52007DC0101

[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 15.3.2007

KOM(2007) 101 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE

Yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan rakentaminen toiminnallisten ilmatilan lohkojen avulla: Puolivälin tilannekatsaus

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE

Yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan rakentaminen toiminnallisten ilmatilan lohkojen avulla: Puolivälin tilannekatsaus (ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)

Lennonjohto on siviili-ilmailun selkäranka. Se tarjoaa infrastruktuurin 25 000 lennolle, jotka noin 5 000 kaupallisen liikenteen ilma-alusta lentävät yhteisön sadan suurimman lentoaseman välillä päivittäin. Lennonjohtajat ovat jatkuvassa yhteydessä 800 kilometrin tuntinopeudella lentävien lentäjien kanssa ja varmistavat ilmaliikenteen sujumisen turvallisesti ja tehokkaasti. Lennonjohtokustannukset ovat noin seitsemän miljardia euroa[1], ja niiden osuus lennon keskimääräisistä kustannuksista on noin kuusi prosenttia.

Ilmailualan vapauttaminen pakotti lentoliikenteen harjoittajat järjestäytymään uudelleen maailmanlaajuisilla markkinoilla. Vapauttamisen yhteydessä ilmailun arvoketjun ainoaksi kansallisella tasolla organisoiduksi ja operoiduksi lenkiksi jäi lennonjohto. Tulevina 20 vuotena odotettavissa olevan ilmailualan kasvun vuoksi perinteisen strategian, jossa ongelmia ratkotaan tapauskohtaisesti tarjoamalla teknisiä ratkaisuja yhteisymmärrykseen perustuvassa ympäristössä, ei enää katsota riittävän haasteisiin vastaamiseksi tyydyttävällä tavalla.

Ilmailu on tyypillisesti rajat ylittävää toimintaa. Ilmaliikenteen hallinta on kuitenkin järjestetty pirstaleisesti . Joka kerta, kun lentokone saapuu jäsenvaltion ilmatilaan, sitä palvelee eri palveluntarjoaja, joka toimii eri sääntöjen ja toimintavaatimusten pohjalta. Pirstaleisuus vaikuttaa turvallisuuteen, rajoittaa kapasiteettia ja lisää kustannuksia. Se myös hidastaa uuden teknologian käyttöönotossa ja toiminnan mukauttamisessa asiakkaiden tarpeisiin tarvittavaa päätöksentekoprosessia.

Kuten muutkin toimialat, lennonjohto on tämän vuoksi suunniteltava nykyistä toiminnallisemmin alueelliselta pohjalta. Ilmatila on järjestettävä toiminnallisten vaatimusten mukaan 'toiminnallisiin ilmatilan lohkoihin' kansallisista rajoista riippumatta. Yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskevan lainsäädännön nojalla jäsenvaltioilla on oikeudellinen velvoite toteuttaa tällaiset alueellisesti integroidut ilmatilan hallinnan järjestelyt. [2]

Kaksi ja puoli vuotta yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskevan lainsäädännön[3] antamisen jälkeen komissio arvioi toiminnallisten ilmatilan lohkojen perustamisessa saavutettua edistystä . Toiminnalliset ilmatilan lohkot ovat yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan onnistumisen avaintekijä, joten on tärkeää selittää tämän lähestymistavan tavoitteet, antaa indikaattorit vuonna 2008 ja sen jälkeen odotetuille tuloksille ja selventää eri sidosryhmien asemaa; tarkoituksena on myös arvioida, onko nykyistä lainsäädäntökehystä tarpeen muuttaa.

1. Pirstaleisuus haittaa nykyaikaista ja asiakassuuntaututta lennonjohtojärjestelmää

Euroopan ilmatilassa käytetään 27 kansallista lennonjohtojärjestelmää. Tämä pirstaleisuus haittaa turvallisten ja kustannustehokkaiden palvelujen tarjoamista.

1. Kukin palveluntarjoaja toimii omassa oikeudellisessa ja institutionaalisessa ympäristössään, jossa noudatetaan kansallisia sääntöjä ja toimintamenettelyjä. Tämä johtaa erilaiseen suoritustasoon turvallisuus-, kapasiteetti- ja kustannustehokkuuskysymyksissä.

2. Jopa suurimmat EU:n jäsenvaltiot ovat hallitsemansa ilmatilan koon perusteella maailmanlaajuisesti katsottuna varsin pieniä . Lisäksi niiden operoimien lennonjohtokeskusten koko näyttää olevan optimaalista kokoa pienempi, minkä vuoksi teknisiä järjestelmiä on monia ja ylläpitokustannukset ovat korkeat. Pirstaleisuuden kustannukset ovat jopa miljardi euroa [4]. Suhteellisen vähäinen pirstaleisuus on yksi tärkeimmistä syistä siihen, että Yhdysvaltain ilmaliikenteen hallintajärjestelmä on kaksi kertaa EU:ssa käytettyä järjestelmää tehokkaampi.

Kuvio 1: Lennonvarmistuspalvelujen tarjoajien toimintaa koskevat perustilastot (suhteelliset tiedot 2004)

[pic]

Lähde: GAO-05-769, ATO Annual Performance Report ja Ranskan osalta PRR 2005

Lennonjohtotoimien kattaman ilmatilan koko (1 000 km2)muiden kuin Ranskan osalta ilman valtamerien yläpuolista ilmatilaa

3. Lennonjohtopalveluja tuotetaan noin 50 aluelennonjohtokeskuksessa ja sadoissa lähestymis- ja lähilennonjohtokeskuksissa. Ilmatila on jaettu yli 650 sektoriin [5]. Aina sektorin vaihtuessa lentäjän on vaihdettava taajuusaluetta ja otettava yhteys seuraavaan lennonjohtoon[6].Sektorijako on suunniteltu toimivaksi vain kansallisten rajojen sisäpuolella. Lentojen siirtymistä keskusten välillä säännellään laajalla sopimuskirjelmien vaihdolla.

