT-sopimuksen toisessa osassa liitetyt oikeudet vahvistetaan vielä Euroopan unionin perusoikeuskirjassa (V osasto, Kansalaisten oikeudet). Oikeudellisesti velvoittava perusoikeuskirja, joka näyttää jatkossa suuntaa EU:n kaikissa politiikoissa, on merkittävä edistysaskel Euroopan unionin poliittisessa sitoutumisessa perusoikeuksiin.

2.2. Unionin kansalaisuuden saaminen ja menettäminen

2.2.1. Tilasto- ja muut tiedot

Ajantasaista tietoa kansalaisuuden saamisesta ja menettämisestä jäsenvaltioissa ja tietoja unionin kansalaisuuteen liittyvistä säännöistä ja poliittisesta kehityksestä on saatavilla Euroopan kansalaisuuden seurantakeskuksen ( European Observatory on citizenship [6]) verkkosivustolla. Seurantakeskus perustettiin tammikuussa 2009 ja sen pääasiallinen rahoittaja on komissio[7].

Eurostatin tuoreen kertomuksen[8] mukaan vuonna 2008 jäsenvaltioiden kansalaisuuden sai 696 000 henkilöä (vastaava luku vuonna 2007 oli 707 000). Nämä uudet unionin kansalaiset tulivat pääasiassa Afrikasta (29 prosenttia kansalaisuuden saaneiden henkilöiden kokonaismäärästä), EU:n 27 jäsenvaltion ulkopuolisesta Euroopasta (22 prosenttia), Aasiasta (19 prosenttia) ja Pohjois- ja Etelä-Amerikasta (17 prosenttia)[9].

Toisen jäsenvaltion kansalaisuuden saaneiden jäsenvaltioiden kansalaisten määrä oli 59 449 henkilöä eli 8,5 prosenttia kokonaismäärästä. Toisen jäsenvaltion kansalaisuuden saaneista EU:n jäsenvaltioiden kansalaisista suurimman ryhmän muodostivat absoluuttisina määrinä tarkasteltuna Ranskan kansalaisuuden saaneet portugalilaiset (7 778 henkilöä), Unkarin kansalaisuuden saaneet romanialaiset (5 535 henkilöä) ja Saksan kansalaisuuden saaneet puolalaiset (4 245 henkilöä).

2.2.2. Oikeuskäytännön kehitys

Euroopan unionin tuomioistuin selvensi 2. maaliskuuta 2010 asiassa C-135/08, Rottmann, antamassaan tuomiossa oikeuskäytännössään johdonmukaisesti soveltamaansa varausta, jonka mukaan jäsenvaltioiden on käytettävä kansalaisuutta koskevaa toimivaltaansa unionin oikeutta kunnioittaen[10].

Tuomioistuin totesi, että tämä varaus ei loukkaa kansainvälisen oikeuden periaatetta, jonka mukaan jäsenvaltiot ovat toimivaltaisia määrittelemään kansalaisuuden saamisen ja menettämisen edellytykset, vaan sillä vahvistetaan periaate, jonka mukaan silloin, kun kyseessä ovat unionin kansalaiset, tämän toimivallan käyttäminen voi olla tuomioistuinvalvonnan kohteena unionin oikeuden suhteen silloin, kun se vaikuttaa unionin oikeusjärjestyksessä myönnettyihin ja suojeltuihin oikeuksiin.

Tästä syystä tuomioistuin päätteli, että kun tehdään pääasiassa kyseessä olevan kaltainen kansalaistamisen purkamista koskeva päätös, jonka seurauksena kyseessä oleva henkilö menettää kansalaistamisen suorittaneen jäsenvaltion kansalaisuuden lisäksi unionin kansalaisuuden, kansallisten tuomioistuinten olisi sen lisäksi, että ne tarpeen vaatiessa tutkivat purkamispäätöksen oikeasuhteisuutta kansalliseen lainsäädäntöön nähden, tarkistettava, onko päätös suhteellisuusperiaatteen mukainen unionin oikeuden kannalta.

Tuomioistuin totesi, että kun otetaan huomioon se merkitys, joka EU:n primaarioikeudessa annetaan unionin kansalaisen asemalle, kansallisten tuomioistuinten on otettava huomioon ne mahdolliset seuraamukset, joita purkamispäätöksestä aiheutuu asianomaiselle henkilölle ja hänen perheenjäsenilleen kaikille unionin kansalaisille kuuluvien oikeuksien menettämisen osalta. Tältä osin on varmistettava erityisesti, onko tämä menettäminen perusteltua suhteessa

- tämän henkilön suorittaman rikkomisen vakavuuteen,

- kansalaistamispäätöksen ja purkamispäätöksen välillä kuluneeseen aikaan sekä

- asianomaisen henkilön mahdollisuuteen saada takaisin alkuperäinen kansalaisuus.

Komissio tukee aloitteita ja hankkeita, joiden tavoitteena on tietojen hankkiminen ja vaihtaminen sekä kokemusten vaihtaminen jäsenvaltioiden ja sen myötä myös unionin kansalaisuuden menettämiseen liittyvistä edellytyksistä ja menettelyistä. Näin voidaan levittää hyviä käytäntöjä ja tarvittaessa helpottaa koordinointia rajoittamatta kuitenkaan jäsenvaltioiden toimivaltaa.

