28.12.2007   

ET

Euroopa Liidu Teataja

C 317/1

I–III

1–13

1–5

6–9

10–11

12–13

14–17

14

15–17

18–120

18–51

19–43

44–51

52–87

53–58

59–73

74–87

88–106

89–94

95–106

107–120

108–112

113–120

121–136

127–128

129–130

131–133

134–136

CFP

ühine kalanduspoliitika

DG FISH

Kalandus- ja merendusasjade peadirektoraat

EEZ

majandusvöönd

EFF

Euroopa Kalandusfond

EL

Euroopa Liit

GT

brutotonnaaž, laevade kogumahutavuse mõõtühik

ICES

Rahvusvaheline Mereuurimise Nõukogu

ISO

Rahvusvaheline Standardiorganisatsioon

kW

kilovatt, laevade võimsuse mõõteühik

MAGP

mitmeaastane arendusprogramm

STECF

kalanduse teadus-, tehnika- ja majanduskomitee

TAC

lubatud kogupüük

VMS

laevaseire satelliitsüsteem; selle süsteemi kaudu edastavad laevad kontrolliasutusele regulaarselt teavet oma asukohast

I.

1983. aastal loodud ühenduse kalanduspoliitika eesmärgiks on vee-elusressursside säästev kasutamine. See põhineb püügikoguste piiramisel lubatud kogupüügi (TAC) ja riiklike kvootide kehtestamise kaudu. Selline süsteem saab toimida vaid siis, kui laekuvad andmed on usaldusväärsed ja täielikud ning kui kohaldatakse tõhusaid inspektsiooni- ja sanktsioonimehhanisme.

II.

Audit keskenduski neile kolmele aspektile ning kontrollikoda jõudis komisjonis ja kuues peamises liikmeriigis (1) kalanduse valdkonnas teostatud kontrollimise põhjal järeldusele, et:

Sellise olukorra jätkumine võib tuua tõsiseid tagajärgi mitte ainult kalavarudele, vaid ka kalandussektori tulevikule ja sellega seotud piirkondadele.

III.

Kui poliitilised ametivõimud soovivad, et ühine kalanduspoliitika täidaks oma eesmärki, milleks on kalavarude säästev kasutamine, tuleb praeguseid kontrolli-, inspektsiooni- ja sanktsioonisüsteeme märgatavalt tugevdada, rakendades eeskätt järgmiseid soovitusi:

1.

Igal aastal lossitakse ühenduse sadamates üle 4,4 miljoni tonni püütud kala ja koorikloomi koguväärtuses 6 100 miljonit eurot (2). Euroopa Liidus töötab kalandussektoris 230 000 inimest; teatavatel rannikualadel on see majandusharu valdava osatähtsusega ja peaaegu asendamatu tuluallikas.

2.

Ühenduse kalavarud (3) kuuluvad ühispärandi hulka. Ühise kalanduspoliitika eesmärk on tagada vee-elusressursside kasutamine säästvates majandus-, keskkonna- ja sotsiaalsetes tingimustes (4). Jätkusuutliku kalapüügi mõistet (kuigi esialgu erinevas sõnastuses) on kasutatud alates ühise kalanduspoliitika loomisest 1983. aastal (5).

3.

Ligi kakskümmend aastat hiljem on komisjon sunnitud andma ühisele kalanduspoliitikale negatiivse hinnangu, nentides et „seatud eesmärki, s.o varude säästvat majandamist, ei ole saavutatud” (6). Komisjon märgib, et kalanduspoliitika läbikukkumine on kahjustanud keskkonda, sest „paljud varud on praegu ohututest bioloogilistest piiridest väiksemad”, aga ka majandust ja ühiskonda: „kalandussektor on nõrk üleinvesteerimise, kulude kiire kasvu ja varude vähenemise tõttu, mille tagajärjeks on madal tulusus ja töökohtade pidev vähenemine selles majandusharus”.

4.

Seda diagnoosi toetavad ka viimased kättesaadavad andmed. Rahvusvahelise Mereuurimise Nõukogu teadlased, kelle ülesandeks on bioloogilise hinnangu andmine, analüüsisid teatava hulga varude püügikoormust Atlandi ookeani kirdeosas, kuhu on koondunud suurem osa ühenduse kalavarudest (7). Nende töötulemused näitavad, et 81 % analüüsitud varudest on ülekoormatud (8). Eurostati andmed rõhutavad ka negatiivset majanduslikku mõju, näidates ühenduse püügi pidevat langust Atlandi ookeani kirdeosas. Ajavahemikus 1995–2005 oli üldine langus 30 %.

5.

Muu hulgas ühines Euroopa Liit 2002. aastal jätkusuutliku arengu Johannesburgi tippkohtumisel tegevuskavaga, mille üks eesmärke on taastada kalavarud, viies need hiljemalt aastaks 2015 maksimaalse jätkusuutliku saagikuse tasemeni.

6.

Kala on taastuv loodusvara, mida on keeruline loendada ning mille paljunemist ja liikumist ei saa otseselt kontrollida. Püügi piiramine on seega ainus vahend, mille abil saab kalavarusid mõjutada. Seetõttu langeb kalanduse valdkonnas pearõhk säilitamisele, kontrollimisele ja jõustamisele suunatud meetmetele, kuna see võimaldab ühelt poolt määrata kindlaks varude säilitamise ja majandamise eeskirjad ning teiselt poolt tagada vastavate normide korrektne kohaldamine.

7.

Euroopa Liidus majandatakse varusid peamiselt püügimahtude piiramise teel: tähtsamate liikide jaoks kehtestatakse lubatud kogupüük (TAC), mis jagatakse kvootidena liikmesriikide vahel. Lubatud kogupüügi määrab igal aastal kindlaks nõukogu komisjoni ettepanekute alusel, mis omakorda põhinevad teaduslikel hinnangutel (9). Neis näidatakse ära kalakogused, mida tohib püüda, ilma et see seaks ohtu varude taastumise. Teadlased kasutavad analüüsides oma uuringute tulemusi, aga ka kalurite poolt deklareeritud püügiandmeid.

8.

Minevikus kaasnes lubatud püügikoguste piiramisega ka kalalaevastiku püügivõimsuse kohustusliku vähendamise strateegia. Kalanduspoliitika 2002. aasta reformi käigus jäeti see strateegia aga kõrvale kui läbikukkunud. Praegused ühenduse meetmed kehtestavad lihtsalt piirvõimsused ja püüavad mõjutada püügikoormust, st kalalaevastiku tegevust. Süsteemi täiendavad nn tehnilised meetmed, millega määratakse kindlaks kalapüügivahendite omadused ja/või kehtestatakse miinimummõõtmed teatavate liikide jaoks.

9.

Kuigi poliitilised põhimõtted kehtestatakse ühenduse tasandil, vastutavad liikmesriigid (10) üldjuhul kontrolli- ja inspektsioonimeetmete tõhusa rakendamise ning ühise kalanduspoliitika eeskirjade järgimise eest (11). See tähendab, et liikmesriikidel on täiesti vabad käed neile antud kvootide haldamisel, inspektsioonide korraldamisel ja rikkumistele kohaldatavate sanktsioonide määramisel. Komisjon omakorda peab hindama ja kontrollima ühise kalanduspoliitika eeskirjade täitmist liikmesriikides ning hõlbustama nendevahelist kooskõlastust ja koostööd.

10.

Ühenduse toetus kontrollimise ja sanktsioonide rakendamise meetmetele on 46 miljonit eurot, mis hõlmab ainult otseassigneeringuid (12). Finantsküsimused on tunduvalt olulisemad, kui arvestada kõiki meetmeid, mis on kasvõi osaliselt suunatud kalavarude majandamispoliitika tõsiste puudujääkide likvideerimisele, nagu struktuuriabi kalasektori ettevõtetele (837 miljonit eurot) ja rahvusvahelised kalastuskokkulepped (156 miljonit eurot).

