52005DC0352

[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 28.7.2005

KOM(2005) 352 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE

laittoman maahanmuuton torjuntaa koskevasta kolmansien maiden seuranta-ja arviointimekanismista

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE

laittoman maahanmuuton torjuntaa koskevasta kolmansien maiden seuranta-ja arviointimekanismista

SEURANTA-JA ARVIOINTIKERTOMUS (VUODEN 2004 PILOTTIHANKE)

Johdanto

Eurooppa-neuvosto on todennut, että maahanmuuttokysymyksistä kolmansien maiden kanssa käytävän vuoropuhelun ja niiden kanssa toteutettavien toimien olisi oltava osa yhdennettyä, kokonaisvaltaista ja tasapainotettua yleistä toimintamallia. Eurooppa-neuvosto myös totesi kesäkuussa 2003, että olisi kehitettävä arviointimekanismi, jonka avulla voidaan seurata suhteita kolmansiin maihin. Joulukuussa 2003 hyväksyttyjen päätelmien mukaan tällaisen mekanismin tarkoituksena on seurata muuttovirtoja asianomaisissa kolmansissa maissa ja tukea niiden hallinnollista ja institutionaalista kapasiteettia hallinnoida turvapaikka-ja maahanmuuttoasioita sekä toteuttaa toimia laittoman maahanmuuton torjumiseksi. Komissiota kehotettiin esittämään vuosittain kertomus tietyistä kolmansista maista. Tämä ensimmäinen vuosikertomus on pilottikertomus laittoman maahanmuuton torjuntaa koskevasta kolmansien maiden seuranta-ja arviointimekanismista. Kertomuksessa käsitellään vain muutamia maita[1]: Albania, Kiina, Libya, Marokko, Venäjä, Serbia ja Montenegro, Tunisia ja Ukraina .

Kertomuksessa esitetään lyhyesti komission analyysi nykyisistä maahanmuuttoa koskevista suhteista kuhunkin maahan sekä neuvoston kehotuksen mukaisesti joitakin poliittisia suosituksia. Suositukset koskevat eri vaihtoehtoja, joiden avulla EU ja sen jäsenvaltiot voisivat tehdä yhteistyötä tukeakseen kyseistä maata siirtolaisvirtojen hallinnassa. Koska kyseessä on ensimmäinen tätä alaa koskeva kertomus, siinä esitetään myös teknisiä suosituksia, joiden tarkoituksena on kehittää mekanismin toimintaa. Kertomuksen liitteenä esitetään yksityiskohtaisempi analyysi EU:n yhteistyöstä asianomaisten maiden kanssa sekä annetaan tarkempia tietoja kustakin maasta neuvoston mainitsemilta keskeisiltä aloilta. Tähän kertomukseen ja sen liitteisiin sisältyvät tiedot on koottu komission yksiköiden ja sen asianomaisissa kolmansissa maissa toimivien edustustojen toimesta. Kertomuksen laadinnassa on käytetty myös jäsenvaltioiden toimittamia tietoja ja/tai tietoja, jotka on kerätty suoraan asianomaisista kolmansista maista, toisinaan jäsenvaltioiden ja kansainvälisten järjestöjen ja niiden kyseisellä alueella toimivien edustajien avustuksella. Osa kertomuksen lähdeaineistosta on peräisin suoraan kolmansien maiden viranomaisilta. Kertomus kattaa pääkohdittain kehityksen 20. joulukuuta 2004 saakka.

Yhteistyön laajuus yhteisön ja eri maiden välillä vaihtelee huomattavasti. Kertomuksessa käsiteltävistä maista toisilla ei ole lainkaan virallisia suhteita yhteisöön, toisten kanssa taas yhteisö tekee erittäin tiivistä yhteistyötä ja seuraa maahanmuuttoasioiden kehitystä järjestelmällisesti. Näin ollen paitsi käytettävissä olevat yksityiskohtaiset tiedot myös niiden perusteella tehtävät päätelmät ja mahdollisuudet kehittää yhteistyötä vaihtelevat huomattavasti. Toivon mukaan neuvosto voi kuitenkin käyttää tätä kertomusta apuna arvioidessaan kunkin maan kanssa tehtävän, laittoman maahanmuuton torjuntaa koskevan yhteistyön tasoa, kuten Sevillassa vuonna 2002 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmissä edellytetään.