4. Sektorien hallinta on parhaimmillaankin joustavaa vain keskusten tasolla. Jokaisella sektorilla on oltava jatkuvasti töissä ryhmä lennonjohtajia, joilta kestää kahdesta neljään vuoteen hankkia täysi toimintapätevyys kohtuullisella määrällä sektoreita. Tämä johtaa suhteellisen alhaiseen tuottavuustasoon : lennonjohdon tuottavuus on vaihdellut 0,1 lentotunnista 1,6 lentotuntiin lennonjohtotuntia kohti[7].

5. Turvallisuuden taso vaihtelee huomattavasti eri palveluntarjoajien välillä. Vain kolmannes jäsenvaltioista pystyy tällä hetkellä laatimaan vaaratilanteista tyydyttävät raportit, jotka ovat kaikkien turvallisuusjohtamispolitiikkojen perusta.

6. Toiminnan pienimuotoisuus on myös este uuden teknologian sujuvalle käyttöönotolle. Ilmaliikenteen hallinnan markkinat ovat maailmanlaajuisesti kapeat ja erikoistuneet, joten laitevalmistajilla ei ole varsinaisia kannustimia kehittää uutta teknologiaa. Palveluntarjoajat ovat perinteisesti osoittaneet vain vähäistä kiinnostusta yhteentoimivuuskysymyksiin ja pitäneet parempina räätälöityjä järjestelmiä sen sijaan, että lennonjohdon tarpeisiin vastaavia laajemmin saatavilla olevia ratkaisuja olisi mukautettu niiden yleisen soveltuvuuden lisäämiseksi.

Lentoyhtiöiden voittomarginaalit ovat alhaiset, ja ne tarvitsevat mahdollisuuksia liiketoimintojensa kehittämiseen. Tämä lisää kustannuspaineita ja tarvetta lisätä joustavuutta arvoketjun jokaisessa lenkissä. Ilmaliikenteen hallinnan suorituskykyä ja joustavuutta on tarpeen merkittävästi parantaa. Tavoitteena on vahvistaa eurooppalaisen ilmailuteollisuuden kilpailukykyä varmistamalla, että kustannukset pysyvät kurissa järjestelmien kehittyessä vastaamaan jatkuvasti kasvavan liikenteen tarpeisiin.

Suorituskyvyn tarkastelulautakunta ( Performance Review Commission ) laatii säännöllisesti raportteja, kansainvälisiä vertailuja ja riippumattomia tutkimuksia osoittaakseen, että pirstaleisuudesta aiheutuu korkeita kustannuksia. Ilmaliikenteen hallinnan tuotosta voitaisiin yhteisössä merkittävästi parantaa, jos toiminnan laajuutta voitaisiin kasvattaa kuten muillakin toimialoilla.

2. Yhteisön lähestymistapa: Pirstaleisuuden korjaaminen ja sen vaikutusten rajoittaminen

Nykyistä suurempia ilmatilan osia on tarpeen operoida yksittäisenä toiminnallisena yksikkönä. Toiminnalliset ilmatilan lohkot ovat väline ilmatilan pirstaleisuuden korjaamiseen: niiden avulla ilmatilaa voidaan hallita nykyistä dynaamisemmin ja siten parantaa nykyisiä turvallisuusstandardeja ja yleistä tehokkuutta, optimoida kaikkien ilmatilan käyttäjien vakaasti kasvavat kapasiteettivaatimukset ja minimoida viiveet. Nämä tavoitteet voidaan saavuttaa vain toimintojen laajuutta kasvattamalla kansallisista rajoista huolimatta.

2.1 Hajanaisuuden muuttaminen toiminnallisiksi ilmatilan lohkoiksi

Toiminnallisten ilmatilan lohkojen perustaminen on ensinnäkin oikeudellinen velvoite , josta on säädetty ilmatila-asetuksen 5 artiklassa. Tätä velvoitetta olisi tarkasteltava yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskevan lainsäädännön muiden säännösten valossa [8]. Toiminnallisten ilmatilan lohkojen käsittelyn yhteydessä on otettava huomioon myös muuta lentoliikenteen alan lainsäädäntöä, kuten yhteisön lennonjohtajan lupakirjaa koskeva direktiivi[9] .

Tämä osoittaa, kuinka tärkeä toiminnallisten ilmatilan lohkojen käsite on. Ne ovat institutionaalisten, toiminnallisten, teknisten, taloudellisten ja sosiaalisten välineiden työkalupakki , jonka avulla poistetaan ilmatilan pirstaleisuuden ongelma juurineen, jotta käyttäjien tarpeisiin voitaisiin vastata. Toimeenpanoa koskevilla säännöillä parannetaan samoin välineistön yhteentoimivuutta. Pätevyysvaatimusten yhdenmukaistaminen yhteisön lennonjohtajan lupakirjan kautta helpottaa henkilöstöjohtamista yli rajojen. Keskittyminen vain ilmatilan ongelmiin ottamatta huomioon tilanteen taustalla olevaa todellisuutta ja rajoituksia maan päällä saattaa toimia myös itseään vastaan.

Tämän vuoksi toiminnallisen ilmatilan lohkon määritelmään liittyy myös yhteistyö päätöksenteossa , jossa kaikilla asianosaisilla on asemansa. Jäsenvaltioiden on annettava jatkuva poliittinen tukensa, ja teknisen työn tekevät suurelta osin palveluntarjoajat itse. Henkilöstö on mukana, jotta heidän kokemuksestaan saataisiin paras hyöty ja jotta muutoksen johtaminen onnistuisi. Myös ilmatilan käyttäjät vaikuttavat prosessiin, jotta lopputulos voitaisiin räätälöidä ilmailualan tarpeisiin parhaalla mahdollisella tavalla vastaavaksi.