11.

Lisaks sellele on kalavarud vara, millega Euroopa Liit peab otseselt tegelema, kuna EL vastutab nende varude majandamise eest. Selle vara väärtust on rahaliselt keeruline määrata, kuid see ei vähenda tema reaalsust ja olulisust.

12.

Alusmääruseks on nõukogu määrus ühisele kalanduspoliitikale vastava kalavarude kaitse ja säästva kasutamise kohta (13). Selle viiendas peatükis on sõnastatud eesmärgid ja ühenduse käsutuses olevad vahendid nende saavutamiseks.

13.

Kontrollisüsteemi (14) ja kalasaaki käsitlevate andmete registreerimist (15) reguleerivad eraldi veel vanemad määrused. Muud kontrollikohustused on sätestatud veel iga-aastaste lubatud kogupüügi ja kvootide määruste (16) lisas ning määrustes, millega kehtestatakse meetmed varude taastamiseks või teatavate liikide säästva kasutamise mitmeaastased kavad (17).

14.

Püügikoguste piiramine lubatud kogupüügi ja kvootide kehtestamise kaudu on ühenduse kalavarude majandamispoliitika nurgakiviks. Selline süsteem saab toimida vaid siis, kui laekuvad andmed on usaldusväärsed ja täielikud ning kohaldatakse tõhusaid inspektsiooni- ja sanktsioonimehhanisme. Seetõttu pidas kontrollikoda vajalikuks viia läbi audit, et leida vastus järgmisele küsimusele:

„Kas komisjon ja liikmesriigid teevad kõik vajaliku, et tagada kalavarude säilitamiseks ettenähtud kontrolli-, inspektsiooni- ja sanktsioonisüsteemide tõhus toimimine?”

Auditi käigus uuriti ka nelja konkreetset eesmärki:

15.

Audit keskendus peamiselt andmekogumis-, inspektsiooni- ja sanktsioonisüsteemide analüüsile, mis viidi läbi komisjoni peakorteris ja liikmesriikides. Auditi tõendusmaterjalide kogumine ja uurimine toimus intervjuude ning dokumendi- ja andmeanalüüsi kaudu. Et saada süsteemist paremat ülevaadet, seda testida ja ristkontrollida, kontrollisid audiitorid nii püügiandmeid kui ka inspektsioonide aruandeid. Erinormide puudumise tõttu lähtuti selles valdkonnas üldiselt kehtivatest rahvusvaheliste organisatsioonide poolt heakskiidetud normidest (18).

16.

Auditeerimiseks valiti püügikoguste ja lossitud kalasaagi väärtuse alusel kuus liikmesriiki: Taani, Hispaania, Prantsusmaa, Itaalia, Madalmaad ja Ühendkuningriik. Need riigid moodustavad ligi 70 % kogupüügist ja üle 80 % lossitud kalasaagi koguväärtusest (19). Kohapealsed kontrollimised toimusid vahemikus aprill — november 2006.

17.

Käesolev aruanne ilmub ligi viis aastat pärast ühenduse kalanduspoliitika viimase üldmääruse ilmumist — hetkel, mil komisjon valmistub ümber sõnastama „kontrollimäärust”, mille muudetud versioon esitatakse nõukogule 2008. aastal.

18.

Lubatud kogupüügi ja kvootide süsteem rajaneb püügi kvantitatiivsel piiramisel. Selle edukaks toimimiseks on vajalikud andmete registreerimis- ja valideerimissüsteem (vt lisa), mis pakub täielikke ja usaldusväärseid andmeid, ning nende andmete tõhus seiresüsteem, mis aitab vältida kvootide ületamist. Kumbki mainitud süsteemidest ei vasta aga tervikuna nimetatud tingimustele.

19.

Liikmesriikide püügiandmete kogumise, valideerimise ja koostamise süsteemides esineb palju puudujääke, ka tõsiseid, mistõttu komisjonile edastatakse ebausaldusväärseid andmeid.

20.

Kvootide täitmise järelevalve toimub deklaratsioonide alusel. Kalurid või saagi esmaostjad peavad täitma kolm põhidokumenti, milleks on püügipäevik, (20) lossimisdeklaratsioon (21) ja müügiteatis (22). Nende dokumentide originaalid või vajaduse korral koopiad tuleb esitada selle liikmesriigi ametiasutusele, mille lipu all laev sõidab ja/või kus toimub lossimine ja/või kus toimub kala esmaturustamine. Seega võivad toiminguga olla seotud kuni kolm liikmesriiki. Komisjonile püügiandmete edastamise eest vastutab alati liikmesriik, kus toimub lossimine, aga see ei pruugi olla sama liikmesriik, kelle kvoodist püük maha arvatakse (selleks on laeva lipuriik).

21.

Süsteemi esimeseks kitsaskohaks on deklaratsioonide koostamise tingimused — sellisel kujul, nagu need on kehtestatud ühenduse õigusaktides. Need tingimused ei taga võimalikult täpsete ja korrektsete andmete esitamist:

22.

Neist puudustest teadlikuna on komisjon kehtestanud teatavatele konkreetsetele kalandusettevõtetele eritingimused, et kõrvaldada nimetatud puudujäägid. Näiteks on taastamiskavade raames langetatud lubatud kõikumise määra 8 %ni ning saagi kaalumine enampakkumisel ja püügipäeviku üleandmine kohe sadamasse jõudmisel on muudetud kohustuslikuks. Teatavad liikmesriigid on läinud veelgi kaugemale, laiendades neid eritingimusi või muutes need üldreegliks.

23.

Lisaks nähakse detsembris 2006 avaldatud määrusega (26) ette osaline ja järkjärguline üleminek paberkandjal esitatud deklaratsioonidelt elektroonilisele deklareerimissüsteemile. See peaks muutma deklareerimise kiiremaks, usaldusväärsemaks ja vähem kulukaks. Pealegi kõrvaldab kohustus edastada püügipäeviku andmed enne sadamasse jõudmist kontrollimise senise kitsaskoha, milleks oli paberdokumendi esitamiseks antud 48tunnine tähtaeg. See kohustus jõustub alles 24 kuud pärast rakenduseeskirjade jõustumist, kuid need eeskirjad tuleb veel välja töötada ja vastu võtta.

24.

ELi mittekuuluv Norra on kehtestanud menetluskorra, mis võimaldab müügitehinguid rangemalt jälgida ja pakub paremaid tagatisi. Kalur edastab kohe pärast püügi lõpetamist müügikeskusele lasti üksikasjaliku nimekirja. Last müüakse samal päeval elektroonilisel enampakkumisel (27) enne laeva sadamasse jõudmist ja kohustuslikku kaalumist. Ostja ja kalur koostavad ja allkirjastavad müügiteatise enne, kui laev sadamast lahkub. Müüdava toote ja müüki kinnitava dokumendi olemasolu samal ajal samas kohas lihtsustab inspektorite tööd.

25.

Palju kalu, neist enamik surnud, heidetakse vette tagasi kas eeskirjade tõttu (28) või majanduslikel põhjustel (29). See nähtus, mis ulatub hinnanguliselt 13 %ni Kirde-Atlandi piirkonnas, (30) ei põhjusta ainult kalavarude märkimisväärset raiskamist, vaid väheneb ka andmete kvaliteet, mida kasutavad varusid hindavad teadlased.

26.

Norras on vastupidi: kui kalur on püüdnud kalu, mille püük pole lubatud, ei tohi ta neid vette tagasi heita. Et muuta see kohustus kalurile majanduslikult võimalikult neutraalseks, võib ta jätta väikese osa nende „ebaseaduslike” kalade müügitulust kulude katteks endale, ülejäänu läheb riiklikku fondi.

27.

