52006SC0926

[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 12.7.2006

SEK(2006) 926

KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA Tiivistelmä

TOIMENPIDEVAIHTOEHTOJEN VAIKUTUSTEN ARVIOINTI, JOKA KOSKEE EHDOTUSTA EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUKSEKSI VERKKOVIERAILUISTA YLEISISSÄ MATKAVIESTINVERKOISSA YHTEISÖN ALUEELLA {KOM(2006) 382 lopullinen} {SEK(2006) 925}

Tiivistelmä

Taustaa

Tässä vaikutusten arviointiraportissa tarkastellaan eri vaihtoehtoja kansainvälisten verkkovierailumaksujen huomattavaksi alentamiseksi EU:ssa ja niiden vaikutuksia kuluttajiin, käyttäjiin ja yrityksiin. Kansalliset sääntelyviranomaiset, jäsenvaltiot, Euroopan parlamentti, kuluttajat ja käyttäjät ovat huolissaan siitä, että nämä hinnat ovat kohtuuttoman korkeita. Eikä ole juuri näyttöä siitä, että markkinat voisivat yksin ratkaista ongelman.

Komissio on kiinnittänyt huomiota kansainvälisten verkkovierailujen hintoihin jo jonkin aikaa. Se on pannut vireille kilpailua koskevia tutkimuksia sekä perustamissopimuksen 81 artiklan (oma-aloitteisesti) että 82 artiklan nojalla. Kansainvälisten verkkovierailujen tukkumarkkinat kuuluvat merkityksellisistä markkinoista annetun komission suosituksen alaisuuteen. Komissio pyysi kansallisia sääntelyviranomaisia kiirehtimään tämän markkinan analysointia lokakuussa 2004. Tätä seuranneessa eurooppalaisten sääntelyviranomaisten ryhmän (ERG) yhteisessä kannassa todettiin, että korkeat vähittäishinnat näyttivät johtuvan korkeista tukkuhinnoista ja korkeista vähittäistason voittomarginaaleista, eivätkä tukkutason alennukset näyttäneet siirtyvän vähittäistasolle. Joulukuussa 2005 ERG-ryhmä ilmoitti komissiolle, että tämä kuluttajille aiheutuva haitta olisi vaikea ratkaista sääntelyjärjestelmän keinoin.

Komissio on myös nostanut korkeat verkkovierailuhinnat useita kertoja esille ja julkaissut verkkosivun, joka osoittaa, kuinka kohtuuttomia hinnat ovat eri puolilla EU:ta.

Kuuleminen

Ensimmäisellä kuulemiskierroksella komission näkemys kansainvälisistä verkkovierailuista otettiin yleisellä tasolla hyvin vastaan hallitusten, kansallisten sääntelyviranomaisten, kuluttaja- ja käyttäjäjärjestöjen sekä joidenkin pienempien matkaviestinoperaattoreiden keskuudessa. Operaattoriryhmät ja useimmat yksittäiset operaattorit vastustivat sääntelyä ja korostivat verkkovierailumarkkinoiden todellista kilpailua.

Toisella kuulemiskierroksella esiteltiin konkreettinen sääntelymalli (”kotihinnoitteluperiaate”), jossa verkkovierailujen vähittäishinnat ”jäädytettäisiin” asiakkaan kotimaassaan käyttävien vastaavien matkaviestinpalvelujen hintoihin. Asiakas ei maksaisi puhelun vastaanottamisesta. Useimmat markkinatoimijat eivät toisella kierroksella kannattaneet minkäänlaista sääntelyä. Kuusi operaattoria kannatti kuitenkin tukkutason sääntelyä. ERG-ryhmä kannatti komission tavoitteita, mutta vastusti kuulemisasiakirjassa esitettyä lähestymistapaa. Se kannatti tukkutason sääntelyä ja ”odotellaan ja katsotaan” -lähestymistapaa vähittäistason sääntelyyn. Ne kymmenen jäsenvaltiota, jotka antoivat palautetta kuulemisprosessissa, olivat samalla kannalla kuin ERG-ryhmä.

