18.7.2018   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

L 181/39

(1)

Komissio julkaisi 26 päivänä maaliskuuta 2018 ilmoituksen 26 terästuoteluokan tuontia koskevan suojatoimenpidetutkimuksen vireillepanosta (2018/C 111/10) (3) Euroopan unionin virallisessa lehdessä. Komissio päätti aloittaa tutkimuksen, koska oli saatu riittävästi näyttöä siitä, että kyseisten tuotteiden tuonti saattaa aiheuttaa tai uhata aiheuttaa vakavaa vahinkoa asianomaisille unionin tuottajille.

(2)

Komissio julkaisi 28 päivänä kesäkuuta myös ilmoituksen, jolla tutkimus laajennettiin koskemaan kahta muuta tuoteluokkaa (4).

(3)

Käytössä olevasta teräksen ennakkovalvontamekanismista (5) ja unionin tuotannonalan lähteistä komission saatavilla oleva tieto osoitti, että näiden tuoteluokkien kasvava tuonti ja vallitsevat uhkaavat taloudelliset ja kaupan olosuhteet, mukaan luettuna unionin terästeollisuuden tilanne, oikeuttivat perusteellisen tarkastelun.

(4)

Amerikan yhdysvaltojen, jäljempänä ’Yhdysvallat’, otettua vuonna 1962 annetun kaupanlaajennuslain 232 §:n, jäljempänä ’232 §’, nojalla käyttöön toimenpiteet teräksen tuonnissa tuonti oli vaarassa kasvaa entisestään kauppavirtojen uudelleensuuntaamisen vuoksi.

(5)

Nämä olosuhteet tilanteessa, jossa maailmassa on jatkuvaa ylikapasiteettia, saattavat vaarantaa unionin terästeollisuuden, joka on edelleen heikossa asemassa vastaamaan tuonnin todennäköiseen välittömään kasvuun ja elpymässä epäterveiden kaupan käytäntöjen aiheuttamasta vahingosta, kuten viime aikoina terästuotteiden osalta maailmanlaajuisesti toteutettujen kaupan suojatoimenpiteiden huomattava määrä osoittaa.

(6)

Komissio antoi 11 päivänä huhtikuuta 2018 asiakirja-aineistoon liitetyn ilmoituksen, joka sisälsi keskeiset tuontitilastot ja saatavilla olevat vahinkoindikaattorit. Komissio vastaanotti tämän asiakirja-aineistoon liitetyn ilmoituksen osalta 41 kannanottoa kolmansilta mailta, kansallisilta yhdistyksiltä ja yksittäisiltä teräsyhtiöiltä.

(7)

Useat asianomaiset osapuolet väittivät, että komissio ei ollut riittävällä tavalla ja ajoissa paljastanut näyttöä, johon suojatoimenpidetutkimuksen vireillepano perustui. Tästä syystä asianomaiset osapuolet eivät voineet täysin käyttää puolustautumisoikeuttaan. Tarkemmin sanottuna useat asianomaiset osapuolet väittivät, että 11 päivänä huhtikuuta 2018 saataville asetettu asiakirja-aineistoon liitetty ilmoitus ei sisältänyt tietoa unionin myynnistä, unionin viennistä, unionin kulutuksesta eikä unionin kokonaistuotannosta.

(8)

Toisin kuin väitettiin asiakirja-aineistoon liitetty ilmoitus sisälsi tietoa unionin myynnistä, unionin kulutuksesta ja unionin kokonaistuotannosta. Komissio katsoo lisäksi, että tärkeimmistä näkökohdista ja saatavilla olevasta näytöstä esitettiin riittävä yhteenveto niin Euroopan unionin virallisessa lehdessä julkaistussa vireillepanoilmoituksessa kuin suojalausekkeista tehdyn WTO-sopimuksen 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan nojalla WTO:lle annetussa tutkintaa koskevassa ilmoituksessa.

(9)

Komissio katsoo näin ollen täyttäneensä oikeudelliset velvoitteensa asianomaisten osapuolten puolustautumisoikeuksien riittävästä suojaamisesta. Asianomaisilla osapuolilla on joka tapauksessa mahdollisuus käyttää oikeuksiaan tutkimukselle varatun ajanjakson aikana.

(10)

Saadakseen perusteellista arviointia varten tarvitsemansa tiedot komissio lähetti kyselylomakkeet tutkimuksen kohteena olevien tuotteiden tiedossa oleville EU:n tuottajille ja mahdollisille vientiä harjoittaville tuottajille, tuojille ja käyttäjille, jotka tätä pyysivät vireillepanoilmoituksessa esitetyissä määräajoissa. Näitä osapuolia samoin kuin kolmansia maita pyydettiin myös esittämään asiaan liittyviä huomautuksia. Komissio vastaanotti 222 vastausta kyselylomakkeeseen ja 74 kannanottoa.

(11)

Komissio käynnisti suojatoimenpidetutkimuksen 26:sta EU:hun tuodusta terästuotteiden luokasta, ja 28 päivänä kesäkuuta tutkimus laajennettiin kattamaan vielä kaksi muuta tuoteluokkaa vireillepanoilmoitusta muuttavalla ilmoituksella (6). Kaikki nämä 28 tuoteluokkaa, jäljempänä ’tarkasteltavana oleva tuote’ tai ’tarkasteltavana olevat tuoteluokat’, kuuluvat komission toukokuussa 2016 käyttöön ottaman teräksen valvontamekanismin piiriin. Lisäksi Yhdysvallat soveltavat niihin tariffitoimenpiteitä 232 §:n nojalla. Asianomaiset tuoteluokat ja ne CN-koodit, joihin nämä tuotteet tällä hetkellä luokitellaan, luetellaan liitteessä I.

(12)

Tässä alustavassa arvioinnissa komissio katsoo, että kyseiset unionin tuottajien tuottamat 28 tuoteluokkaa, jäljempänä ’samankaltainen tuote’ tai ’samankaltaiset tuoteluokat’, ovat tarkasteltavana olevien tuoteluokkien kanssa samankaltaisia tai niiden kanssa suoraan kilpailevia tuoteluokkia. Niin unionissa tuotetuilla kuin unioniin tuoduilla tarkasteltavana olevilla tuotteilla on samat fyysiset, tekniset ja kemialliset perusominaisuudet. Niillä on samat käyttötarkoitukset, ja niistä on helposti saatavilla hinta- ja laatutietoja. Lisäksi niitä myydään samojen tai samanlaisten myyntikanavien kautta asiakkaalle, joka ostaa tai voi ostaa niitä sekä kotimaisista lähteistä että vaihtoehtoisesti ulkomaisilta viejiltä. Näin ollen tarkasteltavana olevat tuoteluokat ja unionin tuottajien vastaavissa luokissa tuottamat tuotteet kilpailevat vahvasti keskenään.

(13)

Komissio havaitsi tässä alustavassa analyysissa lisäksi, että eri tuoteluokkiin luokiteltujen tuotteiden ja myös eri tuotantovaiheissa tietyissä luokissa olevien tuotteiden välillä on merkittävä yhteys ja ne kilpailevat vahvasti keskenään, sillä jotkin luokat sisältävät ne tärkeimmät raaka-aineet tai tuotantopanokset, joita käytetään muihin tuoteluokkiin kuuluvien tuotteiden tuottamiseen.

(14)

Tätä tuoteluokkien sisäistä ja keskinäistä yhteyttä ja kilpailua voidaan havainnollistaa muutamilla esimerkeillä. Esimerkiksi kuumavalssattu leveä vanneteräs tuotetaan laatoista ja rullataan nauhalevyiksi tai tuotetaan kvarttolevyinä. Levyjä tuotetaan leikkaamalla nauhasta määrämittaan. Kapeita nauhoja tuotetaan joko suoraan tai leikkaamalla kuumavalssattua leveää nauhaa. Kuumavalssattuja levyjä käytetään myös putkien valmistukseen petrokemian teollisuudelle ja kylmävalssattuja levyjä käytetään myöhemmin hitsattujen putkien valmistuksessa. Suuri osa tuotetusta kuumavalssatusta leveästä nauhasta jatkokäsitellään, jotta voidaan tuottaa kylmävalssattua nauhaa, joka on ohuempaa ja jolla on parempi pintakäsittely. Huomattava osa kylmävalssatuista tuotteista päällystetään metallilla – tinalla tai kromilla säilyketeollisuutta varten tai sinkillä (7).

(15)

Monet unionin tuottajat tuottavat useimpia edellä mainittuja tuotteita. Esimerkiksi Arcelor Mittal tuottaa kuuma- ja kylmävalssattuja levyjä ja nauhoja ja päällystää lisäksi useita terästuotteita ja tuottaa levyjä. Samaten Voest Alpinen ja Tata Steelin kaltaiset yritykset tuottavat kuuma- ja kylmävalssattuja levyjä ja nauhoja ja myös päällystävät näistä tuotteista tehtyjä terästuotteita.