Toiminnallisia ilmatilan lohkoja voidaan pitää myös jatkuvana pirstaleisuutta korjaavana prosessina , jossa palveluntarjoajat asteittain muuttavat toimintojaan niiden laajuuden optimoimiseksi. Tämä avaa mahdollisuuksia pirstaleisuuden eri osatekijöihin puuttumiseen eri aikoina ja jopa eri yhteistyökombinaatioissa. Toimintojen optimaalinen koko puolestaan on suhteessa teknologisiin mahdollisuuksiin ja siirtymäkustannuksiin, ja pienemmät lohkot voivat myöhemmin sulautua suurempiin lohkoihin.

2.2 Prosessin suunta alhaalta ylöspäin

Ilmatila-asetuksen 5 artiklan nykyisen muotoilun mukaan toiminnallisten ilmatilan lohkojen perustaminen on jäsenvaltioiden tehtävä. Niiden on kuitenkin varmistettava, että tällaisten toiminnallisen ilmatilan lohkojen on muun muassa: a) saatava tukea turvallisuusarviosta; b) mahdollistettava ilmatilan optimaalinen käyttö ilmaliikennevirrat huomioon ottaen; c) oltava perusteltuja kokonaislisäarvonsa mukaisesti, mukaan lukien teknisten keinojen ja henkilöstön paras mahdollinen hyödyntäminen, kustannus-hyötyanalyysin pohjalta; d) varmistettava ilmaliikenteen valvontaa koskevan vastuun siirtäminen sujuvasti ja joustavasti ilmaliikennepalveluyksiköiden välillä; e) varmistettava ylä- ja alailmatilojen rakenteiden välinen yhteensopivuus; (….).

Tästä seuraa, että on jäsenvaltioiden vastuulla korjata pirstaleisuus antamalla toimille jatkuva poliittinen tuki ja käytettävissä olevat taloudelliset kannustimet. Tätä kutsutaan alhaalta ylöspäin -lähestymistavaksi.

Alhaalta ylöspäin -lähestymistapa on seurausta Euroopan parlamentin ja neuvoston välillä vaikeasti saavutetusta kompromissista . Euroopan parlamentti toivoi alun perin, että noudatettaisiin ns. ylhäältä ohjattua lähestymistapaa, mutta neuvoston mielestä toiminnallisten ilmatilan lohkojen muodostamisessa tarvittava rakenneuudistus oli parasta jättää jäsenvaltioiden tehtäväksi.

Välittääkseen kompromissin komissio laati joulukuussa 2003 erityisen selvityksen sovittelukomiteaan, jossa yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskeva lainsäädäntöpaketti hyväksyttiin. Viiden vuoden kuluttua komissio tarkastelee ruohonjuuritason lähestymistapaa uudelleen . Tarkastelun yhteydessä saatetaan antaa tarkoituksenmukaisia ehdotuksia, jos alhaalta ylöspäin -lähestymistapaa noudattamalla saavutettujen tulosten katsotaan olevan riittämättömät.

2.3 Jäsenvaltioiden on toimittava

Tässä tilanteessa jäsenvaltioilla on välitön vastuu tarvittavien institutionaalisten järjestelyjen toteuttamisesta. Erityisesti tarvitaan vahva ja riippumaton sääntelyviranomainen – tämä on ehdoton edellytys sille, että lohko toimii sujuvasti yhtenä saumattomana sääntelyalueena. Jäsenvaltiot voivat osallistua sääntelyn lähentämiseen lohkoissa esimerkiksi soveltamalla ICAOn standardeja tai yhteisön lainsäädäntöä.

Kansallisten valvontaviranomaisten välinen yhteistyö alueellisten järjestelyjen osalta on joissakin hankkeissa hyvin järjestetty, mutta toisissa hankkeissa se on vielä varhaisessa alkuvaiheessa. Ihannetilanteessa tällaiset alueelliset järjestelyt vastaisivat lohkojen rakennetta sellaisena kuin kyseiset jäsenvaltiot ovat sitä esittäneet. Näin on erityisesti siksi, että kokemus on osoittanut pienemmillä jäsenvaltioilla olevan vaikeuksia perustaa vahvoja (talouden alan) sääntelyviranomaisia[10].

Tällaisessa institutionaalisessa kehyksessä jäsenvaltioiden olisi varmistettava, että ilmatilan käyttäjät sekä siviili-ilmailun että sotilaskäytön alalla ovat asianmukaisella tavalla mukana ja että niitä kuullaan säännöllisesti siten, että aloitteiden ytimenä ovat käyttäjien tarpeet.

Jäsenvaltioiden on varmistettava, että palveluntarjoajat perustavat toiminnallisia ilmatilan lohkoja, jotka täyttävät turvallisuutta, toiminnallisuutta ja lisäarvoa koskevat oikeudelliset velvoitteet. Henkilöstöresurssien optimaaliseen käyttöön johtavan lisäarvon vuoksi on erityisen tärkeää, että henkilöstö on aktiivisesti mukana yhdentymisprosessissa. Tämä on paras käytäntö ja ainoa tapa saada paras hyöty käytettävissä olevasta asiantuntemuksesta, jakaa taakka oikeudenmukaisesti ja saavuttaa järjestelylle asianosaisten hyväksyntä.