Esiteks ei võeta mõningates liikmesriikides deklareeritavate püügiandmete kogumisel üldse arvesse teatavaid püügitegevusi:

28.

Teiseks pole teatavad liikmesriigid ikka veel kaasanud oma elektroonilisse andmesüsteemi kõiki kolme põhideklaratsiooni, ehkki see on mõnel juhul olnud kohustuslik juba 20 aastat:

29.

Lisaks ei võimalda liikmesriikides kasutatavad andmekogumissüsteemid alati identifitseerida ega nõuda puuduvaid dokumente:

30.

Lõpetuseks — ka viivitused andmete kogumisel ja valideerimisel võivad kahjustada nende täielikkust. See juhtub siis, kui püügiandmeid ei valideerita enne, kui on käes tähtaeg möödunud aasta lõppandmete komisjonile edastamiseks. Seda tüüpi kõvalekaldeid tuvastati mitmeid:

31.

Ühenduse õigusaktides (35) on sätestatud liikmesriikide kohustus kehtestada valideerimissüsteem, mis hõlmab ristkontrollimisi, erinevatest deklareerimiskohustustest tulenevate andmete kontrollimist ja VMS andmete kontrollimist. Lisaks on sätestatud, et iga liikmesriik peab looma kontrollimise hõlbustamiseks andmebaasi, kuid õigusaktides ei täpsustata valideerimiskontrollide iseloomu ega ulatust.

32.

Üheski liikmesriigis ei olnud integreeritud valideerimissüsteemi, st süsteemi, mis võimaldaks sama tüüpi deklaratsioonide andmeid automaatselt ja süstemaatiliselt kontrollida:

33.

Muu hulgas ei sisestud üheski külastatud liikmesriigis, v.a Madalmaades, füüsiliste kontrollide käigus tehtud loenduste arvandmeid püügideklaratsioonide valideerimissüsteemi, kuigi need andmed on a priori deklaratsioonidest usaldusväärsemad.

34.

Üheski külastatud riigis ei dokumenteerita ristkontrollimisi piisavalt, et oleks võimalik kontrollida, kas need viidi läbi korrektselt ja kas tuvastatud kõrvalekalletega ka asjakohaselt tegeleti.

35.

Prantsusmaal nõrgestavad andmete valideerimissüsteemi toimimist juriidilised aspektid. Riigi halduses vaieldakse nimelt selle üle, kas deklareeritavad andmed on statistilise iseloomuga või ei. Lisaks ei teavita püügiandmeid töötlevad talitused õigusvaakumi tõttu inspektoreid regulaarselt lubatud kõikumise määra ületavatest kõrvalekalletest.

36.

Kokkuvõttes leidis kontrollikoda valideerimissüsteemide puuduste tõttu kõikides külastatud liikmesriikides deklareeritud andmestikus kõrvalekaldeid, (38) mida ei oldud avastatud või millega ei tegeldud.

37.

Koostoimivuse ja sidususe puudumine eri riikide püügiandmesüsteemide vahel vähendab kontrollivõimalusi ja seeläbi ka valideerimissüsteemide tõhusust. Näiteks kui esmamüük toimub riigis, mis ei ole laeva lipuriik ega kauba lossimisriik, ei saa teostada andmete automaatset ristkontrolli, kõrvutades müügiteatise andmeid pardapäeviku ja lossimisdeklaratsiooni andmetega (39).

38.

Lubatud kogupüük ja kvoodid kehtestatakse tonnides, mis on väljendatud eluskaalu ekvivalendina, st täiskaladena püügi hetkel. Seevastu deklaratsioonides, (40) mille põhjal püügiseiret teostatakse, kasutatakse netokaalu. Nende kahe ühiku vahe tuleneb peamiselt kalade lõikamisest pardal. Mõõtühikute omavaheliseks konverteerimiseks kasutatakse ümberarvestustegureid. Need tegurid on aga seotud vanade andmetega, (41) mida pole rangelt kontrollitud ja mis tihtipeale erinevad liikmeriigiti. Tulemuseks on valideeritud püügiandmete ebatäpsus ning põhjendamatud ja vahel koguni olulised erinevused kogustes, mille alusel kvootide seiret teostatakse, sõltuvalt sellest, millises riigis lossimine toimub (42).

39.

Kahes külastatud riigis ei olnud tagatud andmete jälgitavus, st ei olnud võimalik kontrollida, kas komisjonile edastatud koondandmed vastavad valideeritud üksikandmete summale. Tegu on tõsise kõrvalekaldega, sest ei ole võimalik luua seost kvootide seireks kasutatavate andmete ja üksikdeklaratsioonide andmete vahel:

40.

Üheski külastatud liikmesriigis ei tehta püügiandmete kogumis- ja valideerimissüsteemidele integreeritud auditit, et hinnata eeskätt IT-rakenduste kvaliteeti. Samuti ei ole ükski sõltumatu asutus sertifitseerinud komisjonile edastatud andmeid, mis pärinevad nendest süsteemidest.

41.

Ometi oli kontrollimääruse (45) algses versioonis ette nähtud, et iga liikmesriik esitab komisjonile määruse jõustumisele järgneva aasta jooksul aruande, milles kirjeldatakse andmete kogumis- ja kontrollimiskorda ja näidatakse täpselt ära nende andmete usaldusväärsuse aste. See kohustus jäeti välja määruse hilisemates versioonides (46).

42.

Komisjon on teadlik talle laekuvate andmete ebausaldusväärsusest (47) ja selle avalikustanud.

43.

Ometi üritab komisjon lähtuvalt neist ebamäärase kvaliteediga andmetest kvootide ületamist ennetada ja vajaduse korral ka sanktsioone määrata.

44.

Liikmesriikidel lasub kvootide majandamise ja seire esmakohustus, seega peavad nad astuma vajalikke samme, et vältida kvootide ületamist, lõpetades vajaduse korral asjaomase püügi. Komisjon omakorda peab kontrollima, kas liikmesriigid täidavad oma kohustusi. Seetõttu saab komisjon peatada omal algatusel teatava kalavaru püügi (48).

45.

Püügiandmete elektroonilise edastuse süsteemil, mille kaudu liikmesriigid edastavad komisjonile igakuiseid püügiandmeid, on mitmeid puuduseid. Esiteks on edastatavad andmed, nagu eespool öeldud, ebausaldusväärsed. Teiseks ei pea kõik liikmesriigid aruannete esitamisel kinni ettenähtud tähtaegadest, mis kärbib komisjoni reageerimisvõimet. Kuna andmed on esitatud kumulatiivselt aasta kohta, ei ole võimalik kontrollida andmete ühtlust eri aastatel teatud perioodide lõikes ega tuvastada andmetöötlusest tingitud viivitusi. Kolmandaks takistab lihtsate loogikatestide puudumine isegi suurte kõrvalekallete kohest avastamist deklaratsioonides (49).

46.

Komisjon ei teosta kalanduse peadirektoraadile kalanduspoliitika rakendamise raames edastatud andmete ristkontrolli Eurostatile laekunud sarnaste andmetega, (50) kuigi erinevused on teatavatel juhtudel märkimisväärsed.

47.

Komisjonil on 1999. aastast peale juurdepääs liikmesriikide elektrooniliste andmeregistrite duplikaatidele (51). See peaks võimaldama komisjonil hinnata talle edastatavate andmete kvaliteeti. Siiski esitas ta liikmesriikidele alles 2007. aastal esimese vastava püügiandmete taotluse. Komisjon põhjendab selle võimaluse vähest kasutamist tõigaga, et komisjoni kontrolli- ja inspektsioonitalitustel ei ole piisavalt personali, kes omaks põhjalikku andmeanalüüsi, -töötluse ja -kontrolli alast oskusteavet.

48.