2.2.3. Jäsenvaltioiden kansalaisuuden saamiseen ja menettämiseen liittyvät ongelmat

Tarkastelujakson aikana komissio vastasi noin 130:een kansalaisuutta käsittelevään yksittäiseen kyselyyn, 18:aan Euroopan parlamentin kysymykseen ja viiteen vetoomukseen.

Eräät jäsenvaltiot tekivät tarkastelujakson aikana muutoksia kansalaisuuden saamista ja menettämistä koskevaan lainsäädäntöönsä. EU:n lainsäädännön mukaan jäsenvaltioiden kansalaisuuden saamiseen ja menettämiseen liittyvät edellytykset kuuluvat yksinomaan kunkin jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön soveltamisalaan. Kukin jäsenvaltio voi vapaasti vahvistaa nämä edellytykset. Tähän kansainvälisen oikeuden periaatteeseen eivät vaikuta mitkään perussopimuksen määräykset ja, kuten edellä selostettiin, se on vahvistettu myös Euroopan unionin tuomioistuimen vakiintuneessa oikeuskäytännössä.

Jos jäsenvaltioiden toimivallan käyttö kansalaisuusasioissa ei vaikuta kielteisesti unionin oikeusjärjestyksessä myönnettyihin ja suojeltuihin oikeuksiin, siitä seuraavat ongelmat eivät kuulu EU:n lainsäädännön piiriin, eikä komissiolla ole valtuuksia puuttua asioihin tässä suhteessa.

Komissio tukee toimivaltansa rajoissa kaikkia pyrkimyksiä, joiden tavoitteena on löytää sovintoratkaisu kansalaisuuteen liittyviin ongelmiin, ja pyrkii edistämään eri osapuolten välisiä hyviä suhteita siinä keskinäisen ymmärtämyksen ja yhteistyön hengessä, joka on tunnusomaista Euroopan unionin jäsenvaltioiden välisille suhteille.

2.3. Unionin kansalaisten liikkumis- ja oleskeluvapaus

2.3.1. Toimenpiteet, joilla varmistetaan direktiivin 2004/38/EY asianmukainen täytäntöönpano ja soveltaminen

Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeutta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella koskevan direktiivin 2004/38/EY[11] antaminen 29. huhtikuuta 2004 paransi merkittävästi tämän oikeuden tehoa ja käyttömahdollisuuksia, sillä siinä kodifioitiin asiaan liittyvät aiemmat säännökset ja oikeuskäytäntö, yksinkertaistettiin ja selkeytettiin EU:n sääntöjä ja kevennettiin kansallisia menettelyjä.

Komissio seurasi tiiviisti niitä toimenpiteitä, joilla direktiivi oli tarkoitus saattaa osaksi kansallista lainsäädäntöä 30. huhtikuuta 2006 mennessä, ja antoi 10. joulukuuta 2008 direktiivin soveltamista koskevan kertomuksen[12], jossa tuotiin esille suuri määrä ongelmia.

Tilanteen korjaamiseksi ja varmistaakseen EU:n lainsäädännön asianmukaisen soveltamisen kansallisella ja paikallisella tasolla komissio on

- antanut jäsenvaltioille ohjeita EU:n vapaata liikkuvuutta koskevan lainsäädännön asianmukaisesta täytäntöönpanosta ja pyrkinyt helpottamaan hyvien käytäntöjen vaihtoa,

- pyrkinyt määrätietoisesti ja johdonmukaisesti edistämään lainsäädännön täytäntöönpanoa ja

- parantanut kansalaisten mahdollisuuksia saada tietoja siitä, miten he voivat käytännössä käyttää näitä oikeuksiaan.

Komissio antoi 9. heinäkuuta 2009 tiedonannon direktiivin 2004/38/EY täytäntöönpanon ja soveltamisen parantamisesta [13]. Tiedonannossa pyritään puuttumaan suurimpiin vapaata liikkuvuutta koskevan EU:n lainsäädännön asianmukaista soveltamista haittaaviin, edellä mainitussa kertomuksessa yksilöityihin ongelmiin antamalla jäsenvaltioille yksityiskohtaisia ohjeita, joiden tavoitteena on parantaa tilannetta kaikkien unionin kansalaisten osalta.

Komissio perusti vuonna 2008 jäsenvaltioiden asiantuntijoista koostuvan ryhmän käsittelemään direktiivin 2004/38/EY käytännön täytäntöönpanoa. Ryhmä virallistettiin joulukuussa 2009 ja se on kokoontunut säännöllisesti vaihtamaan näkemyksiä, taitotietoa ja parhaita käytäntöjä kysymyksistä, jotka liittyvät vapaata liikkuvuutta koskevan EU:n lainsäädännön soveltamiseen, väärinkäytösten ja petosten torjunta mukaan luettuna.

Vuosien 2009 ja 2010 aikana komissio on järjestänyt suunnitelmallisia kahdenkeskisiä tapaamisia jäsenvaltioiden kanssa kansallisissa täytäntöönpanotoimissa havaittujen puutteiden korjaamiseksi ja asianmukaisten ratkaisujen löytämiseksi, tarvittaessa myös panemalla vireille rikkomusmenettelyjä.