Vaikka on tunnustettava, että ilmatilan yhdentäminen ja siihen liittyvän teknologian hallinta ovat todellisia haasteita, konkreettisia tuloksia tuottavien riittävien ratkaisujen löytäminen annettujen viiden vuoden kuluessa on tiukka testi alhaalta ylöspäin -lähestymistavan onnistumiselle. Teknisiä kysymyksiä koskevien keskustelujen venyminen on merkki siitä, etteivät jäsenvaltioiden poliittiset ja taloudelliset paineet ole riittävät ja että alhaalta ylöspäin -lähestymistapaa on muokattava.

3. Toiminnallisten ilmatilan lohkojen väliarviointi: mikä on nykyinen kehitysvaihe?

3.1 Keskustelut on käynnistetty

Työ on käynnissä kaikissa jäsenvaltioissa. Koska on kyse alhaalta ylöspäin suuntautuvan lähestymistavan mukaisista aloitteista, ne ovat muodoltaan ja tavoitteiltaan erilaisia[11].

Kuvio 2: Yleiskuva toiminnallisia ilmatilan lohkoja koskevista käynnissä olevista keskusteluista[12]

[pic]

Alueellisen kattavuuden osalta ilmaliikenteen hallinnan palveluntarjoajat ovat käynnistäneet tunnustelevia keskusteluja toiminnallisten ilmatilan lohkojen toteutettavuudesta useimmissa jäsenvaltioissa. Ruotsilla ja Tanskalla on pohjoisen yläilmatilan valvontaa koskeva hanke ( Northern Upper Area Control, NUAC), johon myös Norja, Suomi ja Viro voivat liittyä; keskeiseen toiminnalliseen ilmatilan lohkoon kuuluvat Belgia, Alankomaat, Luxemburg, Saksa ja Eurocontrolin hallinnoima Maastricht Upper Area Control -keskus. Kolmessa lohkossa on yksi suuri ja yksi tätä pienempi osallistuja: Pyreneiden niemimaan lohkossa, Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin lohkossa sekä Puolan ja Liettuan lohkossa. Balkanin alueen yhteyksiä perustetaan uudelleen SEE FABA -hankkeessa. Keskeisen Euroopan ilmaliikennepalveluja koskevassa hankkeessa ( Central European Air Traffic Service , CEATS) on jäljellä neljä jäsenvaltiota alkuperäisistä kahdeksasta[13].

Aloitteet kattavat EU:n rajat ylittävän alueen. Tämä osoittaa, kuinka avoin toiminnallisten ilmatilan lohkojen lähestymistapa on luonteeltaan. Kukin toimija tarkastelee mallia, joka parhaiten sopii sen omaan tilanteeseen. Toimijat voivat käsitellä erilaisia pirstaleisuuden osatekijöitä eri kumppaneiden kanssa.

Poikkeuksellinen SEE FABA -hanke [14]

Kaakkois-Euroopan toiminnallista ilmatilan lohkoa koskeva lähestymistapa ( South East European Functional Airspace Block approach , SEE FABA) on luonteeltaan erityinen. Siinä edistetään alueellista yhteistyötä Balkanilla ja tarjotaan mahdollisuus Kosovon ilmatilan avaamiseen uudelleen. Kaakkois-Euroopan vakaussopimus ja komissio ovat hankkeen vetäjinä tarjonneet poliittisen kehyksen , jossa alueen valtioiden on mahdollista käynnistää tiivis yhteistyö[15].

Alustavan tutkimusvaiheen jälkeen alueen valtioiden johto päätti käynnistää toteutettavuustutkimusvaiheen, jossa etsitään integroituun johtamiseen liittyviä ratkaisuja, joiden avulla selvitään liikenteen ennustetusta jopa 30 prosentin kasvusta vuosittain. Euroopan yhteistä ilmailualuetta koskeva sopimus ulottaa yhteisön ilmailumarkkinat kaikkiin kumppanimaihin, jotka soveltavat yhteisön lainsäädäntöä, yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskeva lainsäädäntö mukaan luettuna. Määrittelyvaiheessa olisi saatava aikaan konkreettisia tuloksia vuoteen 2009 mennessä, jotta valtiot voisivat päättää parhaiksi katsomistaan vaihtoehdoista ja alkaa toteuttaa niitä.

Lohkojen valmistelu toteutetaan vaiheittain . Useimmissa hankkeissa on jo läpikäyty ns. rajausvaihe, jossa on yksilöity vaihtoehdot karkeasti. Useat hankkeet ovat parhaillaan toteutettavuustutkimusvaiheessa, jossa analysoidaan integroidun hallinnon tuottamaa lisäarvoa, siihen soveltuvaa mallia ja toimintatapoja, joilla siihen päästään. Joissakin hankkeissa on muista vaiheista erotettu validointivaihe. Kustannus–hyöty-analyysit ovat tarpeen, ja ne voidaan sisällyttää toteutettavuus- tai validointitutkimuksiin.

Näiden tutkimusten intensiteetti vaihtelee merkittävästi niiden eteen tehtyjen ponnistelujen ja sidosryhmien osallistumisen osalta. Jotkin palveluntarjoajat investoivat kymmeniä täysipäiväistä työpanosta vastaavia yksiköitä toteutettavuustutkimusten alustavien tulosten validointiin varmistaakseen, että organisaatioiden oma asiantuntemus on käytettävissä parhaiden mahdollisten tulosten aikaansaamiseksi käsiteltävinä olevissa kysymyksissä. Kun lopullisena tarkoituksena on parantaa lennonvarmistuspalvelujen suorituskykyä, joissakin hankkeissa on omistettu kokonaisia työosioita asianosaisten huomioon ottamiseksi, kun taas toisissa asianosaisille vain tiedotetaan.