Komisjoni loodud hoiatus- ja seiresüsteem seisneb selles, et iga kvoodi alla kuuluva liigi puhul (52) toimub kvoodikoguste ja deklareeritud püügikoguste automaatne võrdlemine. Kui kvoot on täitunud teatud kindla piirini, saadetakse asjaomasele liikmesriigile hoiatus, milles kutsutakse teda üles teatama võetavatest meetmetest.

49.

Selle süsteemi tõhusust õõnestavad viivitused püügiandmete deklareerimisel ja liikmesriikide vahelises kvoodivahetuses, eritingimuste kohaldamisest tulenev keerukus, (53) võimalikud hüvitused, osalised ülekandmised ja mahaarvamised järgmise aasta kvootidest, mida kohaldatakse erinevatel tingimustel, samuti süsteemi haldavate inimressursside vähesus. 2005. aastal ei suutnud süsteem vältida 26 kvoodi ametlikku ületamist, mis oli 11 kvoodi puhul märkimisväärne (54).

50.

Komisjonil on õigus püük omal algatusel lõpetada (55). Et aga selle sättega kaasneb kohustus esitada piisavaid tõendeid kvoodi ammendumise kohta, kohaldatakse seda võimalust tegelikkuses ainult neile varudele, mille puhul laevade ja asjaomaste lossimiste arv on väike. Pealegi tahab komisjon juriidilise riski vältimiseks olla enne tegutsemist veendunud, et teabe usaldusväärsus on väga kõrge; see lükkab omakorda edasi otsuse vastuvõtmist ja vähendab meetme tõhusust.

51.

Kokkuvõttes on kvootide seire puudulik, sest see põhineb kaheldava kvaliteediga andmetel, seda kontrollitakse komisjoni poolt piiratud ulatuses ja täitemeetmete rakendamine ei ole praktiliselt võimalik. Halduskontrollid on küll tõhusad, aga need ei taga kõikidel juhtudel deklareeritavate andmete korrektsust. Halduskontrolle tuleks täiendada füüsilise kontrollimisega.

52.

Kalavarude säästva majandamise poliitika edukus sõltub erinevate õigusnormide tõhusast kohaldamisest. See eeldab ka tõhusate kontrolli- ja inspektsioonisüsteemide olemasolu, st suutlikkust rikkumisi ennetada ja tuvastada. Selle täitmiseks on vajalikud vastavad üldnormid, piisav kontrollisurve ja optimeeritud inspekteerimine. Ühegi nende kolme tingimuse olemasolu ei olnud võimalik tõestada.

53.

Ühenduse õiguses on sätestatud, et liikmesriigid kohustuvad võtma meetmeid, et tagada ühise kalanduspoliitika eeskirjade tõhus kontrollimine ja inspekteerimine (56). Seni pole aga üheski suunises neid mõisteid täpselt defineeritud.

54.

Komisjon lisas pärast ühise kalanduspoliitika 2002. aasta reformi taastamiskavade raames õigusaktidesse inspekteerimisnormid, kvantifitseeritud kontrollieesmärgid ja liikmesriikide kohustuse luua riiklikud kontrollikavad. Tegu on siiski vaid erijuhtudega ja valitseb oht, et taoliste nõuete lisandumine toob kaasa kattuvad ja keerukad kohustused, mida on raske hallata ja täita, ilma et see nõrgendaks tunduvalt kavadega hõlmamata kalandusettevõtete kontrollitaset.

55.

Üldnormide puudumisel kohaldab iga liikmesriik oma pädevusse jäävas piirkonnas oma eripärast süsteemi. Riikide eri lähenemisviisid on toonud kaasa erinevad menetlused ja praktika. See mitmekesisus lubab ettevõtjatel kaevata menetluste peale, mida nad peavad diskrimineerivaks, ja kahelda ühise kalanduspoliitika asjakohasuses, vähendades nii nende valmidust järgida selle eeskirju.

56.

Komisjoni ülesandeks on hinnata ja kontrollida, kuidas liikmesriigid kohaldavad ühise kalanduspoliitika eeskirju, (57) eeskätt aga seda, kuidas riigid täidavad oma kohustust luua tõhus kontrolli- ja inspektsioonisüsteem. Selle töö tulemuseks on iga kolme aasta tagant ilmuvad aruanded (58).

57.

Kuna puuduvad õigussätted ja ka komisjon pole seni välja töötanud üldiselt heakskiidetud norme, ei saanud ta teostada liikmesriikides rakendatavate süsteemide üldhindamist. Seetõttu keskendus komisjon inspekteerimisel riiklike süsteemide sellistele menetlustele, mille suhtes kohaldatakse konkreetseid õigussätteid, sest need on ainsad, mille puhul saab inspekteerimise tulemusi kasutada kohtuvaidlustes. See lähenemisviis ei võimalda aga komisjonil anda hinnangut selle kohta, milline on liikmesriikides ühenduse õigustiku kohaselt loodud inspektsiooni- ja kontrollisüsteemide üldine tõhusus.

58.

Kontrollikoda hindas omalt poolt külastatud liikmesriikide inspektsiooni- ja kontrollisüsteemide tõhusust, tuginedes seejuures kontrollisüsteemide suhtes üldiselt kohaldatavatele normidele (59). Nimetatud normid jagunevad kahte suurde kategooriasse — need, mis tagavad piisava üldise kontrollisurve, ja need, mis tagavad inspektsioonide tõhusa suunatuse.

59.

Iga kontrollisüsteem on tõhus vaid siis, kui sellega kaasneb minimaaltasemel füüsiline kontrollimine, mille eesmärk on kontrollida õigusnormide täitmist kohapeal. Seda taset tuleb hinnata mitte ainult kvantiteedi, vaid ka kvaliteedi aspektist. Selleks tuleb aga sõnastada inspektsiooni miinimumnõuded, seirata inspekteerimist ning kontrollida inspekteerimisoperatsioonide tegelikku kulgu ja kvaliteeti.

60.

Nagu eelnevalt märgitud, ei ole inspektsiooni mõistet ühenduse õigusaktides defineeritud. Sõnaga „inspektsioon” tähistatakse seetõttu ühtviisi nii mõneminutilist kalastusloa kontrolli kui ka mitmepäevast operatsiooni, kus kontrollitakse rea inspektorite osavõtul põhjalikult lasti, kalapüügivahendeid ja kogu dokumentatsiooni. Lisaks lülitavad teatavad liikmesriigid praegust olukorda ära kasutades oma kontrollistatistikasse inspektsioonid, mille käigus ei kontrollita otseselt kalavarude säilitamise eeskirjade täitmist, vaid näiteks tervishoiunõudeid või ohutust.

61.

Kontrollimine ei pea tingimata olema põhjalik, et olla kasulik. Ometigi peab iga inspektsioon selleks, et olla tõhus, vastama teatud tunnustele, mis sõltuvad tema iseloomust. Võtame näiteks lossimiskontrolli. Kui inspektorid ei võta osa kõikidest operatsioonidest algusest kuni lõpuni ega kontrolli inspektsiooni lõpus trümmide sisu, ei saa sellise kontrolli põhjal anda hinnangut deklareeritud püügikoguste täpsusele.

62.

Kõik liikmesriigid ei ole veel defineerinud peamiste inspektsiooniliikide kriteeriume, mis peavad tagama nende tõhususe. Komisjon astus selle sammu alles 2007. aastal, sõnastades kriteeriumid, millele liikmesriikide inspektsioonid peavad vastama, et neid saaks kolme aasta tagant ilmuvates hindamisaruannetes arvesse võtta. Liikmesriikide teabevahetussüsteemid on aga sedavõrd nõrgatasemelised, et nimetatud kriteeriumidele vastavate inspektsioonide kindlakstegemine ja loendamine võib osutuda problemaatiliseks.

63.

Üksikinspektsioonide korrektne dokumenteerimine on äärmiselt oluline. Esiteks võimaldab see jälgida läbiviidud kontrollide kvaliteeti ja ulatust ning teiseks on see hädavajalik tegur, et tagada rikkumiste korral algatatud kohtuvaidluste tõhusus.