Komissio hyväksyi 19. maaliskuuta 2010 päätöksen viisumihakemusten käsittelyä ja myönnettyjen viisumien muuttamista varten laaditusta käsikirjasta [14]. Käsikirjassa on toimintaohjeita, parhaita käytäntöjä ja suosituksia siitä, miten viranomaisten on sovellettava viisumisäännöstössä[15] vahvistettuja viisumihakemusten käsittelyä koskevia sääntöjä. Siinä on luku, jossa käsitellään unionin kansalaisten perheenjäsenten viisumihakemusten käsittelyyn liittyviä asioita ja joka helpottanee selvästi eräiden vapaata liikkuvuutta koskevan EU:n lainsäädännön asianmukaiseen soveltamiseen liittyvien sitkeiden ongelmien ratkaisemista.

Komissio antoi 13. heinäkuuta 2010 tiedonannon ” Työntekijöiden vapaan liikkuvuuden vahvistaminen: oikeudet ja tärkeimmät kehitysaskelet ”[16]. Sen tavoitteena on antaa kokonaiskuva EU:n siirtotyöläisten liikkumisvapaudesta, lisätä yleistä tietoisuutta asiasta ja parantaa siirtotyöläisten oikeuksia.

Lisäksi uusi Sinun Eurooppasi -verkkosivusto [17] tarjoaa unionin kansalaisille tietoja heidän oikeuksistaan ja käytännön neuvoja avuksi liikkumiseen Euroopan unionin alueella.

Komissio on myös julkaissut äskettäin EU:n kansalaisille suunnatun yksinkertaisen ja selkeän oppaan, joka käsittelee oikeutta liikkua ja asua vapaasti Euroopassa [18].

2.3.2. Käsitellyt tiedustelut ja kantelut

Komissio vastasi tarkastelujakson aikana lukuisiin vapaata liikkuvuutta ja oleskelua koskeviin yksittäisiin kyselyihin (noin 770 vuonna 2007, 1 070 vuonna 2008, 1 000 vuonna 2009 ja 340 tammikuun ja heinäkuun 2010 välisenä aikana). Näistä kirjattiin kantelujen keskusrekisteriin 64 vuonna 2007, 81 vuonna 2008, 255 vuonna 2009 ja 128 tammikuun ja heinäkuun 2010 välisenä aikana. Komissio vastasi myös noin 240:een Euroopan parlamentin kysymykseen ja 85:een vetoomukseen, jotka koskivat unionin kansalaisten vapaata liikkuvuutta.

Myös SOLVIT-verkko[19] vastaanotti ja käsitteli unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä vapaaseen liikkuvuuteen ja oleskeluun liittyviä tiedusteluja. Tarkastelujaksoa koskevat tilastot osoittavat, että SOLVIT-verkon ratkaistavaksi osoitettujen vapaata liikkuvuutta ja oleskelua koskevien ongelmien prosenttiosuus on kasvanut jatkuvasti ja merkittävästi: vuonna 2007 niiden osuus SOLVIT-tapausten määrästä oli 15 prosenttia, vuonna 2008 osuus oli 20 prosenttia ja vuonna 2009 jo 38 prosenttia. Tuolloin oleskeluun liittyvistä ongelmista tuli tärkein kantelujen aihe (549 käsiteltyä ja päätökseen saatettua tapausta, joista 92 prosenttia saatiin ratkaistua). Vuoden 2010 ensimmäisellä puoliskolla SOLVIT-verkko vastaanotti 1 314 vapaata liikkuvuutta ja oleskelua koskeviin ongelmiin liittyvää tiedustelua (kaikkiaan tiedusteluja oli lähes 7 000).

Unionin kansalaisten vapaan liikkuvuuden ja oleskelun alalla on tällä hetkellä vireillä 63 rikkomusmenettelyä jäsenvaltioita vastaan.

2.3.3. Esimerkkejä käsitellyistä ongelmista

Yksi esimerkki konkreettisista tuloksista, joita komissio on saavuttanut vapaata liikkuvuutta ja oleskelua koskevien EU:n sääntöjen asianmukaisen soveltamisen varmistamiseen tähtäävällä lähestymistavallaan, liittyy yhteisöjen tuomioistuimen 25. heinäkuuta 2008 asiassa C-127/08, Metock ym.[20], antaman tuomion jatkotoimiin. Tässä tuomiossa tuomioistuin totesi, että EU:n lainsäädännön kanssa ristiriidassa ovat sellaiset kansalliset säännöt, joissa unionin kansalaisen perheenjäsenten, jotka ovat kolmannen maan kansalaisia, oleskeluoikeuden edellytykseksi asetetaan aiempi laillinen oleskelu toisessa jäsenvaltiossa.

Kuten direktiivin 2004/38/EY soveltamisesta 10. joulukuuta 2008 annetussa komission kertomuksessa tuodaan esille, tuomio herätti vilkasta keskustelua eräissä jäsenvaltioissa, joissa oltiin huolissaan siitä, että EU:n ulkopuolisten maiden kansalaisten olisi tämän vuoksi helpompi laillistaa asemansa menemällä naimisiin EU:n kansalaisen kanssa. Tuomioistuin muistutti tuomiossaan siitä, että direktiivin 2004/38/EY 35 artiklassa annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus torjua EU:n oikeuksien väärinkäyttöä, kuten lumeavioliittoja.

