52006DC0404

[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 19.7.2006

KOM(2006) 404 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE

direktiivin 77/388/ETY 27 artiklan 3 kohdan mukaisesti

1. TAUSTAA

Jäsenvaltioiden liikevaihtoverolainsäädännön yhdenmukaistamisesta – yhteinen arvonlisäverojärjestelmä: yhdenmukainen määräytymisperuste – 17. toukokuuta 1977 annetun kuudennen neuvoston direktiivin 77/388/ETY[1] 27 artiklan 1 kohdan mukaisesti neuvosto voi yksimielisesti komission ehdotuksesta antaa jäsenvaltiolle luvan soveltaa kyseisestä direktiivistä poikkeavia erityistoimenpiteitä veronkannon yksinkertaistamiseksi tai tietyntyyppisten veropetosten ja veron kiertämisen estämiseksi. Koska kyseisellä menettelyllä vahvistetaan poikkeuksia alv:hen sovellettaviin yhdenmukaistettuihin yleisiin periaatteisiin, kyseisten poikkeusten olisi Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan oltava rajoitettuja ja oikeasuhtaisia.

Komission pääsihteeristön 27. lokakuuta 2005 vastaanottamalla kirjeellä Itävallan tasavalta pyysi lupaa ottaa käyttöön direktiivin 77/388/ETY 21 kohdasta poikkeavia toimenpiteitä. Komissio antoi direktiivin 77/388/ETY 27 artiklan 2 kohdan mukaisesti Itävallan pyynnön tiedoksi muille jäsenvaltioille 8. kesäkuuta 2006 päivätyllä kirjeellä. Komissio ilmoitti Itävallalle 9. kesäkuuta 2006 päivätyllä kirjeellä saaneensa kaikki pyynnön arviointia varten tarpeellisina pitämänsä tiedot.

Komission pääsihteeristön 18. huhtikuuta 2006 vastaanottamalla kirjeellä Saksan liittotasavalta pyysi lupaa ottaa käyttöön direktiivin 77/388/ETY 21 artiklasta poikkeavia toimenpiteitä. Komissio antoi direktiivin 77/388/ETY 27 artiklan 2 kohdan mukaisesti Saksan pyynnön tiedoksi muille jäsenvaltioille 7. kesäkuuta 2006 päivätyllä kirjeellä. Komissio ilmoitti Saksalle 8. kesäkuuta 2006 päivätyllä kirjeellä saaneensa kaikki pyynnön arviointia varten tarpeellisina pitämänsä tiedot.

2. TIIVISTELMÄ PYYNNÖISTÄ

2.1. Itävallan pyyntö

Itävalta haluaisi ottaa käyttöön kaikkiin yritysten välisiin (B2B) tavaroiden luovutuksiin tai palvelujen suorituksiin sovellettavan käännetyn verovelvollisuuden, kun laskutusarvo on yli 10 000 euroa. Jos yksittäinen lasku ei ylitä 10 000 euroa, käännettyä verovelvollisuutta sovellettaisiin silloin, kun luovutukset tai suoritukset yhdelle asiakkaalle ylittävät 40 000 euroa tilikauden aikana.

Itävalta on esittänyt pyynnön, koska välineellä voidaan torjua ketjupetoksia ja koska se on saanut positiivisia kokemuksia käännetyn verovelvollisuuden käyttöönotosta rakennusalalla. Itävalta uskoo, ettei alv-petoksia eikä varsinkaan ketjupetoksia ja tekaistujen laskujen avulla tehtäviä petoksia voida enää estää perinteisin menetelmin. Se uskoo, että toimenpiteellä estettäisiin tietynlaiset veropetokset ja veron kiertäminen kuten se, että verovelvolliset maksavat laskusta ilmenevän alv:n vain osittain tai jättävät sen kokonaan maksamatta ja katoavat sitten jäljettömiin maksamatta velkaansa valtiolle. Itävalta uskoo myös, että käännetty verovelvollisuus vähentäisi verohallintojen taakkaa, sillä muussa tapauksessa niiden olisi perittävä maksunsa laiminlyöneiden verovelvollisten velka tai tehtävä tarkastuksia ennen alv-palautusten myöntämistä. Itävalta väittää, että yritykset hyötyisivät käännetystä verovelvollisuudesta, sillä niiden ei tarvitsisi enää rahoittaa alv:tä ennakolta[2]. Mahdollisten uusien petostyyppien torjumiseksi Itävalta haluaa asettaa yritykselle velvoitteen toimittaa kuukausittain niiden yksittäisten yritysasiakkaiden kokonaisliikevaihtoa koskevat luvut.

