52010DC0600

[pic] | EUROOPA KOMISJON |

Brüssel 26.10.2010

KOM(2010) 600 lõplik

KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE

Euroopa tõhusama katastroofidele reageerimise suunas: kodanikukaitse ja humanitaarabi roll (EMPs kohaldatav tekst)

SEK(2010) 1243 SEK(2010) 1242

KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE

Euroopa tõhusama katastroofidele reageerimise suunas: kodanikukaitse ja humanitaarabi roll (EMPs kohaldatav tekst)

Sissejuhatus

ELi liikmesriigid ja institutsioonid on reageerinud edukalt kõigile neile paljudele katastroofidele, mis on leidnud käesoleval aastal aset nii ELis kui ka kaugemal. Eelkõige tõusavad esile Haiti maavärin ja üleujutused Pakistanis. ELi reageerimine on olnud kiire, tõhus ja heldekäeline. Selle reageerimise kvaliteet aitas näidata ELi kodanikele ja liikmesriikidele ELi meetmete lisaväärtust kriisidele reageerimise valdkonnas.

Samal ajal on tõenäoline, et nõudmised ELi katastroofidele reageerimise suutlikkusele suurenevad, sest nii katastroofide ulatus kui ka sagedus kasvavad jätkuvalt. Praegune surve eelarvele nõuab ka suuremaid jõupingutusi, et edendada piiratud ressursside tõhusat kasutamist.

Selle taustal annab Lissaboni leping võimaluse luua Euroopa Liidus tugevam, ulatuslikum, paremini koordineeritud ja tõhusam katastroofidele reageerimise suutlikkus. Lissaboni lepinguga sisseviidud muudatused käsitlevad nii individuaalseid katastroofidele reageerimise rahastamisvahendeid kui ka vahendeid, millega kindlustada ELi reageerimise järjepidevus, tagades samal ajal koordineerimise Ühinenud Rahvaste Organisatsiooniga (ÜRO).

Tugevama, ühtsema ja paremini integreeritud Euroopa katastroofidele reageerimise suutlikkuse loomiseks tehtaval tööl on kaks aspekti:

- tõhustada individuaalseid katastroofidele reageerimise rahastamisvahendeid ja

- tagada erinevate rahastamisvahendite järjepidevus ja koostoime, et saada kasu rahvusvahelise reageerimise ühtsusest.

Tuginedes Euroopa konsensusele humanitaarabi valdkonnas[1] ja teatisele Euroopa Liidu katastroofidele reageerimise suutlikkuse suurendamise kohta[2] ning saades inspiratsiooni Barnier’ aruandest ja selle üle peetud arutelust,[3] keskendutakse käesolevas teatises kodanikukaitsele ja humanitaarabile, mille näol on tegemist kahe peamise ELi käsutuses oleva rahastamisvahendiga, millega saab tagada ELi hädaabi kiire ja tõhusa toimetamise inimesteni, kes seisavad vastamisi katastroofide otseste tagajärgedega. Lissaboni lepinguga on mõlema jaoks ette nähtud uus õiguslik alus. Käesolevas teatises esitab komisjon oma ettepanekud kõnealuse uue õigusraamistiku rakendamise kohta ja selle kohta, kuidas neid kahte saaks omavahel tõhusamalt kombineerida.

Käesolevat teatist tuleks vaadelda esimese sammuna ulatuslikumates ja ühtsemates jõupingutustes ELi tõhusama katastroofidele reageerimise suunas. Praegu on käimas töö järgmiste meetmete võtmiseks, mis hõlmavad ELi kriisidele reageerimise erinevaid aspekte nii ELi sees kui ka sellest väljaspool aset leidvate kriiside puhul.

Sellega seoses tuleb märkida, et väljaspool Euroopa Liitu toimuvate katastroofide korral pakub Euroopa välisteenistuse loomine võimalusi ühtsuse parandamiseks katastroofidele reageerimise ning ELi üldise kriisidele reageerimise võimalike poliitiliste ja julgeolekuga seonduvate aspektide vahel. See hõlmab poliitilisi ja diplomaatilisi jõupingutusi nii Brüsselis kui ka kohapeal, eelkõige ELi delegatsioonide kaudu, sealhulgas võimalikku konsulaarabi kasutades, kui seda on taotletud. Euroopa välisteenistus hakkab vastutama kriisidele reageerimise meetmete eest stabiliseerimisvahendi raames, samuti tsiviil- ja sõjaliste kriiside ohjamise vahendite eest, ning tema ülesannete hulka võib kuuluda humanitaar- ja päästeabi. Samuti hõlmab see ELi kui olulise arenguabi rahastaja rolli paljudes maailma piirkondades, mida on tabanud katastroofid ja kus hädaabi, taastustööde ja arengu vahelisi seoseid saab ja tuleks tugevdada.

Ühise välis- ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja ja Euroopa Komisjon esitavad peagi seda teemat käsitleva dokumendi, tuginedes eelkõige käesoleval aastal toimunud Haiti maavärina järelmeetmetele. Selles dokumendis tehakse ka täiendavaid ettepanekuid Euroopa välisteenistuse ning kodanikukaitse ja humanitaarabi struktuuride töö koordineerimise kohta kriisidele reageerimisel.