Komissio on sittemmin tehnyt tiivistä yhteistyötä jäsenvaltioiden kanssa sekä kahdenvälisesti että unionin kansalaisten vapaata liikkuvuutta käsittelevässä asiantuntijaryhmässä varmistaakseen, että kansalliset viranomaiset voivat toteuttaa tehokkaita toimia ja vaihtaa tietoja väärinkäytösten ja petosten estämiseksi ja että kaikki jäsenvaltiot samalla muuttavat sääntöjään tuomiossa edellytetyn mukaisesti.

Yksi tarkastelujakson aikana käsitellyistä merkittävistä tapauksista koski unionin kansalaisten ja heidän perheidensä oleskelulupien käsittelyssä esiintyviä viiveitä Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Komissio on lokakuusta 2008 lähtien kirjannut yli 250 yksittäistä unionin kansalaisten ja heidän perheidensä tekemää kantelua, joissa väitetään, että Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset eivät ole noudattaneet kansallisessa ja EU:n lainsäädännössä vahvistettuja määräaikoja heidän oleskelulupahakemustensa käsittelyssä. Asia otettiin esille yhteyksissä Yhdistyneeseen kuningaskuntaan, minkä seurauksena maan viranomaiset ryhtyivät toteuttamaan kattavaa suunnitelmaa, johon sisältyi muun muassa unionin kansalaisten hakemuksia käsittelevien virkailijoiden määrän merkittävä lisääminen (400 prosentilla). Uusien hakemusten käsittelyaika vastaakin nyt jälleen direktiivissä 2004/38/EY edellytettyä asianmukaista palvelutasoa. Tämä esimerkki osoittaa, että monissa tapauksissa vuoropuhelu jäsenvaltioiden kanssa voi osoittautua tehokkaaksi keinoksi edistää unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä asiaa. Komissio seuraa edelleen tiiviisti tilannetta.

2.3.4. Tulevat painopisteet

Tärkeimmät komission suunnittelemat toimet vapaan liikkuvuuden alalla esitetään Euroopan unionin kansalaisuutta koskevassa vuoden 2010 katsauksessa, jonka liitteenä tämä kertomus on.

Etusijalle asetetaan säännösten täytäntöönpanon valvonta. Tarkasteltuaan vapaata liikkuvuutta ja oleskelua koskevien EU:n sääntöjen soveltamiseen liittyvää jäsenvaltioiden lainsäädäntöä ja käytäntöjä ja oltuaan yhteydessä kuhunkin jäsenvaltioon komissio aikoo nyt panna tarvittaessa vireille direktiivin 2004/38/EY täytäntöönpanoon liittyviä rikkomusmenettelyjä ja aikoo lisäksi jatkaa niiden keskeisten rikkomistapausten käsittelyä, jotka liittyvät vapaata liikkuvuutta koskevien sääntöjen virheelliseen soveltamiseen, myös suhteessa syrjintäkiellon periaatteeseen.

Ensisijaisen tärkeänä pidetään edelleen vapaaseen liikkuvuuteen liittyvien väärinkäytösten ja petosten torjuntaa koskevaa tietojenvaihtoa, jota käsitellään unionin kansalaisten vapaata liikkuvuutta pohtivassa asiantuntijaryhmässä. Komissio aikoo myös edistää parhaita käytäntöjä, joilla varmistetaan vapaata liikkuvuutta koskevien asioiden joustava ja tehokas hallinnollinen käsittely ja se, että paikallisten/alueellisten/kansallisten viranomaisten yleisöpalvelutehtävissä toimiva henkilöstö tuntee riittävän hyvin asiaa koskevan EU:n lainsäädännön.

Komission tarkoituksena on antaa vuonna 2013 kertomus vapaata liikkuvuutta koskevien EU:n sääntöjen soveltamisesta. Siinä esitetään yleisarvio näiden sääntöjen vaikutuksesta ja eritellään parannusta vaativat osa-alueet.

2.4. Vaalioikeudet

Muussa jäsenvaltiossa kuin kotivaltiossaan asuvat unionin kansalaiset voivat osallistua (äänestäjinä ja ehdokkaina) kunnallisvaaleihin ja Euroopan parlamentin vaaleihin asuinvaltiossaan samoin edellytyksin kuin kyseisen valtion omat kansalaiset.

Tarkastelujakson aikana komissio vastasi noin 170:een vaalioikeuksia käsittelevään yksittäiseen kyselyyn, 30:een Euroopan parlamentin kysymykseen ja yhdeksään vetoomukseen. Jakson aikana pantiin vireille rikkomusmenettelyt 18:aa jäsenvaltiota vastaan, koska ne eivät olleet ilmoittaneet määräaikaan mennessä toimenpiteistä, joihin oli ryhdytty kunnallista äänioikeutta koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen mukauttamisesta Bulgarian ja Romanian liittymisen johdosta annetun direktiivin 2006/106/EY[21] saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä.