Valmisteluponnistelujen intensiteetti ja henkilöstön ja käyttäjien tarkoituksenmukainen osallistaminen ovat osoittimia sekä jäsenvaltioiden että palvelujentarjoajien poliittisesta sitoutumisesta toiminnallisiin ilmatilan lohkoihin. Joissakin jäsenvaltioissa sitoutuminen on osoitettu tekemällä jäsenvaltioiden välisiä muodollisia sopimuksia tai pyytämällä virallisesti lennonvarmistuspalvelujen tarjoajia varmistamaan, että ne noudattavat yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskevaa lainsäädäntöä; toisissa jäsenvaltioissa poliittinen tuki on ilmaistu antamalla kansallisille valvontaviranomaisille näkyvä asema toteutettavuustutkimuksissa.

3.2 Hallinnan integroimisessa ollaan vasta lähtöpisteessä

Hankkeet ovat aikaisessa vaiheessa , ja niissä voidaan vielä vaihtaa osallistujia, lähestymistapaa, kattavuutta jne. Niissä on mukana vaihteleva määrä palveluntarjoajia (määrä vaihtelee kahdesta kahdeksaan). Norja ja Suomi ovat tarkkailijoina NUAC-hankkeessa. Yhdessä nämä hankkeet kattavat lähes koko EU:n alueen.

Tässä aikaisessa vaiheessa näyttää siltä, että toiminnallisten ilmatilan lohkojen kustannusten alentamiseen ja kapasiteetin lisäämiseen liittyvät konkreettiset tulokset ovat vaatimattomat. Ilmatilan integroiminen on vaiheittain toteutettava ja aikaavievä prosessi, mutta parempien hyötyjen saamiseksi tarvitaan nykyistä kunnianhimoisempaa otetta .

Kun kaikissa nykyisissä hankkeissa aiotaan yhdistää ylä- ja alailmatilan hallinta ja siten kattaa koko ilmatilan lennonvarmistuspalvelut, vielä on varaa huomattavasti parantaa ja integroida resurssijohtamista. Näin voitaisiin mahdollisesti tehdä myös yhdistämällä lennonjohtokeskuksia[16].

Ilmoitettujen aloitteiden perusteella voidaan sanoa, että toimintojen laajuus kasvaa nelinkertaiseksi pääasiallisten toimintaa koskevien indikaattorien osalta. Vertailun vuoksi mainittakoon, että Yhdysvalloissa yhden lennonjohtokeskuksen[17] valvomien lentojen määrä on keskimäärin yli 70 prosenttia kokonaisessa EU:n ilmatilan lohkossa valvottujen lentojen keskimääräisestä lukumäärästä. Kussakin lohkossa on nykyisin enemmän kuin seitsemän aluelennonjohtokeskusta. Tämä osoittaa vähäisen joustavuuden yksittäisten keskusten henkilöstöasioita ja toiminnallista sektorisuunnittelua koskevissa sisäisissä järjestelyissä.

Kuvio 3: Toimintojen laajuuden kasvu toiminnallisia ilmatilan lohkoja koskevien käynnissä olevien aloitteiden kautta[18]

[pic]

(1) Laskelmia varten lukuihin on lisätty Norjan ja Suomen osuudet.

(2) "Yhdysvaltain lennonjohtokeskus" toimii vertailukohtana, ja sitä koskevat tiedot on saatu Eurocontrolin tarkastuskomission raportista (2003), A comparison of performance in selected US and European En-Route centres , Bryssel, 98 s. + liitteet.

Nämä tiedot osoittavat, että pyrkimys perustaa toiminnalliset ilmatilan lohkot ei voi olla ainoastaan kaikkien nykyisten teknisten ja henkilöstöresurssien summa. Toiminnallisten ilmatilan lohkojen perustaminen tarkoittaa aluetason lennonvarmistuspalvelujen järjestämisen strategista uudelleen pohdintaa , jotta niillä tuotettaisiin yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskevassa lainsäädännössä edellytettyä ja käyttäjien vaatimaa lisäarvoa. Strateginen pohdintaprosessi ei ole vielä vaaditulla tasolla kaikissa jäsenvaltioissa, jotta voitaisiin saada aikaan konkreettisia tuloksia vuoteen 2008 mennessä.

4. Kuinka komissio arvioi aloitteita vuonna 2008?

Vuoden 2008 loppuun mennessä komissio arvioi oikeudellisten vaatimusten pohjalta, kuinka hyvin työ on edistynyt yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskevien laajempien tavoitteiden yhteydessä. Tältä osin käyttäjät odottavat pirstaleisuuden korjaamisen johtavan suorituskyvyn paranemiseen merkittävästi turvallisuuden, kapasiteetin ja kustannustehokkuuden osalta.

Toiminnallista ilmatilaa ei rakenneta näyttämisen vuoksi. Lohkojen on oltava enemmän kuin vain osiensa summa. Jäsenvaltioiden on voitava osoittaa, kuinka määrälliset muutokset ovat johtaneet palveluntarjonnan laadun parantamiseen paitsi lentotehokkuuden myös kustannustehokkuuden osalta siten, että ylläpidetään vähintään nykyinen turvallisuustaso.

Jäsenvaltioiden on toimitettava konkreettisia toimenpiteitä ja napakat aikataulut sisältävät toimintasuunnitelmat , joiden mukaisesti hallinnan integroiminen toteutetaan. Lisäksi näyttäisi siltä, että tarvitaan melkoisesti välittömiä toimia. Jotkin palveluntarjoajat edistyvätkin jo joillakin aloilla, kuten toimintakonseptien yhdenmukaistamisessa, investointisuunnitelmien hienosäätämisessä alueellisesta näkökulmasta, yhteisissä hankinnoissa ja yhteisessä koulutuksessa. Pirstaleisuus voidaan korjata myös aloilla, joilla palvelut on vapautettu. Näin on tehty CNS-toimien, AIS-toimien[19] ja lennonjohtajien koulutuksen osalta.

Kustannukset eivät kuitenkaan välttämättä alene välittömästi: alentumista voivat rajoittaa siirtymäkustannukset ja lennonvarmistustoimialan pitkät investointisyklit. Näin ollen onkin tärkeää korostaa, kuinka suorituskykyä kuvaavia indikaattoreita suhteutetaan:

7. kustannusten alentumisen suuruusluokkaa arvioidaan suhteessa palvelun laadun tai toiminnallisuuden paranemiseen, esim. liikenteen halvaantumistilanteiden välttämiseen;

8. kustannusten odotetaan alentuvan enenevässä määrin siirtymäkustannusten alentuessa;

9. mittakaavasäästöt riippuvat kumppanien suhteellisesta koosta tai integroidun hallinnon kohteena olevan ilmatilan koosta;

10. palveluntarjoajilla, jotka ovat jo kansallisella tasolla yhdistäneet toimintojaan, voi olla vähemmän mahdollisuuksia ottaa käyttöön kustannuksia säästäviä uusia ratkaisuja kuin muilla.

Välttääkseen viiveitä kustannussäästöjen tuottamisessa ja järjestelmän laadun ja kapasiteetin lisäämisessä komissio aikoo ottaa asianmukaisella tavalla huomioon alhaalta ylöspäin -lähestymistavassa käyttöön otettujen lyhyen ja pitkän aikavälin toimenpiteiden yhdistetyt vaikutukset arvioidessaan tämän lähestymistavan tehokkuutta ja mahdollista muuttamistarvetta.

Nykyisten aloitteiden intensiteetin ja lähestymistavan perusteella on selvää, että jäsenvaltioiden on nopeutettava ponnistelujaan saadakseen aikaan kestäviä ja tarkoituksenmukaisia tuloksia vuoden 2008 loppuun mennessä. |

5. YHTEISÖN TUKI

Komissio tukee toiminnallisten ilmatilan lohkojen perustamista erilaisin välinein.

5.1 Oikeudelliset välineet

Yhteisö on laatinut tarkoituksenmukaisen sääntelykehyksen edistääkseen rajatylittävää palveluntarjontaa. Palveluntarjonnan integrointia helpotetaan entisestään täydentävällä lainsäädännöllä. Hiljattain on annettu sertifiointia, ilmatilan joustavaa käyttöä, lennonjohtajan lupakirjaa ja ilmatilan luokittelua koskevaa lainsäädäntöä [viitteet]. Lennonvarmistuspalvelumaksuja ja yhteentoimivuutta koskevan lainsäädännön hyväksyminen on loppusuoralla. Myös muussa kuin yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskevassa lainsäädännössä on asiaa suoraan koskevia säädöksiä, esimerkiksi poikkeamien ilmoittamisesta siviili-ilmailun alalla 13. kesäkuuta 2003 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/42/EY[20].

Vuoden 2007 aikana komissio valmistelee yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskevan lainsäädännön muutospaketin , jonka tarkoituksena on muun ohella laajentaa toiminnallisia ilmatilan lohkoja, eurooppalaista ylempää lentotiedotusaluetta ja reittien ja sektorien suunnittelua alemmassa ilmatilassa. Toiminnallisten ilmatilan lohkojen perustamista ja muuttamista koskevat yhteiset yleiset periaatteet kehitetään myöhemmässä vaiheessa, kun kokemusta on karttunut enemmän.

5.2 Ohjausvälineet

Tietoisuuden lisäämiseksi ja täytäntöönpanon helpottamiseksi on kehitetty joukko ohjausvälineitä. Eurocontrolille annettiin valtuudet yksilöidä toiminnallisten ilmatilan lohkojen perustamisessa esiin tulevat tärkeimmät kysymykset[21]. Toinen konkreettinen osallistumistapa on rajatylittävien lentoliikennepalvelujen tarjoamista tarkastelevan Eurocontrolin ryhmän laatima jäsenvaltioiden välinen mallisopimus toiminnallisesta ilmatilan lohkosta. Lisäksi Eurocontrol voisi kehittää edelleen ilmatilan suunnittelumenetelmiä, jotka mukautuisivat tilanteisiin eri alueilla ja joilla lisättäisiin toimivuutta kansallisista rajoista riippumatta.

Eurocontrolin toimien lisäksi Yhdistyneen kuningaskunnan puheenjohtajuuskaudella järjestettiin aihetta käsittelevä erityisseminaari[22]. Markkinaosapuolten järjestöt laativat kertomuksen toiminnallisten ilmatilan lohkojen vaikutuksista[23].

5.3 Rahoitustuki

Euroopan laajuisia verkkoja koskevissa yhteisön ohjelmissa etusijalle asetetaan hankkeet, jotka liittyvät toiminnallisten ilmatilan lohkojen perustamiseen, erityisesti niitä koskevat toteutettavuustutkimukset ja yhteistyö siviili-ilmailun ja sotilaskäytön välillä. Annettujen taloudellisten kannustinten lisäksi yhteisön rahoitus myös tuottaa lisäarvoa siten, että se pakottaa sidosryhmät virtaviivaistamaan toimiaan ja työtään yhdessä sovittujen tavoitteiden saavuttamiseksi kilpailukykyisen ilmailuteollisuuden puitteissa.

Toiminnallisten ilmatilan lohkojen perustaminen ja SESAR liittyvät jatkossa toisiinsa, kun nykyistä suuremmat lohkot muodostavat nykyistä suuremman kriittisen massan , joka nopeuttaa teollisen ohjelman avulla syntyneiden teknologisten innovaatioiden tuloksellista käyttöönottoa. Komissio aikoo edelleen löytää keinoja rahoittaa yhteisiä hankkeita, jotka on suunniteltu hyödyttämään koko yhteisön lennonvarmistusjärjestelmää.

5.4 Vuoropuhelu

Teollisuuden kuulemiseen perustettu elin ( Industry Consultation Body ) ja siviili-ilmailualan sosiaalisen vuoropuhelun yhteydessä toimiva lennonvarmistuspalvelujen ryhmä ( Air Traffic Management group ) ovat keskustelufoorumeja, joilla voidaan keskustella kaikista lohkojen perustamiseen liittyvistä teknisistä ja sosiaalisista näkökohdista. Nämä foorumit eivät ainoastaan nosta esille integrointiprosessissa tärkeitä kysymyksiä, vaan ne osoittavat myös ongelmia, joita saattaa olla tarpeen ratkoa yhteisön toimilla.

Teollisuus ja markkinaosapuolet käyttävät näitä foorumeja käynnissä olevien aloitteiden seurantaan ja tietojen vaihtoon eri intressiryhmien välillä, mikä myös auttaa varmistamaan eri verkkovaikutusten johdonmukaisuuden ja toimivat yhteyspinnat eri lohkojen välillä. Markkinaosapuolilla on ainutlaatuinen tilaisuus päättää omasta tulevaisuudestaan: ne laativat sosiaalisen ohjelman, ja ne voivat tehdä sopimuksia muutoksen johtamisesta.

Jäsenvaltioiden välillä näkemyksiä vaihdetaan yhtenäistä ilmatilaa käsittelevässä komiteassa , joka avustaa komissiota yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskevien täytäntöönpanosääntöjen laatimisessa. Komitealta voidaan pyytää lausunto, jos kahden tai useamman yhdessä lohkossa mukana olevan jäsenvaltion välille syntyy erimielisyyksiä.[24]

5.5 Ulkoinen politiikka

Yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan hyväksymisestä alkaen sen periaatteiden ulottaminen koskemaan myös muita Euroopan valtioita on ollut vakiopolitiikkaa, jotta ilmatilaa voitaisiin parhaiten käyttää jatkumona . Aloitteita lohkojen perustamiseksi ei ole käynnistetty ainoastaan yhteisön kanssa sopimuksen tehneiden valtioiden kanssa; tällaisia sopimuksia on tehty enimmäkseen Euroopan yhteisen ilmailualueen puitteissa esimerkiksi Balkanin maiden, Sveitsin ja Norjan kanssa. Myös muiden ohjelmien, kuten Euroopan naapurialueita koskevan Euroopan naapuruus- ja kumppanuusvälineen, kohdealueilla sijaitsevat maat ovat ilmaisseet kiinnostuksensa osallistua toiminnallisiin ilmatilan lohkoihin liittyvään yhteistyöhön.

6. Päätelmät

Ilmatila-asetukseen sisältyvässä alhaalta ylöspäin -lähestymistavassa jäsenvaltioilla on vastuu pirstaleisuuden korjaamisesta sen alkulähteillä.

Toiminnalliset ilmatilan lohkot ovat keino muuttaa pirstaleinen eri järjestelmien tilkkutäkki alueellisiksi lohkoiksi. Toimintojen laajentaminen on ainoa tapa parantaa suorituskykyä. Vuoteen 2008 mennessä jäsenvaltioiden on osoitettava todellista edistymistä pirstaleisuuden korjaamisessa.

Lähes kaikissa jäsenvaltioissa on käynnistetty aloitteita tällaisten toiminnallisten ilmatilan lohkojen perustamiseksi. Jäsenvaltioiden ja niiden lennonvarmistuspalvelujen tarjoajien ponnistelujen intensiteetissä on kuitenkin suuria eroja . Lisäksi alustavat toteutettavuustutkimukset osoittavat käyttäjien hyötyneen aloitteista laadun paranemisen kautta, mutta ensimmäiset arviot kustannusten todellisesta alentumisesta näyttäisivät olevan marginaaliset.

Tämä voi olla osoitus siitä, että nykyisiin hankkeisiin liittyvä kunnianhimo on varsin vähäinen. Jäsenvaltioiden on lisättävä ponnisteluja , koska riippumattomat tutkimukset ja kansainväliset vertailut ovat tuoneet esille mahdollisuuksia saavuttaa huomattavia kustannustehokkuushyötyjä.

Komissio arvioi vuonna 2008 ruohonjuuritason lähestymistavan tehokkuutta. Se aikoo myös arvioida tarvetta muuttaa nykyistä lainsäädäntökehystä konkreettisten tulosten aikaansaamiseksi.

Liite I Toiminnallisia ilmatilan lohkoja koskevissa nykyisissä hankkeissa käytetyt indikaattorit(vuoden 2004 tiedot)

[pic]

* ATCO in OPS ( air traffic controllers in operations, providing air traffic control services ) = lennonjohtajat toiminnassa eli lennonvarmistuspalveluja tarjoavat lennonjohtajat

** ACC ( Area Control Centre ) = Aluelennonjohtokeskus

*** FAB ( functional airspace block ) = toiminnallinen ilmatilan lohko

**** ANSP ( air navigation service provider ) = lennonvarmistuspalvelujen tarjoajat

(1) Puolasta ja Liettuasta saatiin riittämättömät tiedot ( Baltic Air Navigation Council ); Kypros (CY) ja Kreikka (EL) eivät ilmoittaneet, minkä kumppanien kanssa ne aikoivat ryhtyä keskustelemaan toiminnallisista ilmatilan lohkoista.

(2) Tekijä osoittaa toiminnan laajentumisen ja se on laskettu palveluntarjoajatason keskimääräisen luvun ja toiminnallisen ilmatilan lohkon tason keskimääräisen luvun suhteena.

(3) "Yhdysvaltain keskus" viittaa kolmen eurooppalaisiin keskuksiin nähden parhaiten vertailukelpoisen yhdysvaltalaisen lennonjohtokeskuksen (Albuquerque, Cleveland ja Indianapolis) keskimääräisiin lukuihin. Luvut on saatu asiakirjasta ‘ A comparison of performance in selected US and European En-Route centres ’, Performance Review Commission Report (2003), Bryssel, 98 s. + liitteet.

Liite II Aluevalvontakeskustason perusindikaattorit – vuoden 2004 tiedot

[pic]

[1] Luvut vuodelta 2004, lähde: Performance Review Report 8, Bryssel, 2006.

[2] Yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan organisoinnista ja käytöstä (ilmatila-asetus) 10. maaliskuuta 2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 511/2004 5 artikla (EUVL L 96, 31.3.2004, s. 10).

[3] Ilmatila-asetuksen lisäksi yhtenäisen ilmailualueen lainsäädäntöön kuuluvat seuraavat perussäädökset:Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 549/2004, annettu 10 päivänä maaliskuuta 2004, yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan toteuttamisen puitteista (puiteasetus) (EUVL L 96, 31.3.2004, s.1);Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 550/2004, annettu 10 päivänä maaliskuuta 2004, lennonvarmistuspalvelujen tarjoamisesta yhtenäisessä eurooppalaisessa ilmatilassa (palveluntarjonta-asetus) (EUVL L 96, 31.3.2004, s. 2004); Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 552/2004, annettu 10 päivänä maaliskuuta 2004, eurooppalaisen ilmaliikenteen hallintaverkon yhteentoimivuudesta (yhteentoimivuusasetus) (EUVL L 96, 31.3.2004, s. 26).

[4] Solar Alliance, 2005, the impact of fragmentation in European ATM/CNS, Bagshot , 80 s .

[5] Ainoastaan yhteisön lennonjohtopalvelujen tarjoajat, lähde: Performance Review Report 8, Bryssel, 2006.

[6] Siirtymäajat (eri sektoreita palvelevien) lennonjohtopalvelujen tarjoajien välillä vaihtelevat Belgocontrolin 7,2 minuutista AENAn (Espanjan palvelu) 39,5 minuuttiin.

[7] Eurocontrolin tarkastusyksikön tekemien vertailuraporttien (ACE 2003, s. 69) mukaan vain 15 lennonjohtokeskusta osallistuvista 68:sta keskuksesta onnistuu valvomaan enemmän kuin yhden lentotunnin lennonjohtotuntia kohti. Kuitenkin vain viralliseen työaikaan kuuluvat työtunnit lasketaan, joten tehokkaan työajan tuottavuuden oletetaan olevan huomattavasti korkeampi.

[8] Ilmatila-asetuksen 5 artiklaa on tarkasteltava yhtenäisen ilmatilan tavoitteiden ja toiminnallisten ilmatilan lohkojen osalta erityisesti yhdessä puiteasetuksen 1 artiklan ja 2 artiklan 25 kohdan kanssa; palveluntarjoajien välisten suhteiden osalta erityisesti yhdessä palveluntarjonta-asetuksen 10 artiklan kanssa; ja jäsenvaltioiden valvontaviranomaisten välisten sopimusten tekemisen, lupien myöntämisen ja lupien vastavuoroisen tunnustamisen sekä nimeämismenettelyjen osalta yhdessä palveluntarjonta-asetuksen 2, 8 ja 9 artiklan kanssa.

[9] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2006/23/EY, annettu 5 päivänä huhtikuuta 2006, yhteisön lennonjohtajan lupakirjasta (EUVL L 114, 27.4.2006).

[10] Eurocontrolin tarkastuskomissio, 2006, s. 70 .

[11] Liitteessä esitetään yksityiskohtaisempi katsaus nykyisiin aloitteisiin.

[12] Kuvio perustuu jäsenvaltioilta yhtenäistä ilmatilaa käsittelevän komitean kautta saatuihin tietoihin.

[13] Nämä neljä valtiota allekirjoittivat 8. kesäkuuta 2006 lausunnon, jonka tarkoituksena oli antaa uusi sysäys vuonna 1997 tehdylle CEATS-sopimukselle, jonka alun perin allekirjoitti kahdeksan valtiota.

[14] http://ec.europa.eu/transport/air/single_sky/framework/see_faba_en.htm

[15] Hankkeessa ovat mukana Albania, Bosnia-Hertzegovina, Bulgaria, Kroatia, Romania, Serbia, Jugoslavian entinen tasavalta Makedonia ja Yhdistyneiden Kansakuntien väliaikaisen hallinnon operaatio Kosovossa (UNMIK), ja hanke saa tukea Kreikalta, Italialta, Eurocontrolilta, ICAOlta ja NATOlta.

[16] Keskuksia koskevia yksityiskohtaisia tietoja annetaan liitteessä I.

[17] Tiedot koskevat Albuquerquen, Clevelandin ja Indianapolisin aluelennonjohtokeskuksia, jotka ovat eurooppalaisiin keskuksiin nähden parhaiten vertailukelpoisia.

[18] Kuvio esittää yksittäisten palveluntarjoajien lukujen summaa.

[19] CNS eli communication, navigation and surveillance : viestintä-, suunnistus- ja valvontapalvelut; AIS eli aeronautical information services : ilmatiedotuspalvelut.

[20] EUVL L 167, 4.7.2003.

[21] Eurocontrol, 2005, Final report on European Commission’s mandate to support the establishment of functional airspace blocks , 120 s. + liitteet http://www.eurocontrol.int/ses/gallery/content/public/docs/pdf/ses/FABMandateFinalReport310505.pdf

[22] http://ec.europa.eu/transport/air/single_sky/framework/functional_airspace_fr.htm

[23] http://www.jatmwg.org/Detail.asp?ID=344

[24] Ilmatila-asetuksen 5 artiklan 6 kohta.