52008DC0572

[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 25.9.2008

KOM(2008) 572 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE

direktiivin 2002/22/EY 15 artiklan mukaisesta sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen alalla tarjottavan yleispalvelun laajuuden toisesta määräaikaistarkastelusta

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE

direktiivin 2002/22/EY 15 artiklan mukaisesta sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen alalla tarjottavan yleispalvelun laajuuden toisesta määräaikaistarkastelusta

1. TIEDONANNON TARKOITUS

Tämä tiedonanto koskee yleispalveludirektiivin[1] (jäljempänä 'direktiivi') 15 artiklassa edellytettyä yleispalvelun laajuutta koskevaa toista määräaikaistarkastelua. Se sisältää myös muutamia yleisiä pohdintoja yleispalvelun merkityksestä Euroopan tason laajempiin haasteisiin vastaamisessa – erityisesti laajakaistan saatavuuden varmistamisessa – ja toimii avauksena keskusteluille tulevista toimintavaihtoehdoista.

2. Yleispalvelun laajuuden uudelleentarkastelu

2.1. Johdanto

Sähköisen viestinnän yleispalvelulla tarkoitetaan EU:ssa nykymääritelmän mukaisesti sen varmistamista, että jokaisella kansalaisella on halutessaan käytettävissään ne palvelut, jotka ovat välttämättömiä yhteiskuntaan osallistumiseksi ja jo kansalaisten suuren enemmistön saatavilla joko vapaasti markkinoilla tai valtiovallan asettamien velvoitteiden kautta, elleivät markkinat pysty palveluja tuottamaan.

Direktiivissä yleispalvelu määritellään niiden sähköisen viestinnän palvelujen vähimmäiskokonaisuudeksi, joiden on oltava kaikkien loppukäyttäjien saatavilla kohtuullista pyyntöä vastaan kohtuuhintaan ja tietyn laatuisina jäsenvaltion alueella käyttäjän maantieteellisestä sijainnista riippumatta.

Direktiivissä yleispalveluun sisällytetään neljä erillistä osa-aluetta[2]:

- liittymän tarjoaminen tietyssä sijaintipaikassa siten, että loppukäyttäjä voi soittaa ja vastaanottaa paikallis-, kauko- ja ulkomaanpuheluja, lähettää ja vastaanottaa telekopioita sekä lähettää ja vastaanottaa dataa siirtonopeudella, joka riittää tarkoituksenmukaiseen internet-yhteyteen,

- vähintään yksi kattava luettelo ja luettelopalvelu, joka sisältää kaikki kiinteän ja matkaviestintäverkon tilaajat, jotka ovat antaneet suostumuksensa luetteloon kuulumiselle,

- maksulliset yleisöpuhelimet sekä

- erityistoimenpiteet, joilla varmistetaan, että yleisesti saatavilla olevat puhelupalvelut ovat kohtuuhintaan myös vammaisten, erityistarpeita omaavien käyttäjien ja pienituloisten saatavilla.

Sanamuoto ”liittymän tarjoaminen tietyssä sijaintipaikassa” viittaa loppukäyttäjän pääasialliseen asuinpaikkaan3 (jossa useat kotitalouden jäsenet voivat jakaa liittymän), eikä edellytä, että operaattorin olisi toteutettava liittymä kiinteän verkon tekniikalla. Liittymän toteutustekniikkaa ei siis rajoiteta ja siinä voidaan käyttää niin langatonta kuin lankaverkonkin tekniikkaa. Toisaalta yleispalvelu ei kata henkilökohtaista liikkuvuutta (jolloin liittymän pitäisi olla käytettävissä mistä tahansa).

Viittauksella datasiirtoon siirtonopeudella, joka mahdollistaa tarkoituksenmukaisen internet-liitynnän, tarkoitetaan[3] yksinkertaista kapeakaistaista verkkoliittymää[4], jonka siirtonopeuden[5] pitäisi riittää esimerkiksi yleisen internetin kautta tarjottavien verkkopalvelujen käyttöön. Liittymän on mahdollistettava tyydyttäväntasoinen internetin käyttö, ja jäsenvaltio voi edellyttää liittymänopeuden nostamista tasolle, joka on tilaajien enemmistön käytössä.

Tämän internet-liitynnän toimivuutta koskevan joustavan vaatimuksen tarkoituksena oli ennen kaikkea antaa EU:hun liittymässä oleville maille mahdollisuus hyödyntää matkaviestintätekniikkaa ja langattomia tekniikoita yleispalvelun tarjoamiseksi entistä suuremmalle osalle väestöstä3.