Monissa unionin kansalaisten kirjeissä, vetoomuksissa ja Euroopan parlamentin kysymyksissä otettiin esille se seikka, että useiden jäsenvaltioiden lainsäädännön mukaan kansalaiset menettävät tietyn ajan jälkeen äänioikeutensa muuttaessaan asumaan toiseen jäsenvaltioon. Näissä tapauksissa unionin kansalaisilta evätään äänioikeus kansallisissa vaaleissa, koska he käyttävät oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen. Tätä tärkeää asiaa käsitellään Euroopan unionin kansalaisuutta koskevassa vuoden 2010 katsauksessa ja tarkoituksena on yhdessä jäsenvaltioiden kanssa selvittää, miten tällaiset tilanteet voidaan tulevaisuudessa estää.

Kuten edellä mainittiin, tarkastelujakson aikana tapahtunutta kehitystä ja suunniteltuja jatkotoimia esitellään samanaikaisesti tämän kertomuksen kanssa annettavassa kertomuksessa, jossa arvioidaan Euroopan parlamentin vaaleihin liittyvän EU:n lainsäädännön saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä ja sen täytäntöönpanoa vuoden 2009 Euroopan parlamentin vaaleissa.

Komissio antaa vuonna 2011 arviointikertomuksen asianomaisten EU-sääntöjen (direktiivi 94/80/EY[22]) saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä ja niiden täytäntöönpanosta.

2.5. Konsuliviranomaisten antama suojelu

Jokainen unionin kansalainen saa matkustaessaan tai asuessaan sellaisessa EU:n ulkopuolisessa maassa, jossa hänen kotivaltiollaan ei ole edustusta, suojelua minkä tahansa jäsenvaltion diplomaatti- ja konsuliviranomaisilta samoin edellytyksin kuin kyseisen jäsenvaltion omat kansalaiset.

Komissio antaa maaliskuussa 2011 tiedonannon ”Konsuliviranomaisten kolmansissa maissa antama suojelu – EU:n kansalaisten kohtelu nyt ja tulevaisuudessa”. Siinä tarkastellaan EU:n panosta konsuliviranomaisten kolmansissa maissa tarjoaman tehokkaan suojelun toteutumiseen vuosia 2007–2009 koskevan komission toimintasuunnitelman[23] mukaisesti ja esitetään saatujen kokemusten ja uudistetun oikeudellisen kehyksen pohjalta ohjeita tulevia toimia varten.

2.6. Oikeus vedota Euroopan parlamenttiin ja kääntyä Euroopan oikeusasiamiehen puoleen

Unionin kansalaisilla sekä niillä luonnollisilla henkilöillä ja oikeushenkilöillä, joiden asuinpaikka tai sääntömääräinen kotipaikka on jossakin jäsenvaltiossa, on oikeus esittää Euroopan parlamentille vetoomus asiassa, joka kuuluu unionin toiminnan alaan ja koskee välittömästi kyseistä henkilöä (SEUT-sopimuksen 24 ja 227 artikla). Euroopan parlamentti vastaanotti 1 506 vetoomusta vuonna 2007, 1 849 vetoomusta vuonna 2008 ja 1 924 vetoomusta vuonna 2009.

Myös Euroopan oikeusasiamiehelle voi lähettää kanteluja unionin toimielinten ja elinten toiminnassa ilmenneistä epäkohdista (SEUT-sopimuksen 24 ja 228 artikla). Oikeusasiamiehen vastaanottamien, hänen toimivaltaansa kuuluvien kanteluiden määrä oli 870 vuonna 2007, 802 vuonna 2008 ja 727 vuonna 2009. Saman jakson aikana oikeusasiamies sai myös monia muita kanteluita, joiden ei kuitenkaan katsottu kuuluvan hänen toimivaltaansa tai joita ei voitu ottaa käsiteltäväksi (2 401 vuonna 2007, 2 544 vuonna 2008 ja 2 392 vuonna 2009).

2.7. Yleinen tietoisuus unionin kansalaisten oikeuksista

Maaliskuussa 2010 tehdyssä Flash-eurobarometrikyselyssä[24] mitattiin kansalaisten tietoisuutta unionin kansalaisoikeuksista tavalla, joka mahdollisti vertailun kahden aiemman, vuosina 2002 ja 2007 tehdyn kyselyn tulosten kanssa.

Käsitteen ”Euroopan unionin kansalainen” tuntemus on edelleen hyvä, sillä valtaosa (79 prosenttia) vastaajista väitti, että heillä on jonkinlainen käsitys siitä. Yleensä ottaen EU:n 15 vanhassa jäsenvaltiossa (EU15) niiden kansalaisten osuus, jotka ilmoittivat, etteivät ole koskaan kuulleet tästä käsitteestä, on vähentynyt kolmanneksesta (32 prosentista) neljännekseen (24 prosenttiin).

Ero mainitun käsitteen tuntemuksessa unioniin ennen vuotta 2004 liittyneiden maiden ja 12:n uuden jäsenvaltion (EU12) välillä on hävinnyt viimeisten kolmen vuoden aikana: EU12-jäsenvaltioiden kansalaiset ovat nyt varmempia unionin kansalaisuuden käsitteen tuntemuksestaan kuin EU15-jäsenvaltioissa asuvat. EU12-jäsenvaltioissa vain 13 prosenttia vastaajista ilmoitti, etteivät he ole koskaan kuulleet tästä käsitteestä, kun vastaava osuus EU15-jäsenvaltioissa oli 24 prosenttia.