(16)

Koska tuotteet ovat tässä määrin yhteydessä toisiinsa, kilpailupaine voi helposti siirtyä tuotteesta toiseen. Jos kaupan suojatoimenpiteitä otetaan käyttöön esimerkiksi yhden tuotteen (kuten teräskelojen) osalta, tätä tuotetta voidaan muuntaa lisää samassa maassa ja viedä eri muodossa lisätoimenpiteiden välttämiseksi ja siten kilpailla edelleen kotimaisten tuotteiden kanssa. Ei voida myöskään sulkea pois sitä mahdollisuutta, että kolmannet maat tuovat joitakin näistä tuotteista alhaisella hinnalla ja muuntavat ne viedäkseen ne takaisin unioniin.

(17)

Näiden keskinäisten yhteyksien vuoksi ja ottaen huomioon, että – kuten jäljempänä selostetaan – Yhdysvaltojen 232 §:ään pohjautuvista toimenpiteistä johtuva mahdollinen kauppavirtojen uudelleensuuntaaminen koskee kaikkia tuoteluokkia, koska näitä toimenpiteitä sovelletaan horisontaalisesti kaikkiin terästuotteisiin tekemättä eroa niiden muodon, koon tai koostumuksen suhteen, alustaviin päätelmiin tähtäävä analyysi on tehty sekä kaikille 28 tuoteluokalle yleisesti tarkasteltavana olevana tuotteena (eli teräs eri muodoissaan) että yksittäin kunkin tuoteluokan tasolla (8).

(18)

Useimmat unionin tuottajat ovat Euroopan rauta- ja terästeollisuutta edustavan European Confederation of the Iron and Steel Industryn, jäljempänä ’Eurofer’, tai, kun on kyse putkien valmistajista, European Steel Tube Associationin, jäljempänä ’ESTA’, jäseniä. Nämä kaksi toimialajärjestöä edustavat yli 95:tä prosenttia unionin teräksen tuotannosta. Niillä on jäseniä lähes kaikissa jäsenvaltioissa.

(19)

Nämä toimialajärjestöt ovat jäsentensä puolesta ilmoittaneet komissiolle kannattavansa suojatoimenpidetutkimuksen aloittamista ja toimenpiteiden ottamista käyttöön 232 §:ään pohjautuvista toimenpiteistä johtuvaan kauppavirtojen uudelleensuuntaamiseen vastaamiseksi, sillä se häiritsee vakavasti teräsmarkkinoita, jotka eivät ole vielä täysin toipuneet terästeollisuuden kriisistä.

(20)

Komissio on Eurostatilta ja teräksen ennakkovalvontamekanismista saatujen tietojen sekä unionin tuotannonalan toimittamien tietojen pohjalta toteuttanut alustavan analyysin tarkasteltavana olevien tuotteiden tuonnin lisääntymisestä vuosina 2013–2017. Komissio on lisäksi tutkinut tuonnin kehittymistä vuoden 2018 ensimmäisen neljänneksen aikana tuonnin viimeaikaisen lisääntymisen vahvistamiseksi.

(21)

Tarkasteltavana olevien tuotteiden kokonaistuonti on kehittynyt seuraavasti:

(22)

Tarkasteltavana olevien 28 tuoteluokan tuonti on kokonaisuudessaan kasvanut absoluuttisesti mitattuna 62 prosenttia vuosina 2013–2017. Tuonti kasvoi erityisen voimakkaasti vuoteen 2016 asti. Senkin jälkeen tuonti kasvoi edelleen ja pysyi erittäin korkealla tasolla.

(23)

Useimpien tutkimuksen piiriin kuuluvien yksittäisten tuoteluokkien tuonti kasvoi absoluuttisesti mitattuna viimeisten viiden vuoden aikana. Esimerkiksi tuonnin kannalta suurimpien luokkien (tuoteluokat 1, 4 ja 7) tuonti kasvoi 45 prosenttia, 168 prosenttia ja 78 prosenttia.

(24)

Viiden tuoteluokan (10, 11, 19, 24 ja 27) tuonti ei kuitenkaan lisääntynyt. Komissio katsoo tämän vuoksi, että nämä tuoteluokat olisi tässä vaiheessa jätettävä alustavien toimenpiteiden ulkopuolelle. Komissio varaa kuitenkin oikeuden sisällyttää nämä viisi tuoteluokkaa lopullisten toimenpiteiden soveltamisalaan ja seuraa tätä varten edelleen tuontia näissä luokissa. Kunkin tuoteluokan tuonnin kehitys esitetään liitteessä II.

(25)

Sen lisäksi, että edellä mainitut tuoteluokat jätetään tässä vaiheessa toimenpiteiden ulkopuolelle, komissio on lisäksi tarkastellut tiettyjen maiden jättämistä toimenpiteiden soveltamisalan ulkopuolelle kappaleessa 121 esitettyjen päätelmien mukaisesti. Komissio on näin ollen sulkenut edellä mainituista maista peräisin olevien kyseisten tuoteluokkien tuonnin muun alustavan analyysinsa ulkopuolelle ja tarkastellut tuonnin kehitystä.

(26)

Tämän alustavan päätelmän piiriin kuuluvien tarkasteltavana olevien tuotteiden tuonti on edellä esitetty huomioon ottaen kehittynyt seuraavasti:

(27)

Tuonti kasvoi absoluuttisesti mitattuna 68 prosenttia vuosina 2013–2017 ja sen markkinaosuus 12,1 prosentista 17,8 prosenttiin. Merkittävin kasvu ajoittui vuosiin 2013–2016, mutta tuonti kasvoi edelleen ja pysyi korkealla tasolla vuonna 2017.

(28)

Tuonnin kasvusuuntaus jatkuu vuonna 2018. Verrattaessa vuoden 2018 ensimmäistä neljännestä vuoden 2017 ensimmäiseen neljännekseen kasvua oli 10 prosenttia. Yhdeksässä tuoteluokassa kasvua on yli 20 prosenttia, ja yhdessä näistä tuoteluokista (luokka 13) kasvua on yli 100 prosenttia. Tämä kasvu toteutui jo ennen kuin 232 §:ään pohjautuvat toimenpiteet tulivat voimaan.

(29)

Komissio päättelee tämän vuoksi, että tuonnin kasvu on absoluuttisesti mitattuna ollut äkillistä, jyrkkää ja merkittävää 23 tuoteluokassa. Tuonnin kasvu jatkuu lisäksi vuoden 2018 ensimmäisellä neljänneksellä, ja sen odotetaan olevan vieläkin merkittävämpää, kun otetaan huomioon 232 §:ään pohjautuvista toimenpiteistä johtuva odotettavissa oleva kauppavirtojen uudelleensuuntaaminen.

(30)

Komissio on alustavasti päätellyt, että edellä mainittu unioniin suuntautuvan terästuotteiden tuonnin lisääntyminen on ollut seurausta ennakoimattomista kehityssuuntauksista, jotka juontuvat erinäisiin tarkasteltavana olevien tuotteiden kansainvälisen kaupan epätasapainotiloja aiheuttaviin ja pahentaviin tekijöihin.

(31)

Teräksenvalmistuksen maailmanlaajuinen nimelliskapasiteetti on ensinnäkin enemmän kuin kaksinkertaistunut vuodesta 2000 lähtien 1,05 miljardista tonnista (vuonna 2000) 2,29 miljardiin tonniin (vuonna 2016) ja on pysynyt erittäin korkealla tasolla vuonna 2017 (2,27 miljardia tonnia) (9). Lisäksi tosiasiallinen maailmanlaajuinen teräksentuotanto vuonna 2016 (1,6 miljardia tonnia) oli edelleen 100 miljoonaa tonnia suurempi kuin maailmanlaajuinen teräksen kysyntä (1,5 miljardia tonnia). Näin ollen maailmanlaajuisen nimelliskapasiteetin ja tuotannon sekä tuotannon ja kysynnän välillä on viime vuosina ollut suuri ero, mikä on synnyttänyt maailmanlaajuisilla teräsmarkkinoilla ennakoimatonta ylikapasiteettia, joka on säilynyt huolimatta sen kaventamiseksi toteutetuista toimenpiteistä. Maailmanlaajuinen tuotanto kasvoi vuonna 2017 yli 5 prosenttia talouden elpyessä, mutta maailmanlaajuinen teräksen kysyntä kasvaa vuonna 2018 vain lievästi ja kasvun odotetaan hidastuvan lisää vuonna 2019. Merkkejä elpymisestä näkyi vuonna 2017, mutta merkittäviä riskejä on edelleen.