64.

Ühenduse õigus ei näe ette näidiskontrollivorme, mis peaksid kasutama kõik kontrolliasutused (60). Ühisnormide puudumise kontekstis aitaks see ometi suurendada läbipaistvust ja kergendaks koostööd liikmesriikide kontrolliasutuste vahel.

65.

Kontrollikoda tuvastas auditi käigus liikmesriikides inspektsioonide dokumenteerimisel järgmised puudused:

66.

Kõigi inspektsiooniaruannete registreerimine elektroonilises keskandmebaasis on äärmiselt oluline. See lihtsustab andmete jälgitavust ja kasutamist, võimaldades anda üldhinnangu inspekteerimisele, eriti selle kvantiteedile ja tulemustele.

67.

Ka selles küsimuses ei kirjuta ühenduse õigusaktid ette kohustusi ega norme, jättes igale liikmesriigile vabaduse luua oma süsteem (või seda mitte teha).

68.

Kontrollikoja poolt läbiviidud kontrollimiste ajal puudusid Hispaanias, Prantsusmaal, Itaalias ja Ühendkuningriigis inspekteerimisaruannete keskregistreerimissüsteemid.

69.

Tõhus kontrollisüsteem eeldab kvaliteedikontrolli olemasolu, mis tagab tehtud töö vastavuse selles valdkonnas kehtivatele õigusnormidele. Ehkki kõikides külastatud riikides vaadatakse läbi sanktsioonide määramisega lõppenud inspekteerimised, ei tehta sama teiste inspekteerimisaruannetega, mis takistab teatavate kontrollimise kõrvalekallete avastamist ja korrigeerimist.

70.

Viies kuuest külastatud liikmesriigist avastas kontrollikoda juhtumeid, kus rikkumistega ei tegeletud, nagu menetluskord ette näeb, ilma et selle otsuse kohta oleks esitatud dokumenteeritud põhjendust. Kuuendas riigis, Itaalias, ei ole see võimalik, sest seal dokumenteeritakse ainult inspekteerimisi, mis on toonud ilmsiks rikkumised.

71.

Inspektorite arv ja tööaeg, mille nad pühendavad kalanduspoliitikale, peavad olema piisavad, et oleks tagatud rahuldav inspekteerimismaht ja inspektsioonide hoiatav mõju. Ometi on olukord riigiti liiga erinev, (62) et selles valdkonnas oleks võimalik kehtestada üldiseid eeskirju.

72.

Siiski täheldati või tuvastati auditi tulemusena, et mitmetes liikmesriikides on inspekteerimismaht ebapiisav:

73.

Seevastu Prantsusmaal ja Itaalias ei ole võimalik hinnata, kui suure osa teatavate kontrolliasutuste tööst moodustab kalandusjärelevalve. Need asutused inspekteerivad ka teisi sektoreid ja vastavate analüüsivahendite puudumise tõttu ei suuda nad väljastada täpset ja kontrollitavat teavet läbiviidud kalandusinspektsioonide kohta (vt punkt 83).

74.

Lisaks piisavale üldisele kontrollisurvele nõuab kontrollisüsteemi tõhusus, et olemasolevaid ressursse kasutataks optimaalselt.

75.

Kvaliteetse riskianalüüsi koostamiseks, kontrollistrateegia sõnastamiseks ja asjakohase tegevuskava väljatöötamiseks on vaja põhjalikult tunda erinevaid püügitegevusi, kalandussektoris tegutsejaid, tuvastatud rikkumisi ja minevikus määratud sanktsioone.

76.

Samamoodi sõltub inspektsioonide tõhusus operatiivtasandil inspektorite oskusest valida erinevate potentsiaalsete kontrollisihtide seast välja tunnuste poolest huvitavaim (63). Selleks on aga hädavajalik, et neid erinevaid andmeid sisaldavad andmebaasid eksisteeriksid ja et need andmed oleksid usaldusväärsed, täielikud ja ajakohastatud ning et igal inspektoril oleks neile kontrollipaigast otsene ja kohene juurdepääs.

77.

Esines juhtumeid, kus liikmesriikides puuduvad andmete kogumist, talletamist ja konsulteerimist võimaldavad teabesüsteemid:

78.

Teistel juhtudel ei olnud need süsteemid kättesaadavad neid vajavatele töötajatele:

79.

Enamikus liikmesriikides ei viida läbi riskianalüüsi ega koostata selle põhjal ametlikku strateegilist dokumenti, kus oleksid loetletud inspekteerimisprioriteedid ja mille alusel toimuks vahendite ratsionaalne eraldamine, lähtudes eeskätt inspektsioonide kulu/tõhususe aspektist. Isegi kui inspekteerimise üldised tegevuskavad on olemas, ei täpsustata neis alati kasutavaid vahendeid ega seata kvantitatiivseid sihtmärke.

80.

Taolises olukorras ei ole võimalik tagada, et eraldatavate vahendite liikide, kavandatavate inspekteerimiste ja asjaomase liikmesriigi pädevusse jääval alal toimuva püügi põhiriskide vahel valitseks sobiv tasakaal. Hispaanias külastatud kahes piirkonnas ilmnes, et suur osa inspektsioone keskendusid püükidele, mille puhul rikkumiste määr oli suhteliselt madal.

81.

Operatiivtasandil kahjustas inspektsioonisihtide puudumine inspekteerimiste tõhusust. Näiteks selgus Ühendkuningriigis, et inspektorid olid tihendanud kontrollimisi laevadel, kus ei olnud tuvastatud ühtegi rikkumist, samas kui teisi, aktiivselt püügiga tegelevaid ja olulise suurusega laevu ei olnud kunagi kontrollitud.

82.

Samas on integreeritud inspektsioonid, mille käigus kontrollitakse ka ettevõtete raamatupidamisandmeid, nt koostöös maksuametitega läbiviidavad kontrollid, tõestanud oma tõhusust mitmetes riikides nagu Taani, Madalmaad ja Ühendkuningriik. Need inspektsioonid tõid päevavalgele vastuolud kalandustalitustele edastatava teabe ja ettevõtete juhtimisandmete vahel, eriti ettevõtetes, mis tegelevad ühtaegu püügi ja kalatoodete esmaostuga. Õigusaktidega sätestatud kohustuste puudumisel jääb see praktika aga marginaalseks.

83.

Kontrolliasutuste paljusus võib suurendada kattumiste või lünkade riski tegevusalade jagamisel ja võib põhjustada struktuuride jäikust, mis vähendab võimalust eraldada kontrollivahendeid vastavalt muutuvatele prioriteetidele:

84.

Tõhusa inspektsioonisüsteemi põhielementide hulka kuulub selle tulemuslikkuse mõõtmine. Et hinnata kontrollisüsteemi üldist kvaliteeti ja selle strateegiate tõhusust erinevates valdkondades, tuleb esmalt kindlaks määrata näitajad.

85.

Uuritavatest liikmesriikidest on tulemuslikkuse näitaja välja töötatud ainult ühes, kuid selle kvaliteeti kahandab inspektsioonide seiresüsteemi nõrkus (65). Mujal mõõdeti hindamisnäitajatega ainult üldist operatiivtegevust, (66) kuid need ei andnud teavet konkreetsete piirkondade ega kalandusettevõtete kohta. Nende näitajate põhjal ei saanud seega teha järeldusi kontrolli- ja inspekteerimistegevuse tõhususe kohta.

86.

Ühenduse Kalanduskontrolli Agentuur asub Vigos (Hispaania) ja selle eesmärk on „korraldada liikmesriikide kalanduse kontrolli- ja inspekteerimistegevuse koordineerimist ja aidata neil ühise kalanduspoliitika eeskirjade täitmisel koostööd teha, et tagada nende tõhus ja ühtne kohaldamine” (67). Vastupidiselt sellele, mida võiks arvata agentuuri nime põhjal, ei ole tal kalanduskontrolli osas pädevust.