Mis puutub Euroopa Liidu piires toimunud katastroofidele reageerimisse, siis reageerimissuutlikkuse parandamise ettepanekud annaksid olulise panuse ELi sisejulgeoleku strateegiasse, mille üks strateegilistest eesmärkidest on suurendada Euroopa vastupanuvõimet katastroofidele. Konsulaarkaitset käsitletakse konsulaarkaitset käsitlevas komisjoni teatises.

Lissaboni lepinguga sätestati ka solidaarsusklausel, millega kehtestati liikmesriikidele kohustus abistada üksteist ELi territooriumil aset leidnud loodusõnnetuste ja inimtegevusest tingitud õnnetuste korral[4]. 2011. aastal esitavad komisjon ja kõrge esindaja ettepaneku solidaarsusklausli rakenduskorra kohta.

Olemasolevate vahendite kohandamine muutuva maailmaga

Euroopa ja tema vahetud naabrid kannatasid 2010. aastal paljude eriti raskete katastroofide all, mis ulatusid tulvavetest ja tugevatest tormidest Lääne-Euroopas, ulatuslikest üleujutustest Kesk-Euroopas ning Eyjafjallajökulli purskele järgnenud vulkaanilise tuha pilvest kuni pretsedenditute metsatulekahjudeni Venemaal.

Käesoleval aastal on maailm olnud tunnistajaks ka kahele viimaste aastate kõige raskemale loodusõnnetusele – Haiti maavärinale ja Pakistani üleujutustele, millest mõlemad nõudsid palju inimelusid ja põhjustasid ulatuslikke purustusi. Neile õnnetustele lisanduvad naftapuurtorni Deepwater Horizon plahvatus Mehhiko lahes (mis põhjustas kõikide aegade suurima registreeritud naftalekke) ja ränk põud Sahelis.

2010. aasta ei ole üksnes statistiline kõrvalekalle. Kogu maailmas aastas registreeritud katastroofide arv on alates 1975. aastast, mil katastroofe oli 78, viiekordistunud kuni praeguse 400 katastroofini. Kaasnevad aastased keskmised kulud moodustavad ligikaudu veerand protsenti maailma SKPst. Viimase 20 aasta jooksul on üksnes Euroopas[5] registreeritud katastroofid nõudnud pea 90 000 inimelu, tekitanud kahju rohkem kui 29 miljonile inimesele ja põhjustanud 211 miljardi euro ulatuses majanduslikku kahju.

See suundumus tuleneb suures osas kliimamuutusest, rahvastiku kasvust kombineerituna suureneva linnastumisega, kuid samuti muudest teguritest, nagu suurenev tööstustegevus ja süvenev keskkonnaseisundi halvenemine. Lisaks on Euroopa kodanike jaoks jätkuvalt oluliseks julgeolekuohuks terrorism. Nende tegurite tõttu on tõenäoline, et katastroofide sageduse ja intensiivsuse suurenemine tulevikus jätkub. Selle muutuva reaalsusega silmitsi seistes on tugevalt põhjendatud, et EL tõhustaks oma katastroofidele reageerimise suutlikkust.

Tundliku katastroofide tagajärgede likvideerimise poliitika tõhus rakendamine kahandab surmajuhtumite arvu ja vähendab kahjusid. Kuna ohud, millega me vastamisi seisame, suurenevad ja muutuvad üha ilmsemaks, tõhustatakse kohaliku, riikliku ja Euroopa tasandi poliitikat, et nende ohtudega toime tulla. Selleks et tulevastele suurõnnetustele paremini reageerida, tuleb olemasoleva süsteemi parandamise viisid kindlaks teha ja neid rakendada.

Kodanike ohutuse ja julgeoleku kaitse on iga riigi kõige tähtsam ülesanne ning vastutus katastroofide vältimise, nendeks valmisoleku ja neile reageerimise eest lasub eeskätt riikide valitsustel. Kuid kui suurõnnetus aset leiab ja riikidel ei jätku suutlikkust sellega üksi toime tulla, on Euroopa ühine reageerimine tõhusam kui liikmesriikide üksinda tegutsemine. Kaasata saab täiendavaid vahendeid. Ühised jõupingutused saavad edendada kulutõhusust, maksimeerides riikide reageerimissuutlikkuste vastastikust täiendavust. ELi koostöö on nähtavaks liikmesriikide vahelise solidaarsuse ja kolmandate riikidega solidaarsuse väljenduseks. Tihedam koostöö ELi tasandil saab tugevdada ka ÜRO juhitavaid reageerimiseks ja koordineerimiseks tehtavaid üldisi jõupingutusi.

Koostöö tähtsus on Euroopa kodanike jaoks selgelt arusaadav. Ligikaudu 90 % neist ootavad, et EL teeks rohkem nende riigi aitamiseks, kui seal toimub katastroof[6]. Sarnane protsent neist toetab ELi humanitaarmeetmeid väljaspool ELi[7].

ELi käsutuses on katastroofidele reageerimiseks erinevad rahastamisvahendid. ELi sees aset leidnud katastroofide korral saab liikmesriikide mitterahalise abi andmise kiirendamiseks ja koordineerimiseks kasutada kodanikukaitse mehhanismi[8]. Mehhanismi abil koordineeritakse ka mitterahalise abi kohaletoimetamist väljaspool ELi aset leidnud katastroofide korral[9].