(32)

Teräsalan yritysten rahoitustilanne on edelleen heikko, koska – kuten edellä mainittiin – teräsalalla vallitsee jatkuva rakenteellinen epätasapaino. Näitä epätasapainotiloja korostavat vääristävät tuet ja hallitusten tukitoimenpiteet (10). Kun otetaan huomioon teräsalan merkittävät kiinteät kustannukset, monet teräksen tuottajat erityisesti maissa, joissa valtio vääristää markkinavoimien tavanomaista toimintaa, säilyttivät kapasiteetin käyttöasteen korkealla tasolla ja syytivät tuotteitaan kolmansien maiden markkinoille alhaisilla hinnoilla, kun kotimainen kulutus ei ollut riittävää. Tämä on johtanut EU:hun suuntautuvan tuonnin kasvuun ja yleiseen hintojen laskuun. Tuontihinnat ovat yleensä alittaneet unionin tuotannonalan hinnat vuonna 2017 kunkin tuoteluokan osalta tehdyn keskimääräisten hintojen vertailun mukaan. Tällainen keskimääräisten hintojen vertailu ei välttämättä kuvasta kaikkia erityispiirteitä, joilla saattaa olla vaikutusta vertailukelpoisuuteen, mutta se antaa joka tapauksessa hyvän käsityksen tuonnin yleisestä hintatasosta verrattuna unionin hintoihin. Hintojen alittavuutta todettiin 17 tuoteluokassa (1,2–23 prosenttia).

(33)

Kolmansien maiden markkinoiden kauppaa rajoittavat käytännöt ovat pahentaneet edellä mainittua vaikutusta. Useat maat ovat vuosista 2014–2015 lähtien alkaneet reagoida edellä mainittuun teräksen ylitarjontaan ja markkinoita vääristäviin käytäntöihin ja hyödyntää enemmän kauppapolitiikkaa ja kaupan suojatoimia teräsalalla suojatakseen kotimaisia tuottajiaan. Meksiko, Etelä-Afrikka, Intia ja Turkki ovat nostaneet tuontitulleja 2,5–40 prosenttia useiden terästuotteiden osalta. Näitä ovat muun muassa kuuma- ja kylmävalssattu teräs, teräslevyt, kuten nauhat, sekä betoniteräs. Näitä tuotteita tuotiin tyypillisesti yhä enemmän tutkimusajanjakson aikana. Lisäksi kolmannet maat ottivat edelleen koko vuoden 2017 ajan käyttöön kauppaa rajoittavia toimenpiteitä: jotkin maat ottivat käyttöön vähimmäistuontihinnat (Intia), jotkin ottivat käyttöön pakolliset kansalliset standardit teräkselle (Indonesia) ja jotkin ottivat käyttöön paikallista sisältöä koskevat vaatimukset, myös julkisissa hankinnoissa (Yhdysvallat).

(34)

Lisäksi kaupan suojatoimien käyttö on lisääntynyt vakaasti. WTO:n tilastojen mukaan vuosina 2011–2013 aloitettiin vuosittain keskimäärin noin 77 teräkseen liittyvää tutkimusta, mutta vuosina 2015–2016 tämä keskiarvo oli jo 117. Yhdysvalloissa oli helmikuussa 2018 käytössä 169 polkumyynti- ja tasoitustullimääräystä teräksen osalta ja käynnissä oli 25 tutkimusta, jotka saattavat johtaa teräksen Yhdysvaltoihin tulevan tuonnin supistumiseen entisestään (11). Koska Yhdysvallat on yksi maailman suurimmista teräksen tuojamaista – sen osuus maailman teräksen tuonnista on noin 13,1 prosenttia (vuonna 2016) – näin runsaslukuisten kaupan suojatoimien vaikutus on tuntunut vahvasti koko maailmassa.

(35)

Maailmanlaajuisen ylikapasiteetin jatkuessa Yhdysvaltojen 232 §:ään pohjautuvat laittomat ja rajoittavat toimenpiteet aiheuttavat tasonsa ja laajuutensa vuoksi todennäköisesti huomattavaa terästuotteiden kaupan uudelleensuuntaamista unioniin. Yhdysvallat on laskenut, että yhden 232 §:ään pohjautuvien toimenpiteiden nojalla käyttöön otetun kaikkia tuotteita koskevan tullin, jonka ulkopuolelle ei jää lähestulkoon yksikään maa, pitäisi vähentää tuontia noin 13 miljoonaa tonnia, mikä vastaa 7:ää prosenttia unionin kulutuksesta (12). Unionin markkinat ovat yleensä hyvin houkuttelevat terästuotteille niin kysynnän kuin hintojen kannalta. Jotkin terästä Yhdysvaltoihin vievät tahot ovat myös perinteisesti teräksen toimittajia unionin markkinoille, eikä ole epäilystäkään siitä, että nämä maat – samoin kuin muut maat, joiden vientiin ja tuotantoon Yhdysvaltojen toimenpiteet ja ennustettavissa olevat kauppavirtojen muutokset vaikuttavat – suuntaavat vientiään uudelleen unioniin. Jopa osittainen edellä mainittujen kauppavirtojen uudelleensuuntaaminen unioniin johtaa väistämättä uuteen hintojen laskuun ja hintojen alittavuuteen EU:n markkinoilla, jolloin hinnat laskevat vuoden 2016 tasoa vastaavalle tasolle, millä on huomattavia kielteisiä seurauksia unionin terästeollisuuden kannattavuudelle. On lisäksi huomattava, että tuonnin lisäkasvu, joka todennäköisesti entisestään heikentää unionin terästeollisuuden taloudellista tilannetta, saattaa erityisesti olla lähtöisin maista, joihin ei tätä nykyä sovelleta polkumyynti- tai tasoitustulleja.

(36)

Edellä mainitut ennakoimattomat kehityssuuntaukset ovat näin ollen johtaneet ja johtavat vastaisuudessakin unioniin suuntautuvan teräksen tuonnin selvään kasvuun.

(37)

Laatiakseen alustavan päätelmänsä siitä, onko arvioinnin piirissä olevan tarkasteltavana olevan tuotteen osalta näyttöä unionin tuotannonalalle aiheutuvasta vakavasta vahingosta tai vakavan vahingon uhkasta komissio on asetuksen (EU) 2015/478 9 artiklan ja asetuksen (EU) 2015/755 6 artiklan mukaisesti tutkinut kulutuksen, tuotannon, kapasiteetin käytön, myynnin, markkinaosuuden, hintojen, kannattavuuden, varastojen, sijoitetun pääoman tuoton, kassavirtojen ja työllisyyden suuntaukset tarkasteltavana olevan tuotteen osalta vuosilta 2013–2017 (odotettaessa vuoden 2018 tietojen keräämistä).

(38)

Tämä analyysi tehtiin yleisesti ja myös yksittäin niiden 23 tuoteluokan osalta, joiden tuontimäärät näyttivät olevan kasvussa, jäljempänä ’arvioitavana olevat tuotteet/tuoteluokat’. Kuten edellä II jaksossa selitetään, komissio pitää tällaista yleistä ja kattavaa analyysia asianmukaisena tässä tutkimuksessa, kun otetaan huomioon eri tuotteiden väliset yhteydet ja niiden välinen kilpailu kysynnän ja tarjonnan näkökulmasta.

(39)

Kokonaistilannetta tarkasteltaessa unionin kulutus, unionin tuottajien myynti ja vastaava markkinaosuus kehittyivät seuraavasti:

(40)

Arvioitavana olevien tuotteiden kulutus kasvoi johdonmukaisesti joka vuosi ajanjaksolla 2013–2017 kaiken kaikkiaan 15 prosenttia. Myös unionin tuottajien myynti kasvoi, mutta paljon vähäisemmässä määrin kuin unionin kulutus eli vain 7 prosenttia. Näin ollen unionin tuottajat eivät voineet hyötyä unionin kysynnän kasvusta ja menettivät markkinaosuuksiaan 86,8 prosentista 80,9 prosenttiin. Olisi muistettava, että samalla ajanjaksolla tuonti kasvoi 68 prosenttia.

(41)

Unionin tuottajilta saatujen kyselyvastausten perusteella tuotanto ja tuotantokapasiteetti kehittyivät seuraavasti:

(42)

Tuotantokapasiteetti kasvoi 3 prosenttia vuosina 2013–2017 mutta vähemmän kuin tuotanto, joka kasvoi 9 prosenttia. Tämän seurauksena kapasiteetin käyttöaste kasvoi 72 prosentista 76 prosenttiin.

(43)

Yhteistyössä toimineiden yritysten hallussa olevat varastot kasvoivat 20 prosenttina vuosina 2013–2017.

(44)

Unionin myyntihinnat, unionin tuottajien kannattavuus ja kassavirta kehittyivät seuraavasti:

(45)

Hinnat laskivat vuosina 2013–2016 merkittävästi unionin markkinoilla: unionin myyntihinnat laskivat 15 prosenttia. Olisi muistettava, että samalla ajanjaksolla tuonti kasvoi merkittävästi. Keskimääräinen yksikkömyyntihinta kuitenkin nousi vuonna 2017 ja pääsi vuotta 2013 vastaavalle tasolle. Kannattavuus pysytteli yleisesti erittäin alhaisella tasolla vuosina 2013–2016. Merkittävästä hintojen laskusta huolimatta unionin toimiala pystyi kuitenkin alentamaan tuotantokustannuksiaan vuonna 2016 siinä määrin, että se onnistui tekemään vähäistä 2,2 prosentin voittoa. Tilanne elpyi väliaikaisesti vuonna 2017. Myyntihinnat nousivat lähes 20 prosenttia vuosien 2016 ja 2017 välillä ja pääsivät vuoden 2013 tasolle. Unionin tuotannonalan voitto oli 6,2 prosentin tasolla, sillä vaikka tuotantokustannukset (raaka-aineet) nousivat, ne olivat alhaisemmalla tasolla kuin vuonna 2013. Unionin tuotannonalan yleinen kassavirtatilanne parani noin 60 prosenttia.