Jäsenvaltioiden on löydettävä mahdollisimman tehokkaat keinot yleispalveluvelvoitteiden täyttymisen takaamiseksi. Tähän sisältyy se, että kaikille yrityksille annetaan mahdollisuus ottaa velvoitteet hoitaakseen. Jos markkinat eivät pysty tarjoamaan määritettyjä palveluja, yrityksille voidaan asettaa velvoitteita tarjota palveluja tietyin ehdoin. Toistaiseksi yleispalveluntarjoajan on direktiivin mukaisesti nimennyt 16 jäsenvaltiota. Saksa ja Luxemburg eivät ole nimenneet tällaista yritystä, koska yleispalvelu toteutuu jo markkinaehtoisesti[6]. Loput yhdeksän maata hallinnoivat yleispalvelua siirtymäjärjestelyjen pohjalta.

Jos kansallinen sääntelyviranomainen katsoo, että nimetylle yleispalveluntarjoajalle aiheutuu kohtuuton taakka, voidaan perustaa erityinen yleispalvelurahasto. Yleispalvelun tarjoamisesta aiheutuvat nettokustannukset voidaan kattaa joko läpinäkyvästi julkisin varoin tai perustamalla alakohtainen rahasto, johon periaatteessa kaikkien markkinoilla toimivien yritysten on maksettava osuutensa. Tällainen yleispalvelurahasto on olemassa viidessä jäsenvaltiossa, mutta korvauksia on maksettu ainoastaan Ranskassa, Italiassa ja Romaniassa.

Jäsenvaltiot voivat vapaasti edellyttää osana yleispalvelua muitakin palveluja kuin direktiivissä säädetyt vähimmäispalvelut, mutta valtion on silloin itse vastattava tällaisten lisäpalvelujen rahoituksesta (esimerkiksi verotuloin) sen sijaan, että rahoituksesta huolehtisivat yksittäiset markkinatoimijat.

Komission on tarkasteltava yleispalvelun laajuutta uudelleen joka kolmas vuosi. Uudelleentarkastelu perustuu yhteiskunnalliseen, taloudelliseen ja tekniseen kehitykseen, ja siinä otetaan erityisesti huomioon liikkuvuus ja siirtonopeudet, jotka perustuvat niihin vallitseviin tekniikoihin, jotka ovat tilaajien enemmistön käytössä. Direktiivissä säädetään[7] tietyistä näkökohdista, joita komission on punnittava päättäessään, pitäisikö tietty palvelu sisällyttää yleispalveluun:

- kuluttajien vähemmistö on vaarassa syrjäytyä, koska sillä ei ole käytettävissä tai se ei käytä tiettyä palvelua, joka on kuluttajien enemmistön saatavilla ja käytössä ja

- palvelun sisällyttäminen yleispalveluun tuottaisi yleistä nettohyötyä kaikille kuluttajille tilanteessa, jossa yleisölle ei tarjota kyseistä palvelua tavanomaisissa kaupallisissa olosuhteissa.

Yleispalvelun laajuuden ensimmäisessä uudelleentarkastelussa vuosina 2005–2006 todettiin, että yleispalvelun laajuutta ei ollut syytä muuttaa. Tuolloin tarkasteltiin erityisesti laajakaistaliittymiä ja matkaviestintäpalveluja. Jälkimmäisen osalta todettiin, että kilpaillut ja avoimet markkinat olivat tuottaneet kuluttajille laajalle levinneet ja kohtuuhintaiset liityntämahdollisuudet. Laajakaistasta taas todettiin, että kiinteän verkon laajakaistaa käyttävien kokonaisosuus EU:n väestöstä ei viitannut siihen, että kyseinen palvelu olisi kuluttajien enemmistön käytössä, joten laajakaistasta ei näin ollen vielä ollut tullut normaalin yhteiskuntaan osallistumisen välttämätöntä edellytystä, jonka puuttuminen saattaisi johtaa yhteiskunnalliseen syrjäytymiseen[8].

2.2. Matkaviestintä

Ensimmäisessä uudelleentarkastelussa todettiin, että kansallisten matkaviestintätoimilupien ehtojen perusteella matkaviestintäverkot (2G) kattoivat EU25-alueella vähintään 95 prosenttia väestöstä. Tämä pitää paikkansa myös nykyisellä EU27-alueella.

Matkaviestintäpalvelujen käyttö on lisääntynyt viime vuosina voimakkaasti: vuoden 2004 alkupuolella niitä käytti 81 prosenttia EU25-alueen väestöstä, kun vuoden 2007 lokakuussa liittymien yleisyysaste oli saavuttanut jo 112 prosenttia EU27-alueen väestöstä. Kuten alla olevasta kaaviosta näkyy, matkapuhelinliittymien määrä 100 asukasta kohti kasvoi lokakuun 2004 ja lokakuun 2007 välisenä kolmivuotiskautena yli 27 prosentilla.