Vain 43 prosenttia kyselyyn osallistuneista unionin kansalaisista ilmoitti, että he tietävät käsitteen merkityksen, ja puolet haastatelluista (48 prosenttia) ilmoitti, että heillä ei ollut riittävästi tietoa heille EU:n kansalaisena kuuluvista oikeuksista. Alle kolmasosa (29 prosenttia) vastaajista katsoi, että he ovat hyvin perillä oikeuksistaan unionin kansalaisina, ja vain 3 prosenttia arvioi asiaa koskevat tietonsa erittäin hyviksi. Nämä luvut eivät ole muuttuneet vuodesta 2007. Tämä johtuu todennäköisesti siitä, että jo vuonna 2007 suurin osa vastaajista oli tietoinen näistä oikeuksista.

Unionin kansalaisuuden ”automaattisuus” on hyvin tiedossa. Yhdeksän kymmenestä vastaajasta tietää, että he ovat samalla sekä EU:n että oman jäsenvaltionsa kansalaisia (prosenttiosuus oli sama vuonna 2007). Noin viidesosa vastaajista kuitenkin uskoo, että heidän täytyy hakea unionin kansalaisuutta tai että he voivat itse päättää siitä, haluavatko olla unionin kansalaisia (20 prosenttia molempia).

Kyselyyn vastanneet tunsivat parhaiten oleskeluoikeutensa unionin kansalaisina: 89 prosenttia vastaajista tiesi, että heillä on oikeus oleskella missä tahansa jäsenvaltiossa tietyin ehdoin (lisäystä kaksi prosenttiyksikköä vuoteen 2007 verrattuna). Hyvin tunnettiin myös oikeus tehdä kanteluita komissiolle, Euroopan parlamentille ja oikeusasiamiehelle (87 prosenttia, kahden prosenttiyksikön lisäys vuoteen 2007 verrattuna) ja oikeus saada sama kohtelu kuin minkä tahansa jäsenvaltion omat kansalaiset (85 prosenttia, kahden prosenttiyksikön lisäys vuoteen 2007 verrattuna).

Noin seitsemän kymmenestä (68 prosenttia) unionin kansalaisesta tunsi uuden oikeutensa osallistua kansalaisaloitteeseen.

Kun vastaajille esitettiin virheellinen väittämä, jonka mukaan unionin kansalaisella on oikeus saada minkä tahansa jäsenvaltion kansalaisuus, kun hän on asunut kyseisessä jäsenvaltiossa vähintään viisi vuotta, vain 22 prosenttia heistä tunnisti väittämän vääräksi, kun taas 13 prosenttia ei osannut tai halunnut vastata kysymykseen.[pic]

2.8. Tilastotietoja unionin kansalaisista, jotka ovat käyttäneet oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen ja oleskeluun

Kuten tämän tiedonannon liitteestä käy ilmi, tilanne 1. tammikuuta 2009 oli se, että noin 11,7 miljoonaa unionin kansalaista asui jäsenvaltiossa, jonka kansalaisia he eivät ole. Tämä luku ei välttämättä kuvasta tarkasti niiden unionin kansalaisten kokonaismäärää, jotka todellisuudessa käyttävät oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen ja oleskeluun, sillä tietyt liikkumisvapauttaan hyödyntävien unionin kansalaisten ryhmät eivät ole mukana näissä tilastoissa.

Henkilö sisällytetään tiedot ilmoittaneen maan ”vakinaisesti asuvaan” väestöön, jos hän on oleskellut maassa vähintään 12 kuukautta[25]. Huomioon ei useinkaan oteta unionin kansalaisia, jotka matkustavat työn tai lomailun merkeissä tai tarjotakseen tai vastaanottaakseen palveluja, rajan päivittäin työn vuoksi ylittäviä tai niitä, jotka asuvat toisissa jäsenvaltioissa alle vuoden (esim. 9 kuukauden Erasmus-opiskelijat, harjoittelijat jne.).

Monet unionin kansalaiset, erityisesti ne, jotka eivät usko jäävänsä pysyvästi maahan, tai ne, jotka käyvät säännöllisesti kotimaassaan (kuten opiskelijat, viikoittain toisessa maassa työssä käyvät, henkilöt, joilla on koti kahdessa jäsenvaltiossa) eivät ehkä rekisteröidy tai rekisteröityvät asuinvaltiossaan vasta, kun heillä on siihen syy, esimerkiksi aloittaessaan työnteon. Mikä tärkeintä, nämä ihmiset eivät ehkä katso tarpeelliseksi tehdä rekisteriin ilmoitusta maasta muuttaessaan.

Pitkiä aikoja kahdessa jäsenvaltiossa oleskelevat henkilöt on ehkä myös kirjattu molempien jäsenvaltioiden asukkaiksi. Lisäksi eräät jäsenvaltiot katsovat, että ulkomaille opiskelemaan lähtevät henkilöt ovat pelkästään tilapäisesti poissa ja säilyttävät heidät asukasrekisterissään.

Eurostatilla on käynnissä muuttoliiketilastojen parantamista koskeva ohjelma, jonka puitteissa se suunnittelee aloittavansa kokeiluhankkeen, jossa arvioitaisiin, voidaanko osa näistä ongelmista korjata ottamalla käyttöön jäsenvaltioiden rekisterien välinen tietojenvaihtojärjestelmä.

2.9. Rahoitusohjelmat

2.9.1. Kansalaisten Eurooppa -ohjelma

Vuosia 2007–2013 koskevan Kansalaisten Eurooppa -ohjelman[26] kokonaistalousarvio on 215 miljoonaa euroa. Sen tavoitteena on edistää kansalaisosallistumista, luoda kansalaisten keskuudessa tunne kuulumisesta Euroopan unioniin, lujittaa suvaitsevaisuutta ja keskinäistä ymmärtämystä ja kehittää eurooppalaista identiteettiä. Ohjelman tarkoituksena on mahdollistaa kansalaisten osallistuminen Euroopan kehittämiseen erilaisten vaihtojen, keskustelujen, pohdintojen, opiskelun ja muun toiminnan avulla. Sen vuotuisiin painopisteisiin kuuluvat EU:n tulevaisuus ja perusarvot, demokraattinen osallistuminen, kulttuurien välinen vuoropuhelu ja EU-politiikkojen vaikutus yhteiskuntaan. Ohjelmaan kuuluvia toimia ovat muun muassa ystävyyskuntatoiminta, kansalaishankkeet ja toiminta-avustukset asiantuntijaryhmille ja kansalaisjärjestöille. Ohjelmaan kuuluviin hankkeisiin osallistuu noin miljoona kansalaista vuodessa.

2.9.2. Perusoikeuksia ja kansalaisuutta koskeva ohjelma

Komissio edistää unionin kansalaisuudesta johtuvia oikeuksia perusoikeuksia ja kansalaisuutta koskevalla ohjelmalla, joka perustettiin vuosiksi 2007–2013 osana perusoikeuksien ja oikeusasioiden yleisohjelmaa ja jonka kokonaistalousarvio on 93,8 miljoonaa euroa[27]. Yksi ohjelman tavoitteista on edistää perusoikeuksien sekä unionin kansalaisuudesta johtuvien oikeuksien kunnioittamiseen perustuvan eurooppalaisen yhteiskunnan kehittämistä. Rahoitusta on myönnetty erityisesti tiedotusta ja kansalaiskasvatusta koskeville aloitteille, joilla pyritään edistämään unionin kansalaisten aktiivista osallistumista demokratian toteuttamiseen unionissa ja erityisesti osallistumista Euroopan parlamentin vaaleihin ja kunnallisvaaleihin.

2.9.3. Seitsemäs tutkimuksen puiteohjelma: aihealue yhteiskunta- ja taloustieteet sekä humanistiset tieteet

Komissio rahoittaa yhteiskuntatieteiden ja humanististen tieteiden alalla tutkimusta, jonka tavoitteena on muun muassa edistää tietämystä unionin kansalaisuudesta sekä lisätä tietoisuutta asiasta ja levittää tutkimustuloksia tiedemaailman, poliittisten päättäjien, kansalaisyhteiskunnan järjestöjen ja suuren yleisön keskuudessa. Kokonainen tutkimusala, jonka määrärahat vuosiksi 2007–2013 ovat noin 125 miljoonaa euroa, on omistettu aiheelle ”Kansalainen Euroopan unionissa”. Tarkastelukohteina ovat erityisesti keinot, joiden avulla voitaisiin lisätä demokratian ”omaksi tuntemista” ja aktiivista osallistumista unionin kansalaisten keskuudessa laajentuneen Euroopan unionin jatkokehitys huomioon ottaen[28].

3. Päätelmät

Tässä kertomuksessa tarkastellaan tärkeimpiä kehitysaskeleita unionin kansalaisuuden alalla. Se toimii perustana, kun Euroopan unionin kansalaisuutta koskevassa vuoden 2010 katsauksessa määritetään lisätoimia, joita tarvitaan vapaata liikkuvuutta ja oleskelua koskevan oikeuden, konsuliviranomaisten unionin kansalaisille, joiden kotivaltiolla ei ole edustusta asianomaisessa maassa, ulkomailla antaman suojelun ja unionin kansalaisille kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa asuinvaltiossaan kuuluvan äänioikeuden ja vaalikelpoisuuden alalla.

Ensi vuodesta alkaen komissio arvioi unionin kansalaisoikeuksia koskevien perussopimuksen määräysten soveltamista vuosittain vuonna 2011 ensimmäistä kertaa annettavan, EU:n perusoikeuskirjan soveltamista koskevan vuosikertomuksen yhteydessä.

Tämän ansiosta komissio voinee esittää joka kolmas vuosi perusteellisemman analyysin tilanteesta ja kansalaisten elämää yhä haittaavista esteistä ja ilmoittaa toimenpiteistä, joilla unionin kansalaisoikeuksia on tarkoitus vahvistaa.

LIITE

[pic]

[1] Viides kertomus unionin kansalaisuudesta annettiin 15. helmikuuta 2008 ja se kattaa 1. toukokuuta 2004 ja 30. kesäkuuta 2007 välisen ajan (KOM (2008) 85).

[2] KOM(2010) 605.

[3] KOM(2010) 119.

[4] Tämän kertomuksen kattaman ajanjakson johdosta näiden määräysten täytäntöönpanoa tarkastellaan seuraavassa SEUT-sopimuksen 25 artiklan mukaisesti annettavassa kertomuksessa.