(46)

Arvioitavana olevien tuoteluokkien tuottajat unionissa menettivät viiden vuoden aikana lähes 10 000 työpaikkaa.

(47)

Tarkasteltavana olevan tuotteen tilannetta koskevan yleisen analyysin – jota komissio pitää asianmukaisena arvioitaessa suojatoimenpiteiden tarpeellisuutta tässä tutkimuksessa – lisäksi komissio arvioi tilannetta myös yksittäisissä tuoteluokissa vahvistaakseen edellä mainitut suuntaukset disaggregoidulla tasolla.

(48)

Yksittäisten tuoteluokkien tilanne on vaihtelevampi mutta suuntaus on yleisesti sama. Taloudelliset indikaattorit esitetään yksittäin kunkin tuoteluokan osalta liitteessä III.

(49)

Unionin kulutus kasvoi kahta tuoteluokkaa lukuun ottamatta kaikissa tuoteluokissa viimeisten viiden vuoden aikana. Kasvu oli vähäistä joidenkin yksittäisten tuotteiden kohdalla (alimmillaan 2 %) mutta huomattavasti selkeämpää toisten kohdalla (enimmillään 169 %).

(50)

Myyntimäärät pysyivät yleisesti ottaen vakaina ajanjaksolla 2013–2017 tai joissakin tapauksissa kasvoivat hieman, mutta kolmea tuoteluokkaa lukuun ottamatta ne eivät kasvaneet yhtä paljon kuin EU:n kulutus. Tämän seurauksena markkinaosuudet pienenivät viisivuotiskaudella kaikkien paitsi kolmen tuotteen kohdalla.

(51)

Tuotanto kasvoi yleisesti yksittäisistä 23 tuotteesta 18:n kohdalla samoin kuin kapasiteetin käyttöasteet.

(52)

Kunkin tuotteen hinta laski merkittävästi (lukuun ottamatta yhtä tuotetta, johon sovellettiin vähimmäistuontihinnan muodossa polkumyyntitulleja) ajanjaksolla 2013–2016. Hinnat nousivat vuonna 2017 teräsmarkkinoiden elpyessä yleisesti mutta myös niiden erilaisten kaupan suojatoimenpiteiden seurauksena, joita toteutettiin vääristyneen hinnoittelukäytännön ja tuetun tuonnin vuoksi. Kuudentoista tuotteen hinnat olivat vuonna 2017 alhaisemmalla tasolla kuin vuonna 2013. Olisi huomattava, että keskimääräiset tuontihinnat olivat lähes järkiään alhaisemmat kuin unionin hinnat kaikkina vuosina ja kaikissa tuoteluokissa.

(53)

Kaikkia tuoteluokkia myytiin tappiolla tai huomattavasti pienemmällä voitolla vuoteen 2016 asti. Ainoastaan seitsemän tuotetta pääsi vuonna 2017 voitoissa yli 6 prosentin tasolle. Nämä tuotteet ovat merkittäviä EU:n tuotantomäärän kannalta, ja niistä kuuteen kohdistuu tällä hetkellä (viimeaikaisia) polkumyynti- tai tasoitustoimenpiteitä. Nämä toimenpiteet koskevat vain joitakin alkuperämaita. Kaikki muut tuotteet joko tuottavat tappiota (3 tuotetta) tai ovat ainoastaan lähellä kannattavuusrajaa (13 tuotetta). Alle 6 prosentin voittotason ei katsota riittävän kattamaan toiminnan ylläpitämiseksi tarvittavia investointeja, sillä komissio piti useimpien viimeaikaisten tutkimusten tapaan nytkin noin 8 prosentin voittotasoa riittävänä voittotasona tällä alalla investointien kattamiseksi. Kassavirta heikkeni tuotteista puolen kohdalla vuosina 2013–2017 ja kuuden tuotteen kohdalla se oli jopa negatiivinen vuonna 2017. Sijoitetun pääoman tuotto oli edelleen vähäistä vuosina 2013–2016 mutta parani myöhemmin useimmissa tuoteluokissa, vaikkakin viiden tuotteen osalta sijoitetun pääoman tuotto oli edelleen negatiivinen vuonna 2017.

(54)

Varastot kasvoivat 17 tuoteluokan osalta. Ainoastaan viiden tuoteluokan varastot pienenivät ja yhden tuoteluokan varastot pysyivät samalla tasolla ajanjakson aikana.

(55)

Edellä esitetty analyysi vahvistaa unionin terästeollisuuden tilanteen heikentyneen merkittävästi vuosina 2013–2016. Tämä ilmeni markkinaosuuksien supistumisena ja hintojen merkittävänä alenemisena, mikä esti tuotannonalaa hyötymästä alhaisemmista raaka-ainekustannuksista. Nämä suuntaukset näkyivät niin yleisellä kuin yksittäisten tuotteiden tasolla. Tilanne elpyi osittain vuonna 2017. Monet tuoteluokat eivät ole edelleenkään päässeet kestävän voiton tasolle, mutta joidenkin tilanne on parantunut todennäköisimmin polkumyynnin ja tuetun tuonnin vastaisten toimenpiteiden äskettäisen käyttöönoton seurauksena. Unionin tuotannonalan katsotaan näin ollen yleisesti ja yksittäisten tuoteluokkien osalta olevan edelleen heikossa tilanteessa ja vaikeassa asemassa tuonnin uuden kasvun vuoksi erityisesti, jos kaupan suojatoimenpiteiden kohteena olevista maista tuleva tuonti korvataan tuonnilla, joka suunnataan Yhdysvaltojen markkinoilta muualle 232 §:ään pohjautuvan toiminnan seurauksena.

(56)

Tämä koskee tyypillisesti tuoteluokkia 1, 2 ja 4, jotka ovat tärkeitä unionin kysynnän kannalta, mutta myös koska näitä tuoteluokkia (erityisesti luokkia 1 ja 2) käytetään raaka-aineena muiden terästuotteiden tuottamiseksi. Tuoteluokkien 1, 2 ja 4 taloudellinen tilanne oli negatiivinen vuonna 2016 mutta kääntyi positiiviseksi vuonna 2017 sen jälkeen, kun käyttöön oli otettu polkumyynnin ja tukien vastaisia toimenpiteitä useita maita, kuten Kiinaa ja Venäjää, vastaan. Näistä maista tulevan tuonnin on kuitenkin äskettäin osittain korvannut Intiasta, Koreasta ja Turkista tuleva tuonti – jälkimmäiset kaksi ovat merkittäviä toimittajia myös Yhdysvaltoihin. Vuoden 2018 ensimmäisellä neljänneksellä eli ennen Yhdysvaltojen toimenpiteiden käyttöönottoa tuoteluokan 1 tuonti unioniin on jo kasvanut verrattuna vuoden 2017 ensimmäiseen neljännekseen, ja tämä kasvu johtuu lähinnä Turkista tulevasta tuonnista.

(57)

Unioniin suuntautuvan terästuonnin kasvu todennäköisesti estäisi unionin tuotannonalaa, joka ei ole vielä täysin toipunut, hyötymästä viimeaikaisten kaupan suojatoimenpiteiden positiivisesta vaikutuksesta.

(58)

Terästeollisuudesta maaliskuussa 2016 antamassaan tiedonannossa (13) komissio totesi, että unionin terästeollisuuteen kohdistuu useita vakavia haasteita, joita pahentavat globaali ylikapasiteetti, globaalin viennin jyrkkä lisääntyminen ja epäterveiden kaupan käytäntöjen ennennäkemätön kasvu.

(59)

Korjatakseen epäterveen tuonnin aiheuttamia vahinkoja komissio otti samanaikaisesti käyttöön erinäisiä polkumyynnin ja tukien vastaisia toimenpiteitä terästuotteiden tuonnissa. Tällä hetkellä yhteensä 19:ää polkumyynnin ja tukien vastaista toimenpidettä sovelletaan 14:ään tutkimuksen kohteena olevaan tuoteluokkaan eri maista tulevan epäterveen tuonnin vuoksi. Tutkimusajanjaksolla eli vuosina 2013–2017 kolmessatoista uudessa tutkimuksessa pääteltiin, että EU:n terästeollisuus kärsi (tai yhdessä tapauksessa oli vaarassa joutua kärsimään) epäterveiden kaupan käytäntöjen aiheuttamasta merkittävästä vahingosta.

(60)

Kuten 55 kappaleessa esitetään, unionin tuotannonalan tilanne on edelleen heikko ja se on vaikeassa asemassa tuonnin uuden kasvun vuoksi. Yhdysvaltojen äskettäinen päätös olla jättämättä EU:n vienti 232 §:ään pohjautuvien toimenpiteiden soveltamisalan ulkopuolelle todennäköisesti heikentää unionin tuottajien mahdollisuuksia viedä tuotteitaan Yhdysvaltoihin ja tekee niiden tilanteesta entistä vaikeamman.