Kaavio 1. Matkapuhelinliittymien yleisyys EU:ssa

[pic]

Lähde: komission yksiköt

Kokonaistasolla matkapuhelinliittymien yleisyysaste (100 asukasta kohti) vastaa keskimääräistä 83 prosentin osuutta EU:n kotitalouksista (vuoden 2007 lopulla), kuten kaaviosta 2 käy ilmi. EU15-alueella 83 prosentilla kotitalouksista on matkapuhelin, kun taas EU10-alueella (Bulgaria ja Romania pois luettuina) luku on 82 prosenttia ja EU12-alueella (Bulgaria ja Romania mukaan luettuina) 78 prosenttia.

Kaavio 2. Puhelinliittymät kodeissa, prosentteina EU:n kotitalouksista

[pic]

Lähde: kyselytutkimukset kotitalouksien sähköisestä viestinnästä[9]

Kaaviosta näkyy myös, että useiden uusien jäsenvaltioiden heikommin kehittyneen kiinteän verkon infrastruktuurin vuoksi puhelinliittymien kokonaisosuus EU:n kotitalouksista[10] oli vuoden 2007 lopulla 95 prosenttia, eli 2 prosenttiyksikköä pienempi kuin ennen laajentumista vuonna 2004. EU15-alueella puhelintalouksien kokonaisosuus oli vuoden 2007 lopulla 97 prosenttia, kun taas EU10-alueella se oli 91 prosenttia.

Käyttäjät ovat yhä suuremmassa määrin siirtymässä kiinteistä puhelinliittymistä matkapuhelimiin; noin 24 % EU27-maiden kotitalouksista käyttää pelkästään matkapuhelinta. Osuus on huomattavasti korkeampi uusissa jäsenvaltioissa (39 %) kuin EU15-maissa (20 %), lukuun ottamatta Suomea (61 %) ja Portugalia (48 %).

Kuten ensimmäisessäkin uudelleentarkastelussa todettiin, matkaviestintäteknologia mahdollistaa uuden tilaajan liittämisen verkkoon varsin pienin kustannuksin. Lisäksi ennaltamaksettavien matkaviestinnän palvelupakettien ansiosta pienituloisemmatkin kuluttajat voivat saada perusliittymän alhaisin aloituskustannuksin ja paremmat mahdollisuudet hallita puhelinkulujaan kuin perinteisissä jälkikäteen laskutettavissa liittymätyypeissä. Vuonna 2007 keskimäärin lähes 60 prosenttia matkaviestinasiakkaista käytti ennaltamaksettua palvelupakettia, kun jälkilaskutusta siis käytti 40 prosenttia. Vaikka kohtuuhintaisuutta onkin tarkasteltava kansallisten olosuhteiden valossa[11], voidaan todeta, että eurooppalainen kuluttaja voi nyt ostaa matkapuhelinpalvelujen pienten käyttömäärien palvelupaketin[12] (13,69 euroa kuukaudessa) keskimäärin halvemmalla kuin kiinteän verkon liittymän (kuukausimaksu 14,90 euroa).

Johtopäätös : Tämä viimeisin analyysi vahvistaa ensimmäisen tarkastelun johtopäätöksen, jonka mukaan matkaviestintäpalvelujen kilpailuun perustuva tarjonta EU:ssa on johtanut tilanteeseen, jossa kuluttajilla on jo laajat ja edulliset mahdollisuudet saada matkaviestintäpalveluja. Ehdot matkaviestinnän sisällyttämiselle yleispalveluun (direktiivin liite V) eivät siten täyty.

2.3 Laajakaista

Ensimmäisessä tarkastelussa todettiin, että vuoden 2004 puolivälin tienoilla kiinteän verkon laajakaistaliityntämahdollisuus kattoi noin 85 prosenttia EU15-alueen väestöstä, kun taas kiinteiden liittymien pienempi levinneisyys uusissa jäsenvaltioissa antoi olettaa, että laajakaista oli näissä maissa huomattavasti pienemmän kansanosan saatavilla. Lokakuussa 2005 laajakaistan levinneisyys oli 11,5 prosenttia EU:n väestöstä.

Vuoden 2007 loppupuolella kiinteän verkon DSL-laajakaistaliittymä oli tarjolla keskimäärin 93 prosentille EU26-alueen väestöstä. Muutamassa maassa saatavuus oli kuitenkin huomattavasti heikompi (kaavio 3).