2.2. Saksan pyyntö

Saksa haluaisi ottaa käyttöön kaikkiin yritysten välisiin (B2B) tavaroiden luovutuksiin tai palvelujen suorituksiin sovellettavan käännetyn verovelvollisuuden, kun laskutusarvo on yli 5 000 euroa. Tavarat luovuttavan tai palvelun suorittavan verovelvollisen olisi varmistettava asiakkaan erityisen alv-tunnistenumeron pätevyys ennen luovutusta tai suoritusta, johon käännettyä verovelvollisuutta sovelletaan. Pätevyys varmistettaisiin sähköisesti ja Internetin kautta. Kun asiakasnumero on todettu päteväksi, luovuttaja tai suorittaja ei vastaisi enää alv:stä, vaan ostajan olisi ilmoitettava viranomaisille maksettavakseen tulevan alv:n määrä, jonka ostaja voi myös tavallisesti ilmoittaa vähennyskelpoiseksi tuotantopanoksista maksetuksi alv:ksi. Asiakasnumeron tarkistamisen lisäksi verovelvollisen, joka luovuttaa tavarat tai suorittaa palvelun käännetyn verovelvollisuuden mukaisesti, olisi aina ilmoitettava veroviranomaisille sähköisesti veroton luovutus tai suoritus ja mainittava sen arvo. Asiakkaan olisi puolestaan ilmoitettava erikseen vastaanottamansa luovutus tai suoritus, johon käännettyä verovelvollisuutta sovelletaan. Verohallinto vertaisi luovuttajalta tai suorittajalta sähköisesti saamiaan tietoja ostajan ilmoittamiin tietoihin. Saksa haluaa tällä tavoin suojautua käännetyn verovelvollisuuden luomilta uusilta petosmahdollisuuksilta.

Saksa on esittänyt pyynnön samasta syystä kuin Itävalta, mutta vastoin Itävallan ehdotusta Saksan järjestelmä asettaa verovelvolliselle huomattavia lisäraportointia koskevia velvoitteita.

3. ALV-PETOSTEN MUODOSTAMA ONGELMA EHDOTUSTEN TAUSTALLA

Komissio on ollut jo pitkään huolissaan alv-petoksista ja haluaa, että jäsenvaltiot toteuttavat kaikki tarvittavat toimet petostentekijöitä vastaan välttääkseen kilpailun vääristymisen yhtenäismarkkinoilla. Viimeaikaisten julkisen talouden ongelmien vuoksi alv-petoksista on tullut suuri huolenaihe joissakin jäsenvaltioissa.

Komissio panee tyytyväisenä merkille, että Saksa ja Itävalta ovat huolissaan ketjupetoksiksi kutsutuista alv-petoksista. Tämä petostyyppi vaikuttaa alv-tuloihin, sillä verovelvollinen siirtää alv-saatavan toiselle verovelvolliselle, minkä jälkeen ensimmäinen verovelvollinen katoaa jäljettömiin veroa maksamatta. Saksa ja Itävalta uskovat, että tämä ongelma voitaisiin ratkaista soveltamalla verovelvollisten välistä käännettyä verovelvollisuutta kotimarkkinoiden luovutuksiin ja suorituksiin jäsenvaltioiden sisällä. Tällöin petoksen vaikutus mitätöityisi, sillä ketjupetoksia mahdollisesti tekevä toimija ei olisi alv-velvollinen. Nyrkkisääntönä kaikissa jäsenvaltioissa on, että alle 10 prosenttia verovelvollisista maksaa 80 prosenttia alv:stä. Tämä osoittaa, että jäsenvaltioiden verohallinnot eivät ole juurikaan ponnistelleet alv-tulojensa takaamiseksi.