EL (komisjon ja liikmesriigid koos võetuna) on maailma suurim humanitaarabi rahastaja arenguriikides. Rahalisi vahendeid pakutakse partnerorganisatsioonidele (peamiselt ÜRO allasutused, Punase Risti / Punase Poolkuu liikumine ja humanitaarvaldkonna valitsusvälised organisatsioonid), kes toimetavad kohale suurema osa hädaabist abivajajatele kohapeal.

Välja on töötatud ka kord, millega lihtsustatakse liikmesriikide sõjaväeliste vahendite kasutuselevõttu, kui see on nõutav osana üldisest ELi katastroofidele reageerimisest[10].

Haiti maavärina puhul oli ELi reageerimine tõhus ja kiire. Ometi annavad sellest ja muudest hiljutistest katastroofidest saadud kogemused alust arvata, et ELi katastroofidele reageerimise tulemuslikkust ja tõhusust (vahendite kasutuselevõtu kiirus ja meetmete asjakohasus), ühtsust (operatiivne ja poliitiline koordineerimine) ning nähtavust oleks võimalik veelgi parandada. Igasugune ELi reageerimise parandamine väljaspool ELi aset leidnud hädaolukordade puhul toetub kodanikukaitse valdkonnas reageerimise osas aga liikmesriikide tugevale ja tõhusale suutlikkusele. Seepärast peab tõhustatud ELi katastroofidele reageerimise suutlikkuse lähtepunktiks olema parema ELi-sisese reageerimissuutlikkuse tagamine.

Seda silmas pidades esitatakse käesolevas teatises strateegia, mille eesmärk on koondada kohalikul, riigi ja ELi tasandil kättesaadavad rikkalikud ekspertteadmised ja vahendid, et panna alus tõhustatud ELi katastroofidele reageerimise süsteemile. Selles keskendutakse hädaabi kättetoimetamisele hädaolukorra algetapis . Katastroofidele reageerimise poliitilisi ja julgeolekuaspekte, samuti katastroofidele reageerimist stabiliseerimisvahendi raames ning keskmise pikkusega ja pikema perioodi jooksul antavat hädaabi käsitletakse edaspidi eraldi ettepanekutes.

Liikmesriikide vahenditele tugineva Euroopa hädaolukordadele reageerimise suutlikkuse loomine ning Euroopa hädaolukordadele reageerimise keskuse rajamine on ettepaneku kohaselt selle strateegia nurgakivid. Ettepanekuid tehakse ka kodanikukaitse ja humanitaarabi valdkonnas.

Juhtpõhimõtted

ELi katastroofidele reageerimise parandamiseks tehtavas töös peaks juhinduma järgmistest põhimõtetest:

- EL peaks olema võimeline reageerima tulemuslikult ja solidaarsuse vaimus nii ELis kui ka sellest väljaspool aset leidnud katastroofidele.

- ELi katastroofidele reageerimise suutlikkus peaks hõlmama igat liiki katastroofe (st nii loodusõnnetusi kui ka inimtegevusest tingitud õnnetusi, välja arvatud relvakonflikte), mille puhul riikidel ei jätku suutlikkust sellega üksi toime tulla ja mille tulemusel vajatakse ELi abi.

- Selleks et töötada välja täielikult ühtne lähenemisviis väljaspool ELi aset leidnud katastroofidele reageerimisele on vaja, et toodaks kokku kõik erinevad koostisosad , mida (olenevalt kriisi laadist) on võimalik kasutusele võtta: kodanikukaitse, humanitaarabi, kriisidele reageerimine stabiliseerimisvahendi raames, välisabi peamised geograafilised rahastamisvahendid (kasutades kriisi- ja hädaolukordades paindlikke menetlusi) ning kriisiohje tsiviil- ja sõjalised operatsioonid ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika raames. Eesmärk peaks olema teha kindlaks ja võtta kasutusele vahendid, mis on igale konkreetsele katastroofile reageerimiseks kõige asjakohasemad. Selle juures peaks aluseks võtma praegused rollid ja volitused ning suutlikkuse ja tagama kriitilise tähtsusega puuduste ja kitsaskohtade käsitlemise.

- Väljaspool ELi aset leidnud katastroofidest tulenevatele humanitaarabi vajadustele reageerimisel on ELil kohustus lähtuda abi andmisel rahvusvaheliselt kokkulepitud humanitaarabi põhimõtetest (inimlikkus, neutraalsus, erapooletus ja sõltumatus)[11] ja suunistest. ELi parem koordineerimine aitab tugevdada ÜRO keskset koordineerivat rolli hädaabi andmisel kolmandates riikides.

- Parim viis reageerida katastroofidest tulenevatele suurenevatele ohtudele on lähenemisviis, kus reageerimine on tasakaalus katastroofide vältimise ja nendeks valmisolekuga . Kui käesolevas teatises keskendutakse katastroofidele reageerimisele, siis katastroofide vältimine ja nendeks valmisolek on ELi katastroofide tagajärgede likvideerimise strateegia[12] nurgakivid. See hõlmab katastroofiohu vähendamise ja kliimamuutusega kohanemise koostoime maksimeerimist, mis võimaldab näiteks katastroofide vältimiseks ning taastamis- ja ülesehitustegevuseks antava rahalise toetuse abil suurendada vastupanuvõimet tulevastele kriisidele.