(61)

Teräksen tuonti on kasvanut merkittävästi ja pysynyt korkealla tasolla vuonna 2017. Tuonnin lisäkasvu vuonna 2018 – etenkin niistä maista tai niiltä viejiltä, joihin ei sovelleta kaupan suojatoimenpiteitä – todennäköisesti estää tuotannonalaa elpymästä täysin ja hyötymästä näistä toimenpiteistä. Unionin terästeollisuuden katsotaan edelleen olevan heikossa asemassa vastaamaan tuonnin kasvuun.

(62)

Jos väliaikaisia suojatoimenpiteitä ei oteta käyttöön, tilanne todennäköisesti kehittyy tosiasialliseksi vakavaksi vahingoksi lähitulevaisuudessa.

(63)

Komissio on tässä yhteydessä asetuksen (EU) 2015/478 9 artiklan 2 kohdan ja asetuksen (EU) 2015/755 6 artiklan 3 kohdan nojalla tarkastellut unioniin suuntautuvan viennin kasvuvauhtia ja sitä todennäköisyyttä, että saatavilla olevaa kapasiteettia käytetään viennin suuntaamiseen unioniin.

(64)

Kuten edellä todettiin, unioniin suuntautuva tuonti kasvoi merkittävästi vuosina 2013–2017 eli kokonaisuudessaan 68 prosenttia. Kasvu oli erityisen merkittävää vuoteen 2016 asti, mutta tuonti kasvoi sen jälkeenkin tosin hitaammin. Kuten (37) ja (82) kappaleessa tuodaan kriittisten olosuhteiden osalta esiin, tuonti kasvoi jälleen merkittävästi (lähes 10 %) vuoden 2018 ensimmäisellä neljänneksellä. Tuonnin kasvuvauhti on näin ollen merkittävä.

(65)

Yleisen ylikapasiteettitilanteen vallitessa useissa maissa Yhdysvaltojen 232 §:ään pohjautuvien rajoittavien toimenpiteiden odotetaan aiheuttavan tasonsa ja laajuutensa vuoksi todennäköisesti huomattavaa terästuotteiden kaupan uudelleensuuntaamista unioniin.

(66)

Yhdysvallat on ilmoittanut aikovansa vähentää tuontia noin 13 miljoonalla tonnilla ja on tämän seurauksena ottanut maaliskuussa 2018 käyttöön ylimääräisen 25 prosentin suuruisen tuontitullin lukuisien terästuotteiden tuonnissa. Se teräksen määrä, jota ei enää viedä Yhdysvaltoihin, suuntautuu väistämättä muihin kolmansiin maihin.

(67)

Jotkin Yhdysvaltoihin vievät tärkeimmät viejät toimittavat perinteisesti terästä myös unionin markkinoille. On erittäin todennäköistä, että nämä maat samoin kuin muut maat ovat suuressa määrin halukkaita suuntamaan vientiään unioniin. Unionin markkinat ovat yleensä houkuttelevat terästuotteille niin kysynnän kuin hintojen kannalta. EU on Kiinan jälkeen mutta ennen Yhdysvaltoja yksi teräksen päämarkkina-alueista, joilla kysyntä on kasvanut viime vuosina ja hinnat ovat nyt myös nousseet.

(68)

Tuonnin tulvan aiheuttama toimitusten merkittävä lisääntyminen unionin markkinoille laskee yleisesti hintoja, jolloin hinnat laskevat vuoden 2016 tasoa vastaavalle tasolle, millä on huomattavia kielteisiä seurauksia unionin terästeollisuuden kannattavuudelle.

(69)

Näissä olosuhteissa ja edellä esitetyn perusteella päätellään alustavasti, että vaikka unionin terästeollisuus on osittain toipunut joidenkin tuoteluokkien osalta vuonna 2017 erityisesti kaupan suojatoimenpiteiden ansiosta, useimpien arvioitavana olevien tuoteluokkien taloudellinen tilanne on edelleen reippaasti kestävän tason alapuolella, minkä johdosta unionin tuotannonala on edelleen heikossa tilanteessa uutta tuontivyöryä ajatellen. Komissio päättelee näin ollen, että unionin terästeollisuus voi kärsiä vakavia vahinkoja 23:n arvioitavana olevan tuoteluokan osalta.

(70)

Komissio on päätellyt alustavasti, että arvioitavana olevan tuotteen lisääntyneen tuonnin ja vakavan vahingon uhkan välillä on seuraavista syistä syy-yhteys.

(71)

Ensinnäkin muistutetaan, että unionin tuottajien tuottamat tuotteet ovat tarkasteltavana olevien tuotteiden kanssa samankaltaisia tai niiden kanssa suoraan kilpailevia tuotteita. Niillä on samat perusominaisuudet ja samat käyttötarkoitukset, niitä myydään samojen tai samanlaisten myyntikanavien kautta ja ne kilpailevat hinnan osalta vahvasti keskenään.

(72)

Kuten IV ja VI jaksossa selostetaan, unionin tuottajat ovat menettäneet markkinaosuuttaan ja niihin on kohdistunut merkittävää hintapainetta, mikä on johtanut negatiiviseen tai kestämättömään voittoon. Vaikka tuottajat ovat elpyneet, vakava vahinko näyttää joidenkin tuotteiden osalta välittömältä.

(73)

Tarkasteltavana olevan tuotteen tuonti kasvoi vuosina 2013–2017 merkittävästi ja nakersi unionin tuottajien markkinaosuuksia tuontituotteiden EU:n tuottajien hintoja alhaisempien hintojen vuoksi. Tuonnin markkinaosuus kasvoi yleisesti ottaen 12,2 prosentista 17,6 prosenttiin ja tuontihinnat olivat lähes järkiään unionin myyntihintoja alhaisemmat kunkin yksittäisen tuotteen osalta.

(74)

Tuonnin kasvun ja unionin tuottajien tilanteen välinen syy-yhteys oli erityisen selvä vuosina 2013–2016, jolloin alhaisin hinnoin tapahtuva tuonti oli huipussaan (+ 62 %) ja EU:n tuottajien hinnat tippuivat 15 prosenttia. Tuoteluokassa 13 hinnat laskivat 20 prosenttia, tuoteluokassa 1 ne laskivat 19 prosenttia ja tuoteluokassa 3 puolestaan 18 prosenttia. Tämän seurauksena samankaltaisten tuotteiden tuottajat unionissa tekivät joko tappiota tai olivat tuskin kannattavuusrajan yläpuolella. Tuonti oli edelleen vuonna 2017 korkealla tasolla ja hinnat alittuivat edelleen yleisestä hintojen noususta huolimatta. EU:n hinnat nousivat mutteivät riittävästi useiden tuotteiden kohdalla, joita myytiin edelleen tappiolla tai pienemmällä voitolla.

(75)

Kannattavuus parani joissakin tuoteluokissa, mutta niiden tilanne on edelleen heikko. Aiempien vuosien kehityksen pohjalta nämä tuoteluokat ovat erityisen herkkiä hintapaineelle, ja alhaisilla hinnoilla tapahtuvan tuonnin lisäkasvu huonontaisi niiden tilannetta merkittävästi.

(76)

Tässä yhteydessä katsotaan, että Yhdysvaltojen kaupanlaajennuslain 232 §:ään pohjautuvat rajoittavat toimenpiteet aiheuttavat tasonsa ja laajuutensa vuoksi todennäköisesti välitöntä vakavaa vahinkoa unionin tuottajille.

(77)

Komissio päättelee tämän vuoksi alustavasti, että arvioitavana olevien 23 tuoteluokan osalta on olemassa syy-yhteys tuonnin lisääntymisen, unionin teräsmarkkinoiden hintoihin kohdistuvan paineen ja unionin tuottajien kokeman vakavan vahingon uhkan välillä.

(78)

Sen varmistamiseksi, että vakava vahinko ei johdu muista syistä kuin tuonnin lisääntymisestä, komissio on toteuttanut alustavan analyysin sen määrittämiseksi, ovatko muut tekijät saattaneet vaikuttaa unionin tuottajiin kohdistuvaan vakavaan vahinkoon.

(79)

Maailmanlaajuisella ylikapasiteetilla todettiin olevan vaikutusta siinä mielessä, että se lisäsi unioniin suuntautuvaa halpatuontia. Tarkasteltavana olevien terästuotteiden kulutus kasvoi eikä näin ollen voinut heikentää syy-yhteyttä.