Vain hyvin harvat jäsenvaltiot ilmoittavat petosten aiheuttamia alv-menetyksiä koskevat lukunsa. Itävalta arvioi, että alv-petoksista aiheutuvien menetysten kokonaismäärä on 4,4 prosenttia kaikista alv-tuloista, mutta se ei pysty arvioimaan tarkasti, kuinka suuri osuus menetyksistä johtuu ketjupetoksista. Saksan arvioiden mukaan se menettää noin 2 prosenttia alv-tuloistaan ketjupetosten vuoksi. Nämä ovat huomattavia lukuja, jotka osoittavat selvästi alv-petosten ja varsinkin ketjupetosten merkittävyyden. Tämä ongelma on myös komission tiedossa. Veropetosten vähentäminen onkin otettu Lissabonin strategian keskeiseksi tavoitteeksi, sillä veropetokset eivät ainoastaan vähennä kansallisten julkisten palvelujen turvaamiseksi tarvittavia jäsenvaltioiden tuloja vaan myös johtavat vilpilliseen kilpailuun kauppiaiden välillä. Komissio aikoo tästä syystä antaa myöhemmin tänä vuonna neuvostolle ja Euroopan parlamentille tiedonannon uuden petostenvastaisen strategian kehittämisestä Euroopan tasolla. Alv-petokset ja varsinkin ketjupetokset ovat tässä tiedonannossa keskeisessä asemassa.

Ketjupetoksia koskevia lukuja ei saa kuitenkaan tarkastella erillään asiayhteydestä varsinkaan silloin, kun verojärjestelmään ehdotettu muutos vaikuttaa niin rehellisiin kauppiaisiin kuin petostentekijöihin, jotka käyttävät hyväkseen verohallitusten kyvyttömyyttä puuttua heidän toimiinsa nopeasti ja pysyvästi.

Yleisemmän käännetyn verovelvollisuuden käyttöönoton jälkeen syntyisi todennäköisesti uusia petosmuotoja ja -tapoja. Verovelvollisuuden siirtäminen eteenpäin houkuttaisi yhä enemmän ketjun viimeisenä olevaa yritystä katoamaan jäljettömiin. On myös huomattava, ettei käännetty verovelvollisuus vaikuta laittomaan kauppaan (eli myyntiin tiskin alta), joka jää edelleen virallisen valvonnan ulkopuolelle. Ketjun loppupäässä alv:n maksavan verovelvollisen houkutus tehdä hankintansa ”tiskin alta” kasvaa, sillä hän vastaa alv:stä kokonaisuudessaan eikä ainoastaan ”arvonlisän” perusteella määräytyvästä osuudesta.

4. KÄÄNNETTY VEROVELVOLLISUUS KÄSITTEENÄ

Yleensä jäsenvaltion sisäisistä tavaroiden luovutuksista tai palvelujen suorituksista koituvan alv:n maksaa luovuttaja tai suorittaja. Jos asiakas on verovelvollinen, maksettu alv voidaan palauttaa, kun asiakas ilmoittaa tuotantopanoksista maksetun veron alv-jaksoilmoituksessaan. Vähennys suoritetaan välittömästi ts. se ei riipu siitä, onko luovuttaja tai suorittaja maksanut ensin alv:n valtiolle. Ongelmaksi muodostuu se, että vaikka laskun esittävä henkilö ei maksa ensin alv:tä valtiolle, valtio myöntää ostovähennyksen alv:stä, jota ei ole koskaan maksettu. Selvitystilojen/konkurssien ohella jäsenvaltioilla on ollut vaikeuksia sellaisten kauppiaiden kanssa, jotka käyvät kauppaa vain lyhyen aikaa, perivät alv:n ja sitten katoavat jäljettömiin maksamatta alv:tä. Kuitenkin suurimmassa osassa tapauksia (jäsenvaltiosta riippuen 90–95 %) alv:n oikea määrä maksetaan ajoissa viranomaisille.