87.

Kuna agentuuri esimene tööprogramm võeti vastu 2007. aastaks, on esialgu veel liiga vara anda hinnang sellele, milline võiks olla agentuuri mõju auditi käigus avastatud erinevatele kitsaskohtadele. Siiski võib juba praegu avaldada kahetsust selle üle, et nn ühenduse inspektorite (68) pädevus piirdub ainult merega ja et koostöö rikkumiste seire ja sanktsioonide määramise alal jääb agentuuri pädevusest väljapoole.

88.

Rikkumiste menetlemise ja sanktsioonisüsteem on tõhus siis, kui iga eeldatava rikkumisega tegeletakse ja kui määratavad sanktsioonid on hoiatava iseloomuga. See kehtib nii eeskirju rikkuvate ettevõtjate kohta, kes kuuluvad liikmesriikide õiguspädevusse, kui ka liikmesriikide kohta, kelle üleastumised on tuvastanud komisjon.

89.

Ühenduse õiguse kohaselt peavad liikmesriikide rikkumiste menetlemise ja sanktsioonisüsteemid tagama, et iga rikkumise puhul algatatakse asjakohane menetlus, mis viib vajadusel korral hoiatava sanktsiooni määramiseni (69). Puudujäägid nii menetluste kui määratavate sanktsioonide tasandil takistavad selle kohustuse täitmist.

90.

Teatavatel juhtudel ei algata vastutavad ametkonnad menetlusi, sest hindavad neid liiga kulukaks, võid jätavad meetmed võtmata õiguslikel kaalutlustel, mis takistab süüdimõistmist:

91.

Mitmes külastatud liikmesriigis ei ole loodud keskset elektroonilist andmebaasi, mis sisaldaks täielikku teavet kalandussektoris toimunud rikkumiste ja nende toimepanijate kohta. Seetõttu ei saa rikkumisi menetlevad ametkonnad tugineda oma otsuses varasemaid juhtumeid käsitlevale täisteabele. Veelgi enam — et puudub teave erinevate rikkumistüüpide puhul määratud sanktsioonide kohta, ei ole võimalik hinnata inspekteerimise tõhusust, mis omakorda takistab inspektsioonide strateegilist kavandamist ja asjakohaste kontrollisihtide seadmist (vt punkt 63). Hispaanias, Prantsusmaal, Itaalias ja Ühendkuningriigis puuduvad andmebaasid, mis sisaldaksid teavet kõigist kalandussektoris määratud sanktsioonidest. Taanis loodi selline andmebaas alles 2004. aastal.

92.

Integreerimise ja ühtlustamise puudumine ühenduse tasandil vähendab sanktsioonide tõhusust. Esiteks seisneb probleem selles, kuidas tagada välisriigi kodanikule määratud sanktsiooni tõhus kohaldamine ka siis, kui kodanik on lahkunud selle riigi õiguspädevusest, kus rikkumine toime pandi. Teiseks on ühe liikmesriigi ametivõimudel raske, isegi võimatu võtta arvesse teises liikmesriigis tuvastatud rikkumisi, põhjuseks juurdepääs vastavale teabele või juriidilised kaalutlused.

93.

Nõukogu pidi koostama nimekirja meetmetest, mida liikmesriigid peavad võtma raskete rikkumiste korral, (71) aga ta ei ole seda veel teinud. Komisjon ei ole seni esitanud nõukogule vastavat ettepanekut.

94.

Isegi täpsetele vahenditele tuginemata jõudis komisjon järeldusele, et määratud sanktsioonide iseloom on üldjoontes liiga leebe. Komisjon teatas sellest avalikult, märkides et „kalandusettevõtete poolt sanktsioonideks makstav summa […] on ligikaudu kaks tuhandikku lossitud lastide väärtusest […]. Kui vaadata seda summat, siis võivad kalandusettevõtjad hakata suhtuma ühise kalanduspoliitika eeskirjade rikkumise eest määratud sanktsioonidesse kui tavalistesse käibekuludesse ega võta neid kui kutset järgida õigusnorme” (72).

95.

Selleks, et sundida liikmesriike kohustusi täitma, võib komisjon kaevata liikmesriigi Euroopa kohtusse ja algatada tavapärase kohustuste rikkumise menetluse või kasutada ühise kalanduspoliitika raames ettenähtud erimenetlusi. Kõigil neil menetlustel on aga omadused, mille tõttu neid on keeruline kasutada ja mis muudavad nad tõhusaks vaid erandkorras.

96.

Kohustuste rikkumise menetlused on juba oma loomu poolest pikad. Enne kui asi jõuab üldse Euroopa kohtusse, tuleb esitada tuvastatud rikkumiste kohta märgukiri ja seejärel põhjendatud arvamus. Iga nimetatud etapp nõuab mahukat ettevalmistustööd ja kalanduse peadirektoraadi asjaomaste talitustega konsulteerimist, aga samuti komisjoni õigustalituse osalemist. Lisaks nende tööetappide tavapärastele tähtaegadele tuleb arvestada veel asjaoluga, et komisjon võtab rikkumisi puudutavad otsused vastu ainult kord kvartalis. Kokkuvõttes võivad kohustuste rikkumise menetlused nii kalandussektoris kui ka muudes valdkondades väldata mitmeid aastaid.

97.

Lisaks nõuavad kohustuste rikkumise menetlused, mis käsitlevad kontrolli-, inspektsiooni- või sanktsioonisüsteemide puudulikku rakendamist, mahukat komisjonipoolset inspekteerimistööd. Kergesti kontrollitavate hindamiskriteeriumide puudumisel peab komisjon hankima rohkesti tõendeid tõestamaks, et avastatud rikkumised on ühtaegu üldlevinud ja jätkuvad. See nõuab arvukaid auditikäike, kuna praktikas tohivad komisjoni inspektorid tuvastada rikkumisi ainult riiklike inspektorite osavõtul. Tegelikkuses osutub seetõttu liiga keeruliseks menetleda samaaegselt rohkem kui üht samalaadset kohtuasja (73).

98.

Pealegi ei ole süüdimõistev otsus kohustuste rikkumise kohta (74) tõhus iseenesest, sest liikmesriigi kohustus piirdub nende meetmete võtmisega, mis on vajalikud kohtuotsuse täideviimiseks. Rahalise sanktsiooni saab määrata alles siis, kui esimesele süüdimõistevale otsusele järgneb teine, (75) juhul kui esimeses kohtuotsuses tehtud ettekirjutusi ei rakendatud. Selleks peab aga komisjon esitama tõendeid, et rikkumine jätkus pärast esimest kohtuotsust.

99.

Tegelikkusest on kalandussektoris esinenud vaid üks juhtum, kus liikmesriik maksis vastavalt kohtuotsusele rahalist sanktsiooni (76). Kõnealune otsus võeti vastu 2005. aastal ja see käsitles ühe 1991. aasta kohtuotsuse täitmatajätmist, mis oli omakorda seotud juhtumiga, mille puhul tuvastati esimesed rikkumised 1984. aastal, seega 21 aastat varem.

100.

Sel ainsal otsusel oli aga väga oluline mõju: riiklikud ametiasutused kehtestasid mõne kuu jooksul terve rea menetlusi, mida hakati ka kohaldama. Need seni puuduvad või puudulikud menetlused olid olnud kohustuslikud juba aastaid. See leidis aset mitte ainult trahvitud riigis, vaid ka teistes liikmesriikides, mille suhtes oli algatatud sarnane kohtuasi.

101.