(80)

Komissio tarkasteli lisäksi mahdollisuutta, että vakava vahinko olisi aiheutunut Euroopan talousalueen (ETA) jäsenmaista tulevasta tarkasteltavana olevien tuotteiden tuonnista. Unionin ja sen jäsenvaltioiden ja ETA-maiden (Norja, Islanti ja Liechtenstein) välillä tehdyn ETA-sopimuksen seurauksena unioni on yhdentynyt talouden alalla tiiviisti ETA-maiden markkinoiden kanssa sekä tarkasteltavana olevia tuotteita valmistavien tuotannonalojen kanssa. Tuotannonala näillä markkinoilla on hyvin kehittynyt ja sen markkinat kylläiset, minkä vuoksi ETA-maista peräisin olevien tuotteiden sulkemisen suojatoimenpiteiden ulkopuolelle katsotaan vaikuttavan vain vähän (jos ollenkaan) näiden tuotteiden tuonnin määrään. Vaikka näistä maista tuleva tuonti onkin joidenkin tuoteluokkien osalta lisännyt tuontia (kokonaistuonti näistä maista on kasvanut noin 9 %), kyseisen tuonnin osuus kokonaistuonnista on vähäinen (ETA-maiden osuus tuonnista on noin 1,5 % ja niiden markkinaosuus yhteensä 0,3 %). ETA-maat ovat lisäksi perinteisesti vieneet tarkasteltavana olevaa tuotetta vähäisessä määrin Yhdysvaltoihin, jolloin kauppavirtojen uudelleensuuntaamisen riskin katsotaan alustavasti myöskin olevan vähäinen. Kun näin ollen otetaan huomioon perinteisesti vähäiset toimitukset Yhdysvaltoihin, tuotannonalan kehitysaste ETA-markkinoilla ja tähän liittyvä kauppavirtojen uudelleensuuntaamisen vähäinen riski, komissio katsoo, että tarkasteltavana olevien tuotteiden tuonti ETA-maista on voinut vaikuttaa vain vähäisesti, jos laisinkaan, vakavan vahingon uhkaan.

(81)

Komissio ei siis ole havainnut muita tekijöitä, jotka heikentäisivät tuonnin lisääntymisen ja unionin tuottajille aiheutuvan vakavan vahingon välistä syy-yhteyttä. Tutkimuksen loppuaikana toteutetaan kuitenkin kaikkien sellaisten muiden tekijöiden yksityiskohtaisempi tarkastelu, jotka ovat tai ovat saattaneet vaikuttaa vahingon syntymiseen.

(82)

Kuten edellä todettiin, unionin teräksen tuottajiin kohdistuu yleisesti vahingon uhka ja vakava vahinko on selvästi toteutumassa. Joidenkin yksittäisten tuoteluokkien osalta on jo viitteitä vakavasta vahingosta. Tuonnin lisäkasvu vaikuttaa todennäköisesti merkittävän haitallisesti tuotannonalan taloudelliseen tilanteeseen kokonaisuudessaan.

(83)

Komissio on tutkinut, ovatko olosuhteet nyt niin kriittiset, että viivästykset aiheuttaisivat vahinkoa, jota olisi vaikea korjata. Erityisesti tutkittiin, onko tuonti kasvanut viime aikoina.

(84)

Kun verrattiin terästuotteiden tuontia vuoden 2018 ensimmäisellä neljänneksellä ja vuoden 2017 ensimmäisellä neljänneksellä, tuonti näyttää 23 tuoteluokasta 18:n kohdalla kasvaneen 26 prosenttia. Tämä tuonnin kasvu on huomattavasti merkittävämpää kuin vuosina 2016–2017 todettu kasvu, joka oli noin 2 prosentin luokkaa.

(85)

Terästuotteille 232 §:n pohjalta asetetut 25 prosentin suuruiset tullit otettiin käyttöön 23 päivänä maaliskuuta 2018. Yhdysvaltojen toimenpiteiden täyttä vaikutusta kauppavirtojen uudelleensuuntaamisen osalta ei ole tässä vaiheessa mahdollista arvioida. Unioniin suuntautuvan tuonnin kasvun vuoden 2018 ensimmäisellä neljänneksellä voitaisiin kuitenkin katsoa ennakoivan niiden vaikutuksia ja antavan tämän vuoksi hyvän käsityksen siitä, miten unionin tuonti saattaa vastaisuudessa kehittyä Yhdysvaltojen toimenpiteiden käyttöönoton jälkeen.

(86)

Yhdysvallat päätti 30 päivänä toukokuuta 2018, että 232 §:n pohjautuvat toimenpiteet olisi pantava täytäntöön unionin, Meksikon ja Kanadan osalta. Komissio pitää myös tätä kriittisenä näkökohtana, koska se ei pelkästään rajoittaisi unionin vientiä vaan myös lisäisi kauppavirtojen uudelleensuuntaamisen riskiä näistä kahdesta muusta merkittävästä teräksentuottajamaasta.

(87)

Kun otetaan huomioon tuotannonalan heikko tilanne ja tuorein tuonnin kasvu, terästuotteiden uusi ylitarjonta unionin markkinoilla ja siitä seuraava hintapaine vaikuttaisivat epäilemättä vakavasti unionin tuottajien tilanteeseen.

(88)

Komissio katsoo tämän vuoksi, että kaupan uudelleensuuntaamisen todellisen riskin vuoksi ja koska merkittävistä teräksentuottajamaista Yhdysvaltoihin suuntautuvaa tuontia rajoitetaan entisestään, on olemassa olosuhteet, joissa minkälainen tahansa viivästys väliaikaisten suojatoimenpiteiden käyttöönotossa aiheuttaisi vahinkoa, jota olisi vaikea korjata. Sen vuoksi komissio esittää päätelmänään, että väliaikaiset suojatoimenpiteet olisi toteutettava viipymättä.

(89)

Asetuksen (EU) 2015/478 16 artiklan mukaisesti tutkittiin, olisiko vakavan vahingon uhkaa koskevista alustavista päätelmistä huolimatta olemassa pakottavia syitä, joiden perusteella olisi pääteltävä, että väliaikaisten toimenpiteiden käyttöönotto ei tässä tapauksessa olisi unionin edun mukaista. Unionin etua määritettäessä arvioitiin kaikki asiaan liittyvät etunäkökohdat, mukaan lukien unionin tuotannonalan, tuojien ja käyttäjien edut.

(90)

Unionin tuotannonala koostuu noin 40 tuottajasta, jotka sijaitsevat monissa unionin jäsenvaltioissa ja työllistivät vuosina 2013–2017 suoraan yli 180 000 henkeä tarkasteltavana olevien 25 tuotteen tuotannossa. On vahvistettu, että unionin tuotannonalaan kohdistuu vakavan vahingon uhka tuonnin lisääntymisen vuoksi. On muistettava, että unionin tuotannonala ei ole hyötynyt kulutuksen kasvusta ja että unionin tuotannonalan taloudellinen tilanne on edelleen heikko ja vaikeassa asemassa tuonnin uuden kasvun vuoksi. Terästeollisuuden strateginen merkitys on tunnustettu jo kauan (14). Onkin unionin edun mukaista, että sen terästeollisuus on terve ja kilpailukykyinen. On selvää, että jos toimenpiteitä ei toteuteta, unionin tuottajien hinnat alenevat ja markkinaosuus supistuu, mikä vähentää tuotantoa, lisää taloudellisia tappioita ja vähentää työpaikkoja sekä terästeollisuudessa että siihen liittyvillä teollisuudenaloilla. Väliaikaisten suojatoimenpiteiden käyttöönotto korjaa tilapäisesti vakavaa vahinkoa ja helpottaa unionin tuotannonalan sopeutumista.

(91)

Käyttäjät ja tuojat etsivät teräkselle yleisesti mahdollisimman alhaisia hintoja, ja onkin selvää, että ilman toimenpiteitä hinnat olisivat alhaisemmat. On kuitenkin myös niiden edun mukaista, että unionin terästeollisuus on kilpailukykyinen ja elinkelpoinen ja voi täyttää niiden tulevat tarpeet.

(92)

Useat tutkimuksen osapuolet ovat tässä yhteydessä väittäneet, ettei olisi unionin edun mukaista ottaa käyttöön väliaikaisia suojatoimenpiteitä. Niiden mukaan toimenpiteet johtaisivat melkoisella varmuudella tarjontapulaan ja asettaisivat unionin tuotannonalan näin vahvempaan neuvotteluasemaan hintapaineen luomiseksi. Lisäksi ne väittivät, että hankintalähteet ovat jo nyt rajalliset polkumyynnin ja tuen vastaisten toimenpiteiden käyttöönottamisen vuoksi ja että tuotteet, joita ei voida saada unionin tuottajilta tai joita ei ole saatavissa riittävästi tai asianmukaisin teknisin eritelmin, on jätettävä suojatoimenpiteiden ulkopuolelle.

(93)

Jotta saataisiin aikaan oikea tasapaino erilaisten oikeutettujen etujen välillä ja koska vakavan vahingon uhka liittyy tässä tapauksessa lähinnä kaupan uudelleensuuntaamisen esiintymiseen, komissio katsoo, että suojatoimenpiteillä olisi säilytettävä perinteiset tuontitasot ja että ainoastaan tämän tason ylittävään tuontiin olisi kohdistettava toimenpiteitä. Tältä osin tariffikiintiöiden järjestelmällä, jossa ei hankaloiteta perinteisiä kauppavirtoja, taataan suojatoimenpiteiden olevan unionin edun mukaiset. Tämäntyyppiset toimenpiteet estäisivät kaupan uudelleensuuntaamisesta unionin tuotannonalalle aiheutuvat kielteiset vaikutukset, ja samalla niillä säilytettäisiin perinteiset kaupan hankintalähteet ja toimiva kilpailu teräsmarkkinoilla.