Tällä hetkellä pieni joukko lakia noudattavia suuria verovelvollisia maksaa suuren osan kunkin jäsenvaltion kantamasta alv:stä. Yleisen käännetyn verovelvollisuuden soveltaminen tarkoittaisi sitä, että vero kannetaan paljon suuremmalta veronmaksajajoukolta, jolloin valvonta vaikeutuu samassa suhteessa.

Käännetyn verovelvollisuuden soveltaminen Saksan ja Itävallan suunnitelmien mukaisesti edellyttäisi, että luovuttaja tai suorittaja tarkastaa asiakkaan aseman määrittääkseen, onko asiakas verovelvollinen ja onko alv:tä siitä syystä kannettava. Nykyinen alv-järjestelmä ei edellytä tällaisia tarkastuksia, sillä alv kannetaan yleisesti asiakkaan asemasta riippumatta. Vastaavasti velvoite toimittaa kuukausittain yksittäisten yritysasiakkaiden kokonaisliikevaihtoa koskevat luvut (Itävalta) sekä velvoite ilmoittaa veroviranomaisille sähköisesti kukin veroton luovutus tai suoritus ja mainita sen arvo (Saksa) ovat uusia lisävelvoitteita.

5. KOMISSION KANTA PYYNTÖIHIN

Kun komissio vastaanottaa 27 artiklan mukaisen pyynnön, se tarkastelee pyyntöä varmistaakseen, että pyynnön hyväksymistä koskevat perusedellytykset täyttyvät ts. yksinkertaistaako ehdotettu erityistoimenpide verovelvollisia ja/tai verohallintoja koskevia menettelyjä tai estääkö ehdotus tietyntyyppisiä veropetoksia ja veron kiertämistä . Komissio on aina omaksunut tällaisissa tapauksissa valikoivan ja varovaisen lähestymistavan varmistaakseen, etteivät poikkeukset vaaranna yleisen alv-järjestelmän toimintaa. Tästä syystä se ehdotti[3] vuonna 2005 direktiiviin 77/388/ETY sisältyvien tiettyjen toimenpiteiden muuttamista yksinkertaistaakseen arvonlisäveron kantoa ja edistääkseen veropetosten ja veron kiertämisen estämistä sekä tiettyjen poikkeuslupapäätösten kumoamista saattaakseen käyttökelpoisiksi ja tehokkaiksi osoittautuneet poikkeukset kaikkien jäsenvaltioiden käyttöön.

Vaikka kuudennen alv-direktiivin 26 b artiklassa säädettyä kultaa koskevaa erityisjärjestelmää voidaan pitää vakiintuneena käänteisenä verovelvollisuutena, säännösten soveltamisala ja -laajuus on tarkasti määritelty ja rajoitettu eikä sitä voida tästä syystä verrata kyseisiin pyyntöihin.

5.1. Saksan ja Itävallan pyynnöt

Komissio katsoo, että Saksan ja Itävallan esittämien pyyntöjen tavoitteena on käyttää kuudennen alv-direktiivin 27 artiklaa alv-järjestelmän muuttamiseksi olennaisesti ja tällä tavoin poistaa yksi sen erityispiirteistä eli jaotellut maksusuoritukset. Pyyntöjä perustellaan sillä, että Saksalla ja Itävallalla on selkeästi riittämättömät valmiudet valvoa yrityksiä, jotka harjoittavat ketjupetoksia, minkä vuoksi Saksa ja Itävalta menettävät arviolta 2 prosenttia kaikista alv-tuloistaan. Saksa ja Itävalta ovat sitä mieltä, että jollei yrityksen anneta ensin kantaa alv:tä, ei ole houkuttavaa ”kadota jäljettömiin”.

Itävalta arvioi, että rajoitetun yleisen käännetyn verovelvollisuuden soveltaminen verovelvollisiin vaikuttaisi 7 miljoonaan Itävallassa esitettyyn laskuun, kun taas Saksan arvioiden mukaan sen ehdotus vaikuttaisi 0,5 prosenttiin kaikista Saksassa esitetyistä laskuista eli noin 130 miljoonaan laskuun. Tästä huolimatta vaikutus kohdistuisi todennäköisesti kaikkiin verovelvollisiin, joiden pitäisi soveltaa käännettyä verovelvollisuutta ”tavallisten” alv-sääntöjen ohella.

6. PÄÄTELMÄT

Saksan ja Itävallan esittämien pyyntöjen tavoitteena on käyttää kuudennen alv-direktiivin 27 artiklaa alv-järjestelmän muuttamiseksi olennaisesti yleisen käännetyn verovelvollisuuden osalta ja tällä tavoin poistaa yksi alv:n erityispiirteistä eli jaotellut maksusuoritukset. Tämä tarkoittaisi myös sitä, että verovelvollisten olisi tosiasiassa sovellettava kolmea erilaista verojärjestelmää, jotka ovat

- ”perinteinen” alv-järjestelmä,

- käännetty verovelvollisuus yritysten välisiin (B2B) tavaroiden luovutuksiin tai palvelujen suorituksiin, kun tietyt perusteet täyttyvät,

- yhteisön sisäinen järjestelmä.

Tämä lisäisi entisestään yritysten kirjanpitorasitteita. Vastaavasti rehellisille kauppiaille, jotka toimivat aloilla, joilla petoksia ei esiinny, aiheutuisi lainsäädännön noudattamisesta uusia velvoitteita (asiakkaiden aseman tarkastaminen ja raportointi liiketoimista). Lisäksi Saksan ja Itävallan verohallintojen olisi suunnattava huomattavia lisäresursseja alv:n valvontaan, sillä suurimman osan alv:stä maksavien verovelvollisten määrä muuttuisi verovelvollisten vähemmistöstä enemmistöksi.

Komissio katsoo, että pyynnöt eivät ole 27 artiklassa säädettyjen perusteiden mukaisia , sillä verovelvollisten ja verohallintojen olojen yksinkertaistamisen sijaan ne monimutkaistaisivat elämää ja veronkierron vaikeuttamisen sijaan helpottaisivat sitä.

Komissio katsoo, ettei 27 artikla ole asianmukainen oikeusperusta Saksan ja Itävallan ehdottaman yleisen käännetyn verovelvollisuuden soveltamista varten. Komissio on ehdottanut neuvostolle jo aiemmin, että jäsenvaltioille annetaan lupa soveltaa käänteistä verovelvollisuutta, mutta aiemmat hakemukset ovat yleensä olleet erilaisia, sillä niissä käännettyä verovelvollisuutta on sovellettu tietyillä aloilla (rakentaminen, jätteet, puu jne.) ja ketjun alkupäässä (jolloin on poistettu ainoastaan ketjun alkupäässä oleva heikko lenkki) siten, että riskialttiimmat pienet ja lyhytaikaiset yritykset eivät kantaneet alv:tä, vaan siitä vastasivat suuremmat ja helpommin valvottavissa olevat yritykset. Ainoa esimerkki tavarasta on kulta, mutta tämäkin on yksittäinen tavara eikä edusta eri aloihin kuuluvia suuria tavararyhmiä. Lisäksi Saksan ja Itävallan suunnittelemat toimenpiteet vaikuttaisivat liiketoimiin kaikilla talouden aloilla, myös aloilla, joilla ei ole koskaan epäilty esiintyvän ketjupetoksia. Komissio katsoo, etteivät Saksan ja Itävallan ehdottamat poikkeukset ole useissa tuomioistuinkäsittelyissä vahvistetun suhteellisuusperiaatteen mukaisia.

