1.4.2008   

ET

Euroopa Liidu Teataja

C 81/1

I–VII

1–8

1–7

8

9–13

14–34

14–16

17–20

21–25

26–34

35–55

35–39

40–41

42–49

43–46

47–49

50–55

56–58

59–65

59–62

63–65

Euroopa Regionaalarengu Fond

Rahastamisvahend, mis on kavandatud majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse edendamiseks ELi liikmesriikide vahel, korrigeerides peamist piirkondlikku tasakaalustamatust ja korraldades ümber arengus maha jäänud piirkonnad. Euroopa Regionaalarengu Fondi sekkumist rakendatakse peamiselt paljusid projekte sisaldavate tegevusprogrammide kaudu.

Mõju

Sotsiaal-majanduslikud tagajärjed, mis võivad sekkumisega kaasneda.

Mõjusus

Mõõdab saavutatud tulemuste ja püstitatud eesmärkide vahelist seost.

Programmitööperiood

Mitmeaastane raamistik, mille raames planeeritakse ja rakendatakse struktuurifondidest tehtavad kulud.

Puhasnüüdisväärtus

Väärtus, mis saadakse kogu projektitsükli ajal toodetud sularahavarude indekseerimisel käesoleval ajal. Nimetatud meetod võimaldab võrrelda erinevaid projekte.

Rakenduskava

Komisjoni heakskiidetud dokument, mis hõlmab mitmeaastaseid meetmeid sisaldavaid ühtlustatud prioriteete, mida võidakse rakendada ühe või enama struktuurifondi või alternatiivselt teiste rahaliste vahendite ja Euroopa Investeerimispanga (EIP) kaudu.

Riskianalüüs

Uuring, mille eesmärk on kindlaks määrata tõenäosus, et aluseks olevate muutujate väärtus, mida projekti puhul esialgselt arvutati, leiab ka tegelikult kinnitust.

Sisemine tulumäär

Määr, alates millest muutub investeering tasuvaks.

Struktuurifondid

Rahastamismeetmed ühenduse rahalistest vahenditest, et ühtlustada ELi piirkondade arengutaset. Euroopa Regionaalarengu Fond on nimetatud meetmete peamine rahastamisvahend.

Tasuvusanalüüs

Meetod, mille abil võrreldakse kõiki sekkumisega kaasnevaid kulusid ja tulusid, et määrata kindlaks, kas tulud ületavad kulud, ja kui see nii on, siis milline on vastav suhe.

Tundlikkusanalüüs

Projekti eeldatava tulemuse stabiilsuse uuring seoses muutustega aluseks olevates muutujates.

Tõhusus

Mõõdab kasutatud ressursside ja saavutatud tulemuste vahelist seost.

Tühimõju

Mõju, mis ilmneb ja oleks tekkinud ka ilma avaliku sekkumiseta.

Ühtekuuluvusfond

Vahend, mis on kavandatud majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse edendamiseks suurprojektide rahastamise kaudu keskkonna- ja transpordivaldkonnas liikmesriikides, mille rahvamajanduse kogutulu elaniku kohta on väiksem kui 90 % ühenduse keskmisest. Ühtekuuluvusfondi rakendati esialgu Hispaanias, Kreekas, Iirimaal ja Portugalis. Alates 1. jaanuarist ei ole Iirimaa enam abikõlblik. Uued liikmesriigid on saanud ühtekuuluvusfondist abi alates nende ühendusega liitumisest.

I.

Infrastruktuuri- ja tootlike investeeringute suurprojektide mõiste määratletakse määrustes peamiselt kaasatud finantseerimise mahu alusel. Nimetatud projektide majandusliku tähtsuse ja võimaliku mõju tõttu tuleb neid enne heakskiitmist konkreetselt hinnata. Samal põhjusel tuleb koguda asjakohast teavet, et eeldatud mõjuga võrdlemise kaudu hinnata tegelikult saavutatud mõju (vt punktid 1–8).

II.

Kontrollikoja auditis keskenduti Euroopa Regionaalarengu Fondi suurprojektidele ja analoogselt ühtekuuluvusfondi programmitööperioodide 1994–1999 ja 2000–2006 projektidele. Käesolevas aruandes käsitletakse kahte peamist teemat: ettevalmistusprotsess, mille eesmärk on komisjonipoolne suurprojektide heakskiitmine, ja järelhindamisprotsess pärast nende rakendamist (vt punktid 9–13).

III.