Ongelman luonne

Verkkovierailuhinnat EU:n alueella niin tukku- kuin vähittäistasollakin eivät vastaa palvelujen tarjoamiskustannuksia. Lisäksi vähittäishintojen avoimuus on puutteellista, eikä asiaa voida ratkaista nykyisin sääntelykeinoin. EU:n kansainvälisten verkkovierailumarkkinoiden arvoksi arvioidaan 8,5 miljardia euroa, joka on 5,7 prosenttia matkaviestinalan kokonaistuloista (150 miljardia euroa).

Verkkovierailuhinnat koskevat ainakin 147 miljoonaa EU:n kansalaista, joista 110 miljoonaa on liikematkustajia ja 37 miljoonaa turistia. Kuluttajaryhmät uskovat, että verkkovierailuhintojen alentuminen olisi tervetullut uutinen laajoille kuluttajapiireille, pk-yritykset mukaan luettuina.

Kansainväliset verkkovierailupalvelut poikkeavat muista matkaviestinpalveluista sikäli, että asiakkaat ostavat operaattoripalvelut yhdessä jäsenvaltiossa mutta käyttävät vieraan operaattorin verkkoa ulkomailla matkustaessaan. Jälkimmäinen laskuttaa kotioperaattoria tästä tukkupalvelusta. Useimmat operaattorit katsovat, että tukkumarkkinoiden kilpailu toimii ja auttaa alentamaan hintoja. Verkkovierailupuhelun (yksityisasiakkaan) keskimääräinen hinta – 1,15 €/minuutti – on kuitenkin edelleen yli viisi kertaa korkeampi kuin tukkupalvelun todellinen tarjontakustannus ja 50 prosenttia korkeampi kuin keskimääräinen IOT-hinta. Vähittäistason verkkovierailuhinnat ovat noin neljä kertaa korkeammat kuin kotimaan hinnat.

Avoimuus on edelleen merkittävä ongelma. Monet kuluttajat eivät myöskään ole tietoisia puhelujen vastaanottamisen korkeista kustannuksista, jotka ovat todennäköisesti vähintään nelinkertaiset operaattoreiden keskimääräisiin kustannuksiin verrattuna.

Tekniikan ja markkinoiden kehittyminen

Joillakin teknologian uutuuksilla voi olla vaikutuksia verkkovierailuhintoihin. Tästä on esimerkkinä IP-puheensiirto. IP-matkapuhelut ovat todellisuutta kuitenkin vasta keskipitkällä aikavälillä. Liikenteen ohjaaminen on ominaisuus, jonka avulla operaattorit voivat ohjata kuluttajia näiden valitsemiin verkkoihin noin 80 prosentissa verkkovierailupuheluista. Sillä on ollut jonkin verran vaikutusta, mutta tukkuhinnat ovat pysyneet korkeina.

EU:n toimien tarve (toissijaisuustesti)

Kansallisilla sääntelyviranomaisilla ei ole riittävästi keinoja ongelman ratkaisemiseen kansallisella tasolla. Pyrkimykset hintojen avoimuuden lisäämiseen eivät liioin ole alentaneet hintoja. Näissä olosuhteissa jäsenvaltioilla on painetta ryhtyä toimiin verkkovierailumaksujen alentamiseksi. Niiden toimet saattaisivat kuitenkin aiheuttaa erilaisia tuloksia ja olla tehottomia, kun otetaan huomioon palvelujen erityinen rajat ylittävä luonne. Tämän vuoksi on muutettava sääntelyjärjestelmää, jotta lähestymistapa olisi yhdenmukainen.

Tavoitteet

EU:n toimien tavoitteena on edistää EU:n laajuisten verkkovierailupalvelujen yhtenäismarkkinoiden kehitystä siten, että hinnat, joita yhteisössä matkustavat käyttäjät palveluista maksavat, eivät ole kohtuuttoman paljon korkeampia kuin hinnat, joita he maksavat kotimaassaan.

Toimenpidevaihtoehdot ja analyysi

Ei politiikan muutosta

Jos uusia toimenpiteitä ei toteutettaisi, jäätäisiin olemassa olevien sääntelykeinojen varaan, poliittinen paine voisi jatkua ja markkinoiden ja teknologian kehitys kulkisi omaa tietään.

Nykyisen politiikan jatkamisella tuskin saavutetaan merkittäviä verkkovierailuhintojen alennuksia. Vaikka jotkin operaattorit ovat äskettäin reagoineet asiaan, kuluttajahinnat ovat edelleen kohtuuttomia. Kansalliset sääntelyviranomaiset ovat jo ilmoittaneet kantanaan, että nykyiset sääntelyvälineet eivät riitä ongelman ratkaisemiseen. Komission tekemät EU:n kilpailusääntöjä koskevat päätöksetkin koskevat vain päätösten kohteita eikä niillä ole välitöntä oikeudellista vaikutusta muihin operaattoreihin, jotka saattavat toimia samalla tavoin.

Itsesääntely

Verkkovierailujen itsesääntely tarjoaa operaattoreille tai järjestöille mahdollisuuden hyväksyä omia Euroopassa noudatettavia suuntaviivojaan (erityisesti käytännesääntöjä).

Ala ei ole toimittanut komissiolle mitään yleisen tason itsesääntelyehdotuksia. Tällaisen ratkaisun olisi oltava myös kilpailuoikeuden mukainen. Itsesääntelyn olisi taattava merkittävät hinnanalennukset kautta linjan ja todennäköisimmin sekä tukku- että vähittäistasolla. Tämä näyttää hankalalta, kun koska monet operaattorit eivät edes pidä verkkovierailuhintoja ongelmana.

Yhteissääntely

Tässä mallissa määritellään yleiset sääntelypuitteet, joissa operaattoreille ja muille toimijoille annetaan omat roolinsa. Kansainvälisten verkkovierailujen osalta voitaisiin säännellä hintojen alennustavoitteita.

Tässä lähestymistavassa tukkutason sääntelyyn voitaisiin yhdistää vähittäishintojen näkyvä avoimuus. Hintojen avoimuus on kuitenkin ongelmallista, ja operaattoreiden olisi helppoa ohittaa se. Sopimus yhteissääntelymallin pohjasta voisi aiheuttaa myös kilpailuongelmia.

Ei-sitova säädös

Komissio voisi antaa suosituksen kohtuullisista verkkovierailuhinnoista, jotka voisivat perustua vertailtuihin parhaan käytännön mukaisiin hintoihin.

Vaikka vertailuanalyyseihin perustuvat ei-sitovat säädökset ovat osoittautuneet tehokkaiksi menneisyydessä, niihin liittyy pitkällisiä prosesseja, kansallisten sääntelyviranomaisten on valvottava niitä ja niiden sitomattomuus tarkoittaa tulosten epävarmuutta.

Kohdennettu sääntely

Sääntelyn kohteeksi voitaisiin ottaa tukkuhinnat, vähittäishinnat tai kummatkin. Tukkutason sääntely voisi perustua kustannuslähtöisyyteen tai hintakattoon. Vähittäistasolla olisi useita vaihtoehtoja, kuten hintojen kytkeminen kotihintoihin, vierailumaan hinnat tai vähittäishintakatto (joka perustuu säänneltyihin tukkuhintoihin).

Sääntelytoimin voitaisiin myös lisätä kilpailua käyttäen samantyyppistä toimintamallia kuin operaattoreiden ennaltavalinnassa kiinteissä verkoissa.

Pelkkä tukkutason sääntely

Tätä ratkaisumallia ehdotti ERG-ryhmä, jonka mielestä tukkutason verkkovierailuhintoja pitäisi ohjata yhtenäisen eurooppalaisen hintakaton avulla. Vähittäishintaindeksistä kävisi ilmi, siirtyvätkö tukkuhintojen alennukset vähittäisasiakkaille. Myöhemmässä vaiheessa saatettaisiin tarvita jonkinlaista vähittäishintojen valvontaa.

Komission yksiköt uskovat, että ERG-ryhmän esittämän mallin muokattua versiota, joka kuitenkin edelleen perustuu vertailtaviin keskimääräisiin kohdeverkkomaksuihin, saatetaan tarvita tukkutasolla. Ne uskovat myös, että vähittäistason sääntelyn laukaiseva mekanismi tilanteessa, jossa hyödyt eivät siirry kuluttajille, olisi erittäin monimutkainen ja aiheuttaisi huomattavia menettelytapa- ja oikeudellisia ongelmia.

Eräät EU:ssa toimivat operaattorit ilmaisivat kuulemismenettelyssä huolensa sen johdosta, että ne saattaisivat GATS-sopimuksen nojalla joutua tarjoamaan tukkutason verkkovierailuhintoja EY:n ulkopuolisille operaattoreille tasolla, joka ei ylitä säänneltyä tasoa. GATS-sopimuksen mukaan vastaavankaltaisille palveluille ja palveluntarjoajille on myönnettävä kansallinen kohtelu.

Pelkkä vähittäistason sääntely

Tämä vaihtoehto riippuu siitä, ovatko tukkuhinnat aidosti alhaisia ja ovatko voittomarginaalit sellaisia, että pelkkä vähittäistason sääntely alentaisi vähittäishintoja luomatta hintaruuvia joillekin operaattoreille.

Sääntely pelkästään vähittäistasolla voisi merkitä sitä, että joidenkin operaattoreiden olisi tarjottava verkkovierailupalveluja alle omakustannushintojen. Tällainen sääntely hyödyttää todennäköisesti suurempia operaattoreita, joilla on jo keskimääräistä alhaisemmat IOT-hinnat, eikä se ratkaisisi pienempien toimijoiden ongelmia.

Tukku- ja vähittäistason sääntely

ERG-ryhmä tunnustaa, että jos markkinavoimat eivät riitä takaamaan tukkualennusten merkittävää siirtymistä vähittäistasolle, voidaan tarvita vähittäishintojen valvontaa. On olemassa näyttöä siitä, että tukkualennukset eivät siirry automaattisesti vähittäishintoihin. Joistakin tukkutason alennuksista huolimatta keskimääräiset vähittäishinnat ovat pysyneet korkeina, ja voittomarginaali on ylittänyt reilusti 200 prosenttia soitetuissa verkkovierailupuheluissa.

Operaattorit ovat yltäneet myös lähes 300–400 prosentin marginaaleihin puhelujen vastaanottamisessa, vaikka ne olisivat voineet alentaa hintoja ilman tarvetta tukkutason sääntelyyn. Talousteoria vahvistaa, että toimijoilla ei välttämättä ole kannustinta käyttää tukkutason monopolivoittoja kilpailuun vähittäisasiakkaiden hankinnasta ja pitämisestä.

Siksi on olemassa vakava riski, että jos sääntelyä sovelletaan vain tukkutasolla, sen perimmäistä tavoitetta ei saavuteta.

Kotihinnoitteluperiaate

Verkkovierailujen vähittäishinnat ”jäädytettäisiin” asiakkaan kotimaassaan käyttävien vastaavien matkaviestinpalvelujen hintoihin. Tukkutasolla tarvittaisiin rinnakkaistoimia kustannuslähtöisyysvelvoitteiden tai hintakattomekanismin muodossa, sillä muuten markkinat saattaisivat vääristyä.

Kotihinnoitteluperiaate oli komission lähtökohta toisella kuulemiskierroksella. Koska noin 80 prosenttia puheluista soitetaan kotiin, nämä puhelut olisivat tämän periaatteen mukaisesti rinnastuneet ulkomaanpuheluihin. Operaattoreille koituva vaikutus ei olisi siten ollut mittava, kun otetaan huomioon, että ulkomaanpuhelujen ja kansainvälisten verkkovierailupuhelujen hintaero ei ole suuri. Toisaalta kuluttajien hyödyt olisivat rajallisia samasta syystä. Kotihinnoitteluperiaate aiheuttaisi myös useita täytäntöönpano-ongelmia.

Vierailumaaperiaate

Asiakkaat maksaisivat vierailumaassa sen sisäpuolella oleviin numeroihin soitettaessa vain kotimaanpuhelun hinnan, ja ulkomaanpuheluista saman verran kuin kyseisen maan tilaaja-asiakas maksaisi normaalisti ulkomaanpuhelusta.

Vaikka tällä vaihtoehdolla on omat etunsa, siihen liittyy joukko täytäntöönpanon valvonnan ja avoimuuden ongelmia.

Eurooppalaisten kotimarkkinoiden periaate

Jotta otettaisiin huomioon saadut kommentit ja käytännön täytäntöönpanokysymykset, voitaisiin kaavailla kotihinnoittelua, ”eurooppalaisten kotimarkkinoiden periaatetta”, joka lähentäisi EU:n laajuisia verkkovierailuhintoja kotimaan hintoihin.

Tukkutason enimmäishinnat laskettaisiin vertailukohdasta, joka perustuu keskimääräisten EU:n kohdeverkkomaksujen kerrannaisiin huomattavan markkinavoiman operaattoreiden osalta. Kuten ERG-ryhmä on todennut, kohdeverkkomaksu tarjoaa erinomaisen lähtökohdan tukkuhintojen määrittämiseen, koska se on avoin, yksinkertainen ja varma.

Vähittäishinnoille asetettaisiin katto, joka on 30 prosentin marginaali tukkuhinnasta, jotta alennukset varmasti siirtyisivät asiakkaalle. Tällainen marginaali on kohtuullinen, mutta samalla se takaisin hintojen alentumisen. Operaattoreille annettaisiin kuusi kuukautta aikaa mukauttaa hintojaan. Ne voisivat kilpailla vapaasti myös alhaisimmilla marginaaleilla. Vastaanotettaville puheluille asetettaisiin enimmäishintarajoitukseksi kohdeverkkomaksu+ 30 prosentin marginaali.

Tämä lähestymistapa ratkaisee kotihinnoitteluperiaatteen yhteydessä todetut ongelmat ja hyödyttää kuluttajia enemmän.

Avoimuus

Hintojen avoimuus on edelleen kuluttajille erittäin tärkeää. Vaikka komission ja kansallisten sääntelyviranomaisten äskettäiset aloitteet ovat olleet myönteisiä, ne eivät riitä. Niitä voitaisiin täydentää vaatimalla, että matkaviestinoperaattoreiden on tarjottava ilmaiseksi – joko matkapuhelua tai tekstiviestiä vastaan – asiakaskohtaista tietoa kansainvälisten verkkovierailujen hinnoista asiakkaiden käyttäessä matkapuhelinta ulkomailla.

Taloudelliset vaikutukset

Kun tarkastellaan lähinnä kuluttajaylijäämää, vähittäis- ja tukkusääntelyvaihtoehto (erilaisista joustovaikutuksista riippumatta) antaa suurimmat hyödyt. Alustavat laskelmat osoittavat, että kuluttajaylijäämä voisi olla 5,28–5,96 miljardia euroa, kun se pelkässä tukkutason sääntelyssä olisi 2,2–2,3 miljardia euroa, ja 1,50–1,55 miljardia euroa, jos politiikkaa ei muutettaisi.

Laajemmat vaikutukset

Dynaamiset vaikutukset

Siltä osin kuin matkaviestinnän tulot laskisivat hintasääntelyn johdosta on kohtuullista olettaa, että investoinnit vähenevät jonkin verran verkkovierailuhintojen alentamisen seurauksena. On kuitenkin myös kohtuullista olettaa, että vähennykset ovat kohdistettuja eivätkä niinkään kaiken kattavia.