ALBANIA

Yleiskatsaus

EU tekee Albanian hallituksen kanssa yhteistyötä useilla eri tasoilla, ja tarvittaessa käsitellään myös maahanmuuttokysymyksiä.[2] Tulevan vakautus-ja assosiaatiosopimuksen mukaan maahanmuuttokysymyksiä käsitellään yhdessä sopimuksen nojalla perustettavista alakomiteoista. Myös vapaus-, turvallisuus-ja oikeusasioita käsitellään tarvittaessa Euroopan yhteisön Albaniassa toteuttamien avustusohjelmien täytäntöönpanon yhteydessä.[3] Albaniassa on tapahtunut edistystä Adrian-ja Joonianmeren kautta EU:n alueelle suuntautuvan laittoman maahanmuuton ja ihmiskaupan valvonnassa, mutta toimia tällä alalla on edelleen jatkettava ja laajennettava. Maahanmuutto-ja turvapaikkakysymyksiä koskeva puitelainsäädäntö on annettu, mutta siitä puuttuu edelleen eräitä välttämättömiä johdetun oikeuden säädöksiä. Edistystä hidastaa Albanian hallinto-ja rahoituskapasiteetin rajallisuus, minkä vuoksi voimassa olevaa lainsäädäntöä ei voida panna täytäntöön riittävän tehokkaasti. Yhteisön kanssa neuvoteltu takaisinottosopimus (jonka pitäisi tulla voimaan vuoden 2005 aikana) on esimerkki suotuisasta kehityksestä Albanian maahanmuuttopolitiikassa, sillä se kertoo halukkuudesta ottaa vastuu omista kansalaisista kansainvälisellä tasolla.

Suositukset

Albania on osoittanut halua tehdä komission kanssa yhteistyötä maahanmuuttoasioissa.

Albaniaa olisi rohkaistava toteuttamaan tarvittavat toimenpiteet, joiden avulla voidaan turvata voimassa olevan lainsäädäntökehyksen täytäntöönpano ja täytäntöönpanon valvonta maahanmuutto-ja turvapaikka-asioiden sekä eräiden niihin liittyvien kysymysten (esimerkiksi järjestäytyneen rikollisuuden ja ihmiskaupan vastaisen rikoslainsäädännön) alalla.

Albaniaa olisi kannustettava ja tarvittaessa tuettava diplomaattisuhteiden avulla tekemään takaisinottosopimuksia paitsi naapurimaiden myös Albanian kautta kulkevien siirtolaisten lähtömaiden kanssa.

Kun maahanmuuttokysymyksiä tarkastellaan laajemmin osana kehitysyhteistyötoimia, on tärkeää täydentää yhteisön nykyisiä toimia helpottamalla jatkossa albanialaisten maastamuuttajien rahalähetyksiä kotimaahan, sillä ne ovat tätä nykyä Albanian makrotaloudellisen vakauden säilyttämisen kannalta olennaisen tärkeä voimavara. Tätä varten olisi kehitettävä Albanian rahoitussektoria ja tehostettava yhteistyötä kansainvälisten pankkiryhmittymien kanssa, ei ainoastaan rahalähetysten helpottamiseksi vaan myös siksi, että maassa liikkuvan käteisen rahan määrää voitaisiin vähitellen supistaa ja vähentää siten mahdollisuuksia harjoittaa rahanpesua ja veronkiertoa.

KIINA

Yleiskatsaus

EU ja Kiina tekivät 1980-luvulla yhteistyötä kaupan ja talouden alalla, ja tältä pohjalta vahvistettiin vuonna 1994 kirjeenvaihdon avulla laajan poliittisen vuoropuhelun käynnistäminen niiden välillä. Varsinainen maahanmuuttokysymyksiä koskeva vuoropuhelu Kiinan kanssa aloitettiin kuitenkin vasta sen jälkeen kun 58 laitonta kiinalaista maahanmuuttajaa menehtyi traagisesti Doverissa kesäkuussa 2000. EU:n ja Kiinan välillä on järjestetty tähän mennessä viisi korkean tason tapaamista, joissa on käsitelty laittoman maahanmuuton ja ihmiskaupan torjuntaa.

Yhteisön talousarviossa oli vuonna 2002 varattu 10 miljoonaa euroa Kiinan kanssa toteutettavaan laittoman maahanmuuton torjuntaa koskevaan yhteistyöhankkeeseen. Valitettavasti hankkeen kehittäminen yhteistyössä Kiinan viranomaisten kanssa osoittautui mahdottomaksi. Korkean tason tapaamiset ovat kuitenkin epäilemättä helpottaneet rakentavan vuoropuhelun käymistä molempia osapuolia kiinnostavista aiheista.[4] Helmikuussa 2004 Kiina ja EU allekirjoittivat hyväksytyn matkakohteen asemaa koskevan sopimuksen, jonka nojalla kiinalaiset turistiryhmät voivat vierailla EU:ssa ja joka velvoittaa Kiinan ottamaan takaisin ne matkailijat, jotka ovat jääneet EU:n alueelle vielä viisumin voimassaolon päätyttyä. Viime aikoina keskusteluissa on tunnusteltu mahdollisuuksia tehdä EY:n ja Kiinan välinen takaisinottosopimus. Tässä yhteydessä EU on molempien osapuolten ilmaiseman kiinnostuksen vuoksi suostunut keskustelemaan myös siitä, että viisumien myöntämistä tiettyihin ryhmiin kuuluville kiinalaisille voitaisiin helpottaa. Joulukuussa 2004 pidetyssä huippukokouksessa annettiin yhteinen julkilausuma, jossa osapuolet ilmaisivat toivovansa, että neuvottelut näistä aiheista voitaisiin aloittaa heti kun se on teknisesti ja oikeudellisesti mahdollista.

Suositukset

EU:n ja Kiinan välillä on käynnistymässä maahanmuuttokysymyksiä koskeva vuoropuhelu, mitä on pidettävä suotuisana kehityksenä. Lisäksi on tunnustettava laillisen maahanmuuton merkitys Kiinan kannalta (monia eri alojen ammattilaisia ja opiskelijoita houkuttelee opiskelu ja työskentely EU:n alueella). EU voisi esittää virallisten keskustelujen aloittamista kumpaankin suuntaan tapahtuvasta maahanmuutosta ja korkean tason tapaamisissa käsiteltävien aiheiden laajentamista tätä varten.

Kiina olisi saatava edelleen sitoutumaan laittoman maahanmuuton vähentämiseen, koska siihen usein liittyy hyvin suuria inhimillisiä kärsimyksiä. Laitonta maahanmuuttoa voitaisiin yrittää vähentää tukemalla yhteistyötä ja asiantuntemuksen vaihtoa Kiinan ja EU:n jäsenvaltioiden hallintoelimien välillä hyödyntämällä muun muassa Aeneas-ohjelman tarjoamia mahdollisuuksia. Komissio pyrkii erityisesti EU:n ja Kiinan huippukokouksen tulosten pohjalta aloittamaan neuvottelut kahdenvälisen takaisinottosopimuksen tekemisestä Euroopan yhteisön ja Kiinan välillä sekä viisumien myöntämisen helpottamisesta tiettyihin ryhmiin kuuluvien kiinalaisten osalta.

LIBYA

Yleiskatsaus

EU:lla ei ole virallisia suhteita Libyaan eikä Libya ole mukana Barcelonan prosessissa. Tällä hetkellä ei siis ole olemassa virallista foorumia, jossa EU ja Libya voisivat keskustella maahanmuuttokysymyksistä. Kuten yleisten asioiden neuvosto totesi 11. lokakuuta 2004, Libya on kuitenkin tehnyt paljon työtä päästäkseen jälleen kansainvälisen yhteisön jäseneksi.

Toukokuussa 2003 toteutetun tunnustelumatkan perusteella ryhmä laitonta maahanmuuttoa käsitteleviä teknisiä asiantuntijoita eri jäsenvaltioista tutustui komission johdolla Libyan tilanteeseen 27. marraskuuta ja 6. joulukuuta 2004 välisenä aikana. Ryhmä totesi, että Libyaan kohdistuvat maahanmuuttopaineet todennäköisesti kasvavat tulevaisuudessa. Libya on määritelty potentiaaliseksi painopisteeksi, jonka suhteen komission olisi toteutettava toimenpiteitä ja jolle olisi annettava tukea Aeneas-ohjelmasta kaudella 2004–2006. Sen, antaako yhteisö Libyalle tukea laittoman maahanmuuton torjuntaan ja missä muodossa tämä tuki annettaisiin (suoraan vai alueellisten politiikkojen yhteydessä), päättää kuitenkin neuvosto teknisen asiantuntijaryhmän tekemien päätelmien nojalla. Asiantuntijaryhmän matkaraportti Libyasta esiteltiin pysyvien edustajien komitealle huhtikuussa 2005, ja siitä keskustellaan kesäkuussa pidettävässä neuvoston kokouksessa.

Suositukset

Komissio suosittaa, että Libyaa kannustetaan suhtautumaan positiivisesti EU:n sitouttamispolitiikkaan. On kuitenkin muistettava, että Libyan kanssa tehtävän yhteistyön tavoitteena on viime kädessä saada maa täysimääräisesti mukaan Barcelonan prosessiin. Vuoropuhelu ja yhteistyö Libyan kanssa yhteiskunnan rakenteiden kehittämiseen, koulutustoimiin ja turvapaikka-asioiden hallintajärjestelmän luomiseen liittyvien kysymysten osalta vaatii EU:lta ja sen jäsenvaltioilta pitkäaikaista sitoutumista. Komissio huomauttaa, että mikäli tällä alalla halutaan löytää pysyviä ratkaisuja, on otettava huomioon Libyaa ja muita Afrikan maita koskevien maahanmuuttokysymysten alueellinen ulottuvuus. Komissio selvittää, miten maahanmuuttokysymyksiin liittyvää vuoropuhelua Afrikan alueellisten järjestöjen kanssa voitaisiin vahvistaa.

MAROKKO

Yleiskatsaus

Sen jälkeen kun EY:n ja Marokon välillä tehty assosiaatiosopimus tuli voimaan 1. maaliskuuta 2000, luottamuksen rakentamisessa EU:n ja Marokon välillä on tapahtunut merkittävää edistymistä. Siirtolais-ja sosiaaliasioita käsittelevän työryhmän perustaminen on huomattava edistysaskel samoin kuin sopimus EU:n naapuruuspolitiikkaa koskevasta toimintasuunnitelmasta[5]. Marokko tekee myös yhteistyötä naapurimaansa Espanjan kanssa rajoittaakseen meritse tapahtuvaa laitonta maahanmuuttoa, joka on merkittävä humanitaarinen huolenaihe. Marokko on myös pyrkinyt tekemään yhteistyötä kolmansien maiden ja erityisesti Nigerian kanssa.

Monista neuvottelukierroksista huolimatta EY ja Marokko eivät ole vielä päässeet yhteisymmärrykseen takaisinottosopimuksen tekemisestä. Useimmat edelleen avoinna olevista kysymyksistä eivät ole kovin merkittäviä, mutta eräät aiheet ovat ongelmallisia, kuten muiden kuin oman maan kansalaisten takaisinotto ja käytettävissä olevat todistelukeinot.

Käytännön yhteistyö sellaisten hankkeiden parissa, joiden tarkoituksena on kehittää Marokon kykyä hillitä maastamuuttoa, on aloitettu MEDA-ohjelmien budjettikohtien nojalla. Marokko myös mainitaan Aeneas-ohjelmassa yhtenä Maghreb-maissa vuosina 2004–2006 toteutettavan toiminnan keskipisteistä.[6]

Suositukset

Marokko on osoittanut EU:n kanssa käydyissä neuvotteluissa myönteistä asennetta. Olisi pantava merkille, että Marokko on tähän mennessä edistynyt merkittävästi maastamuuttoliikkeen hallinnassa, minkä lisäksi olisi annettava tunnustusta sen avoimelle suhtautumiselle alueelliseen yhteistyöhön.

Samalla on kuitenkin korostettava, että Välimeren yli suuntautuvia laittomia maahanmuuttovirtoja on edelleen pyrittävä hillitsemään, sillä niihin liittyy suuria inhimillisiä kärsimyksiä. Tätä varten Marokon olisi tehtävä tiivistä yhteistyötä EU:n kanssa EU:n naapuruuspolitiikkaa koskevan toimintasuunnitelman täytäntöönpanemiseksi ja jotta vihdoin päästäisiin yhteisymmärrykseen takaisinottosopimuksen tekemisestä EY:n ja Marokon välillä.

Olisi tuettava vuoropuhelua paitsi Marokon ja sen alueellisten naapurimaiden välillä myös etelämpänä sijaitsevien naapurimaiden kanssa, jotka ovat maahanmuuttovirtojen lähtömaita, jotta voitaisiin laatia alueellisia strategioita maahanmuuttovirtojen hallinnan tehostamista varten.

VENÄJÄ

Yleiskatsaus

EU:n ja Venäjän suhteiden kulmakivi on 1. joulukuuta 1997 voimaan tullut kumppanuus-ja yhteistyösopimus[7]. Vapaus-, turvallisuus-ja oikeusasioista keskustellaan poliittisella tasolla säännöllisesti kuuden kuukauden välein pidettävissä EU:n ja Venäjän huippukokouksissa. Käytännön tasolla EU on kehittänyt erityisiä välineitä vahvistaakseen vapaus-, turvallisuus-ja oikeusasioissa tehtävää yhteistyötä. Näitä ovat mm. järjestäytynyttä rikollisuutta koskeva vuoden 2000 yhteinen toimintasuunnitelma ja sen täytäntöönpanoväline, EU:n yhteyshenkilöiden verkosto.

Viime vuosina Venäjästä on tullut paitsi maahanmuuton lähtö-ja kauttakulkumaa myös kohdemaa. Vaikka Kaukasian-vastaisen rajan valvontaa on pyritty vahvistamaan, Venäjä on ilmoittanut, että resurssien puute on merkittävästi vaikeuttanut tämän työn edistymistä maan etelä-ja itärajoilla. Tacis-ohjelmasta on sen perustamisesta vuonna 1991 lähtien myönnetty Venäjälle yli 2,6 miljardia euroa[8], minkä lisäksi vuosien 2004–2006 kansallisessa maaohjelmassa on varattu alustavasti 20 miljoonaa euroa Venäjän turvapaikkajärjestelmän kehittämiseen, maahanmuuttoviranomaisten koordinoinnin parantamiseen sekä EY:n ja Venäjän välisen takaisinottosopimuksen valmistelemiseen. Myös Venäjä mainitaan yhtenä Aeneas-ohjelman ensisijaisena painopisteenä, jonka hyväksi on tarkoitus toteuttaa toimia ja myöntää avustuksia.

Suositukset

Kumppanuus ja yhteistyösopimuksessa mainittu EU:n ja Venäjän yhteinen vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue tarjoaa ensisijaisen toimintakehyksen vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueeseen liittyvän yleisen yhteistyön kehittämiselle ja laajentamiselle. Venäjän kanssa maahanmuuttoasioissa tehtävä yhteistyö on merkittävä yhteinen huolenaihe, johon on syytä kiinnittää yhä enemmän huomiota. EU:n olisi kannustettava Venäjää aloittamaan pysyvän yhteistyöneuvoston piirissä kattava vuoropuhelu kaikista maahanmuuttoon liittyvistä kysymyksistä, mm. turvapaikka-asioista, laittoman maahanmuuton torjunnasta ja ihmiskaupasta.

Edistys parhaillaan käytävissä takaisinottoa ja viisumien myöntämisen helpottamista koskevissa neuvotteluissa Venäjän kanssa on tervetullutta, ja Venäjää olisikin kannustettava saattamaan kumpaakin sopimusta koskevat neuvottelut päätökseen samanaikaisesti vuonna 2005. Venäjää olisi niin ikään rohkaistava tekemään takaisinottosopimukset muuttovirtojen lähtömaina olevien naapurimaidensa kanssa. Pietarin huippukokouksessa EU ja Venäjä sopivat tarkastelevansa viisumivapaan matkustamisen edellytyksiä pitkällä tähtäimellä. Venäjää olisi myös kannustettava pääsemään ratkaisuun rajasopimuksista Viron ja Latvian kanssa ja jatkamaan vastaavia neuvotteluja Liettuan kanssa.

Sekä EU:n että Venäjän on otettava vastaan haaste turvallisuusnäkökohtien tasapainottamisesta vapaus-ja oikeusasioiden kanssa. Tämän tasapainon avulla on turvattava tarvittavat edellytykset laillisten maahanmuuttajien tehokkaalle kotouttamiselle vastaanottavan valtion yhteiskuntaan erityisesti kehittämällä johdonmukaista politiikkaa hallitun työvoimaperusteisen maahanmuuton edistämiseksi.

SERBIA JA MONTENEGRO

Yleiskatsaus

Serbia ja Montenegrossa[9] toteutettiin vuosina 2002 ja 2003 pitkällinen ja monimutkainen perustuslakiuudistus, minkä vuoksi maan erityishaasteena on edelleen todellisen toimivallanjaon määrittäminen keskushallinnon ja liittovaltion kahden tasavallan välillä. Serbia ja Montenegron viranomaiset ovat edistyneet jonkin verran maahanmuutto-ja turvapaikka-asioissa, mutta lisätoimenpiteitä tarvitaan. Serbia ja Montenegro on tehnyt EU:n jäsenvaltioiden ja lähinaapuriensa kanssa takaisinottosopimuksia, joiden soveltaminen on jo alkanut, mutta resurssipula vaikeuttaa takaisinotettujen kotouttamista.

Serbia ja Montenegron kanssa on jo käynnistetty Cards-ohjelmaan liittyviä käytännön yhteistyöhankkeita sekä kansallisella että alueellisella tasolla.[10] Komissio on määrittänyt Serbia ja Montenegron keskeiseksi painopistealueeksi (osavaltioiden viranomaisten) yhdenmukaisten maahanmuuttopolitiikkojen kehittämisen (mm. Aeneas-ohjelman yhteydessä). Komissio on myös ehdottanut kansallisten ja alueellisten strategioiden kehittämistä ihmiskaupan torjumiseksi ja tiedotuksen antamista potentiaalisille maastamuuttajille laittoman maahanmuuton vaaroista (ja sen vaihtoehdoista).

Suositukset

Komissio toteaa, että Serbia ja Montenegron viranomaiset suhtautuvat myönteisesti yhteistyöhön Euroopan yhteisön ja sen toimielinten kanssa. Serbia ja Montenegroa olisi kuitenkin kannustettava kehittämään yhteistyötä liittovaltion ja kahden osavaltion hallintoelinten välillä, jotta EU-kumppanuutta voidaan toteuttaa tehokkaasti sitä koskevan toimintasuunnitelman pohjalta. Tätä varten Serbia ja Montenegroa olisi kannustettava toteuttamaan järjestelyjä, joiden avulla voitaisiin tarkistaa, onko liittovaltion tasolla kehitettyjen politiikkojen täytäntöönpano osavaltioissa johdonmukaista.

Lisäksi neuvosto saattaa haluta edistää tai helpottaa vuoropuhelua Belgradin ja Pristinan välillä, jotta Kosovoon paluuta voidaan parantaa EU:n kumppanuussopimuksessa esitettyjen linjausten mukaisesti ja vähentää laittomien siirtolaisten kauttakulkua alueella.

TUNISIA

Yleiskatsaus

EU:n ja Tunisian kahdenvälisiä suhteita säätelee vuonna 1995 allekirjoitettu ja 1. maaliskuuta 1998 voimaan tullut assosiaatiosopimus, jossa määrätään myös yhteistyöstä maahanmuuttoasioissa. Vapaus-, turvallisuus-ja oikeusasiat on sisällytetty Tunisian kanssa tehtävään yhteistyöhön vähitellen, mutta kehitys on ollut myönteistä. Tunisia on määritelty EU:n kanssa maahanmuuttoasioissa tehtävän yhteistyön painopistealueeksi. Assosiaatiosopimuksen alaisuuteen kuuluvan työryhmän perustaminen mm. viisumeihin, laittomaan maahanmuuttoon ja kauttakulkuun liittyvien asioiden käsittelyä varten onkin merkittävä edistysaskel, mikä vahvistetaan EU:n naapuruuspolitiikkaa koskevassa toimintasuunnitelmassa, joka sisältää kattavan luvun oikeus-, vapaus-ja turvallisuusasioista. Tunisia on ilmoittanut EU:n naapuruuspolitiikkaa koskevien kuulemisten yhteydessä, että maa on erityisen kiinnostunut keskustelemaan viisumien myöntämisen helpottamisesta. Maahanmuuttoasioiden alalla huomiota kiinnittävät kaksi käytännön kysymystä. Ensimmäinen niistä on laittoman maahanmuuton yleisyys (lähinnä kauttakulkuliikennettä Saharan eteläpuolisista maista ja muista Maghreb-maista) ja toinen toimivan turvapaikkajärjestelmän puuttuminen. Tunisialla ei ole tällä hetkellä minkäänlaista omaa järjestelmää suojelupyyntöjen käsittelyä varten, vaan se on tässä suhteessa riippuvainen YK:n pakolaisavun pääkomissaarin toiminnasta.

Suositukset

Tunisia on jo pitkään suhtautunut rakentavasti vuoropuheluun Euroopan yhteisön kanssa ja yhteistyötä on hiljattain laajennettu myös vapaus-, turvallisuus-ja oikeusasioihin sekä maahanmuuttovirtojen hallintaan. EU:n naapuruuspolitiikkaa koskevan toimintasuunnitelman hyväksymistä jokin aika sitten on pidettävä myönteisenä kehityksenä. Tunisian ja EU:n olisi kuitenkin vahvistettava siirtolais-ja sosiaaliasioita koskevaa vuoropuhelua ja pohdittava, miten turvapaikka-asioiden ja viisumien myöntämisen helpottamisen alalla voitaisiin edetä.

Koska Tunisian kautta kulkevat siirtolaisvirrat ovat paikallinen ilmiö, maata olisi kannustettava soveltamaan maahanmuuton hallinnassa alueellisia strategioita. Tällaiset ratkaisut voisivat muodostua esimerkiksi alueellisesta yhteistyöstä rajavalvonnan alalla, vuoropuhelun ja yhteistyön kehittämisestä kauttakulkuun käytetyn Tunisian ja lähtömaiden välillä sekä tuesta Tunisian hallitukselle maan ulkopuolisten tunisialaisyhteisöjen ja kotimaan välisten yhteyksien ylläpitämisessä ja paluumuuttajien uudelleenkotoutumisessa.

UKRAINA

Yleiskatsaus

EU:n ja Ukrainan väliset suhteet perustuvat vuonna 1998 voimaan tulleeseen kumppanuus-ja yhteistyösopimukseen. Oikeus-ja sisäasioita koskeva erityinen EU:n toimintasuunnitelma allekirjoitettiin Ukrainan kanssa joulukuussa 2001. Toimintasuunnitelman täytäntöönpanoa seurataan yksityiskohtaisen tulostaulun avulla. EU:n ja Ukrainan välinen yhteistyö vapaus-, turvallisuus-ja oikeusasioissa on tiivistynyt viime vuosina, erityisesti EU:n ja Ukrainan välisen oikeus-ja sisäasioita koskevan toimintasuunnitelman allekirjoittamisen jälkeen. Ukrainassa on tapahtunut merkittävää edistymistä eräillä turvapaikka-ja maahanmuuttoasioiden, rajavalvonnan ja ihmiskaupan torjumisen aloilla, mutta paljon on vielä tehtävääkin. Vuonna 2004 Ukrainan kanssa neuvoteltiin Euroopan naapuruuspolitiikkaa koskevan toimintasuunnitelman laatimisesta, ja toimintasuunnitelma hyväksyttiin yhteistyöneuvoston erityiskokouksessa helmikuussa 2005.

Ukrainalle on ollut merkittävää etua Tacis-avusta, jolla on tuettu muun muassa rajavalvonnan kehittämistä sekä turvapaikka-ja maahanmuuttojärjestelmiä. Tällaisiin hankkeisiin on myönnetty tähän mennessä noin 34 miljoonaa euroa, ja hankkeita on edelleen kehitteillä noin 20,5 miljoonan euron arvosta. Aeneas-ohjelma täydentää tätä työtä. Nämä tukitoimet edistävät EY:n ja Ukrainan välisen takaisinottosopimuksen täytäntöönpanoa sitten kun sopimus on allekirjoitettu ja tehty. Ukraina osallistuu aktiivisesti alueelliseen toimintaan, kuten Söderköpingin ja Budapestin prosesseihin.

Suositukset

Ukrainan kanssa maahanmuuttoasioissa tehtävä yhteistyö on asia, johon kummankin osapuolen on syytä kiinnittää enemmän huomiota. Yhteistyön avulla voidaan saavuttaa konkreettisia tuloksia. Komissio toteaa, että Ukraina on tehnyt vapaus-, turvallisuus-ja oikeusasioissa hyvää yhteistyötä. EU:n ja Ukrainan välisen naapuruuspolitiikkaa koskevan toimintasuunnitelman hyväksymistä on pidettävä edistysaskeleena. Toimintasuunnitelma muodostaa ensisijaisen toimintakehyksen kattavan yhteistyön kehittämiselle ja laajentamiselle monissa eri asioissa oikeuden, vapauden ja turvallisuuden alalla.

Komissio ja Ukraina pyrkivät käymään naapuruuspolitiikkaa koskevan toimintasuunnitelman pohjalta rakentavaa vuoropuhelua viisumien myöntämisen helpottamisesta, jotta voitaisiin valmistella neuvotteluja viisumien myöntämisen helpottamista koskevasta virallisesta sopimuksesta ottaen huomioon, että samalla olisi pystyttävä etenemään myös EY:n ja Ukrainan välillä jo aloitetuissa takaisinottosopimusta koskevissa neuvotteluissa. Takaisinottosopimuksen tekeminen EY:n kanssa mahdollisimman pian on keskeinen tavoite. Ukrainan uutta hallitusta olisi kannustettava jatkamaan tätä laaja-alaista vuoropuhelua EU:n kanssa kaikista maahanmuuttoon liittyvistä kysymyksistä, myös laittoman maahanmuuton torjunnasta sekä turvapaikkamenettelyistä ja ihmiskaupan torjunnasta.

YLEISET SUOSITUKSET

Poliittiset suositukset

Tämän ensimmäisen kertomuksen vahvuudet ja heikkoudet

Tämän kertomuksen tarkoituksena on esittää neuvostolle tiedot, joiden perusteella se voi arvioida kunkin maan kanssa laittoman maahanmuuton torjumiseksi tehtävän yhteistyön nykytasoa. Tässä ensimmäisessä kertomuksessa pyritään esittämään erityisesti tietoja, joiden perusteella tulevina vuosina olisi helpompi arvioida yksittäisen maan kanssa tehtävän yhteistyön edistymistä. Jo tässä vaiheessa onkin havaittu hyödyllisiä linjauksia, joiden mukaan EU:n suhteita asianomaisiin maihin on hyvä kehittää jatkossa.

Luotettavia ja kattavia tietoja maahanmuuton hallinnasta ja maahanmuuttovirroista ei ole saatavissa riittävästi. Neuvosto tietää myös, että monien kolmansien maiden mielestä laittomasta maahanmuutosta ei voida keskustella ilman että samalla käsitellään laajempia maahanmuuton hallintaan liittyviä kysymyksiä, kuten viisumien myöntämisen helpottamista tai viisumivapautta, laillisia maahanmuuttokanavia sekä rahoituksen ja rajavalvonnassa tarvittavien välineiden antamista (tai yleensä suhteiden tiivistämistä EU:hun).

Olisiko seuraavassa kertomuksessa käsiteltävä useampia maita?

Komissiota on kehotettu[11] harkitsemaan kertomuksen laajentamista siten, että se koskisi myös niitä maita, joiden kanssa komissiolle on annettu valtuudet neuvotella yhteisön takaisinottosopimuksen tekemisestä. Tällä perusteella seuraavaan kertomukseen olisi otettava mukaan myös Algeria, Hongkong, Macao, Pakistan ja Sri Lanka . Komissio kannattaa Algerian ja Pakistanin sisällyttämistä seuraavaan kertomukseen, koska niiden kanssa käytäviä takaisinottoneuvotteluja voitaisiin tukea kokoamalla tarkempia tietoja maahanmuuttoon liittyvistä haasteista näissä maissa sekä niiden kyvystä tehdä yhteistyötä EU:n kanssa. Sen sijaan komissio ehdottaa, että Hongkongin ja Macaon sisällyttämistä kertomukseen tarkasteltaisiin uudelleen seuraavassa kertomuksessa, jotta näiden maiden kanssa perustetut yhteiset takaisinottokomiteat ehtivät työssään pidemmälle (molemmat komiteat perustettiin syyskuussa 2004, ja ne kokoontuivat keväällä 2005). Sri Lankan sisällyttämistä kertomukseen olisi tarkasteltava vasta sitten kun maahan tsunamikatastrofin vuoksi kohdistuvat välittömät humanitaariset paineet ovat hellittäneet.

Lisäksi voitaisiin pohtia, olisiko kertomuksessa käsiteltävä useampia EU:n naapuruuspolitiikan piiriin kuuluvia kumppanimaita .

Tekniset suositukset

Tilastotietojen laadun parantaminen

Kun haluttiin laatia tarkka kuva maahanmuuttotilanteesta kussakin maassa, keskeiseksi ongelmaksi osoittautui se, ettei maahanmuutosta ole saatavilla täsmällisiä ja vertailukelpoisia tietoja etenkään tilastojen muodossa. Tämä johtuu ensisijaisesti siitä, että maat eivät järjestelmällisesti kerää edes perustavanlaatuisia maahanmuuttoa koskevia tietoja, tai jos keräävät, se tehdään hyvin erilaisten menetelmien mukaan kuin EU:ssa. Kaikkien asianomaisten maiden olisikin kiireesti parannettava tietojen keräämistä ja käsittelykapasiteettia sekä otettava käyttöön asianmukaiset menetelmät ja kanavat tietojen vertailemista ja vaihtamista varten. Komissio jatkaa työtä asianmukaisten tilastotietojen kehittämiseksi.

Nykyisten raportointimekanismien käytön tehostaminen

Mahdollisten päällekkäisyyksien välttämiseksi olisi selkeytettävä työnjakoa tämän kertomuksen ja muiden vastaavien säännöllisesti laadittavien kertomusten välillä. Muita tällaisia ovat esimerkiksi EU:n naapuruuspolitiikan[12] ja assosiaatiosopimusten komiteoiden yhteydessä laadittavat kertomukset sekä Haagin ohjelmassa mainittu kertomus, jossa on määrä käsitellä turvapaikka-ja maahanmuuttoasioiden alalla tapahtunutta edistystä ja saavutuksia EU:n naapuruuspolitiikan yhteydessä (2005). Komissio aikoo myös jatkossa kuulla tarvittaessa maahanmuuton yhteyshenkilöiden verkostoa ja hyödyntää näiden laatimia säännöllisiä raportteja kolmansissa maissa ilmenevään laittomaan maahanmuuttoon liittyvistä seikoista.

Raportointimekanismin joustavuuden säilyttäminen

Komissio kannattaa vuosikertomuksen laatimista, jotta voidaan seurata laittoman maahanmuuton torjumiseen liittyvää yhteistyötä kolmansien maiden kanssa, ja ehdottaa, että kussakin kertomuksessa käsiteltäisiin enintään kymmentä maata. Komissio katsoo myös, että kertomus on laadittava säännöllisin väliajoin, jotta siinä voidaan tarkastella maissa tapahtuvaa edistymistä. Komissio kuitenkin suosittaa, että mitään yksittäistä maata ei arvioitaisi useammin kuin kahden vuoden välein , jotta mailla olisi riittävästi aikaa hyväksyä tarvittaessa korjaavaa lainsäädäntöä tai kehittää hallinnollista tai operatiivista kapasiteettiaan. Kussakin vuosikertomuksessa voitaisiin näin ollen käsitellä eri maita.

[1] Nämä maat on määritelty ensisijaisiksi maantieteellisiksi painopisteiksi marraskuussa 2002 ja maaliskuussa 2003 annetuissa neuvoston päätelmissä. Alkuperäiseen ehdotukseen sisältyi myös Turkki, mutta sitä ei käsitellä tässä pilottikertomuksessa, koska siitä on tällä välin tullut ehdokasmaa.

[2] Ks. liitteen 1.2 kohta.

[3] Ks. liitteen 1.2 kohta.

[4] Ks. liitteen 2.3 kohta.

[5] Ks. liitteen 4.2–4.3 kohta.

[6] Ks. liitteen 4.4 kohta.

[7] Sopimus tehtiin alun perin kymmeneksi vuodeksi, mutta sen voimassaolo jatkuu automaattisesti, ellei jompikumpi sopimuspuoli toisin ilmoita.

[8] Ks. liitteen 5.4 kohta.

[9] Tämä kertomus ei koske Kosovoa, koska se on edelleen Yhdistyneiden Kansakuntien turvallisuusneuvoston vuonna 1999 antaman päätöslauselman 1244 nojalla YK:n väliaikaishallinnon alainen erityishallintoalue.

[10] Ks. liitteen 6.4 kohta.

[11] Ehdotus neuvoston päätelmiksi yhteisen takaisinottopolitiikan onnistuneen kehittämisen painopisteistä, neuvoston asiakirja 13758/04, 27.10.2004.

[12] EU:n naapuruuspolitiikan toimintasuunnitelmien ensimmäisen aallon täytäntöönpanoa koskevat kertomukset (joissa käsitellään turvapaikka-ja maahanmuuttoasioiden kaikkia ulottuvuuksia) on määrä laatia vuoden 2006 lopussa (2 vuotta toimintasuunnitelmien hyväksymisen jälkeen).