(94)

Komissio katsoo näissä olosuhteissa, että riski siitä, että käyttöön otettu toimenpide aiheuttaisi tarjontapulan tai nostaisi hintoja, ei ole merkittävä. Samoin olisi hylättävä väite siitä, että tietyt tuoteluokat on jätettävä suojatoimenpiteiden ulkopuolelle, koska niitä ei voida saada unionin tuottajilta tai niitä ei ole saatavissa riittävästi tai asianmukaisin teknisin eritelmin, sillä perinteiset kauppavirrat taataan.

(95)

Komissio päättelee näin ollen alustavasti, että unionin etu edellyttää väliaikaisten suojatoimenpiteiden ottamista käyttöön tullin korotuksen muodossa siten, että korotusta sovelletaan perinteiset kauppavirrat ylittävään tuontiin tuoteluokittain.

(96)

Unionin terästeollisuuden pääteltiin alustavasti olevan tilanteessa, jossa arvioitavana oleviin 23 tuoteluokkaan kohdistuu vakavan vahingon uhka, ja tämän tilanteen katsottiin todennäköisesti kehittyvän tosiasialliseksi vakavaksi vahingoksi lähitulevaisuudessa. Näiden kriittisten olosuhteiden vuoksi katsottiin, että olisi toteutettava väliaikaisia suojatoimenpiteitä, jotta estettäisiin sellaiset EU:n terästeollisuudelle aiheutuvat vahingot, joita olisi vaikea korjata ennen tämän tutkimuksen päättämistä.

(97)

Toimenpiteiden asianmukaista muotoa valittaessa komissio tarkasteli seuraavia seikkoja. Ensinnäkin unionin koko terästeollisuudelle aiheutuu todennäköisesti vakavaa vahinkoa, koska Yhdysvaltoihin suuntautuvaa teräsvientiä suunnataan uudelleen EU:hun 232 §:ään pohjautuvien toimenpiteiden seurauksena. Toiseksi unionin markkinoiden avoimuus olisi turvattava ja perinteiset tuontivirrat säilytettävä. Terästeollisuuden tilanteen suurimmaksi uhkaksi katsotaankin tämä perinteiset kauppavirrat ylittävä liikatuonti. Asetuksen (EU) 2015/478 7 artiklan 2 kohdan ja – erityisesti WTO:n suojalausekesopimuksen 6 artiklaan pohjautuvien – unionin kansainvälisten sitoumusten mukaisesti väliaikaiset toimenpiteet olisi toteutettava tariffitoimenpiteinä.

(98)

Komissio katsoo tältä pohjalta, kuten 93 kappaleessa mainitaan, että väliaikaiset toimenpiteet olisi toteutettava tariffikiintiöinä, jotka ylittävistä määristä on maksettava lisätulli. Jotta varmistetaan kaikkien perinteisten toimittajien pääsy unionin markkinoille, kyseisten tariffikiintiöiden olisi perustuttava tuonnin keskimääräisiin vuotuisiin tasoihin vuosina 2015, 2016 ja 2017. Koska tariffikiintiöt ovat voimassa 200 kalenteripäivää, kiintiöt olisi vahvistettava suhteessa vuotuisiin lukuihin.

(99)

Kiintiön ylittävän määrän lisätulli olisi vahvistettava tasolle, joka vastaa unionin tuotannonalaan kohdistuvan vakavan vahingon ehkäisemistavoitetta. Kun otetaan huomioon vakavan vahingon uhkaa koskevat päätelmät ja se, että vakavaa vahinkoa ei ole vielä yleisesti aiheutunut, komissio katsoo, että vahinkomarginaalin laskeminen unionin tuotannonalan tuotteiden laskennallisen keskimääräisen vahinkoa aiheuttamattoman tonnikohtaisen viimeaikaisen hinnan pohjalta ei näytä asianmukaiselta.

(100)

Näissä olosuhteissa komissio katsoo pikemminkin olevan asianmukaisempaa omaksua ennakoiva toimintamalli sen tullin määrän arvioimiseksi, joka on tarpeen, jotta voidaan estää perinteiset kauppavirrat ylittävää tuontia toteutumasta ja aiheuttamasta vakavaa vahinkoa unionin tuotannonalalle sen jälkeen, kun kiintiö on saavutettu.

(101)

Unionin tuotannonala on tältä osin esittänyt riittävänä pelotteena toimivan tullin laskemiseksi kaksi täydentävää menetelmää, joita komissio pitää tätä tarkoitusta varten asianmukaisina: ensimmäinen on unionin teräsmarkkinoiden osittaisen tasapainon malli ja toisessa lasketaan katetuotto terästuotteiden osalta.

(102)

Osittaisen tasapainon malli koostuu erinäisistä kysynnän ja tarjonnan yhtälöistä, joissa keskitytään talouden yhteen osaan ja sovelletaan ceteris paribus -oletusta muuhun osaan taloudesta. Siinä oletetaan myös, että analysoidun skenaarion makrotaloudelliset vaikutukset eivät ole tarpeeksi suuret vaikuttaakseen makrotaloudellisiin aggregaatteihin, kuten yleiseen palkkatasoon taloudessa.

(103)

Unionin tuotannonalan ehdottama malli perustuu julkisesti saatavilla olevaan koodiin, joka on ohjelmoitu ja ratkaistu laskentataulukko-ohjelmalla. Osittaisen tasapainon mallit ovat laajemmin tutkintaviranomaisten, myös komission, käyttämä vakioväline kauppapolitiikan analyysissa.

(104)

Tässä mallissa, kuten useimmissa muissakin malleissa, käytetään ns. Armingtonin oletusta, jonka mukaan eri lähteistä peräisin olevat tuotteet eivät ole täysin korvattavissa toisillaan. Mallissa tarkastellaan unionin markkinoita, jotka käyttävät ainoastaan unionin kotimaista tarjontaa, tuontitarjontaa suojatoimenpiteiden kohteena olevista maista ja tuontitarjontaa suojatoimenpiteistä vapautetuista maista. Lopuksi siinä käytetään unionin kysyntätoimintoa, joka vastaa yleistä hintatasoa, teräksen kysynnän määrittämiseksi kokonaistasolla ja jaetaan tämä suhteellisten hintojen mukaan kolmelle edellä mainitulle hankintalähteelle. Tätä jälkimmäistä prosessia ohjaavat ns. Armington-joustot eli taloudelliset parametrit, jotka edustavat eri alkuperämaista – jotka eroavat toisistaan niin tuotelajien kuin markkinoiden suhteen – peräisin olevien tuotteiden välistä substituutiojoustoa.

(105)

Malliin on saatu tiedot Euroferilta ja Eurostatilta. Armington-joustot ja kysynnän ja tarjonnan joustot ovat peräisin vakiintuneista lähteistä, kuten Yhdysvaltojen kansainvälisen kaupan komissiolta ja maailmankauppaa analysoivalta verkostolta, jäljempänä ’GTAP’. Armington-jousto on asetettu tasolle 3,75, kysyntäjousto tasolle – 0,5 ja kolme tarjontajoustoa tasolle 4 näiden lähteiden mukaisesti.

(106)

Koska kyseessä on yhden maan malli, on tehtävä tiettyjä eksplisiittisiä ja implisiittisiä oletuksia erityisesti Yhdysvaltojen teräsmarkkinoiden ja 232 §:n käytöstä seuraavien toimenpiteiden vaikutuksen osalta.

(107)

Ensinnäkin oletetaan, että näillä toimenpiteillä onnistutaan sulkemaan Yhdysvaltojen markkinoilta niiden maiden nykyinen vienti, joihin kohdistuu 232 §:ään pohjautuvia toimenpiteitä. Seuraavaksi tämän markkinoilta poissuljetun viennin se osuus, joka suunnataan EU:n markkinoille, kunkin Yhdysvaltoihin nykyään vievän tuottajamaan osalta lasketaan menetelmällä, jossa tarkastellaan ja painotetaan neljää eri kriteeriä: etäisyys unioniin, sellaisten maiden olemassaolo alueella, jotka voivat ottaa vastaan uudelleensuunnatun viennin, sellaisten maiden olemassaolo alueella, joilla on huomattavaa ylikapasiteettia, ja käytössä olevien kaupan suojatoimenpiteiden olemassaolo maassa. Tämän laskelman mukaan 72 prosenttia Yhdysvaltojen nykyisestä teräksen tuonnista suunnataan uudelleen EU:n markkinoille, mikä vastaa 55:tä prosenttia unionin koko terästuonnista vuonna 2017. Lisäksi oletetaan, että tämä lisätuonti korvaa samansuuruisen unionin tuotannon.