Üks erimenetlusi, mida komisjon saab kasutada, on ennetavate meetmete kehtestamine, (77) kui püügitegevus ohustab tõsiselt kalavarude säilimist. Tõendite kogumisest ja proportsionaalsuse põhimõtte järgmisest tuleneva keerukuse tõttu ei ole komisjon seda menetlust seni kasutanud; pealegi oleks taolise otsuse mõju piiratud, sest selle maksimaalne kohaldamisaeg on kuus kuud.

102.

Teisest küljest on komisjonil volitus eelmiste perioodide kvootide ületamise tuvastamisel (78) vähendada eeskirju rikkunud liikmesriigi tulevaste perioodide kalapüügivõimalusi (79). Selle võimaluse kasutamiseks peab komisjon hankima piisavaid tõendeid selle kohta, et liikmesriikide edastatud lõplikud püüginumbrid on vigased. Praktikas on seda sätet kohaldatud vaid ühe korra, (80) lähtudes ühes sanktsioneeritud liikmesriigis läbiviidud riiklike inspektsioonide andmetest.

103.

Komisjonil ei ole õigust lõpetada liikmesriigile toetuste andmist ühise kalanduspoliitika raames, kui liikmesriik rikub oma kohustusi kontrollieeskirjade kohaldamisel.

104.

Komisjon ei ole muu hulgas kunagi hinnanud ka seda, kui suures ulatuses on liikmesriigid täitnud oma kohustust nõuda kalanduse struktuurifondidest antud abirahad tagasi abisaajatelt, kes ei järgi ühise kalanduspoliitika eeskirju (81).

105.

Arvestades sanktsioonisüsteemi eelnimetatud kitsaskohti, ei ole kokkuvõttes midagi üllatavat selles, et kontrollikoda avastas liikmesriikides tõsised vajakajäämised kalavarude säästva majandamise meetmete kohaldamisel, ehkki komisjon on sellest olukorrast juba mitmeid aastaid teadlik.

106.

Kirjeldatud olukord on tingitud ka sellest, et komisjon ei nõua pärast inspekteerimisaruannete valmimist liikmesriikide ametivõimudelt ametlikult, et nad võtaksid tuvastatud rikkumiste suhtes seisukoha ja koostaksid vajaduse korral tegevusplaani puuduste parandamiseks.

107.

Lisaks eelkirjeldatud vajakajäämistele vähendab kontrolli- ja inspektsioonisüsteemide tõhusust kalandussektori sisemine (ja väga kõrge) risk, mis on seotud sektori suure ülevõimsusega. Kalandusettevõtjaid õhutab see olukord eeskirju eirama. Kui kõik muud tegurid jäävad samaks, saab kontrollide tõhusust parandada ainult inspekteerimisressursside ja kontrollisurve tugevdamisega. Kuigi see olukord on kestnud juba mitmeid aastaid, ei ole sellega tõhusalt tegeldud.

108.

Ülevõimsust võib defineerida kui laevastiku liigset püügivõimsust võrreldes püügitasemega, mis võimaldab kalavarusid säästvat kasutada. Kuigi ülevõimsust on keeruline mõõta, rõhutatakse rohelises raamatus, et ühenduse laevastik kannatab ülevõimsuse all. Komisjon nendib, (82) et ühenduse laevastik „on praegu liiga suur” ja et „kalavarude mõistliku majandamise seisukohalt tuleks kalastussuremust üldiselt vähendada 40 % ja paljudel juhtudel veelgi enam”.

109.

Ülevõimsus on üks ülepüügi põhjuseid. Ülevõimsus mõjutab kalandussektoris tegutsejate ja seadusandja käitumist, sest ta vähendab sektori ettevõtete tulusust, kes peavad kandma tootmisvahendite ülevõimsusest tingitud kulusid.

110.

Kalurid tunnevad kiusatust ekspluateerida oma liiga suuri laevu maksimumini ja ületada lubatud püügipiire. Samuti valitseb oht, et nad ei deklareeri kogu püüki või heidavad vähem kasumlikud kalad vette tagasi (vt punkt 25).

111.

Kui ministrite nõukogu võtab vastu lubatud kogupüügi ja kvoodid, peab ta tegutsema erinevate lühiajaliste huvide tasakaalustajana, lepitades keskkonnanõudeid ühiskondlik-majanduslike huvidega. Nõukogu tasakaalustaja roll võib ulatuda selleni, et ta lubab püüda teadlaste soovitatud määradest suuremaid koguseid (vt tabelit 3), üritades kaitsta kalandussektori töötajate hetkehuvisid. Lisaks ei saa nõukogu nende otsuste tegemisel toetuda ühelegi vahendile, mis võimaldaks objektiivselt hinnata soovitavate püügitasemete mõju ühtedele või teistele huvidele.

112.

Ühenduse laevastiku ülevõimsuse vähendamiseks võeti esimene meede juba 1986. aastal, mil töötati välja esimene mitmeaastane arendusprogramm. Esimesele järgnesid kolm sarnast programmi, milles määrati ühenduse laevastiku eri osadele kindlaks püügivõimsuse või -koormuse laed (83). Siiski tõid seatud eesmärkide liigne tagasihoidlikkus, juhtimisraskused ja struktuurifondide kasutamine laevade ehitamiseks ja kaasajastamiseks kaasa nende programmide nurjumise. Seetõttu loobus komisjon sellest strateegiast 2003. aastal.

113.

Ühise kalanduspoliitika reformiga 2002. aastal loovutas komisjon oma volitused püügivõimsuse vähendamisel liikmesriikidele, piirdudes ainult püügikoormust reguleerivate ettekirjutustega.

114.

Püügivõimsuse vähendamise eesmärk asendati ülemmäära mõistega. Need on väljendatud võimsusühikutes ja kujutavad endast piirmäärasid, mida liikmesriikide laevastikud ei tohi ületada. Need ülemmäärad määrati kindlaks varasemate määrade põhjal; neid vähendatakse ainult siis, kui laev lõpetab ühenduse toetusel tegevuse. See mehhanism ei kohusta ega isegi mitte ei õhuta liikmesriike ülevõimsust vähendama.

115.

Ühenduse tegevus on praegu suunatud püügikoormuse piiramisele. Kuna püügikoormus saadakse võimsuse (GT või kW) korrutamisel püügitegevusega (merepäevad), piisab koormuse vähendamiseks, kui vähendatakse üht selle tegurit nagu püügitegevust. Sel juhul koormab ülevõimsus jällegi otseselt kalandussektori tulusust. Et kompenseerida vähenenud püügitegevust, võivad ettevõtted tunda kiusatust suurendada tootlikkust, investeerides tehnoloogilistesse seadmetesse nagu hüdrolokaatorid või efektiivsemad kalapüügivahendid, mis tegelikult suurendavad tõhusat püügivõimsust.

116.

Püügikoormust vähendavaid õigusmehhanisme kohaldatakse ühe suuremale arvule kalandusettevõtetele, mis muudab nende rakendamise ja kontrollimise ühe keerukamaks ja probleemsemaks.

117.

Lisaks on püügivõimsuse mõõtmisel tonnaaži (GT) ja mootorivõimsuse (kW) alusel kaks tõsist puudust. Esimene tuleneb standardmõõtühikute ebasobivusest tegeliku püügivõimsuse, eriti aga tehnoloogiliste uuendustega seotud tootlikkuskasvu mõõtmisel. Viimane on komisjoni hinnangul 1–3 % aastas, mõnedes kalandusettevõtetes isegi rohkem (84). Teine on tingitud asjaolust, et neile kahele mõõtühikule vastavaid andmeid on raske sidusalt ja täpselt mõõta (85).

118.

Muu hulgas peab iga liikmesriik saatma kord aastas komisjonile aruande meetmetest, mida riik on võtnud selleks, et saavutada jätkusuutlikku tasakaalu püügivõimsuse ja püügivõimaluste vahel (86). Siiski annavad ainult vähesed liikmesriigid oma olukorrale hinnangu ülevõimsuse vaatepunktist. Pealegi kasutavad eri riigid erinevaid metodoloogiaid. Seetõttu ei ole komisjonil täpset pilti olemasolevatest ebakõladest ja ta ei ole seni kontrollinud esitatud hinnangute kvaliteeti.

119.

Uus Euroopa Kalandusfond toetab laevamootorite väljavahetamist, kui uue mootori võimsus on sõltuvalt konkreetsest olukorrast kas vana mootori omaga võrdne või sellest väiksem. See säte võib anda tulemuseks, arvestades kilovattide seire probleeme, hoopis tegeliku püügivõimsuse suurenemise.

120.

Kokkuvõttes ei ole ühenduse poliitilised strateegiad suutnud vähendada ühenduse laevastiku märkimisväärset ülevõimsust (87). Praegune süsteem, mis teeb püügivõimsuse juhtimise eest vastutavaks liikmesriigid ja suunab ühenduse jõupingutused püügikoormuse piiramisele, ei sisalda ühtegi sunnimehhanismi, mis võiks viia selle ülevõimsuse vähendamisele. Seega jääb ülevõimsuse probleem püsima ka lähiaastatel ja takistab ühise kalanduspoliitika eeskirjade, eriti aga lubatud kogupüügi ja kvootide järgimist.

121.

Püügiandmete ebatäielikkus ja ebausaldusväärsus takistab lubatud kogupüügi ja kvootide süsteemi tõhusat toimimist, kuigi just sellel süsteemil põhineb ühenduse kalavarude majandamine. Õigusraamistik ja olemasolevad menetlused ei taga täielike andmete kogumist ega vasturääkivuste avastamist nende andmete valideerimisel. Ka komisjon ei ole kokkuvõttes suuteline tuvastama vigu ja kõrvalekaldeid liikmesriikidelt laekunud andmetes ega võimeline võtma õigeaegselt vastu kõiki vajalikke otsuseid kalavarude kaitsmiseks (vt punktid 18–51).

122.

Inspektsioonisüsteemid ei taga rikkumiste tõhusat ennetamist ega tuvastamist. Üldnormide puudumine on toonud kaasa heterogeensete riiklike süsteemide tekke, mis ei taga piisavat kontrollisurvet ega optimaalset inspekteerimistegevust. Veelgi enam, see takistab komisjoni tegevuse mastaapsust ja tõhusust riiklike mehhanismide hindamisel, vähendades niimoodi komisjoni suutlikkust anda üldhinnang riiklike süsteemidele tõhususele (vt punktid 52–87).

123.

Tuvastatud rikkumiste menetluskord ei anna kindlust, et iga rikkumisega tegeletakse ja a fortiori, et määratakse ka sanktsioone. Isegi kui sanktsioonid määratakse, ei ole need piisavalt hoiatavad. Kuna tegu on ühenduse õigusnormide rikkumisega liikmesriigi poolt, on ainus komisjoni käsutuses olev ja oma tõhusust näidanud vahend kaevata liikmesriik Euroopa kohtusse kohustuste mittetäitmise tõttu. Selle õigusliku vahendi teatavad omadused piiravad tema kasutamist ja muudavad ta vähetõhusaks (vt punktid 88–106).

124.

Ülevõimsus vähendab kalandussektori tulusust ja viib lubatud püügikoguste vähendamise kontekstis piirangute eiramiseni. See mõjutab ka edastatavate andmete kvaliteeti. Pärast püügivõimsuse kohandamise kavade nurjumist keskendub praegune strateegia peamiselt püügikoormuse haldamisele ega suuda lahendada liigse püügivõimsuse probleemi (vt punktid 107–120).

125.

Kokkuvõttes näitas kontrollikoja töö, et kontrolli-, inspekteerimis- ja sanktsioonimehhanismid ei suuda hiljutistest parendustest hoolimata tagada kalavarude majandamiseeskirjade tõhusat kohaldamist; eeskätt kehtib see lubatud kogupüügi ja kvootide režiimi kohta. Olukord on seda probleemsem, et püügivõimsuse ja püügivõimaluste vahel valitsev ebakõla loob õigussätete spontaanseks järgimiseks ebasoodsad tingimused. Arvestades viimastel aastatel toimunud märkimisväärset langust lossitavates kogustes, võib selle olukorra jätkumine tuua kaasa tõsised tagajärjed mitte ainult kalavarudele, vaid ka kalandussektori tulevikule ja aladele, kus kalapüügiga tegeldakse.

126.

Kui poliitilised ametivõimud soovivad, et ühine kalanduspoliitika saavutaks oma eesmärgi, milleks on kalavarude säästev majandamine, tuleb praeguseid kontrolli-, inspekteerimis- ja sanktsioonimehhanisme märgatavalt tugevdada, eeskätt allpool esitatud soovitusi rakendades.

127.

Selleks, et parandada kalavarude majandamiseks vajalike püügiandmete kvaliteeti, tuleb parandada ka nende andmete kogumise, valideerimise ja seire süsteeme. Selleks peavad liikmesriigid:

128.

Muudatused näevad ka ette, et komisjon:

129.

Selleks et liikmesriikides teostatavad kontrollid ja inspektsioonid oleksid tõhusad ning kooskõlastatud ja et komisjonil oleks neist parem ülevaade ja et ta saaks neid paremini hinnata, peavad liikmesriigid tegema järgmist (kui nad ei ole seda juba teinud):

130.

Teisalt peab ka komisjon:

131.

Selleks, et tagada sanktsioonide hoiatav toime, peavad liikmesriigid tuletama meelde pädevatele asutustele, et nende kohus on sanktsiooni määramisel arvesse võtta, nagu ühenduse õigus ette näeb, kas sanktsiooni hoiatav mõju on piisav võrreldes majandusliku kasuga, mis ettevõtja rikkumisest saab, ja kui suure kahju on ta põhjustanud ühenduse kalavarudele.

132.

Et vältida rikkumiste toimepanijate liikumist teistesse liikmesriikidesse, kus rikkumisi vähem rangelt karistatakse, on soovitav, et nõukogu kutsuks liikmesriike üles määratavaid sanktsioone ühtlustama, koostades eeskätt nimekirja meetmetest, mida liikmesriigid peavad võtma tõsiste rikkumiste korral, nagu on õigusaktis sätestatud (89).

133.

Selleks, et komisjon saaks avaldada liikmesriikidele tugevamat survet, võiks ühenduse seadusandja tagada, et vastuvõetud korraldusmeetmed on kontrollitavad ning tugevdavad inspektorite ja komisjoni võimu, ning lisada õigustikku tõhusamad sanktsioonimehhanismid, andes näiteks komisjonile õiguse peatada ühenduse toetuste maksmine kalandussektoris, kui liikmesriik ei täida oma kontrollikohustusi. Samuti tuleks Ühenduse Kalanduskontrolli Agentuuri pädevust tugevdada.

134.

Liikmesriikide ja komisjoni jõupingutusi liigse püügikoormuse piiramisel peavad täiendama laiaulatuslikud eesmärgid püügivõimsuse vähendamiseks ja sotsiaalmajanduslikud meetmed kalandusega tegeleva elanikkonna toetuseks.

135.

Kuna sobivate meetmete sõnastamine nõuab head ülevaadet sellest, mis toimub kalandussektoris ja milline võib olla püügi vähendamisele suunatud otsuste mõju, peab komisjon töötama välja oma IT-vahendid ja analüütilised rakendused selles valdkonnas.

136.

Lisaks kontrolli-, inspektsiooni- ja sanktsioonisüsteemide soovitavale tehnilisele parendamisele on ühise kalanduspoliitika eduks ja kalastustegevuse jätkumiseks vajalik, et kõik osapooled teadvustaksid olukorda ja et kohaste abirahadega toetataks selliste tuluallikate arengut, mis on kalavarude kasutamise täienduseks või alternatiiviks.