Kaavio 3. Kiinteän verkon laajakaistaliittymän saatavuus EU:ssa prosentteina väestöstä

[pic]

Lähde: IDATE, joulukuu 2007

Laajakaistakehityksen tärkeänä veturina toimii kilpailu rinnakkaisten infrastruktuurien (televerkon ja kaapeliverkon) välillä yhdistettynä tehokkaaseen liityntäverkon ennakkosääntelyyn. Tämä näkyy laajakaistan levinneisyysluvuissa, joiden mukaan kiinteän verkon laajakaistaliittymien levinneisyys oli tammikuussa 2008 EU:ssa 20 prosenttia 100 asukasta kohti. Osuus tosin vaihteli huomattavasti jäsenvaltioittain Bulgarian 7,6 prosentista Tanskan 35,6 prosenttiin.

Muut tekijät, kuten tietokoneiden yleisyys sekä kulttuuriset ja kielelliset ominaispiirteet, vaikuttavat myös selvästi laajakaistan omaksumiseen. Henkilökohtaiset tietokoneet ovat yleisin internetin ja laajakaistan käytön päätelaite. Ainoastaan 57 prosentissa EU27-alueen kotitalouksista on tietokone (vuonna 2003 osuus oli 53 prosenttia ja vuonna 1999 taas 33 prosenttia).

Mobiililaajakaista saattaa osaltaan lisätä laajakaistan levinneisyyttä, koska se on muutamissa jäsenvaltiossa kehittynyt merkittävästi ja koska langaton LAN-lähiverkkotekniikka alkaa nousta merkittäväksi tekijäksi internet-liityntämuotona[13]. Liittymähintojen merkittävä lasku sekä matkapuhelinpuolella että langattomissa tekniikoissa yhdistettynä suorituskyvyn ja siirtonopeuksien kehittymiseen näyttäisi viittaavan siihen, että laajakaistan käyttö tulee lisääntymään nopeammin kuin kiinteän verkon laajakaistaliittymiä koskeva luvut antavat ymmärtää.

Kaavio 4. Laajakaistan käyttäjiä 100 asukasta kohti EU:ssa

[pic]

Lähde: 13. täytäntöönpanoraportti

Kaudella 2003–2007 laajakaistan yleisyys EU:n kotitalouksissa kolminkertaistui. Kotitalouksille tehdyn viimeisimmän sähköistä viestintää koskevan kyselyn mukaan keskimäärin 36 prosentilla EU:n kotitalouksista on nyt kiinteä laajakaistaliittymä[14], kun taas yhteensä 49 prosenttia kotitalouksista käyttää internetiä joko kapea- tai laajakaistaisesti (ks. kaavio jäljempänä). Tämä viittaa siihen, että vaikka laajakaista ei vielä ole yleistynyt niin paljon, että sitä olisi perusteltua harkita yleispalvelujärjestelmän puitteissa, se kuitenkin lähestyy tätä rajapyykkiä varsin nopeasti samalla kun kapeakaistaliittymien määrä asteittain vähenee.

Kaavio 5. Internetin ja laajakaistan yleisyys kodeissa, prosentteina EU:n kotitalouksista

[pic]

Lähde: kyselytutkimukset kotitalouksien sähköisestä viestinnästä

Johtopäätös : Laajakaistaverkkojen kattavuus on useimmissa jäsenvaltiossa hyvin laaja, ja laajakaistaliittymä on nyt saatavilla keskimäärin 90 prosentille EU:n väestöstä. Internetin käyttö on lähestymässä tasoa, jolla sen voidaan katsoa olevan väestön enemmistön käyttämä palvelu: EU:n kotitalouksista 49 prosenttia käyttää internetiä, näistä 36 prosenttia laajakaistan kautta. Vaikka laajakaista ei vielä ole kuluttajien enemmistön käytössä (ensimmäinen direktiivin liitteessä V mainituista ehdoista[15]), eikä se näin ollen kuulu nykyisen sanamuodon mukaiseen yleispalveluun, se on lähestymässä tätä rajaa. On myös kohtuullista odottaa, että kapeakaista ei enää kovin kauan täytä direktiivin 4 artiklan 2 kohdan vaatimusta siirtonopeuksista, jotka ”riittävät mahdollistamaan tarkoituksenmukaisen Internet-yhteyden”. Näin ollen tilannetta on pidettävä silmällä.