- Kulutõhususe parandamine tähendab abi kohaletoimetamiseks tõhusamate viiside otsimist. See võidakse saavutada vahendite parema koondamisega, et vähendada kulusid ja vältida jõupingutuste dubleerimist. Kui see on asjakohane, peaksid liikmesriigid püüdma leida võimalusi ühiste vahendite kasutamiseks. Uute algatuste (näiteks ühise transpordi pakkumine) eesmärk peaks olema tagada, et tõhususe suurenemisest saadav üldine kasu kaaluks üles mis tahes võimalikud kulud, ja need ei tohiks vähendada riikide vastutust katastroofide vältimise, nendeks valmisoleku ja neile reageerimise eest. EL peaks ka vältima uute struktuuride ja täiendavate bürokraatia tasandite loomist.

Tõhusam ja tulemuslikum Euroopa katastroofidele reageerimine

Liikmesriikide eelnevalt selleks otstarbeks ettenähtud vahenditele ja eelnevalt kokkulepitud situatsiooniplaanidele tugineva Euroopa hädaolukordadele reageerimise suutlikkuse loomine

ELi reageerimine kodanikukaitse valdkonnas põhineb praegu konkreetsete liikmesriikide juhtumipõhistel abipakkumistel. Selline süsteem muudab hädaabioperatsioonide eelneva kavandamise väga raskeks ega saa tagada asjakohase ja piisava abi kättesaadavust kõigil juhtudel. EL peab minema juhtumipõhiselt koordineerimiselt üle süsteemile, kus eelnev kavandamine teeb võimalikuks selle, et põhilised vahendid oleksid viivitamatuks kasutuselevõtuks kättesaadavad.

ELi kodanikukaitse operatsioonide kavandamise parandamiseks teeb komisjon ettepaneku:

- töötada välja võrdlusstsenaariumid peamiste nii ELis kui ka sellest väljaspool aset leidnud katastroofide liikide[13] jaoks;

- määrata kindlaks ja kaardistada peamised olemasolevad vahendid, mida liikmesriigid saaksid nende stsenaariumite korral ELile hädaolukordadele reageerimise jaoks kättesaadavaks teha;

- töötada välja situatsiooniplaanid kõnealuste vahendite kasutuselevõtuks, sealhulgas transpordiks, ning vaadata need uutest hädaolukordadest ja õppustest saadud kogemusi arvesse võttes läbi;

- määrata kindlaks ja tagada koostoime mitterahalise abi ja ELi humanitaarabi vahenditest antava abi vahel.

ELi kodanikukaitse operatsioonide jaoks kättesaadavate vahendite kaardistamine eelnevalt kindlaksmääratud katastroofistsenaariumite alusel suurendaks ELi reageerimissuutlikkust märkimisväärselt. See võimaldaks komisjonil ja liikmesriikidel saada vastastikusest täiendavusest ja vahendite koondamise korrast maksimaalset kasu. Selle tulemuseks on kulutõhususe suurenemine.

Võtmetähtsusega vahendite kättesaadavuse parandamiseks on katsetatud ELi kiirreageerimisvõimet käsitlevate ettevalmistavate meetmete kaudu erinevaid kordasid, näiteks välihaiglate valvekordasid, ajutist peavarju, suure võimsusega pumpasid, veepuhastust ja muid liikmesriikides asuvaid vahendeid. Kõnealustele esialgsetele kogemustele tuginedes teeb komisjon ettepaneku:

- luua Euroopa hädaolukordadele reageerimise suutlikkus eelnevalt kindlaksmääratud kodanikukaitse vahendite reservi näol, kuhu koondatakse kodanikukaitse mehhanismis osalevate liikmesriikide vahendid, mis tehakse vabatahtlikult kättesaadavaks nii Euroopa Liidus kui ka sellest väljaspool korraldatavate ELi katastroofiabi operatsioonide jaoks.

Liikmesriigid, kes on nõustunud andma vahendite reservi vahendeid, peaksid need ELi operatsioonide jaoks kättesaadavaks tegema vastavasisulise taotluse saamisel, välja arvatud juhul, kui neid vahendeid on tarvis riigisiseste hädaolukordade jaoks. Need vahendid peaksid jääma riikliku juhtimise ja kontrolli alla. Vahendite reserv peaks olema piisavalt suur, et tagada igal ajal kriitilise tähtsusega reageerimissuutlikkus. Reservi kuuluvate vahendite registreerimine jääb vabatahtlikuks ja vahendid jäävad täielikult kättesaadavaks riigi enda vajaduste katteks, kui neid ELi operatsioonide jaoks ei kasutata. Liikmesriigid võivad samuti ühendada jõud ja pakkuda reservi kaasamiseks rahvusvahelisi mooduleid[14]. Selline võimalus peaks olema avatud osalevatele kolmandatele riikidele, eelkõige Euroopa Majanduspiirkonna riikidele ja ELi kandidaatriikidele. Suurõnnetuse korral abitaotluse saamisel teeb komisjon viivitamatult ettepaneku hädaolukordade lahendamise kava kohta, tuginedes kohapealsetele vajadustele ja eelnevalt väljatöötatud stsenaariumitele. Seejärel esitab komisjon taotluse asjaomaste moodulite kasutuselevõtuks.

Kasutuselevõetud vahendeid haldavad kohapeal asjaomased liikmesriigid. Erinevate ELi moodulite vahelise kohapealse koordineerimise ja vajaduse korral nende integreerimise ÜRO klastrisüsteemiga tagavad ELi (komisjoni ja liikmesriikide) eksperdid, keda kasutab hädaolukordadele reageerimise keskus.

Kuna enamiku liikmesriikide kodanikukaitse moodulid on riigisiseseks kasutamiseks juba praegu kättesaadavad, siis prognooside kohaselt ei tulene süsteemist nende arendamise ja valmisolekuga seoses lisakulusid. Vastupidi − ühise hädaolukordadele reageerimise väljatöötamine toob oodatavalt kaasa hoopis tõhususe suurenemise ja parandab ELi katastroofidele reageerimise operatsioonide üldist kulutõhusust.

Kõnealuste vahendite koostalitusvõime suurendamiseks tuleks korraldada regulaarseid ELi koolitusi ja õppusi. Koostalitusvõimele esitatavaid nõudeid arendatakse veel edasi.

Kõnealuste taotluse saamisel kasutusse võetavad vahendid oleksid kesksel kohal mis tahes ELi kodanikukaitse operatsioonides. Neid täiendaksid liikmesriikide täiendavad abipakkumised, mida tehakse samamoodi, nagu kodanikukaitseabi andmine on praegu korraldatud. Väljaspool ELi aset leidnud katastroofide korral täiendavad need taotluse saamisel kasutusse võetavad vahendid ja ELi humanitaarabi teineteist ning kui see on asjakohane, siis toetatakse neid ELi tsiviil- ja sõjaliste kriiside ohjamise vahendite eraldamisega kokkulepitud raamistike raames.

Edasise sammuna teeb komisjon ettepaneku:

- kasutada situatsiooniplaneerimist selleks, et teha kindlaks, kas liikmesriikides kättesaadavas kodanikukaitse valdkonnas reageerimise suutlikkuses esineb puudujääke, mida saaks täita täiendavate ELi rahastatavate vahenditega.

Koormuse jagamine ja ressursside ühine kasutamine võib anda tulemuseks tõhususe märkimisväärse suurenemise. See on kõige ilmselgemalt nii horisontaalseks koordineerimiseks, hindamiseks ja logistikaks vajalike vahendite puhul.

See võib olla nii ka teatavate suure väärtusega vahendite puhul. Komisjon on koos liikmesriikidega rakendanud edukaid katseprojekte, et analüüsida võimalust kasutada ELi toetust erinevat liiki hädaolukordadele reageerimise seadmete pakkumiseks. Neis projektides keskenduti metsatulekahjude kustutamiseks kasutatavatele õhusõidukitele ning tehnilise abi ja toe meeskondadele, kuid lähenemisviisi saaks laiendada ka muud liiki vahenditele, mida kasutatakse näiteks merel toimuvates otsingu- ja päästeoperatsioonides või spetsialiseerunud meditsiiniasutustes.

Välja töötatakse Euroopa hädaolukordadele reageerimise suutlikkuse ja Euroopa välisteenistuse vaheline töökorraldus, mille eesmärk on tagada katastroofiabi ning tsiviil- ja sõjaliste kriiside ohjamise meetmete haldamise viiside vastastikune täiendavus ja võimaliku koostoime ärakasutamine.

Hädaabi eelpaigutus

Abi tulemuslikkus tähendab, et hädaabi andmise vahendid paigutatakse eelnevalt katastroofi piirkonnale võimalikult lähedale, kasutades selleks võimaluse korral kohalikke ja piirkondlikke ressursse. See on põhjus, miks suured rahvusvahelised humanitaarorganisatsioonid (nt Maailma Toiduabiprogramm ning Rahvusvaheline Punase Risti Komitee ja Punase Risti ja Punase Poolkuu Ühingute Rahvusvaheline Föderatsioon) on tegelenud oma eelpaigutuse suutlikkuse arendamise ja laiendamisega, saades selleks ELilt märkimisväärset rahalist toetust. ELi sees on ka liikmesriigid rühmitanud riiklikke hädaabi andmise ja reageerimise vahendeid strateegilistesse asukohtadesse. Hiljutised kogemused on näidanud, et see lähenemisviis on operatiivset reageerimist katastroofidele märkimisväärselt kiirendanud. Piirkondlike ladude/keskuste ülemaailme võrgustik võiks abi kiiret kasutuselevõttu oluliselt hõlbustada.

Humanitaarabi osutajate jaoks vahendite kiire kättesaadavuse tõhustamiseks väljaspool ELi aset leidvate hädaolukordade puhul komisjon:

- analüüsib ELi humanitaarpartneritega (eelkõige Maailma Toiduabiprogrammi ning Rahvusvahelise Punase Risti Komitee ja Punase Risti ja Punase Poolkuu Ühingute Rahvusvahelise Föderatsiooniga) koostööst saadud kogemusi ning töötab välja valikud selle lähenemisviisi edasiarendamiseks;

- seab eesmärgiks kasutada liikmesriikide olemasolevaid, kolmandates riikides asuvaid eelpaigutuse süsteeme, kui need on kättesaadavad.

Täiustatud vajaduste hinnangud

Õigeaegsed ja täpsed vajaduste hinnangud on hädaabi andmiseks teadlike otsuste tegemisel äärmiselt olulised. Väljaspool ELi aset leidnud katastroofide korral täidavad humanitaarabi ja kodanikukaitse peadirektoraadi kohapealsed eksperdid ja ELi kodanikukaitse meeskonnad keskset rolli ELi reageerimise jaoks teabe andmisel ja nõustamisel. Samuti toetavad nad ÜRO hinnangute andmise ja koordineerimistööd. Katastroofiabi andmise algetapis antavad humanitaarabi vajaduste hinnangud tuleks paremini seostada hilisemate taastustööde ja arenguhinnangute lähenemisviisidega, näiteks katastroofijärgse vajaduste hindamisega.

Komisjon teeb järgmist:

- toetab ÜRO juhitavaid jõupingutusi töötada välja ühised valdkondadevahelised ja võrreldavad vajaduste hinnangud;

- kasutab ELi eksperte kontaktametnikena, et pidada ühendust ÜRO süsteemiga;

- suurendab ELi hindamismeeskondade suutlikkust, et suurendada nende tegevuse territoriaalset ulatust ja vajaduse korral täita ÜRO suutlikkuses olevaid puudusi;

- tagab hädaabiga seotud vajaduste hindamise ja humanitaarmeetmete rakendamisega tegelevate ELi ekspertide piisava osalemise katastroofijärgsetes vajaduste hindamistes.

Jagatud, tulemuslikum ja kulutõhusam logistika

Kolmandate riikide katastroofipiirkondades asuvate logistiliste sõlmpunktide suhtes eksisteerivad praegu paralleelselt erinevad riiklikud ja ELi töökorraldused. Erinevad struktuurid tähendavad, et iga osaleja peab planeerima ja kasutama oma kohapealset tuge. Mõnikord ei ole nende riiklike tugikeskuste omavaheline kommunikatsioon kuigi tulemuslik. See ei ole tegevuslikust seisukohast tõhus, ei ole kulutõhus ja vähendab ELi tegevuse nähtavust.

Horisontaalsete ülesannete, nagu logistika täitmist saab tõhusamalt korraldada ELi tasandil. Komisjon on koostöös liikmesriikidega arendanud välja spetsialiseerunud üksused (tehnilise abi ja toe meeskonnad), mis toimivad mobiilsete logistilise toe sõlmpunktidena. Komisjon teeb ettepaneku:

- kasutada tehnilise abi ja toe meeskondasid süstemaatilisemalt, seda eriti olukordades, kus kohalik infrastruktuur on hävinud, ja töötada välja lepingutingimused, et tagada nende garanteeritud kättesaadavus;

- töötada koos Euroopa välisteenistusega välja valikud, kuidas need meeskonnad saaksid pakkuda paremat tuge ELi delegatsioonidele, konsulaaresindustele ning teistele ELi ja rahvusvahelistele osalejatele väljaspool ELi aset leidnud suurõnnetuste korral;

- uurida võimalusi, kuidas arendada need töökorraldused edasi ELi kohapealseks koordineerimiskeskuseks, mis täiendaks ÜRO süsteemi.

Koordineeritud ja kulutõhus transport

ELil on praegu võimalik kaasrahastada mitterahalise abi transporti. Seda suutlikkust tuleks tõhustada, et tagada transpordi kitsaskohtade kõrvaldamine. Abi kohaletoimetamist abi vajavatele riikidele, sealhulgas logistikat ja abi kohalikku kättetoimetamist sinna, kus seda kõige enam vajatakse, on vaja parandada.

Komisjon teeb ettepaneku:

- lihtsustada ja tõhustada olemasolevat transpordis kasutatavate vahendite koondamist ja kaasrahastamist käsitlevat korda;

- teha koostööd erasektoriga, et valmistada ette valikud transpordi ja logistika ärilistel alustel pakkumiseks katastroofiolukordades;

- kasutada täiel määral ära kokkulepitud raamistikku liikmesriikide sõjaväetranspordi või sõjaväe poolt üüritud transpordivahendite ning ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika kooskõlastusvahendite kasutamiseks eesmärgiga toetada ELi reageerimist hädaolukordade korral;

- jätkata toetuse andmist õhu- ja muu transpordi asjakohase (strateegilise ja taktikalise) suutlikkuse arendamisele humanitaarabiorganisatsioonide ja ÜRO poolt.

ELi katastroofidele reageerimise jaoks antavate liikmesriikide sõjaväeliste vahendite ning ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika raames antava toetuse kasutamine

ELi ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika kontekstis väljatöötatud tsiviil- ja sõjaline võimekus võib olla kasulik kodanikukaitse ja humanitaarabi toetamisel eelkõige ulatuslike loodusõnnetuste korral.