Kontrollikoda leidis kontrollimisel mitmeid puudusi kahe kõnealuse programmitööperioodi jooksul. Põhilisteks probleemideks olid projektide läbivaatamise ja ühenduse kaasrahastamise määra kindlaksmääramisega seotud menetlused. Projekti elluviijate abitaotlustega koos esitatud tasuvusanalüüside kvaliteet oli väga erinev ja sama kehtis ka nimetatud analüüsi kasutamise kohta komisjonis. Nimetatud leiud tekitasid kahtlust suurprojektide heakskiitmise erimenetluse reaalse lisaväärtuse kohta (vt punktid 14–34).

IV.

Kontrollikoda soovitab komisjonil rakendada tõhusamaid kontrollimenetlusi, mis põhinevad komisjoni enda poolt välja töötatud vahenditel, tagada tasuvusanalüüsi range rakendamine, eelkõige esitatud andmetega seoses, ja jätkata jõupingutusi nende tegurite arvessevõtmisel, mis võimaldavad korrigeerida ühenduse rahastamisosaluse määra (vt punkt 63).

V.

Programmitööperioodi 1994–1999 suurprojektide järelhindamine (ainus järelhindamine, mille komisjon auditi jooksul läbi viis) osutus tõsiselt puudulikuks eeldatava mõju ja järelevalvega seonduva asjakohase ja täpse teabe puudumise tõttu. Nimetatud tingimustel ei andnud hindamine teavet, mis oleks olnud kasulik otsuste tegemisel tulevasel programmitööperioodil, välja arvatud ühel juhul ühtekuuluvusfondi kaasrahastatud projektide puhul. Euroopa Regionaalarengu Fondi programmitööperioodi 2000–2006 suurprojektide hindamine, mida tuleb veel ellu viia, saab toetuda rangematele eeskirjadele, eriti järelevalve valdkonnas. Nimetatud eeskirjade rakendamiseks praktikas on siiski veel palju teha (vt punktid 35–55).

VI.

Struktuurifondide programmitööperioodi 2007–2013 määrustes ei nõuta, et komisjon teeks suurprojektide individuaalset järelhindamist. Kontrollikoda siiski soovitab, et siseriiklikud ametiasutused ja abisaajad, kellele on saadud teave kasulik, peaksid hindama suurprojekte individuaalselt pärast nende lõpuleviimist nende erieesmärkidest lähtudes. Komisjon peab selleks tagama, et abitaotlused sisaldavad nõutavat teavet näitajate ja esialgse olukorra kohta ning nimetatud teabe üle teostatakse ranget järelevalvet. Hindamisel saadud teave tuleb esitada komisjonile, kes peab analüüsima oma teabevajadusi, et tagada suurprojektide mõju kohta kättesaadavad, asjakohased ja usaldusväärsed andmed (vt punkt 64).

VII.

Pikemas perspektiivis kutsub kontrollikoda komisjoni, Euroopa Parlamenti ja nõukogu üles kaalutlema vajadust kehtestada suurprojektide kinnitamise erikord (vt punkt 65).

1.

Suurprojektide mõiste on määratletud põhimõtteliselt ühenduse Euroopa Regionaalarengu Fondi määrustes, (1) määratlemise aluseks on projektide rahastamise suurus.

2.

Programmitööperioodil 1994–1999 olid suurprojektid need, „mille kogukulud ühenduse abi kindlaksmääramist arvesse võttes ületavad üldjuhul infrastruktuuri investeeringute puhul 25 miljonit eküüd ja tootlike investeeringute puhul 15 miljonit eküüd” (2).

3.

Programmitööperioodil 2000–2006 hõlmatakse suurprojekti määratlusega projektid, „mille kogukulud fondide rahalise panuse määramist arvesse võttes ületavad 50 miljonit eurot” (3). Lisaks peavad nimetatud projektid hõlmama majanduslikult jagamatuid ja täpse tehnilise funktsiooniga töid ning neil peavad olema selgelt kindlaks määratud eesmärgid. Nagu eelmisel programmitööperioodil, võivad need olla infrastruktuuri- või tootlikud investeeringud (4).

4.

Ühtekuuluvusfondi määrused teiselt poolt ei sisalda suurprojekti määratlust mitte kummagi arutluse all oleva programmitööperioodi suhtes (5). Kuna ühtekuuluvusriikides võidakse ühtekuuluvusfondist või Euroopa Regionaalarengu Fondist rahastada samalaadseid projekte, millega investeeritakse transpordiinfrastruktuuri või keskkonda, uuriti auditi käigus analoogia põhjal ka mitmeid kogukulude põhjal välja valitud ühtekuuluvusfondi projekte, mille suhtes kohaldati Euroopa Regionaalarengu Fondi suurprojektidega sarnaseid kriteeriume.

5.

Heakskiidumenetlusega seoses võis Euroopa Regionaalarengu Fondi programmitööperioodi 1994–1999 suurprojekte esitada individuaalselt või rakenduskava raamistikus. Igal juhul teavitati komisjoni suurprojektidest, mille puhul tuli esitada täiendavad üksikasjad, (6) kuid ei nõutud ametlikku heakskiitmise otsust.

6.

Kõiki Euroopa Regionaalarengu Fondi programmitööperioodi 2000–2006 suurprojekte rahastati laialdasema abiprogrammi raames (7). Määrustega nähti siiski ette, et komisjon kiidaks need heaks individuaalselt vastupidiselt teistele projektidele, mis kiideti heaks ainult liikmesriigi tasandil (8).

7.

Mõlemal programmitööperioodil võis ühtekuuluvusfondist rahastada ainult üksikprojekte, mille kohta tuli teha eriotsus.

8.

Tabel 2 näitab nende suurprojektide kogukulusid, mis said programmitööperioodil abi Euroopa Regionaalarengu Fondist ja ühtekuuluvusfondist.

9.

Kuna teatavat summat ületavate üksikprojektide rahastamine võib avaldada mõju regionaalarengule, on tavalisest keerukamad kontrollimenetlused kohustuslikud. Alates programmitööperioodist 2000–2006 tuleb nimetatud projektide puhul teha ka eraldi heakskiitmisotsus. Samal põhjusel nõutakse eraldatud vahendite retroaktiivset hindamist, et saada juhiseid projekti kavandamiseks ja valiku tegemiseks tulevastel programmitööperioodidel.

10.

Kontrollikoda otsis seepärast vastuseid järgmisele kahele küsimusele:

11.

Toimikute ja liikmesriikides läbi viidud kontrollid hõlmasid 20st programmitööperioodil 1994–1999 lõpetatud suurprojektist koosnevat valimit ja 30st programmitööperioodil 2000–2006 lõpetatud suurprojektist koosnevat valimit. Lisaks moodustati toimikute uurimiseks komisjonis 36st programmitööperioodi 2000–2006 suurprojektist koosnev täiendav valim (vt I lisa).

12.

Suurprojektide kontrollimiseks loodud süsteemiga seoses keskendus audit komisjoni kahe programmitööperioodi, 1994–1999 ja 2000–2006 menetlustele. Märgitakse edenemist paranemise suunas. Soovitused selle osa kohta avaldavad tõenäoliselt mõju rakendamisele programmitööperioodil 2007–2013, mil on kasutatud suurprojektide mõistet kõikide struktuurifondide puhul (9).

13.

Järelhindamisega seoses võiks arvesse võtta ainult programmitööperioodi 1994–1999 projektide hindamist, kuna kontrollikoja auditi ajal oli programmitööperioodi 2000–2006 projektide rakendamine lõpetamata ja nende järelhindamine veel tegemata (10). Vaatamata sellele uuritakse samuti aruandes, kas programmitööperioodi 2000–2006 suhtes on oodata paranemist. Auditi järeldustes esitatud tähelepanekud võivad avaldada mõju programmitööperioodi 2000–2006 veel tegemata hindamisele, kuid peamiselt just alanud programmitööperioodi 2007–2013 hindamisele.

14.

Liikmesriigid vastutavad suurprojektide esitamise eest, millele taotletakse ühendusepoolset kaasrahastamist; nimetatud esitamine toimub liikmesriikide endi esialgsete kontrollimenetluste ja eeskirjade põhjal, võttes arvesse asjakohased Euroopa Regionaalarengu Fondi ja ühtekuuluvusfondi rakenduskavades sätestatud prioriteedid.

15.

Komisjonilt ei eeldata erinevate liikmesriikide projektide võrdlevat hindamist, kuna igale liikmesriigile sihtotstarbeliselt määratud rahastamise suurus on iga programmitööperioodi ettevalmistusel eelnevalt kindlaks määratud. Vaatamata sellele peab komisjon kontrollima rahastatavate projektide kvaliteeti või selgitama, kas valitud projektidega saavutatakse regionaalarenguga seotud eesmärgid ja nende elluviimiseks on vaja ühendusepoolset rahalist osalust ning kas see annab reaalse lisaväärtuse.

16.

Kontrollikoda uuris komisjoni eelkontrollietappi, hinnates, kas järgmised tegurid on vajalikud vastuvõetavate projektide kinnitamiseks nimetatud etapil:

17.

Kontrollikoja audit näitas, et komisjoni kasutuselevõetud juhtimisvahendid on aja jooksul täiustunud. Olgugi et abitaotluse vormid on Euroopa Regionaalarengu Fondi ja ühtekuuluvusfondi suurprojektide puhul programmitööperioodil 2000–2006 erinevad, on need põhjalikumad ja sobivamad kui eelneval programmitööperioodil kasutatud vormid. Samuti on paranenud liikmesriikidele kättesaadavaks tehtud tasuvusanalüüsi juhend (11) nii teoreetilise raamistiku kui ka selle praktikas rakendamise tähenduses (12).

18.

Abitaotluste läbivaatamine oli siiski oma kvaliteedi poolest erinev:

1. selgitusTootlike projektidega seoses on üks komisjoni osakond märkinud, et investeeringud osutuvad tõenäoliselt äärmiselt tulusaks ja seepärast ei vaja need abi. Ühe transpordi infrastruktuuri projekti puhul oli üks teine osakond teinud ettepaneku, et nõutavat 60 % panuse määra tuleks vähendada, kuna projekti elluviimise koht oli liikmesriigi kõige rikkamas piirkonnas ja ametiasutused kohaldasid madalamaid määrasid piirkondades, mis ei olnud nii jõukad. Määra kärpimist taotleti veel ühe projekti puhul, kus investeering oli äärmiselt tasuv. Lõpuks ei kärbitud nõutavat panuse määra mitte kummagi nimetatud projekti puhul. Allmaaraudtee ehitamise juhtumi puhul muudeti projekt ühtekuuluvusfondist rahastamise eesmärgil ümber keskkonnaprojektiks, kuna energeetika ja transpordi peadirektoraadi arvates ei olnud see transpordiinfrastruktuuri projekt, vaatamata energeetika ja transpordi peadirektoraadi esitatud reservatsioonile põhjendusega, et ainult 1–3 % projektist saadavast kasust oleks oma laadilt seotud keskkonnaga.

2. selgitusKreekas sõltub ühest või teisest fondist rahastamise määramine (pärast komisjoniga nõupidamist) projekti ettevalmistuse ja planeerimise tasemest ning vahendite olemasolust. See on tekitanud mõnevõrra ebaloogilise olukorra, kus transpordi suurprojekti pikendamisprojekti rahastati selle pikendamise puhul ühtekuuluvusfondist 66,3 % määraga ja teist rakenduskava raames Euroopa Regionaalarengu Fondist 50 % määraga.

19.

Kontrollimisprotsessis esines olulisi viivitusi. Kahekuisest tähtajast, mis on ette nähtud komisjonipoolseks heakskiitmiseks (13) pärast taotlusvormide vastuvõtmist, ei peetud tavaliselt kinni. Euroopa Regionaalarengu Fondi ja ühtekuuluvusfondi projektide kohapealseks auditeerimiseks kulus keskmiselt 187 päeva, kusjuures heakskiitmisele kulus 46 kuni 1 001 päeva. Nimetatud viivitused tulenevad asjaolust, et komisjon on kohustatud hankima täiendavaid üksikasju enamiku suurprojektide kohta peamiselt nende halva kvaliteedi või keskkonnamõju uuringute puudumise tõttu, mis on paljudel juhtudel kohustuslikud, ning samuti projektide finants- ja majandusanalüüside konkreetsete aspektide tõttu (14). Lisaks võtab liikmesriikidel vastuste edastamine sageli väga palju aega. Puudused, mis on mõjutanud projektijuhtimist pikka aega, selgitavad neid viivitusi osaliselt (vt punkt 17).

20.

Komisjon oli mõne projekti heakskiitmisel liiga järeleandlik:

21.

Õigusaktidega nõutud tasuvusanalüüs abitaotluste põhjendamiseks on peamine komisjoni käsutuses olev vahend, et teha otsus ühendusepoolse rahastamise või mitterahastamise kohta. Tasuvusanalüüsi nõuetekohane läbiviimine on oluline esitatud projektide kvaliteedi hindamisel. Analüüsiga seoses võrreldakse vahendeid, mida kasutati sotsiaal-majandusliku kasuga, mida võidakse saada vaheetapil kavandatud meetmete kaudu (16). Komisjon võib nõuda abitaotluse uuesti läbivaatamise või laiendamise eesmärgil analüüsi esitamist abitaotluse põhjendamiseks või hinnata ise projekti, taotledes vajaduse korral sõltumatute ekspertide arvamusi või Euroopa Investeerimispanga abi.

22.

Vaatamata komisjoni suurprojektide tasuvusanalüüsi juhendi avaldamisele (vt punkt 17), täheldati suurt erinevust projekti elluviijate esitatud finants- ja majandusanalüüside kvaliteedis.

23.

Komisjoni lähenemisviis selles suhtes ei ole üheselt mõistetav. Mõningatel juhtudel aktsepteerib komisjon arvukaid puudusi ja kiidab projektid heaks täiendavaid üksikasju nõudmata, samal ajal kui teistel juhtudel peatab ta heakskiitmise kuni oluliste finantsanalüüsi osade saamiseni.

24.

Kontrollikoja auditis on avastatud järgmised puudused ja vastuolud, mis ohustavad projektide heakskiitmist:

3. selgitusÜks kahest projekti kaasatud liikmesriigist esitas piiri ületava tunneli ehitamise taotluse suurprojektina. Ülevaade kogu tunneli ehitamise projektist oleks olnud kasulik taotleja liikmesriigi osa hindamiseks. Sama kehtib ka piiri ületavate kiirteede kohta. Siseriiklike kiirteede ja raudteede puhul hinnati paljudel juhtudel eraldi majanduslikku mõju igas etapis, kusjuures iga etapiga seondus suurprojekt, kuid ei hinnatud üldist majanduslikku mõju.

Tootlike investeeringute suurprojektide puhul on analüüside kvaliteet üldiselt halvem.

25.

Abitaotlustega kaasnevate analüüside halb kvaliteet näitab, et komisjon ei teostanud kontrollietapis alati projektide tasuvusanalüüsi tõhusat läbivaatamist. Sellistel tingimustel oli infrastruktuuri või tootlike investeeringutega seotud projektide otsustav tagasilükkamine väga harv, sama harv kui projektide uuesti läbivaatamise taotlused pärast komisjonipoolset kontrollimist.

26.

Komisjoni halduskontrolli eesmärk on „kinnitada või muuta ühenduse abi määra” (17). Nimetatud vahend, mis võeti kasutusele ühenduse toetuste mõjususe tagamiseks, kindlustab, et rahastatud projekt saab rakenduseks vajalikud vahendid, ilma et abisaaja saaks põhjendamatut kasu. See on eriti oluline, kui abisaajad on eraettevõtjad, kuna komisjonipoolne rahastamine võib rikkuda turutingimusi.

27.

Ühenduse abi puhul kehtivad teatavad õigusaktidega ette nähtud ülemmäärad. Olulist puhaskasu tootvatele infrastruktuuri investeeringutele ja investeeringutele äriühingutesse on ette nähtud madalamad regulatiivsed ülemmäärad (18). Lisaks tuleb järgida ühenduse eeskirju ja riigiabi ülemmäärasid.

28.

Nimetatud ülemmäärade piires oli ainus täpne tegur, mida komisjon ühenduse abi määra kindlaksmääramisel kasutas, finantsdefitsiidi suhtarv (financing gap), mida kohaldatakse ainult tulusate infrastruktuuriprojektide suhtes ning mille abil arvutatakse projekti esialgse investeeringu diskonteeritud maksumuse osa, mida tegevustulude puhasnüüdisväärtus ei kata (kaasa arvatud jääkväärtus) (19). Nimetatud arvutamine võimaldab määrata kindlaks maksimaalse avaliku sekkumise taseme. 2003. aastal hakkas komisjon sanitaarsüsteemide ja tahkete jäätmete käitluse suurprojektide puhul kasutama muudetud arvutusmeetodit, (20) milles võetakse arvesse tulusust, püüdes vältida karistuse määramist neile abisaajatele, kes rangelt järgivad põhimõtet „saastaja maksab” (21).

29.

Teatavatel juhtudel, mida komisjon uuris, oli finantsdefitsiidi suhtarvu rakendamise tulemuseks praktikas kas liiga suur ühenduse osaluse määr või tekkis kahtlus, kas nimetatud põhimõtet oli õigesti kohaldatud.

30.

Peale finantsdefitsiidi meetodi ei näidata üheski suunises muid tegureid, mida tuleb arvesse võtta ühenduse toetusmäärade korrigeerimisel, mis aitavad selgitada teatavaid eriarvamusi osakondadevahelises nõupidamisprotsessis (vt punkt 18). Eelnevalt kehtestatud kriteeriumide puudumise tõttu korrigeeritakse abi määra juhuslikul viisil ja selle järjepidevat rakendamist ei saa kontrollida.

31.

Kontrollikoja audit on näidanud, et avaliku infrastruktuuri investeerimisprojektide puhul, mis ei tooda tulu, ei võeta abi määrade vähendamisel arvesse selliseid sotsiaal-majanduslikke aspekte nagu piirkonna industrialiseerimise aste või selle suhteline jõukus. Sama kehtib ka selliste kriteeriumide puhul nagu sidusus teiste ühenduse tegevustega. Samuti ei ole komisjon tõstatanud küsimust projekti algataja esitatud finantskorra struktuuri kohta.

32.

Tootlike investeeringute puhul on projektide uuesti läbivaatamine näidanud, et abi määrade määramise meetod on suhteliselt automaatne:

4. selgitusÜhe olulist kasumit tootva äriühingu puhul oleks projekt olnud edukas ka ilma ühenduse abita. Sama kehtib ka veel ühe tööstustoodangu projekti kohta, millega seotud asjaomastel äriühingutel puudusid põhimõtteliselt konkurendid Euroopa turul. Teatavatel juhtudel siiski võiks projekti asukohaga põhjendada toetusi projektidele, mille sisemine tulumäär on soodne. Ühe teise äriühingu suurprojekti puhul, millel oli oluline osa maailmaturul erinevate toodetega seoses, tehti kaasfinantseeritav investeering äriühingu asukohas eesmärgi 1 piirkonnas tänu ühenduse toetustele ja etendas investeeringu asukoht olulist osa, tekitades tõelise konkurentsi mõlema erineva asukohaga poole vahel.

33.

Komisjon on nimetatud puudustest teadlik. 2004. aastal tegi komisjon ratsionaliseerimise katse, püüdes teatavatest kriteeriumidest lähtudes korrigeerida ühenduse abi määrasid. Selle tulemuseks olid suunavad abi määrad kaalutuna iga sektori eeldatava tulumääraga, mida arvutati 200 infrastruktuuri ja tootlike projektide valimis rahaliste sisemiste tulumäärade alusel. Vahend on kasulik, olgugi et veel liiga piiratud. Igal juhul võeti see toimikute kontrollimise seisukohast kasutusele liiga hilja.

34.

2006. aastal avaldatud uutes suunistes (22) tehakse ettepanek hõlmata finantsdefitsiidi arvutamisel ka sellised tegurid, mis ei ole puhtalt rahanduslikud, nagu riikliku ja erasektori partnerluse olemasolu ja õiglus (s.o piirkonna suhteline jõukus). Nimetatud suunistes ühendatakse samuti toetused ja laenud kasumlikkuse alusel, mida tavaliselt sektori lõikes eeldatakse. Olgugi et kontekstilisi tegureid võetakse arvesse ainult osaliselt, on see paranemine kooskõlas käesolevas aruandes soovitatud lähenemisviisiga, et leida laiemat ja objektiivsemat raamistikku abi suuruse diferentseerimiseks. On tähtis, et neid rakendatakse rahandusotsuste tegemisel uuel programmitööperioodil järjepideval ja läbipaistaval viisil.

35.

Projekti hindamise eesmärk pärast selle lõpuleviimist on tavaliselt võtta arvesse vahendite kasutamine ning võetud meetmete mõjusus ja tõhusus. See pakub huvi eelkõige poliitilistele liidritele, juhtimisasutustele ja abisaajatele. See peab andma kogemusi, kui on vaja võtta täiendavad või parandusmeetmed tulevikus. Kuna sellised hindamistulemused annavad teavet projektide mõju kohta, kasutatakse neid ka tulevaste projektide eesmärkide kvantifitseerimiseks.

36.

Struktuurifondide määrustes on sätestatud, et ühenduse sekkumiste puhul tuleb korraldada hindamine, mida iseloomustatakse järelhindamisena, ja komisjon peab seda tegema koostöös liikmesriikidega (23). Euroopa Regionaalarengu Fondi suurprojekti, mis esitatakse väljaspool rakenduskava, loetakse sekkumiseks ning seega põhimõtteliselt järelhindamise objektiks. Puudub sekkumisse kaasatud individuaalse suurprojekti kohane selgesõnaline õiguslik nõue (24).

37.

Ühtekuuluvusfondi puhul on siiski iga projekti järelhindamine selgesõnaliselt sätestatud (25).

38.

Liikmesriigid koguvad järelhindamisel kasutatavaid põhilisi andmeid peamiselt järelevalvesüsteemi kaudu. Programmitööperioodil 1994–1999 tuli teostada ainult ühtekuuluvusfondi projektide individuaalset järelevalvet ja esitada nende kohta iga-aastased rakendusaruanded. Struktuurifondide projektide järelevalvet teostati täielikult kõrgemal tasemel (meetmed, prioriteedid, rakenduskavad, ühenduse toetuse raamistikud jne (26)).

39.

Kontrollikoda kontrollis järelhindamisetappi järgmistest seisukohtadest lähtudes:

40.

Liikmesriigid teevad suurprojektide järelhindamist väga harva (27). Hinnatud oli ainult ühte kahekümnest kontrollikoja auditeeritud projektist (vt 5. selgitus). Uuringuid, mis on seotud suurprojektidega hõlmatud sektoritega, nagu sadama ja autotööstuse sektor, võivad teha abisaajad, haldusasutused või asutusevälised organisatsioonid (ülikoolid või uurimiskeskused). Siiski ei ole selliste uuringute eesmärk otseselt projektid ja need ei kujuta oma laadilt järelhindamist. Lisaks ei edastata neid alati ühenduse vahendite haldamise eest vastutavatele osakondadele.

5. selgitusIndividuaalne järelhindamine oli tehtud ainult ühe kontrollikoja valimi projekti kohta. Makromajanduslikku mõju ei hinnatud siiski mitte nende tegurite alusel, mis olid esialgselt ette nähtud abitaotluse toetuseks esitatud eelhindamises. Seepärast ei saa mõju võrrelda eelhindamisel eeldatuga. Lisaks ei arvutatud ümber eeldatud finantskasumit.

41.

Komisjoni tasandil on hindamisel, millega peetakse konkreetselt silmas programmitööperioodi 1994–1999 suurprojekte (ainsad, mida on siiani tulnud hinnata) (vt punkt 13) või mõnda nende aspekti, väga erisugused eesmärgid ja meetodid. Liikmesriikide haldusasutused ja abisaajad, välja arvatud üks nendest (vt alapunkt d) ei ole neid kasutanud. Need on järgmised:

42.

Kontrollikoda on paljudel juhtudel toonud esile (30) programmitööperioodi 1994–1999 järelhindamise puudused, millega eelkõige täheldati andmete või nende usaldusväärsuse puudumist. Kontrollikoja aruannetes kutsuti komisjoni üles kaaluma võimalust koguda andmeid üksikprojektide kohta, ilma milleta on kasutatud metoodika liiga teoreetiline või mitterakendatav. Nimetatud programmitööperioodi suurprojektide audit kinnitas neid leide.

43.

Suurprojektide järelhindamist takistas esiteks puuduv teave abitaotluste kohta. Seda märgiti suurprojektide uuringutes ja kontrollikoja auditis.

44.

Ühes läbiviidud uuringus toodi eelkõige esile, et:

45.

Lisaks esiletõstetud tasuvusanalüüsi puudulikkusele (vt punktid 21–25) kinnitas kontrollikoja läbiviidud audit varasemates aruannetes leitud puudusi, eelkõige:

46.

Kuna need tegurid on vajalikud sekkumiste hindamiseks, takistavad avastatud puudused järelhindamist.

47.

Isegi juhtudel, kus järelevalvesüsteem võeti kasutusele projekti tasandil, on uuringud ja kontrollikoja audit näidanud, et teostatud järelevalve ei taganud hindamiseks piisavate andmete kogumist.

48.

Ühes läbiviidud uuringus leiti, et:

49.

Kontrollikoja programmitööperioodi 1994–1999 suurprojektide audit näitas ka puudusi järelevalves:

50.

Programmitööperioodiks 2000–2006 on Euroopa Regionaalarengu Fondi õigusaktides sätestatud, et tulevaste suurprojektide puhul peavad iga-aastased sekkumiste kohta koostatavad rakendusaruanded sisaldama eraldi peatükki rakendusedusammude ja rahastamise kohta. Lisaks tuleb kavandada finants- ja arengunäitajad sel viisil, et saaks anda teavet suurprojektide kohta eraldi (31).

51.

Kuigi iga-aastastes rakendusaruannetes on eraldi peatükk suurprojektide kohta, piirduvad need peatükid sellest hoolimata sageli lihtsa projektide kirjeldamisega ega näita materiaalset arengut või eraldi tulemusi ja mõju näitajaid.

52.

Samuti ei sisalda suurprojektide prioriteedid ja meetmed alati neile määratud näitajaid või ei ole prioriteetsed või meetme tasandil näitajad kooskõlas suurprojektide omadega.

53.

Kohapeal kontrollitud projektide tasemel, kuigi mitmetel suurprojektidel on piisav loetelu rakenduse, tulemuste ja mõju näitajatest, ei viidata teiste projektide puhul mitte ühelegi näitajale või viidatakse ainult materiaalsetele ja finantsnäitajatele.

54.

Mõnikord puudub selge seos üldiste, konkreetsete ja kavandatud eesmärkide vahel. Mõnele eesmärgile ei ole näitajaid üldse määratud. Samuti ei ole samalaadsete Regionaalarengu Fondi või ühtekuuluvusfondi kaasrahastusega projektide näitajad identsed.

55.

Tulevast järelhindamise tegemist hakkavad mõjutama samad põhjused, mis eelnevatel perioodidelgi, st seoses järelevalve ja näitajatega avastatud puudused. Seega on raske määratleda suurprojektide osa piirkondliku arengu globaalsemate eesmärkide saavutamisel tulevikus.

56.

Programmitööperioodi 2007–2013 uue raammäärusega, (32) mis kehtib nii Euroopa Regionaalarengu Fondi kui ka ühtekuuluvusfondi kohta, võetakse kasutusele teatavad suuprojektidega seonduvad muudatused:

57.

Lisaks avaldas komisjon 2006. aastal uue programmitööperioodi suurprojektide ettevalmistamist käsitlevad suunised, mis sisaldasid teatavaid muudatusi (vt punkt 34).

58.

Lõpuks nähakse eeskirjades ette komisjoni järelhindamist ainult programmi tasandil. Ühtegi Euroopa Regionaalarengu Fondi ja ühtekuuluvusfondi projekti individuaalset hindamist ei ole ette nähtud.

59.

Suurprojektide kontrollimenetlustes on mitmeid puudusi:

60.

Nimetatud tegureid arvesse võttes kahtleb kontrollikoda komisjoni rakendatud suurprojektide heakskiitmismenetluse lisaväärtuses. Nimetatud menetlus on kohmakas ja selle raames ei jäeta välja halva kvaliteediga projekte ega korrigeerita sekkumise määra rahuldaval viisil. Samuti ei taga see järgneva hindamise piisavat ettevalmistust. Märgitud kontrollimenetluste puudused mõjutasid järelhindamismenetlust.

61.

Puudusi avastati ka järelhindamises:

62.

Komisjon võttis 2003. aastal vastu mitmed meetmed seoses programmitööperioodi 1994–1999 järelhindamises avastatud puudustega. Programmitööperioodi 2000–2006 suurprojektide heakskiitmise ja järelevalvemenetlustes ei tehtud olulisi edusamme ning nimetatud ajavahemiku veel tegemata järelhindamistoimingute läbiviimine ei pruugi õnnestuda (vt punktid 50–55).

63.

Programmitööperioodi 2007–2013 kohta on komisjoni õigusaktides sätestatud, nagu eelnevatel perioodidelgi, et komisjon peaks heaks kiitma ühenduse abi andmise igale suurprojektile. Selleks et vältida rahastamisotsuste taandumist haldusrutiiniks, mis ei mõjuta heakskiidetud projektide kvaliteeti, peaks komisjon:

64.

Struktuurifondide määrustes ei ole ette nähtud komisjonipoolset suurprojektide järelhindamist programmitööperioodiks 2007–2013. Kontrollikoda siiski arvab, et suurprojektide hindamine pärast nende lõpuleviimist on oluline riiklikele ametiasutustele ja abisaajatele, kellel on vaja haldamise parandamiseks kontrollida kulude tegelikku tõhusust ja mõjusust ning kellele peaks hindamine andma abi programmitöös. Seega:

65.

Pikemas perspektiivis kutsub kontrollikoda komisjoni, Euroopa Parlamenti ja nõukogu üles kaalutlema vajadust kehtestada suurprojektide kinnitamisele erikord.