[5] Euroopan unionista tehdyn sopimuksen mukaan EU:n perusrakenteen muodostivat aiemmin seuraavat kolme pilaria: ensimmäisenä pilarina yhteisöpilari, joka vastasi unionin kolmea yhteisöä eli Euroopan yhteisöä, Euroopan atomienergiayhteisöä (Euratom) ja aiempaa Euroopan hiili- ja teräsyhteisöä (EHTY), toisena pilarina SEU-sopimuksen V osaston mukainen yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka ja kolmantena pilarina SEU-sopimuksen VI osaston mukainen poliisiyhteistyö ja oikeudellinen yhteistyö rikosasioissa.

[6] http://eudo-citizenship.eu

[7] http://ec.europa.eu/justice_home/funding/integration/funding_integration_en.htm

[8] Statistics in Focus -julkaisun numero 36/2010: ”Acquisitions of citizenship slightly declining in the EU” (http://ec.europa.eu/eurostat).

[9] Kansalaisuuden ja kolmansien maiden kansalaisten kotouttamisen välisen yhteyden kehittymistä tarkastellaan yksityiskohtaisemmin päättäjille ja käytännön toimijoille tarkoitetun kotouttamiskäsikirjan kolmannen laitoksen 5 luvussa.

[10] Ks. muun muassa asiat C-369/90, Micheletti ym. (Kok. 1992, s. I-4239, 10 kohta); C-179/98, Mesbah (Kok. 1999, s. I-7955, 29 kohta); C-200/02, Zhu ja Chen (Kok. 2004, s. I-9925, 37 kohta).

[11] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/38/EY, annettu 29 päivänä huhtikuuta 2004, Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella (EUVL L 158, 30.4.2004, s. 77).

[12] KOM(2008) 840.

[13] KOM(2009) 313.

[14] K(2010) 1620.

[15] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 810/2009, annettu 13 päivänä heinäkuuta 2009, yhteisön viisumisäännöstön laatimisesta (viisumisäännöstö) (EUVL L 243, 15.9.2009, s. 1).

[16] KOM(2010) 373.

[17] http://ec.europa.eu/youreurope/index.htm

[18] http://ec.europa.eu/justice/policies/citizenship/docs/guide_free_movement.pdf

[19] SOLVIT on Internet-pohjainen ongelmanratkaisuverkko, jossa jäsenvaltiot tekevät yhteistyötä ratkaistakseen ongelmia, jotka johtuvat siitä, että viranomaiset eivät ole soveltaneet sisämarkkinalainsäädäntöä asianmukaisesti.

[20] Kok. 2008, s. I-6241.

[21] Neuvoston direktiivi 2006/106/EY, annettu 20 päivänä marraskuuta 2006, niiden unionin kansalaisten kunnallista äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta koskevista yksityiskohtaisista säännöistä, jotka asuvat jäsenvaltiossa, jonka kansalaisia he eivät ole, annetun direktiivin 94/80/EY mukauttamisesta Bulgarian ja Romanian liittymisen johdosta (EUVL L 363, 20.12.2006, s. 409).

[22] Neuvoston direktiivi 94/80/EY, annettu 19 päivänä joulukuuta 1994, niiden unionin kansalaisten kunnallista äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta koskevista yksityiskohtaisista säännöistä, jotka asuvat jäsenvaltiossa, jonka kansalaisia he eivät ole (EYVL L 368, 31.12.1994, s. 38).

[23] KOM(2007) 767.

[24] EU:n kansalaisuutta käsittelevät Flash-eurobarometri 294, maaliskuu 2010.

[25] Taulukon tiedot, jotka jäsenvaltiot ovat toimittaneet Eurostatille, perustuvat muuttoliikettä ja kansainvälistä suojelua koskevista yhteisön tilastoista sekä ulkomaisia työntekijöitä koskevien tilastojen laatimisesta annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 311/76 kumoamisesta 11 päivänä heinäkuuta 2007 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 862/2007 (EUVL L 199, 31.7.2007, s. 23) 2 artiklan 1 kohdan a, b ja c alakohdassa määriteltyihin käsitteisiin ”vakinainen asuinpaikka”, ”maahanmuutto” ja ”maastamuutto”.

[26] Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 1904/2006/EY, tehty 12 päivänä joulukuuta 2006, aktiivisen Euroopan kansalaisuuden edistämiseksi vuosina 2007–2013 toteutettavasta Kansalaisten Eurooppa -ohjelmasta (EUVL L 378, 27.12.2006, s. 32).

[27] Neuvoston päätös 2007/252/EY, tehty 19 päivänä huhtikuuta 2007, perusoikeuksia ja kansalaisuutta koskevan erityisohjelman perustamisesta vuosiksi 2007–2013 osana perusoikeuksien ja oikeusasioiden yleisohjelmaa (EUVL L 110, 27.4.2007, s. 33).

[28] Lisätietoja seitsemännestä kehityksen puiteohjelmasta rahoitetun yhteiskunta- ja taloustieteiden sekä humanististen tieteiden aihealueen ohjelman toiminnasta ja tuloksista on saatavilla verkkosivulla http://cordis.europa.eu/fp7/ssh/home_en.html .