Lisäksi sisämarkkinoiden toiminta vaarantuisi alv:hen liittyvistä syistä, jos yksittäisten jäsenvaltioiden sallittaisiin soveltaa näin laajoja ja yrityksiin voimakkaasti vaikuttavia erityistoimenpiteitä. Riippuen siitä, valitaanko perusteeksi luovutuksen tai suorituksen arvo, tuotetyyppi tai mikä tahansa muu peruste, yrityksiin kohdistuisi erilaisia sääntöjä ja menettelyjä, joita sovelletaan sisäisiin luovutuksiin ja suorituksiin eri jäsenvaltioissa. Tästä syystä toimenpiteet ovat huomattavasti kuudennen alv-direktiivin 27 artiklan soveltamisalaa laajempia.

Lisäksi käännetyn verovelvollisuuden mukaisesti alv:n maksamatta jättämisestä aiheutuva taloudellinen riski siirtyy valtiolta yrityksille. Yritykset ottavat riskin päättäessään, kantavatko ne alv:n asiakkaan asemaa arvonlisäverollisena koskevan arvioinnin perusteella. Vastuun siirtäminen verohallinnoilta yrityksille ja yrityksille mahdollisesti aiheutuvat kustannukset ovat vastoin Lissabonin tavoitteita.

Käännetty verovelvollisuus niin ikään heikentää huomattavasti ketjun loppupään valvontaa. Näin ollen verohallintojen olisi lisättävä huomattavasti valvontahenkilöstöään, jotta olisi mahdollista hallita verotaakan jakautumisesta yhä useammille verovelvollisille aiheutuvaa suurempaa riskiä. Lisäksi Saksan ja Itävallan ehdottaman käännetyn verovelvollisuuden laajentamisen tuloksena on tavanomaista alv-järjestelmää paljon monimutkaisempi vaihtoehtoinen järjestelmä.

Saksan ja Itävallan esittämien pyyntöjen tavoitteena on käyttää 27 artiklaa alv-järjestelmän muuttamiseksi olennaisesti ja tällä tavoin poistaa yksi sen erityispiirteistä eli jaotellut maksusuoritukset. Pyynnöt perustuvat olettamukseen, että jollei yrityksen anneta ensin kantaa alv:tä, ei ole houkuttavaa ”kadota jäljettömiin” ja alv-tulot kasvavat.

Vaikka komissio uskoo kuitenkin edelleen, että ketjupetoksiin voidaan löytää ratkaisu pikemminkin lisäämällä riskianalyysiin perustuvaa alv-valvontaa kuin muuttamalla verotusta koskevia perussääntöjä, se ei vastusta täydentävien tai jopa vaihtoehtoisten välineiden tarkastelua. Koska Itävalta ja Saksa katsovat, että nykyisessä alv-järjestelmässä on heikkouksia, komissio aikoo tarkastella, olisiko kuudenteen alv-direktiiviin sisällytettävä yleisempiä toimia.

Tämän perusteella komissio katsoo, että perustamissopimuksen 93 artikla on asianmukainen oikeusperusta, kun jäsenvaltiot haluavat ottaa käyttöön alv:n kiertämisen estämiseen tähtääviä erittäin laajoja toimenpiteitä.

Näin ollen komissio katsoo, että Saksan ja Itävallan esittämät pyynnöt eivät kuulu kuudennen alv-direktiivin 27 artiklan soveltamisalaan, minkä vuoksi komissio ei hyväksy pyydettyjä poikkeuksia .

[1] EYVL L 145, 13.6.1977, s. 1, direktiivi sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna direktiivillä 2006/18/EY (EUVL L 51, 22.2.2006, s. 12).

[2] Asiakkaiden luottoehdoista ja alv-ilmoitusten toimitusväleistä riippuen verovelvollisten on usein maksettava alv valtiolle ennen kuin ne ovat saaneet sen asiakkailtaan.

[3] KOM(2005) 89, 16.3.2005.