3. Yleispalvelu muuttuvassa ympäristössä

Direktiivin nykytulkinnan mukaan matkaviestintä ja laajakaista eivät kuulu sen soveltamisalaan, mutta näyttäisi selvältä, että kiinteän verkon puhelimen korvautuminen matkapuhelimilla sekä laajakaistan lisääntynyt käyttö ja merkitys arjessa herättävät kysymyksiä sähköisen viestinnän yleispalveluluonteesta tulevaisuudessa. Nyt on näin ollen hyvä ajankohta aloittaa pohdinnat yleispalveluvelvoitteen olemuksesta ja merkityksestä osana pyrkimyksiä tuoda nopea internet-liittymä kaikkien ulottuville. Tähän tavoitteeseen pyrittäessä voidaan hyödyntää myös yhteisön tasoista, kansallista ja alueellista tukea, julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia ja muita mekanismeja.

3.1. Yleispalvelun käsite ja merkitys sähköisessä viestinnässä

Ennen telealan vapauttamista palveluntarjonta oli valtiojohtoista, ja peruspalvelujen, varsinkin kiinteän verkon liittymän ja paikallispuhelujen, saatavuus taattiin monopoliyritysten ristikkäistuilla. Kiinteä puhelinliittymä oli käytännöllisesti katsoen kaikilla ja tuki sosiaalista yhteenkuuluvuutta samalla tavoin kuin paikalliset postit ja kirjastot.

Markkinoiden vapauttamisen myötä otettiin käyttöön yleispalvelun sääntely keinona turvata kaikille – kansallisten olosuhteiden valossa – kohtuuhintainen ja kohtuulaatuinen liityntämahdollisuus tulotasosta ja asuinpaikasta riippumatta.

Vapauttamisen ja kilpailun käynnistymisen jälkeen kuluttajat ovat hyötyneet alhaisemmista hinnoista ja laajemmasta palveluvalikoimasta. Tämä käy vakuuttavasti ilmi useista sähköisen viestinnän sääntelyjärjestelmän täytäntöönpanoa koskevista tiedonannoista[16]. Yleispalvelurahoitukseen on turvauduttu yleisesti ottaen suhteellisen harvoin. Yleispalvelun tehtävänä on ollut toimia viimeisenä turvaverkkona, jonka avulla pieni vähemmistö kuluttajia on päässyt samalle tasolle peruspalveluja jo käyttävän enemmistön kanssa.

Kilpailu on tuonut yhä kohtuullisempaan hintaan tarjolle myös monenlaisia innovatiivisia palveluja esim. matka- ja laajakaistaviestinnässä. Esimerkiksi kiinteän verkon laajakaistamarkkinoille on ollut luonteenomaista kiristyvä kilpailu ja jatkuvat investoinnit, jotka ovat nopeasti lisänneet käyttöä (keskimäärin 52 000 uutta liittymää päivässä vuonna 2007, mikä vastaa 20 prosentin kasvutahtia, johtaen lähes 100 miljoonaan kiinteän verkon laajakaistayhteyteen EU:ssa tammikuun alussa 2008).

Tälläkin kasvunopeudella on kuitenkin todettava, että edelleen on maantieteellisiä alueita, joilla markkinat tuskin tulevat tarjoamaan tätä palvelua kohtuullisen ajan kuluessa. Laajakaistaisten internet-liittymien yleistyessä ja kun yhä useampi yhteiskunnallinen ja taloudellinen asiointimuoto siirtyy verkkoon, tullaan jossain vaiheessa tilanteeseen, jossa tietoyhteiskunnasta syrjäytyminen on todellinen riski.

Tämän ongelman tunnustamisen myötä ns. digitaalisen kahtiajaon ehkäiseminen on otettu poliittiseksi painopistealueeksi i2010-aloitteessa[17]. Mahdollisuutta laajakaistaviestintään ei tarvita pelkästään kilpailukyvyn ja kasvun takia, vaan siitä on tulossa myös keskeinen tavoite kuluttajien hyvinvoinnin ja osallistavan tietoyhteiskunnan kannalta.

Tämän lisäksi komissio pyrki vuoden 2006 tiedonannollaan Laajakaistan levinneisyyserojen umpeen kurominen [18] voimakkaasti edistämään laajakaistakehitystä hyödyntämällä sekä EU-tason politiikkaa, kuten taajuuspolitiikkaa, koheesiorahastoja ja valtiontukisääntöjä, että julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksiin perustuvia alueellisia ja paikallisia aloitteita.

Uudistetun Lissabonin strategian etenemistä koskevassa katsauksessaan komissio kehotti jäsenvaltioita laatimaan kansalliset laajakaistastrategiat ja asettamaan kansalliset tavoitteet nopeiden internet-liittymien käytölle[19]. Nämä kansalliset laajakaistastrategiat sekä i2010-aloite ovat tähän asti muodostaneet yleiset puitteet jäsenvaltioiden toimille tietoyhteiskunnan tuomiseksi mahdollisimman laajasti kansalaisten ulottuville. Laajakaistan tullessa keskeiseksi arjen apuvälineeksi, joudumme löytämään keinon toteuttaa todellista ”laajakaista kaikille” -politiikkaa ja pohtimaan yleispalvelun roolia tähän haasteeseen vastaamisessa.