(108)

Mallia on täsmennetty edellä mainituilla parametreilla ja markkinatiedot oikaistu edellä kahdessa kappaleessa esitettyjen oletusten osalta. Malli on tämän jälkeen ratkaistu tekemällä kokeiluja erisuuruisilla unionin kiintiöiden ulkopuolisilla suojatoimenpiteillä. Mallin tulosten mukaan 25 prosentin suuruinen tulli mahdollistaisi tuontimäärät, jotka ovat noin 19 prosenttia suuremmat kuin vertailuajanjaksolla 2015–2017. Vielä 32 prosentin suuruinen tulli mahdollistaisi 10 prosenttia suuremman tuonnin kuin vertailuajanjaksolla. Sen sijaan 41 prosentin suuruinen tulli tiputtaisi tuonnin vuosien 2015–2017 tasolle.

(109)

Makroekonomisen kauppamallin tuloksia on täydennetty erinäisillä mikroekonomisilla tyypillisen katetuoton simulaatioilla 12:n arvioitavana olevan eri tuoteluokan osalta. Analyysin taustalla on oletus, että hintojen laskiessa tuottajat käyttäisivät edelleen täysin kapasiteettinsä ja veisivät unioniin niin kauan, että muuttuvat kustannukset katetaan. Myyntihinnan ja muuttuvien kustannusten välistä marginaalia kutsutaan katetuotoksi. Tuottaja toisin sanoen jatkaisi tuottamista niin kauan, että katetuotto ei ole negatiivinen. Analyysissa vahvistetaan kullekin arvioitavana olevalle kahdelletoista tuoteluokalle sellainen hinta unioniin tuotaessa, jolla EU:hun vientiä harjoittavien tuottajien katetuotto olisi käytetty kokonaan. Tämän hinnan ja vahinkoa aiheuttamattoman unionin markkinoiden kotimaisen hinnan välisestä erotuksesta saadaan näin se kiintiön ulkopuolinen tulli, joka on tarpeen vahinkoa aiheuttamattoman hintatason takaamiseksi unionin markkinoilla.

(110)

Analyysissa käytetään raaka-aineiden hintakoria, joka perustuu Metal Bulletingin julkiseen indeksiin, CRU-tietokannasta saatuihin kiinalaisten yritysten muuttuviin kustannuksiin ja Kiinan ja EU:n välisiin rahtikustannuksiin, joiden suuruudeksi oletetaan 60 Yhdysvaltain dollaria tonnilta (minkä on ilmoitettu olevan varovainen arvio). Siinä todetaan, että katetuottojen ja näin myös tarvittavien pelotteena toimivien kiintiön ulkopuolisten tullien olisi oltava suuruudeltaan 19–45 prosenttia (mediaani 34 %), mikä olennaisesti vahvistaisi osittaisen tasapainon mallilla todetun kiintiön ulkopuolisen tullin suuruusluokan.

(111)

Komissio on edellä esitetyn perusteella alustavasti todennut, että väliaikainen 25 prosentin suuruinen kiintiön ulkopuolinen tulli riittäisi estämään vakavan vahingon syntymisen. Tämä tulli, joka on alhaisempi kuin perinteisen kaupan varmistavasta mallista saatu 32 prosenttia lisättynä 10 prosentin suuruisella tuonnin kasvulla, edustaa varovaista lähestymistapaa; siinä otetaan huomioon unionin etu odotettaessa huomautuksia asianomaisilta osapuolilta väliaikaisten toimenpiteiden käyttöönoton jälkeen ja kun on tehty yksityiskohtaisempi tutkimus tuonnin kehittymisestä ennen lopullisten toimenpiteiden käyttöönottoa.

(112)

Tariffikiintiöiden optimaalinen käyttö on parasta varmistaa jakamalla ne vapaaseen liikkeeseen luovutusta koskevien tulli-ilmoitusten hyväksymispäivien aikajärjestyksen mukaisesti, kuten komission täytäntöönpanoasetuksessa (EU) 2015/2447 (15) säädetään. Kaikille unionin tuojille olisi varmistettava tasavertainen ja jatkuva mahdollisuus käyttää kiintiöitä. Tämä hallinnointimenettely edellyttää jäsenvaltioiden ja komission välistä tiivistä yhteistyötä.

(113)

Mahdollisuus olla soveltamatta tariffikiintiötä kehitysmaista tuotuihin tavaroihin riippuu tavaroiden alkuperästä. Tästä syystä olisi sovellettava unionissa tällä hetkellä voimassa olevia muun kuin etuuskohteluun oikeuttavan alkuperän määrittämisen perusteita.

(114)

Jotta perinteiset kauppavirrat voisivat edelleen jatkua, kullekin tuoteluokalle, jota varten tällä asetuksella otetaan käyttöön väliaikaisia toimenpiteitä, määritetään erityinen kiintiö tuotteiden alkuperämaasta riippumatta. Tutkimuksen loppuaikana määritetään, onko suotavaa jakaa kullekin viejämaalle oma kiintiönsä perinteisten kauppavirtojen varmistamiseksi näistä maista ja ottaen huomioon väliaikaisten toimenpiteiden vaikutukset. Komissio tarkastelee erityisesti nykyisin voimassa olevien polkumyynnin ja tukien vastaisten toimenpiteiden mahdollista vaikutusta maakohtaisen kiintiön jakamiseen ja käyttöön.

(115)

Kun määritetty tullivapaa kiintiö on saavutettu, sovelletaan suojatoimenpiteitä.

(116)

Useat asianomaiset osapuolet väittivät, että useiden tuoteluokkien osalta jo käytössä olevat polkumyynti- ja tasoitustoimenpiteet yhdessä samalle tuonnille määrättävien suojatoimenpiteiden kanssa aiheuttaisivat kohtuuttoman raskaan taakan joillekin vientiä EU:hun suunnitteleville vientiä harjoittaville tuottajille ja saattavat estää niitä pääsemästä unionin markkinoille.

(117)

Nykyisten väliaikaisten suojatoimenpiteiden piiriin kuuluvien 12 terästuotteiden luokan osalta joihinkin alkuperämaihin sovelletaan nykyisin polkumyynti- ja tasoitustulleja. Tämän vuoksi on syytä tarkastella, johtaisiko näiden toimenpiteiden ja suojatoimenpiteiden yhteisvaikutus haluttua suurempaan vaikutukseen (16). Jotta vältyttäisiin ”kaksinkertaisilta korjauksilta” tariffikiintiön ylittyessä, nykyinen polkumyynti- ja tasoitustulli suspendoidaan tai sen määrää vähennetään sen varmistamiseksi, että näiden toimenpiteiden yhteisvaikutus ei ylitä käytössä olevien suojatoimenpiteiden tai polkumyynti-/tasoitustullien suurinta määrää.

(118)

Väliaikaisia toimenpiteitä olisi sovellettava 200 kalenteripäivää tämän asetuksen voimaantulopäivästä.

(119)

Asetuksen (EU) 2015/478 18 artiklan ja unionin kansainvälisten velvoitteiden mukaisesti suojatoimenpiteitä ei pitäisi soveltaa kehitysmaasta peräisin olevaan tuotteeseen, jos kyseisen maan osuus kyseisen tuotteen tuonnista unioniin ei ole enemmän kuin kolme prosenttia, edellyttäen, että kaikkien niiden WTO:n jäsenenä olevien kehitysmaiden, joiden osuus unionin tuonnista on vähemmän kuin kolme prosenttia, osuus kyseisen tuotteen kokonaistuonnista unioniin on yhteensä enintään yhdeksän prosenttia.

(120)

Komission alustavien päätelmien mukaan tarkasteltavana olevat tietyistä kehitysmaista peräisin olevat tuoteluokat täyttävät edellä mainitusta poikkeuksesta hyötymistä koskevat vaatimukset. Liitteessä IV (Luettelo sellaisista kehitysmaista peräisin olevista tuotteista, joihin sovelletaan väliaikaisia toimenpiteitä) luetellaan kyseiset kehitysmaat tämän asetuksen soveltamiseksi. Siinä myös mainitaan kunkin 23 tuoteluokan osalta kehitysmaat, joihin väliaikaisia toimenpiteitä sovelletaan. Komissio katsoo tässä vaiheessa aiheelliseksi laskea kehitysmaista tulevan tuonnin määrän kussakin tuoteluokassa, sillä tariffikiintiö vahvistetaan viittaamalla myös kustakin luokasta yksittäin tulevaan perinteiseen kauppavirtaan. Tämä ei vaikuta tuleviin päätöksiin siitä, voidaanko jotakin maata pitää kehitysmaana.

(121)

Kuten edellä 80 kappaleessa esitetään ja kun otetaan huomioon markkinoiden läheinen yhdentyminen ETA-maiden markkinoiden kanssa, näistä maista tulevan tuonnin kokonaismäärät ja kaupan uudelleensuuntaamisen vähäinen riski, komissio katsoo, että Norjasta, Islannista ja Liechtensteinista peräisin olevat arvioitavana olevat tuotteet olisi jätettävä tämän asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle,