52006DC0767

[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 6.12.2006

KOM(2006) 767 lopullinen

KOMISSION KERTOMUS NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE

PAKKAUKSISTA JA PAKKAUSJÄTTEISTÄ ANNETUN DIREKTIIVIN 94/62/EY TÄYTÄNTÖÖNPANOSTA JA DIREKTIIVIN VAIKUTUKSISTA YMPÄRISTÖÖN SEKÄ SISÄMARKKINOIDEN TOIMIVUUTEEN [SEK(2006) 1579]

JOHDANTO

Kun pakkauksia ja pakkausjätteitä koskeva direktiivi 94/62/EY (jäljempänä ’pakkausdirektiivi’) annettiin, ei ollut saatavilla paljoakaan tietoa pakkauksista ja pakkausjätteistä huolehtimisen kustannuksista ja hyödyistä. Tällaista tietoa alettiin koota ennen pakkausdirektiivin viimeisimmän tarkistuksen käynnistymistä. Näihin aikoihin kustannus-hyötyanalyysejä ja vaikutusten arviointeja ryhdyttiin painottamaan aikaisempaa enemmän. Tässä yhteydessä kustannus-hyötyanalyysissä keskityttiin kuitenkin tarkistetun direktiivin vaikutuksiin, eli kierrätyksen lisääntymisen vaikutuksiin. Analyysissä määriteltiin kustannukset ja hyödyt, jotka aiheutuivat kierrätysasteen nostamisesta vuoden 1998 tasolta optimaaliselle tasolle.

Lainsäädäntöprosessin aikana Euroopan parlamentti ja neuvosto kehottivat komissiota esittämään kattavamman arvion kokonaisvaikutuksista kertomuksessa, jossa käsiteltäisiin pakkausdirektiivin täytäntöönpanoa ja direktiivin vaikutuksia ympäristöön ja sisämarkkinoiden toimivuuteen[1]. Kertomuksessa olisi myös arvioitava vaihtoehtoisia lisätoimenpiteitä, joilla ehkäistään pakkausjätteen syntymistä ja tartutaan myös muihin kuudennen ympäristöä koskevan toimintaohjelman kannalta tärkeisiin kysymyksiin.

Käsillä oleva kertomus on direktiivin ympäristö-, taloudellisten, sosiaalisten ja sisämarkkinoihin liittyvien vaikutusten jälkiarviointi. Kertomuksessa arvioidaan myös pakkausjätteen syntymisen ehkäisemiseen ja kierrätykseen sekä pakkauksien vapaaseen liikkuvuuteen sisämarkkinoilla liittyvien täydentävien toimien tarve.

Raporttia laadittaessa on otettu huomioon tiedonanto jätteiden syntymisen ehkäisemistä ja kierrätystä koskevasta teemakohtaisesta strategiasta[2] sekä komission 21. joulukuuta 2005 antama ehdotus tarkistetusta jätteitä koskevasta puitelainsäädännöstä[3].

1. PAKKAUSDIREKTIIVIN VAIKUTUSTEN JÄLKIARVIOINTI

Tämän kertomuksen tausta-aineistoksi tilattiin kaksi tutkimusta. Toisessa käsiteltiin direktiivin ympäristö-, taloudellisia ja sosiaalisia vaikutuksia[4] ja toisessa direktiivin sisämarkkinanäkökohtia[5]. Kummastakin tutkimuksesta järjestettiin laajat sidosryhmien kuulemiset, joita koskevia tietoja on komission Internet-sivuilla[6]. Lisäksi Euroopan ympäristökeskus teki pilottitutkimuksen pakkausjätehuoltoa koskevien järjestelmien tehokkuudessa tietyissä maissa[7].

Tutkimukseen sisällytettiin mahdollisuuksien mukaan tietoa kaikista 25 jäsenvaltiosta. Tutkimuksessa keskityttiin kuitenkin paljolti direktiivin aikaisemman täytäntöönpanoon arviointiin. Tuolloin kymmenen uutta jäsenvaltiota eivät vielä olleet Euroopan unionin jäsenvaltioita. Uusien jäsenvaltioiden osalta on saatavissa vain vähän tietoa niiden pakkausjätehuollosta ennen EU:n jäsenyyttä. Tästä syystä analyysissä oli suurelta osin rajoituttava niihin 15 maahan, jotka olivat EU:n jäsenvaltioita ennen 1. toukokuuta 2004 (jäljempänä ’EU:n 15 jäsenvaltiota’).

Tässä jaksossa esitetään yhteenveto näiden tutkimusten tuloksista ja Euroopan komission arvio tuloksista. Kertomuksen liitteessä on yksityiskohtaisempi selostus.

1.1. Pakkausten yleiset vaikutukset

Pakkaukset muodostavat varsin pienen, mutta kuitenkin suhteellisen merkittävän tuote- ja jätevirran. EU:n 15 jäsenvaltiossa syntyi vuonna 2002 noin 66 miljoonaa tonnia pakkausjätettä . Tämä on noin 5 prosenttia kaikesta syntyneestä jätteestä. Pakkausjätteen osuus yhdyskuntajätteestä on noin 17 prosenttia painon[8] ja 20–30 prosenttia määrän[9] perusteella laskettuna. Paino ei ole kuitenkaan paras indikaattori määritettäessä pakkausjätteen ympäristövaikutuksia ja pakkausten vaikutuksia koko niiden elinkaaren aikana. Pakkausten ympäristövaikutukset ovat kokonaisuudessaan yhdestä muutamaan prosenttiin koko talouden ympäristövaikutuksista. Esimerkkinä voidaan mainita pakkausten kulutukseen liittyvät kasvihuonekaasupäästöt EU:n 15 jäsenvaltiossa. Esimerkkinä voidaan mainita pakkausten kulutukseen liittyvät kasvihuonekaasupäästöt EU:n 15 jäsenvaltiossa. Päästöjen arvioidaan olevan 80 miljoonaa tonnia CO2-ekv. vuodessa[10]. Tämä on noin kaksi prosenttia EU:n 15 jäsenvaltion kasvihuonekaasupäästöistä. Pakkausten muut ympäristövaikutukset, kuten happamoituminen, pienhiukkaset ja rehevöityminen, ovat suurusluokaltaan vastaavat.

1.2. Pakkausten kierrätys, hyödyntäminen ja poltto energian talteenottavissa jätteenpolttolaitoksissa[11]

Pakkausten kierrätys[12] ei ole uusi jätehuoltovaihtoehto. Joidenkin pakkausjakeiden osalta käytettiin aina kierrätystä, koska se oli halvempaa kuin hävittäminen. Kansallisen lainsäädännön ja kansallisten ohjelmien mukaisesti kierrätettiin merkittäviä määriä pakkausjätettä jo ennen pakkausdirektiivin voimaantuloa. Vuonna 2002 kierrätettiin 36 miljoonaa tonnia eli 54 prosenttia pakkausjätteen kokonaismäärästä, joka oli 66 miljoonaa tonnia. Vuoteen 1997 verrattuna kierrätetyn pakkausjätteen määrä kasvoi yhdeksällä miljoonalla tonnilla ja kierrätysaste nousi kahdeksan prosenttia. Kasvua tapahtui pääasiassa niissä jäsenvaltioissa, joissa kierrätysasteet ovat olleet alhaisia. Pakkausten hyödyntäminen ja poltto energian talteenottavissa jätteenpolttolaitoksissa kasvoi 31 miljoonasta tonnista tai 52 prosentista vuonna 1997 41 miljoonaan tonniin eli 62 prosenttiin vuonna 2002.

Vuonna 2002 saavutettiin kaikki EU:n 15 jäsenvaltioon sovellettavat 75 tavoitetta[13]

Pakkausjätteen kierrätyksellä ja hyödyntämisellä on useimpien parametrien perusteella ollut myönteisiä ympäristövaikutuksia. Myönteisiä ympäristövaikutuksia ovat noin 25 miljoonan CO2-ekv. tonnin säästöt kasvihuonekaasupäästöissä (noin miljoonan tonnin säästöt aiheutuvat suoraan pakkausdirektiivistä) ja noin 10 miljoonan öljyekvivalenttitonnin resurssisäästöt (noin kolmen miljoonan tonnin säästöt aiheutuvat suoraan pakkausdirektiivistä), jotka saadaan pakkausjätteen kierrätyksen ja hyödyntämisen ansiosta verrattuna vaihtoehtoon, jossa kaikki pakkausjäte sijoitettaisiin kaatopaikalle tai poltettaisiin ottamatta energiaa talteen. Säästöt vastaavat noin 0,6.tta prosenttia EU:n 15 jäsenvaltion kasvihuonekaasupäästöjen kokonaismäärästä vuonna 2002 tai kolmasosasta puoleen esimerkiksi Tanskan, Irlannin tai Ruotsin kasvihuonekaasupäästöistä. Tämä on merkittävä saavutus, kun otetaan huomioon, miten vaikeaa on saavuttaa Kioton pöytäkirjan mukainen kahdeksan prosentin vähennystavoite. Muita merkittäviä ympäristöhyötyjä ovat pienhiukkaspäästöjen ja happamoitumisen vähentyminen sekä epämukavuutta aiheuttavien vaikutusten (liikenteen melu, haju, visuaaliset haitat yms., jotka haittaavat kaatopaikkojen ja polttolaitosten lähettyvillä asuvaa väestöä) väheneminen.

Pakkausdirektiivin ja kansallisten ohjelmien tai kansallisen lainsäädännön nojalla tapahtuva kierrätys ei ole merkittävästi kalliimpaa kuin saman materiaalin hävittäminen. Pakkausjätehuollon[14] vuoden 2001 kokonaiskustannuksia arvioitiin kolmen skenaarion mukaisesti. Vuoden 2001 todelliseen kierrätys- ja hyödyntämisasteeseen perustuvan skenaarion mukaisesti kustannusten arvioitiin olevan 6,6–6,8 miljardia euroa. Toisessa skenaariossa pakkauksia ei kierrätetty lainkaan, vaan kaikki pakkaukset hävitettiin– hävittämiskustannukset olisivat kuitenkin olleet noin 6,1 miljardia euroa. Kolmannessa skenaariossa pakkausdirektiiviä ei ole, vaan kierrätysaste on arvioitu: pakkausjätehuollon kokonaiskustannusten arvioidaan tässä skenaariossa olevan 6,6 miljardia euroa. Ottaen huomioon tällaisten arvioiden epätarkkuus voidaan päätellä, että pakkausdirektiivin kierrätysvaatimuksiin liittyvät lisäkustannukset ovat korkeintaan muutama sata miljoonaa euroa vuodessa. Nämä lisäkustannukset todennäköisesti alenevat, kun EU:n lainsäädännön, kuten esimerkiksi kaatopaikoista annetun direktiivin 1999/31/EY[15], täytäntöönpanolla parannetaan jätehuollon ympäristöolosuhteita EU:ssa.

Yhden CO2-ekv tonnin päästövähennyksen aikaansaaminen pakkausten kierrätyksellä maksoi 12 euroa vuonna 1997, mutta hinta nousi 23 euroon/tonni vuonna 2001 (verrattuna päästökauppajärjestelmän markkinahintoihin, jotka vaihtelivat 9 eurosta/tonni CO2 (lokakuussa 2005) 12,5 euroon/tonni CO2 (lokakuussa 2006[16]). Pakkausten kierrätyksestä saadaan myös muita ympäristöhyötyjä, joten sitä voidaan varsin suurella varmuudella pitää yhtenä kustannustehokkaimmista vaihtoehdoista vähentää hiilidioksidipäästöjä ja muita ympäristövaikutuksia. Pakkausmateriaaleissa ja pakkauksissa on kuitenkin suuria eroja. Tutkimukset osoittavat myös, että kierrätystavoitteiden nostaminen nykyistä tasoa korkeammalle ei olisi kustannustehokasta[17]. Jäsenvaltioiden väliset maantieteelliset erot vaikuttavat kustannustehokkuuteen vain vähän.

Vaikutukset joihinkin teollisuus- ja yksityissektorin aloihin voivat kuitenkin olla suuremmat kuin edellä olevien lukujen mukaan voisi päätellä, koska direktiivillä siirretään jätehuoltokustannuksia viranomaisilta (erityisesti paikallisviranomaisilta) yksityissektorille (joka tällä hetkellä osallistuu pakkausjätehuollon kustannuksiin). Yritysten sisäisiä hallintokustannuksia ei ole sisällytetty näihin arvioihin.

Pakkausten hyödyntämis- ja kierrätysteollisuuteen on syntynyt välittömästi ja välillisesti 42 000 kokopäivätyöpaikkaa vastaava määrä työpaikkoja . Tätä lukua on verrattava makroekonomisten vaikutusten seurauksena tapahtuviin mahdollisiin työpaikkojen menetyksiin jätehuoltosektorilla (kierrätykseen käytettäviä varoja ei voida käyttää muihin taloudellisiin toimintoihin – nämä vaikutukset vähenevät hävittämiskustannusten kasvaessa). On epäselvää, kuinka paljon työpaikkoja on menetetty näiden vaikutusten takia. Työpaikkoja odotetaan kuitenkin syntyvän yhtä paljon tai hieman enemmän kuin niitä häviää.

Pakkausdirektiivin kierrätysvelvoitteiden tärkein vaikutus sisämarkkinoihin oli pakkausten keräys- ja kierrätysmarkkinoiden vakauttaminen. Jäsenvaltioiden väliset erot kierrätyksen rahoituksessa tasoittuivat jossain määrin, koska kaikki jäsenvaltiot ottivat käyttöön rahoitusmekanismeja pakkausten kierrätysten tukemiseksi. Sisämarkkinoilla syntyi ongelmia jokin aika sitten, koska pakkausdirektiivin 8 artiklan ja päätöksen 97/129/EY mukaisten materiaalin tunnistusjärjestelmien vapaaehtoisuutta tai pakollisuutta tulkittiin eri tavoin.

1.3. Pakkausjätteen syntymisen ehkäiseminen

Pakkausjätteen syntymisen ehkäiseminen sen lähteellä on monimutkaisempaa kuin kierrätys. Kierrätys on yksi käytettävissä olevista jätehuoltovaihtoehdoista. Muita vaihtoehtoja ovat hyödyntäminen ja hävittäminen. Pakkausjätteen syntymisen ehkäiseminen vaikuttaa pakkauksen koko elinkaareen raaka-aineen hankinnasta hävittämiseen saakka. Lisäksi se vaikuttaa pakattujen tuotteiden elinkaareen. Markkinoille saatettavien pakkausten määrää voidaan muuttaa merkittävästi enää vain tuotanto-, kulutus- tai jakelutapoihin tehtävillä muutoksilla. Tästä syystä tähän saakka toteutettujen ehkäisytoimenpiteiden menestys onkin ollut rajallista. Lähes kaikissa jäsenvaltioissa pakkausjätteen absoluuttinen määrä on kasvussa, vaikka pakkausjätteen määrän kasvuvauhti onkin jo hieman hitaampi kuin BKT:n kasvuvauhti. Pakkausjätteen syntymisen ehkäisemistä koskevilla toimenpiteillä, kuten olennaisten vaatimusten täytäntöönpanon valvonnalla, pakkausjätteen syntymisen ehkäisysuunnitelmilla ja vahvoilla tuottajan vastuu -järjestelmillä saattaa on mahdollisesti voitu vähentää pakkausjätteen syntymistä. Pakkausjätteen syntymistavat eivät kuitenkaan eroa toisistaan merkittävästi edellä mainittuja keinoja käyttävien jäsenvaltioiden ja muiden jäsenvaltioiden välillä.

Euroopan parlamentti on ehdottanut, että pakkauspolitiikassa käytettäisiin ns. PEI-indikaattoria (Packaging Environmental Indicator), eli ympäristöä koskevaa pakkausindikaattoria. Tällainen indikaattori olisi käsitteellinen väline, jolla mitattaisiin pakkausten ympäristövaikutuksia ja saataisiin selkeä tulos, joka auttaisi parantamaan pakkauksia ja helpottamaan valintaa erilaisten pakkausjärjestelmien välillä. PEI-indikaattorin suurin etu on se, että se auttaa tunnistamaan tärkeimmät ympäristövaikutukset, jotka on otettava huomioon elinkaariarvioinnissa ja -ajattelussa. Käytännön esteet kuitenkin vaikeuttavat PEI-indikaattorin käyttöä sellaisten yksittäisten lukujen selvittämiseen, joita voitaisiin käyttää perusteena valittaessa tietty pakkaus toisen sijaan tai tiedotettaessa kuluttajille. Tästä syystä vaikuttaisi asianmukaisemmalta keskittää PEI-indikaattorin mahdollinen käyttö elinkaarianalyysiä käyttävien yritysten opastukseen kuin yksittäisten lukujen laskemiseen. PEI-indikaattorin tällainen soveltaminen voitaisiin sisällyttää tulevaan vaatimusten noudattamisen arviointia koskevaan menettelyyn.

Ei ole mitään viitteitä siitä, että raskasmetallien ja muiden vaarallisten aineiden nykyiset pitoisuudet pakkauksissa aiheuttaisivat erityisiä riskejä terveydelle ja ympäristölle. Vaikuttaakin epätodennäköiseltä, että alentamalla lisää raskasmetallipitoisuuksien raja-arvoja saataisiin merkittäviä terveys- ja ympäristöhyötyjä.

Pakkausjätteen syntymisen ehkäisemistä koskevat tavoitteet saattavat vaikuttaa houkuttelevilta niiden näennäisen yksinkertaisuuden vuoksi. Tavoitteiden saavuttamisessa on kuitenkin yhtä vaikeita ongelmia kuin muiden toimenpiteiden toteuttamisessa. Erityisesti painoon perustuvat tavoitteet olisivat epäedullisia raskaammille pakkausmateriaaleille, jotka eivät välttämättä vähemmän ympäristöystävällisiä kuin muut materiaalit. Sellaiset tavoitteet, joita sovellettaisiin yhtäläisesti kaikkiin tuottajiin olisivat epäedullisia niiden tuottajien kannalta, jotka jo käyttävät pakkauksia mahdollisimman vähän. Jos tällaiset tuottajat vähentävät pakkausmateriaalin määrää entisestään, siitä voi aiheutua tuotevuotoja, joiden aiheuttamat ympäristövahingot ovat todennäköisesti paljon suuremmat kuin pakkausmateriaalin säästöstä saatavat ympäristöhyödyt.

Kaatopaikoille sijoittamista koskevilla kielloilla ja kaatopaikoille sijoitettavan jätemäärän vähennystavoitteella on samanlaiset vaikutukset jätevirtojen uudelleen suuntaamiseen kuin kierrätystavoitteilla. Niitä tarkasteltaessa on kuitenkin otettava huomioon myös se, millä jätehuoltovaihtoehdolla voitaisiin jatkossa saavuttaa suurin hyöty ympäristön kannalta. Kierrätystavoitteita ei voida korvata kaatopaikalle sijoittamista koskevilla kielloilla tai kaatopaikoille sijoitettavan jätemäärän vähennystavoitteilla, jos tämä lisää pakkausjätteen polttoa ja vähentää kierrätystä ja direktiivistä saatavia ympäristöhyötyjä kokonaisuudessaan.

2. VAIKUTUS SISÄMARKKINOIHIN

Direktiivi on lähentänyt jäsenvaltioiden kierrätysasteita huomattavasti, ja ilmoitusmenettelyn avulla on ratkaistu useita sisämarkkinakysymyksiä ennen kuin niistä on tullut todellisia ongelmia. Direktiivin tavoitteena on edistää sisämarkkinoiden toimivuutta ja vähentää kaupan esteitä. Näihin tavoitteisiin ei ole kuitenkaan vielä täysimääräisesti päästy kaikkien pakkaustyyppien osalta. Aikaisemmat kokemukset ja käsiteltävänä olevat tapaukset osoittavat, että jäsenvaltioissa hyväksytyt yksipuoliset toimet aiheuttavat edelleen ongelmia. Jäsenvaltiot edellyttävät, että toiminnanharjoittajat mukauttavat pakkauksensa kunkin yksittäisen jäsenvaltion vaatimuksiin, minkä takia toiminnanharjoittajien on vaikeampi hyötyä sisämarkkinoiden tarjoamista liiketoimintamahdollisuuksista kuin jos ne voisivat myydä samaa tuotetta samassa pakkauksessa eri markkinoilla. Erityisesti juomasektorilla käynnistetyt rikkomismenettelyt osoittavat, että kansalliset toimenpiteet voivat aiheuttaa kilpailun vääristymistä ja joissakin tapauksissa sisämarkkinoiden jakautumista, mikä on vastoin direktiivin tavoitteita. Juomapakkaussektori on ilmoittanut, että tällaisia vaikutuksia on aiheutunut kertakäyttöpakkausten pakollisista panttijärjestelmistä esimerkiksi Saksassa. Saksan tapauksessa korostuu myös se, että siirtymäkausi on panttijärjestelmää vaihdettaessa kriittinen toiminnanharjoittajille, koska oikeudellinen ja todellinen epävarmuus voivat aiheuttaa epävakautta markkinoilla. Verotuksen käyttö pakkauspolitiikkaa ohjaavana tekijänä saattaa lisäksi haitata sisämarkkinoiden toimivuutta, jos veroja käytetään paikallisten tuottajien suojelemiseen. Komissio on sitoutunut reagoimaan kaikkiin toimenpiteisiin, jotka saattavat häiritä sisämarkkinoiden toimivuutta ja jotka eivät ole perusteltuja ympäristön kannalta.