Oheisvaikutukset

Eräissä kommenteissa arveltiin, että operaattorit reagoisivat verkkovierailutulojen alenemiseen korottamalla muiden palvelujen hintoja. On kohtuullista olettaa, että vaikka jonkin verran hintoja tullaan tasapainottamaan, muiden palvelujen hintatason yleinen kohoaminen on erittäin epätodennäköistä, kun otetaan huomioon intensiivinen kilpailu tärkeimmillä markkinoilla.

Jakautuminen

Eniten verkkovierailuhintojen alentamisesta hyötyvä asiakassegmentti on suuren mittakaavan verkkovierailijat. Kun muilta osin edut ovat yhtäläiset, eniten alennuksista hyötyvät liikeasiakkaat, joilla ei tällä hetkellä ole mitään tarjouksiin perustuvia suuren mittakaavan sopimuksia (kuten useimmilla pk-yrityksillä ei ole), paljon matkustavat turistit ja rajaseuduilla asuvat ihmiset.

Vaikutukset yrityksiin ja vakiintuminen

Hintojen sääntelyn vaikutukset yrityksiin vaihtelevat ensinnäkin sen mukaan, kuinka paljon yrityksellä on verkkovierailutuloja, ja toiseksi sen mukaan, mikä on valitun sääntelymallin tarkka luonne.

HALLINNOLLISEN TAAKAN ARVIOINTI

Kaikkiin tässä vaikutusten arvioinnissa esitettyihin sääntelyvaihtoehtoihin sisältyy jonkin verran hallinnollisia kuluja, mutta niiden merkittävyys vaihtelee. Hintakattoon perustuva tukkutason sääntely, sellaisena kuin ERG-ryhmä sitä ehdotti, edellyttäisi verkkovierailujen tukku- ja vähittäishintojen valvontaa, jotta varmistettaisiin, että tukkualennukset siirtyisivät vähittäistasolle. Tämä aiheuttaisi hallinnollisia kuluja operaattoreille ja kansallisille sääntelyviranomaisille, mutta ei kuitenkaan nykyistä tilannetta merkittävästi enemmän. Tukku- ja vähittäistason sääntely hintakattojen muodossa merkitsisi samanlaista hallinnollista taakkaa.

Arviointi ja seuranta

Jos sääntelytoimia tarvitaan, kansallisten sääntelyviranomaisten on valvottava määräysten noudattamista. Asetuksen täytäntöönpanon valvonnan ensisijaisen indikaattorin muodostavat vähittäishinnat. Kansallisten sääntelyviranomaisten pitäisi valvoa puhelujen, teksti- ja multimediaviestien vähittäistason verkkovierailumaksuja ja raportoida päätelmistään komissiolle pyynnöstä. Vuotta aikaisemmin kuin sääntelyn toimivuutta tarkastellaan uudelleen komissio voisi laatia arviointiraportin, jossa arvioidaan toimenpiteen vaikutuksia markkinoihin ja kuluttajiin.

Päätelmät

Ehdotettu sääntelyvaihtoehto, jossa yhdistetään tukku- ja vähittäistason sääntely komission kielenkäytössä "eurooppalaisten kotimarkkinoiden periaatteeksi" kutsutun lähestymistavan mukaisesti, tuo viime kädessä kuluttajille eniten etuja. Kaikilla muilla vaihtoehdoilla on omat etunsa; jotkin puuttuvat toimintaan mahdollisimman vähän, jotkin antavat yrityksille mahdollisimman paljon joustavuutta jne. Kuitenkin ainoastaan ”eurooppalaisten kotimarkkinoiden periaatteella” varmistetaan, että kuluttajat – siitä riippumatta missä he EU:ssa olevat – kokevat matkapuhelimen käytön samoin kuin kotona.