3.2. Tulevan pohdintaa

Kiihtyvässä keskustelussa siitä, mitä peruspalveluja kansalaisilla tulisi jatkossa olla käytössään voidakseen osallistua yhteiskuntaan, pohditaan yhä useammin myös kysymystä siitä, pitäisikö - ja miten - yleispalvelua hyödyntää näihin tavoitteisiin pyrkimisessä samalla kun edistetään avoimia ja kilpailtuja sähköisen viestinnän markkinoita.

Telealan sääntelyn yleistä uudistusta koskevissa kuulemisissa saaduissa lausunnoissa on nostettu esiin useita kysymyksiä, jotka liittyvät yleispalvelujärjestelmän asemaan järjestelmällisessä ja toteuttamiskelpoisessa "laajakaista kaikille" -politiikassa[20].

Laajakaista helpottaa aktiivista osallistumista yhteiskuntaan: kansalaiset hyödyntävät yhä enenevässä määrin sähköisiä terveydenhuoltopalveluja ja viranomaispalveluja, verkko-opiskelua ja verkkokaupankäyntimahdollisuuksia. Tämä on johtanut aktiivisempaan taloudelliseen ja sosiaaliseen osallistumiseen yhteiskuntaan ja luonut parempia mahdollisuuksia työpaikan hankkimiseen, liiketoimintaan ja opiskeluun sijainnista riippumatta.

Tärkein kysymys onkin se, olisiko yleispalvelu EU:n tasolla tarkoituksenmukainen keino edistää laajakaistan kehitystä, ja jos olisi, niin milloin ja miten se tulisi ottaa käyttöön, vai olisivatko muut – ja mitkä – EU-politiikan keinot tehokkaampia? Kyse ei siis ole pelkästään yleispalvelun laajuuden pohtimisesta.

Komissio pitää erittäin tärkeänä, että keskeiset palvelut kuten sähköiset viestintäverkot ovat EU:ssa laajasti yksityishenkilöiden ja yritysten saatavilla maantieteellisestä sijainnista riippumatta, kohtuuhintaan ja tietyn laatuisina. Siksi komissio haluaa käynnistää laajan julkisen keskustelun seuraavista seikoista:

1. Missä määrin nykypäivän kilpailtujen sähköisen viestinnän markkinoiden katsotaan riittävän yleispalvelun tarjontaan, kun otetaan huomioon seuraavaa:

- suuntaus, jossa kiinteän verkon liittymä korvataan laajalti saatavilla olevalla ja kohtuuhintaisella matkapuhelinliittymällä saattaa viitata siihen, että kiinteässä paikassa sijaitsevan liittymän yleiseen saatavuuteen rajoittuva yleispalveluvelvoite tulee jatkossa menettämään merkittävyyttään ja

- markkinavoimat ovat johtaneet siihen, että laajakaistaa tarjotaan nopeasti kasvavalle osalle väestöstä, mikä viittaa siihen, että laajakaista, mobiililaajakaista mukaan luettuna, saattaa hyvinkin seurata matkaviestinnän esimerkkiä ja tulla markkinavoimien ohjaamana lähes universaaliksi hyödykkeeksi keskipitkällä aikavälillä?

2. Nykysuuntauksesta käy ilmi, että yhä useammat käyttäjät katsovat tyydyttäväntasoisen internet-liittymän yhä useammin tarkoittavan nopeampaa kuin kapeakaistaliittymää. Herääkin kysymys, pitäisikö nykyisen yleispalveluvelvoitteen tulkintaa (erityisesti yleispalveludirektiivin johdanto-osan 8 kappale ja 4 artiklan 2 kohta) harkita uudelleen varsinkin sen osalta, mitä tarkoitetaan viittauksella tiedonsiirtoon siirtonopeuksin, jotka riittävät mahdollistamaan ”tarkoituksenmukaisen internet-yhteyden”? Olisi myös pohdittava, edellyttäisikö tämän sanamuodon joustavampi ja teknologianeutraalimpi tulkinta muutoksia voimassa olevaan lainsäädäntöön.

3. Jos laajakaistan katsotaan kuuluvan yleispalveluun, olisiko aiheellista muuttaa yleispalvelun laajuutta niin, että se nimenomaisesti kattaa laajakaistan? Onko ”tarkoituksenmukaisen internet-yhteyden” käsite enää ajanmukainen?

4. Onko yleispalveluvelvoitteen nykyinen määritelmä riittävän joustava tai, päinvastoin, liian rajaava, kun otetaan huomioon EU27-alueen maiden markkinoiden erilaiset kehitystilanteet?

Näitä kysymyksiä on tarkasteltava seuraavien yksityiskohtaisempien kysymysten muodostamaa taustaa vasten. Näkemyksiä kaivataan esimerkiksi yleispalveluvelvoitteen asemasta ja toteutuksesta osana laajempaa ”laajakaista kaikille" -politiikkaa.

a) Miten laajennettu yleispalveluvelvoite voisi sopia kokonaistavoitteeseen varmistaa laajakaista kaikille, jossa keinovalikoimaan kuuluvat esimerkiksi laajalti saatavilla olevien palvelujen kilpailtua tarjontaa edistävä sääntelykehys, rakennerahastojen käyttö, avoimet alueelliset valokuituverkot sekä kysynnän stimuloiminen, kuten tilaajalaitteiden hintatuki, koulutus ja asiaa koskevan tietoisuuden lisääminen? Mitä hyötyjä ja haittoja on yleispalvelumekanismin käytöllä verrattuna muihin ”laajakaista kaikille” -politiikan toteutusvälineisiin? Mitkä olisivat todennäköiset vaikutukset sidosryhmiin, sosiaaliseen ja alueelliseen osallisuuteen, työllisyyteen, kilpailuun, investointeihin, innovointiin ja kilpailukykyyn?

b) Miten yleispalveluvelvoitteen mahdollinen laajentaminen laajakaistaan, ”tarkoituksenmukaisen internet-yhteyden” joustavampi tulkinta tai siirtyminen vähemmän yhdenmukaisiin yleispalvelumääritelmiin sopisi kokonaisuuteen, jossa pyritään varmistamaan lähestymistapojen johdonmukaisuus sisämarkkinoilla ja välttämään kilpailun vääristymät?

c) Olisiko tarkoituksenmukaista määritellä tietty siirtonopeus tai nopeusalue, jonka katsottaisiin tarkoittavan ”laajakaistaa”, tai päivittää ”tarkoituksenmukaisen internet-yhteyden” käsitettä? Olisiko siirtonopeus asetettava palvelunlaadun ja nykypäivän aktiivisen yhteiskuntaan osallistumisen varmistamiseksi välille 1–2 Mbit/s?

d) Lisäksi on otettava huomioon yhteiset eurooppalaiset kriteerit ja toteutusjärjestelyt kilpailun vääristymien minimoimiseksi. Tähän liittyvät esimerkiksi seuraavat seikat:

- Millainen väestön ”enemmistö” tarvitaan yleispalveluvelvoitteen kriteerin täyttymiseen?

- Millä menetelmällä määriteltäisiin tietyissä olosuhteissa ne kuluttajaryhmät tai maantieteelliset alueet, jotka voisivat kuulua yleispalveluvelvoitteen piiriin?

- Mikä olisi paras tapa varmistaa sähköisen viestinnän palvelujen saatavuus ja käytettävyys heikommassa asemassa oleville käyttäjille (kuten vammaisille ja vanhuksille) vastaavantasoisena kuin käyttäjien enemmistölle?

- Onko vielä tarvetta pitää luettelot ja maksulliset yleisöpuhelimet yleispalveluvelvoitteen piirissä? Onko jälkimmäisten osalta tarpeen laajentaa yleispalveluvelvoitetta ”muihin sähköisen viestinnän liityntäpisteisiin” (esimerkiksi hotspotteihin eli langattomiin WiFi-alueisiin)?

- Miten yleispalveluvelvoitteita omaavat yritykset olisi valittava ja mikä olisi velvoitteiden laajuus?

- Mikä olisi sopiva yleispalvelutoimintojen institutionaalinen rakenne ja esimerkiksi sääntelyviranomaisten rooli?

- Mitkä olisivat yleispalveluvelvoitteiden todennäköiset kustannukset ja kenen olisi vastattava niistä? Mikä olisi paras rahoitus- ja korvausjärjestelmien koko ja rajaus sekä eri rahoituslähteiden, kuten yleisen verotuksen ja yleispalvelurahastojen, välinen suhde ja miten voitaisiin varmistaa valtiontukisääntöjen noudattaminen?

3.3. Päätelmät

Tässä tiedonannossa tuodaan esiin muutamia pohdintoja yleispalvelun roolista tulevaisuudessa sähköisen viestinnän palvelujen tarjonnassa. Esiin nostetaan kysymys siitä, pitäisikö yleispalvelukonseptia ja yleispalvelun laajuutta EU:n tasolla muuttaa ja jos muutoksia tehtäisiin, olisiko yleispalvelu tarkoituksenmukainen tapa edistää laajakaistakehitystä, vai pitäisikö asia jättää hoidettavaksi muilla EU-politiikan välineillä tai kansallisilla toimilla. Tiedonanto toimii lähtökohtana pohdinnoille asiaan liittyvistä moninaisista seikoista. Tarkoituksena on käydä vuoden 2009 aikana laaja eurooppalainen keskustelu, jossa kaikki intressitahot voivat esittää näkemyksensä ja vertailla eri lähestymistapoja.

Komissio laatii vuoden 2009 loppupuoliskolla keskustelun pohjalta tiedonannon, jossa esitetään tiivistetysti keskustelun tulokset. Vuonna 2010 komissio tekee mahdollisesti konkreettisia toimenpide-ehdotuksia, mikäli yleispalveludirektiivin päivittäminen katsotaan tarpeelliseksi.

Komissio pyytää Euroopan parlamenttia, neuvostoa, Euroopan talous- ja sosiaalikomiteaa sekä alueiden komiteaa ryhtymään jatkokeskusteluihin tämän tiedonannon pohjalta.

[1] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/22/EY yleispalvelusta ja käyttäjien oikeuksista sähköisen viestinnän verkkojen ja palvelujen alalla.

[2] II luku.

[3] Direktiivin johdanto-osan 8 kappale.

[4] Siinä ei siis edellytetä ISDN-tekniikkaa, jonka avulla on mahdollista käyttää kahta tai useampaa yhteyttä samanaikaisesti.

[5] Johdanto-osan 8 kappaleessa selvennetään lisäksi, että koska siirtonopeus riippuu myös tilaajan päätelaitteen ominaisuuksista, ei ole aiheellista määrittää yhteisön tasolla tiettyä siirtonopeutta. 56 kbit/s mainitaan kuitenkin jonkinlaisena "ylärajana".

[6] Lisätietoa direktiivin täytäntöönpanosta on kolmannessatoista täytäntöönpanoraportissa (KOM(2008) 153).

[7] Direktiivin 15 artikla ja liite V.

[8] KOM(2005) 203 ja KOM(2006) 163.

[9] Viimeisin, vuoden 2007 lopulla tehty Eurobarometri-erityistutkimus on saatavilla osoitteessa http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/library/ext_studies/index_en.htm.

[10] Sellaisten kotitalouksien osuus, joissa on vähintään yksi puhelinliittymä (lankaliittymä, matkaviestinliittymä tai molemmat).

[11] Direktiivin 3 artiklan 1 kohta. Kohtuuhintaisuutta tarkastellaan tarkemmin vuosien 2005 ja 2006 tiedonannoissa ja niihin liittyvissä asiakirjoissa SEC(2005) 660 ja SEC( 2006) 445.

[12] Tarkoittaa tyypillistä vähäistä kotimaan matkapuhelupalvelujen käyttöä (puheluja ja tekstiviestejä). Ks. KOM(2008) 153.

[13] Mobiililaajakaistan kokonaisosuus on Slovakiassa 15,5 prosenttia, Irlannissa 15 prosenttia ja Liettuassa 8,4 prosenttia.

[14] Ks. alaviite 9. Toisaalta Eurostatin tietojen mukaan laajakaista on 42 prosentissa EU:n kotitalouksista (ks. http://epp.eurostat.ec.europa.eu). Syy Eurostatin tietojen ja kyselyn tulosten eroon on se, että ensin mainituissa ei mitata Internetin käyttöä yli 75-vuotiaiden keskuudessa. Tämä ikäryhmä muodostaa 12 prosenttia koko väestöstä.

[15] Toisessa liitteen V ehdossa viitataan yleisiin olosuhteisiin, joissa markkinat toimivat puutteellisesti ja julkinen interventio olisi perusteltua: " tiettyjen palvelujen saatavuudesta ja käytöstä [koituu] sellaista yleistä nettohyötyä kaikille kuluttajille, että julkisen vallan on aihetta puuttua asiaan, jos yleisölle ei tarjota tiettyjä palveluja tavanomaisissa kaupallisissa olosuhteissa ”.

[16] Ks. esim. viimeisin eli 13. täytäntöönpanoraportti, KOM(2008) 153.

[17] KOM(2005) 229.

[18] KOM(2006) 129.

[19] Ks. KOM(2007) 803.

[20] Tiedonannosta KOM(2005) 203 järjestetyssä kuulemisessa ja EU:n sähköisen viestinnän sääntelyjärjestelmän uudistuksen (2006/2007) puitteissa saaduissa lausunnoissa pidettiin tärkeänä pohtia perusteellisemmin yleispalvelun tulevaisuutta.