Komissio myös arvioi lisää tarvetta selventää tai muuttaa pakkausdirektiivin 5 ja 7 artiklan säännöksiä tavaroiden vapaan liikkuvuuden helpottamiseksi sisämarkkinoilla. Komissio katsoo myös, että olennaisten vaatimusten täytäntöönpanon asianmukaisella valvonnalla edistetään myös tasapuolisten toimintaedellytysten syntymistä.

Olennaisten vaatimusten täytäntöönpanon edistymisen puute on merkittävä ongelma direktiivin täytäntöönpanoprosessissa erityisesti sisämarkkinoiden osalta. Olennaisten vaatimusten täytäntöönpanon edistymisen puute on merkittävä ongelma direktiivin täytäntöönpanoprosessissa erityisesti sisämarkkinoiden osalta. Kaikki jäsenvaltiot ovat siirtäneet olennaiset vaatimukset asianmukaisesti osaksi kansallista lainsäädäntöään, mutta kolmen jäsenvaltion (Yhdistynyt kuningaskunta, Ranska ja Tšekki) on vielä otettava käyttöön täytäntöönpanon valvontajärjestelmä. Olennaisten vaatimusten täytäntöönpanosta saadaan lisää hyötyjä, koska pakkausjätteen syntymistä ehkäistään, pakkauksia kierrätetään ja vaarallisten aineiden pitoisuudet pakkauksissa vähenevät. On näyttöä siitä, että maat, jotka valvovat olennaisten vaatimusten noudattamista (Ranska ja Yhdistynyt kuningaskunta), ovat saavuttaneet samanlaisia tuloksia pakkausten käytön lisääntymisvauhdin irrottamisessa BKT:n kasvuvauhdista kuin maat, jotka ovat panneet täytäntöön pakkausten syntymisen ehkäisemistä koskevia suunnitelmia (kuten Belgia ja Espanja).

Näistä syistä komissio uudistaa sitoumuksensa edistää sekä pakkausdirektiivin 9 että 18 artiklan olennaisten vaatimusten asianmukaista täytäntöönpanoa. Lisäksi jäsenvaltiot voisivat asettaa olennaisten vaatimusten noudattamisen valvonnan ensisijaiseksi asiaksi jätteen syntymisen ehkäisemistä koskevissa ohjelmissaan.

Tuloksia on jo saavutettu, mutta epäselvyyksiä, jotka liittyvät muutamiin pakkauksia koskeviin määritelmiin ja raportointimenettelyihin, on selvennettävä, myös siksi, että kaikille talouden toimijoille varmistettaisiin tasapuoliset toimintamahdollisuudet. Komissio käsittelee näitä kysymyksiä myös jatkossa yhdessä jäsenvaltioiden kanssa.

3. PAKKAUSTEN UUDELLEENKÄYTTÖ

Pakkausten uudelleenkäyttöjärjestelmät ovat erittäin toimivia kuljetuspakkausten osalta. Eniten keskustelua pakkausten uudelleenkäytöstä Euroopan unionissa käydään kuitenkin juomien kuluttajapakkauksista (noin 20 prosenttia kaikista pakkauksista painon perusteella laskettuna[18]). Vilkasta keskustelua käydään siitä, ovatko uudelleenkäytettävät juomien kuluttajapakkaukset parempia kuin kertakäyttöpakkaukset, ja missä määrin. Tästä aiheesta on tehty useita elinkaari-arvioita. Tutkimustulosten peruspiirteistä ollaan pitkälti samaa mieltä, mutta absoluuttiset arvot vaihtelevat jossain määrin. Useimmissa tutkimuksissa pidettiin uudelleenkäytettäviä pakkauksia parempana vaihtoehtona, jos kuljetusetäisyydet ovat yleensä lyhyet ja palautusaste on korkea. Kertakäyttöpakkauksia pidettiin puolestaan parempana vaihtoehtona, jos kuljetusetäisyydet ovat yleensä pitkät ja palautusaste on alhainen.

Tätä taustaa vasten ei tällä hetkellä näytä mahdolliselta eikä asianmukaiselta ehdottaa yhdenmukaisia yhteisön tason toimia uudelleenkäytettävien, juomien kuluttajapakkausten käytön edistämiseksi.

On kuitenkin näyttöä siitä, että sisämarkkinoiden juomasektori on enenevässä määrin jakautumassa niiden yksipuolisten toimien takia, joita jäsenvaltiot ovat toteuttaneet pakkauksiin liittyvien ympäristönäkökohtien edistämiseksi. Uudelleentäyttöjärjestelmien soveltaminen voi olla vaikeampaa alueilla, joilla etäisyydet ovat pitkiä. Niistä voi myös aiheutua lisäkustannuksia maahantuojille, joiden on mukautettava pakkauksensa kunkin yksittäisen jäsenvaltion markkinoiden mukaan. Asianmukaisesti suunnitelluilla uudelleenkäytettäviä pakkauksia edistävillä toimilla on yleisesti saatu ympäristöhyötyjä. Tällaisilla toimenpiteillä voi kuitenkin olla sisämarkkinavaikutuksia. Yhtenä keskeisenä tehtävänä tällä sektorilla on edelleen tasapainon löytäminen taloudellisten ja ympäristönäkökohtien välillä. Komissio arvioikin edelleen tarvetta selventää tai muuttaa pakkausdirektiivin 5 ja 7 artiklaa juomapakkausten vapaan liikkuvuuden edistämiseksi sisämarkkinoilla.

4. TÄYDENTÄVIEN TOIMIEN TARVE

Pakkausdirektiivillä on vähennetty luonnonvarojen käytön ympäristövaikutuksia pakkausten syntymisen ehkäisemisen, uudelleenkäytön ja kierrätyksen avulla. Direktiivillä on myös luotu vakaampi taloudellinen kehys pakkausjätteen erilliskeräykselle, kierrätykselle ja hyödyntämiselle. Sillä onkin luotu liiketoiminnallisia mahdollisuuksia ja runsaasti työpaikkoja. Jos direktiiviä tarkistetaan tulevaisuudessa, olisi keskityttävä säilyttämään edellä mainitut edut ja parantamaan niitä. Olisi myös tehostettava pakkauksista ja pakkausjätteistä huolehtimista yksinkertaistamalla ja järkeistämällä säännöksiä komission ja neuvoston puheenjohtajamaiden parempaa sääntelyä koskevien aloitteiden mukaisesti ja ehkäistävä mahdollisia kielteisiä vaikutuksia sisämarkkinoihin.

4.1. Pakkausjätteiden syntymisen ehkäiseminen ja uudelleenkäyttö

Kuten direktiivin jälkiarviointi osoitti, pakkausjätteiden syntymisen ehkäisemistä ja uudelleenkäyttöä koskevien toimien soveltamisala on varsin kapea, jos itse pakatulle tuotteelle ei tehdä mitään. Kaikilla toimilla, jotka vaikuttavat tehokkaasti pakkausjätteiden syntymisen ehkäisemiseen tai uudelleenkäyttöön, on vaikutuksia myös pakattuihin tuotteisiin ja niiden tuotanto-, jakelu- ja kulutustapoihin sekä sisämarkkinoilla käytävään kauppaan. Tämän kertomuksen valmistelussa käytetyt tutkimukset eivät osoita, että jompikumpi vaihtoehdoista edistäisi pakkausjätteen syntymisen ehkäisemistä ja uudelleenkäyttöä paremmin kuin toinen.

Pakkausjätteen syntymisen ehkäisemisessä olisikin oltava Euroopan tasolla joustavuutta, joka rohkaisisi jäsenvaltioita toimimaan, mutta jättäisi niille mahdollisuuden valita soveliaimmat välineet ja toimenpiteet. Tällainen joustava väline olisivat jäsenvaltioiden laatimat pakkausjätteen syntymisen ehkäisemistä koskevat ohjelmat. Komissio ehdotti tällaisten ohjelmien laatimisvelvoitteen sisällyttämistä jätteitä koskevaan puitelainsäädäntöön jätteiden syntymisen ehkäisemistä ja kierrätystä koskevassa teemakohtaisessa strategiassa. Komissio on valmis tukemaan jäsenvaltioita kansallisten pakkausjätteiden syntymistä ehkäisevien ohjelmien laatimisessa. Jotta pakkausdirektiivi pantaisiin asianmukaisesti täytäntöön ja jotta sisämarkkinoiden toimivuutta voitaisiin parantaa, on tärkeää, että kaikki toimijat edistävät direktiivin

16 artiklassa säädetyn tunnistusjärjestelmän tehokasta toimivuutta.

4.2. Kierrätys- ja hyödyntämistavoitteet

Pakkausdirektiivin 6 artiklan 8 kohdassa säädetään, että tähän kertomukseen on liitettävä tarpeen mukaan ehdotuksia pakkausten syntymisen ehkäisemiseen ja uudelleenkäyttöön liittyvien säännösten tarkistamiseksi. Direktiivin 6 artiklan 5 kohdassa säädetään, että ”Euroopan parlamentti ja neuvosto vahvistavat viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2007 […] tavoitteet kolmannelle viiden vuoden jaksolle 2009–2014”.

Pakkausdirektiivin 6 artiklassa säädettyjä tavoitteita on vastikään tarkistettu[19]. Hyödyntämistä ja kierrätystä koskevat uudet tavoitteet on hyväksytty ja ne on saavutettava vuoden 2008 loppuun mennessä. Euroopan unioniin 1.5.2004 liittyneiden jäsenvaltioiden erityistilanteen vuoksi direktiivissä 2005/20/EY[20] lykätään vuoden 2008 tavoitteiden saavuttamisvelvoitetta seitsemän jäsenvaltion osalta vuoteen 2012 ja yksittäisten jäsenvaltioiden osalta vuosiin 2013, 2014 ja 2015.

Jätedirektiivien täytäntöönpanoa koskeva uusin kertomus (mukaan luettuna pakkausdirektiivi) kattaa vuodet 2001–2003. Vuosia 2004–2006 koskeva kertomus on saatavilla aikaisintaan vuonna 2008. Tässä kertomuksessa voitaisiin mahdollisesti antaa vuoden 2008 tavoitetasojen uudelleenarvioinnissa tarvittavia tietoja. Jäsenvaltioiden on vielä edistyttävä paljon ennen kuin nykyiset tavoitteet saavutetaan. Vasta kun uusien jäsenvaltioiden tilanne pakkausjätehuollon osalta selkeytyy ja seuraavia kertomuskausia koskevat tiedot ovat käytettävissä, voidaan arvioida mahdollisten uusien tavoitteiden ympäristö-, taloudellisia ja sosiaalisia vaikutuksia.

Näin ollen vaikuttaa ennenaikaiselta ehdottaa uusia kierrätys- ja hyödyntämistavoitteita tässä vaiheessa, koska aikaisemmat tavoitteet on vasta saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä ja koska näiden tavoitteiden saavuttamisen määräaikaa on pisimmillään jatkettu vuoteen 2015[21] saakka. Ei ole myöskään merkkejä siitä, että pakkausten eri kierrätys- ja hyödyntämisasteiden kustannus- ja hyötyrakenne on muuttunut merkittävästi sen jälkeen, kun uusista tavoitteista sovittiin vuonna 2004. Näistä syistä direktiivin 2004/12/EY mukaisten tavoitteiden pitäisi olla voimassa vielä hyvän aikaa vuoden 2008 jälkeenkin.

5. PÄÄTELMÄT

Pakkausdirektiivin ympäristövaikutusten jälkiarviointi osoittaa, että pakkausjätteen hyödyntäminen ja poltto energian talteenottavissa jätteenpolttolaitoksissa on noussut yhdeksän prosenttia ja pakkausten kierrätys kahdeksan prosenttia vuosina 1997–2002. Vuonna 2002 saavutettiin myös kaikki direktiivin tavoitteet. Pakkausten kierrätyksellä on ollut myönteisiä ympäristövaikutuksia. Sillä on saatu aikaan kasvihuonekaasu- ja resurssisäästöjä. Muita ympäristöhyötyjä ovat pienhiukkaspäästöjen ja happamoitumisen sekä liikenteen melun, hajujen ja visuaalisten haittojen jne. vähentyminen. Nämä ovat helposti huomattavissa olevia ja merkittäviä hyötyjä, jotka ovat tulosta teollisuuden pyrkimyksistä noudattaa pakkausdirektiivin vaatimuksia. Tiedot osoittavat, että pakkausdirektiivin kierrätysvaatimuksiin liittyvät lisäkustannukset eivät ole merkittävästi korkeampia kuin muihin jätehuoltovaihtoehtoihin (kuten hävittämiseen) liittyvät lisäkustannukset. Nämä kustannukset näyttävät myös alentuvan ajan myötä. Pakkausten kierrätyskustannukset ovat samaa luokkaa kuin kustannustehokkaimmat tavat vähentää hiilidioksidipäästöjä ja muita ympäristövaikutuksia.

Komissio katsoo, että pakkausdirektiivin kierrätys- ja hyödyntämistavoitteet ovat tällä hetkellä optimaalisia ja että niiden pitäisi pysyä ennallaan, jotta kaikki jäsenvaltiot voisivat saavuttaa ne. Pakkausjätteiden syntymisen ehkäisemisessä voidaan saavuttaa merkittävää edistystä ainoastaan, jos sovelletaan räätälöityjä toimenpiteitä niihin erityisolosuhteisiin, joissa pakatut tuotteet markkinoidaan, kuten kulutus- ja jakelutapoihin. Komissio ehdotti jätteiden syntymisen ehkäisemistä ja kierrätystä koskevassa teemakohtaisessa strategiassa, että jätteitä koskevaan puitelainsäädäntöön sisällytettäisiin jäsenvaltioille velvoite laatia jätteen syntymisen ehkäisemistä koskevia ohjelmia. Nämä ohjelmat ovat asianmukainen väline, jolla voidaan edistää jätteen syntymisen ehkäisemistä yleisesti ja pakkausjätteen ehkäisemistä erityisesti.

Pidemmällä aikavälillä pakkausjätteen kierrätystä on tarkasteltava jätteen syntymisen ehkäisemistä ja kierrätystä koskevassa teemakohtaisessa strategiassa määritellyn, EU:n jätteiden kierrätystä koskevan politiikan yleisessä kehyksessä. Komissio aikoo sisällyttää jätteiden syntymisen ehkäisemisessä, kierrätyksessä ja jätteiden hyödyntämisessä jäsenvaltioissa saavutettua edistystä koskevan arvioinnin vuonna 2010 laadittavaan jätteiden syntymisen ehkäisemistä ja kierrätystä koskevan teemakohtaisen strategiaan tarkistukseen. Tämän arvioinnin on perustuttava muun muassa pakkausdirektiivin vaikutustenarvioinnin ajantasaistukseen. Siinä on myös otettava huomioon jäsenvaltioissa saavutettu edistys Euroopan parlamentin ja neuvoston vuonna 2004 direktiivin tarkistuksen yhteydessä hyväksymän korotetun kierrätysasteen saavuttamisessa.

Erityisesti juomasektorilla on näyttöä siitä, että direktiivin sisämarkkinatavoitetta ei ole vielä saavutettu. Tämä johtuu osittain pakkausdirektiivin säännösten virheellisestä täytäntöönpanosta, mutta myös lisääntyvistä yksipuolisista toimenpiteistä, jotka jakavat markkinoita. Komissio aikookin edelleen arvioida, mitä toimia olisi toteutettava EU:n tasolla sisämarkkinoiden toimivuuden esteiden välttämiseksi tulevaisuudessa. Olennaisten vaatimusten asianmukaisen täytäntöönpanon valvonnassa saavutettu edistys sekä yhdenmukaiset menetelmät ja raportointimenettelyt jäsenvaltioissa edistävät tasapuolisten toimintaedellytysten muodostumista kaikille talouden toimijoille.

[1] Pakkauksista ja pakkausjätteistä annetun direktiivin 94/62/EY 6 artiklan 8 ja 9 kohdan teksti on tämän kertomuksen liitteessä I.

[2] KOM(2005) 666 lopullinen.

[3] KOM(2005) 667 lopullinen.

[4] Euroopan komission tilaama tutkimus Ecolas- ja Pira-konsulttitoimistoilta, Study on the Implementation of Directive 94/62/EC on Packaging and Packaging Waste and Options to Strengthen Prevention and Reuse of Packaging, 2005, http://europa.eu.int/comm/environment/waste/studies/packaging/050224_final_report.pdf, liitteet: http://europa.eu.int/comm/environment/waste/studies/packaging/050224_final_%20report_annexes.pdf. Sidosryhmäkuulemista koskevaa tietoa on saatavilla Internetissä osoitteessa: http://europa.eu.int/comm/environment/waste/studies/packaging/implementation_background.htm.

[5] Euroopan komission tilaama tutkimus Perchards- ja Ffact-konsulttitoimistoilta, Study on the Progress of the Implementation and Impact of Directive 94/62/EC on the Functioning of the Internal Market, 2005, http://europa.eu.int/comm/enterprise/environment/reports_studies/studies/report_packaging_direct.pdf.

[6] http://europa.eu.int/comm/environment/waste/studies/packaging/implementation_background.htm.

[7] Effectiveness of packaging waste management systems in selected countries: an EEA pilot study, EEA Report No 3/2005, http://reports.eea.eu.int/eea_report_2005_3/en.

[8] Jos oletetaan, että noin puolet pakkausjätteestä on peräisin yhdyskuntajätteestä, yhdyskuntajätteen osuus kaikesta jätteestä EU:n 15 jäsenvaltion alueella on noin 200 miljoonaa tonnia.

[9] Arvio perustuu tutkimuksiin, jotka osoittavat, että pakkausjätteen osuus yhdyskuntajätteestä on merkittävästi suurempi määrän kuin painon mukaan laskettuna. Usein viitataan lukuihin 30 % painon ja 50 % määrän perusteella laskettuna. 30 % on kuitenkin selkeästi liian suuri arvio. Myös määrän perusteella laskettua lukua on pienennetty. Lisätietoja: http://www.merit.unimaas.nl/tep/reports/ppwd-synthesisreport.pdf; http://www.mindfully.org/Sustainability/EPR-Extended-Producer-Responsibility.htm.

[10] Bio Intelligence- ja O2-konsulttitoimistojen Euroopan komissiolle vuonna 2003 tekemä tutkimus: Study on external environmental effects related to the life cycle of products and services, s. 91, http://europa.eu.int/comm/environment/ipp/pdf/ext_effects_finalreport.pdf. Tutkimuksessa arvioidaan, että kasvihuonekaasupäästöjä on henkeä kohden vuodessa 216 kg CO2 .

[11] Yksinkertaisuuden ja luettavuuden vuoksi ilmaisulla "hyödyntäminen ja poltto energian talteenottavissa jätteenpolttolaitoksissa" viitataan tässä kertomuksessa vain ilmaisulla "hyödyntäminen", vaikka siihen sisältyykin myös poltto energian talteenottavissa jätteenpolttolaitoksissa, joka on useimmissa tapauksissa jätteistä annetun direktiivin 75/442/EY mukainen hävitysmuoto.

[12] Tässä analyysissä keskitytään varsin pitkälle kierrätykseen sellaisena, kuin siitä on säädetty pakkausdirektiivissä ("jätteiden uudelleenkäsittelyä tuotantoprosessissa niiden palauttamiseksi alkuperäiseen tehtäväänsä tai muuhun tarkoitukseen, mukaan lukien orgaaninen kierrätys mutta lukuun ottamatta hyödyntämistä energiantuotannossa"). Tähän sisältyy keskeisesti materiaalin kierrätys, muutamat kierrätysmenetelmät, joita joskus kutsutaan kemialliseksi kierrätykseksi tai syöttöaineeksi kierrätykseksi, ja orgaaninen kierrätys. Tekstissä päätettiin keskittyä kierrätykseen, koska oletettiin, että pakkausdirektiivin merkittävin vaikutus on kierrätysasteen nousu. Hyödyntämisen ja jätteenpolttolaitoksissa polton vaikutuksen katsotaan olevan paljon pienempi, koska se riippuu enemmän kansallisista päätöksistä siitä, rakennetaanko jätteenpolttolaitoksia jätehuoltoa varten vaiko ei, kuin pakkausdirektiivin suorista vaikutuksista. Energian talteenottavan polton kustannus-hyötyrakenteiden katsotaan myös olevan vähemmän edullisia kuin nykyisiin kierrätysohjelmiin kuuluvien useimpien pakkausjätejakeiden kierrätysrakenteiden.

[13] Yksityiskohtaiset tiedot ovat liitteessä II olevassa taulukossa 1.

[14] Kierrätys ja energian hyödyntäminen sekä jäljelle jäävän pakkausjätteen hävittäminen yhdyskuntien sekajätteen tai teollisuusjätteen joukossa.

[15] Direktiivi 1999/31/EY, EUVL L 182, 16.07.1999, s. 1.

[16] Hinta 11. lokakuuta 2006, www.pointcarbon.com.

[17] Katso erityisesti RDC- ja Pira-konsulttitoimistojen Euroopan komissiolle vuonna 2003 tekemä tutkimus Internetissä osoitteessa: http://europa.eu.int/comm/environment/waste/studies/packaging/costsbenefits.pdf.

[18] Arvio perustuu Saksan GVM:ltä (Gesellschaft für Verpackungsmachtforschung) suullisesti saatuihin tietoihin.

[19] Direktiivi 2004/12/EY, EUVL L 47, 18.02.2004, s. 26.

[20] Direktiivi 2005/20/EY, EUVL L 70, 16.3.2005, s. 17.

[21] Direktiivi 2005/20/EY, EUVL L 70, 16.3.2005, s. 17.