Sõjaväeliste vahendite kasutamist abi andmiseks kolmandatele riikidele osana loodusõnnetustele reageerimisest reguleerivad nn Oslo suunised[15]. Kõnealused suunised on kokku lepitud ÜRO tasandil ja EL on need heaks kiitnud Euroopa konsensuses humanitaarabi valdkonnas[16]. Oslo suunistes sätestatakse, et sõjaväelised vahendid peaks võtma kasutusele viimase abinõuna, kui kiireloomuliste humanitaarvajaduste toetamiseks ei ole vajalikul ajal võimalik kasutada ühtegi tsiviilalast alternatiivi.

Mõned liikmesriigid on loonud riiklikud süsteemid sõjaväetranspordi või muude sõjaväeliste vahendite kasutamiseks selleks, et toetada oma kodanikukaitsealast reageerimist väljaspool ELi aset leidnud suurõnnetustele. Sellised sõjaväelised vahendid, mida suunatakse liikmesriikide kodanikukaitsega tegelevate ametiasutuste kaudu, võivad anda panuse üldisesse mitterahalisse abisse, mille andmist EL praegu suunab kodanikukaitse mehhanismi järelevalve- ja teabekeskuse kaudu. Reageerimine 2004. aasta detsembris India ookeanis toimunud maavärinale ja tsunamidele ja hiljutine reageerimine 2010. aasta Pakistani üleujutustele on näidanud, et sõjaväelised vahendid saavad täita kriitilise suutlikkuspuudujäägi sellistes valdkondades nagu transport, logistiline tugi, insenertehnilised tööd või meditsiiniabi.

EL on töötanud välja raamistiku sõjaliseks toetuseks ELi katastroofidele reageerimisele, mis hõlmab liikmesriikide sõjaväetranspordi või sõjaväe poolt üüritud transpordivahendite ning ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika kooskõlastusvahendite kasutamist[17]. Välja on töötatud standardne töökord, mida on edukalt kasutatud suurõnnetuste korral, nagu 2010. aasta Pakistani üleujutustele reageerimine, kus komisjon korraldas (järelevalve- ja teabekeskuse vahendusel) ELi sõjalise staabi koosseisu kuuluva ELi liikumiste planeerimise üksuse kaudu lendusid abi kohaletoimetamiseks. Need lisandusid kõnealuse mehhanismi raames korraldatud ja kaasrahastatud tsiviillendudele.

Kõrge esindaja ja Euroopa Komisjon esitavad eraldi konkreetsed ettepanekud selle kohta, kuidas parandada ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika raamesse kuuluvaid tsiviil- ja sõjaväeliste vahendite kasutamise mehhanisme osana ELi katastroofidele reageerimisest, ja eelkõige selle kohta, kuidas parandada ühtsust ja koostoimet ELi humanitaar- ja kodanikukaitse operatsioonidega.

Vaja on välja arendada:

- Euroopa hädaolukordadele reageerimise keskus kui komisjoni hädaabi andmise operatiivne ühenduslüli ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika koordineerimise töövahenditega, et viia kohapealsed humanitaarabi vajadused vastavusse liikmesriikide kriisiohjevahenditega.

Ühtsem reageerimine

Hädaolukordadele reageerimise keskuse arendamine

Kodanikukaitse ja humanitaarabi on peamised operatiivsed rahastamisvahendid, millega EL vahetult katastroofidele reageerib. Need rahastamisvahendid on koondatud komisjonis ühe peadirektoraadi (humanitaarabi ja kodanikukaitse peadirektoraat) vastutusalasse, mis võimaldab luua tugevdatud hädaolukordadele reageerimise keskuse, mis saab nüüd oma tegevuses kasutada mõlema valdkonna teavet ja ekspertteadmisi ning olla Euroopa tasandil tõhusaks ühenduslüliks liikmesriikide kodanikukaitse ja humanitaarabi ametiasutustele.

Humanitaarabi ja kodanikukaitse peadirektoraadi ning järelevalve- ja teabekeskuse kriisibürood ühendatakse tõeliseks reageerimiskeskuseks, mis tegutseb ööpäev läbi ja vastutab ELi katastroofidele reageerimisel võetavate tsiviilmeetmete koordineerimise eest. See nõuab kvalitatiivset nihet teabe jagamiselt ja hädaolukordadele reageerimiselt proaktiivsema rolli juurde kavandamises, järelevalves, ettevalmistustes, operatiivses koordineerimises ja logistilises toes. Sel eesmärgil töötab keskus välja integreeritud järelevalvesuutlikkuse, mis tugineb muu hulgas ülemaailmsetele keskkonna- ja turvaseire teenustele. Keskus tagab pideva teabevahetuse nii kodanikukaitse kui ka humanitaarabiga tegelevate ametiasutustega abi vajaduse ning liikmesriikide ja muude osalejate tehtavate abipakkumiste küsimustes. See tagab, et liikmesriigid saavad teha teadlikke otsuseid rahastamise ja täiendavate abipakkumiste tegemise kohta. Keskus töötab välja ka võrdlusstsenaariumid peamiste nii ELis kui ka sellest väljaspool aset leidnud katastroofide liikide jaoks.

EList väljaspool aset leidnud katastroofide korral peaks hädaolukordadele reageerimise keskus vastutama kogu kättesaadavat Euroopa mitterahalist abi käsitleva teabe kogumise eest kohta ja tagama abi ühtsuse ÜRO koordineerimissüsteemi ja riigiga, kus katastroof on toimunud.

Tugevdatud hädaolukordadele reageerimise keskus hõlbustaks ka operatiivset koordineerimist teiste ELi osalejatega[18]. See hõlmaks teabe ja analüüside jagamist Euroopa välisteenistuse geograafiliste talitustega (sealhulgas vajaduse korral vaatluskeskusega) ja ELi delegatsioonidega. See hõlmaks ka koostööd Euroopa välisteenistuse kriisiohje struktuuridega, kui osana ELi katastroofidele reageerimisest kaalutakse ELi tsiviilotstarbeliste ja/või sõjaväeliste vahendite kasutamist. Keskus peaks olema ka kontaktpunktiks Euroopa välisteenistuse asjaomaste osadega, sealhulgas pidades silmas kolmandates riikides toimuvaid ühise välis- ja julgeolekupoliitika ning ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika missioone. Keskus seotakse ka olukorrast teadlikkuse suurendamise meetmetega, mis on väljatöötamisel osana sisejulgeoleku strateegiast ja aitab seega kaasa Euroopa katastroofidele vastupanuvõime suurendamisele.

Uute üldstruktuuride loomiseks ettepanekut ei tehta. Spetsialiseerunud sõlmpunktide/platvormide väljaarendamisega kaasneb töökord, mis tagab süstemaatilise teabevahetuse.

Komisjon teeb järgmist:

- ühendab kodanikukaitse ning humanitaarabi ja kodanikukaitse peadirektoraadi kriisibürood, et luua tõeline ööpäev läbi tegutsev Euroopa hädaolukordadele reageerimise keskus, mis teeb tihedat koostööd asjaomaste talitustega, sealhulgas talitustega, kes vastutavad sisejulgeoleku strateegia eest;

- arendab hädaolukordadele reageerimise keskuse aja jooksul platvormiks, mis pakub tuge teistele suurõnnetustega tegelevatele talitustele;

- kiirendab töökorraldust, mida kohaldatakse Euroopa välisteenistusega (nii peakorteri kui ka ELi delegatsioonidega). Seda saab muu hulgas teha meetmete kaudu, mis hõlmavad regulaarseid kohtumisi, kontaktametnike ajutist vahetust, ühiseid õppusi ja koolitust.

Koordineerimise tugevdamine

Kolmandates riikides aset leidnud katastroofide puhul toetab EL tugevalt ÜRO ja eelkõige ÜRO humanitaarasjade koordinatsioonibüroo keskset koordineerivat rolli. Tõhusam ELi-poolne koordineerimine tugevdab ÜRO rolli, tagades ELi ühtse panuse ÜRO juhtimisel hädaabi andmiseks tehtavatesse jõupingutustesse.

Komisjon teeb järgmist:

- tugevdab ELi toetust ÜRO riigisisesele humanitaarabi koordineerimisele (klastrisüsteem ja ÜRO humanitaarabi koordinaator), sealhulgas võimaliku ELi humanitaarabi kontaktametnike kasutamise ja ELi personali võimaliku lähetamisega ÜRO koordineerimissüsteemi;

- kasutab hädaolukordadele reageerimise keskust ELi ja ÜRO vaheliste ELi hädaabi andmiseks tehtavaid üldisi jõupingutusi käsitlevate teabevoogude ühtlustamiseks;

- parandab ÜRO rahastamise järelevalvesüsteemi aruandlust kogu abi kohta, mida EL on iga konkreetse katastroofi jaoks andnud.

Humanitaarabi ja kodanikukaitse koondamine sama komisjoni voliniku portfelli annab võimaluse neid koos analüüsida, nende mõlema kohta korraga teavet koguda, lihtsustada teabe saatmist koordineerimise klastrisüsteemi ja parandada ELi kohapealset koordineerimist. Selleks et Euroopa hädaabi andmise ühtsust veelgi parandada, teeb komisjon järgmist:

- teeb ettepaneku nimetada liikmesriikides humanitaarabi teabekeskused, kes on teabevahetuseks igal ajal kättesaadavad; kõnealused teabekeskused ühendatakse ELi kodanikukaitse mehhanismi kontaktpunktidega, et tagada igakülgselt sidus lähenemisviis;

- töötab välja veebipõhise teaberakenduse (mis põhineb praegusel humanitaarabi ja CECISe[19]14 punkti süsteemil); see rakendus võimaldab reaalajas teabevahetust ELi (27 liikmesriigi ja komisjoni) humanitaarabi ja mitterahalise abi kohta;

- õhutab liikmesriike esitama õigeaegselt aruandluse humanitaarabi kohta.

Nähtavam reageerimine

ELi nähtavus ei ole eesmärk iseeneses. Samal ajal on ELi avalikkusel õigus saada täpset ja täielikku teavet selle kohta, mil viisil EL reageerib katastroofidele. EL on praegu suurim humanitaarabi rahastaja ja tema jõupingutusi loetakse operatiivsest aspektist tulemuslikuks, kuid ometi ei ole need jõupingutused ELi kodanike, abi saavate arenguriikide ja rahvusvaheliste partnerite jaoks alati nähtavad. See nõrgendab rahvusvahelisel tasandil tugevalt ELi usaldusväärsust ja läbirääkimiste positsiooni praegusel üleilmastumise ajajärgul. Asjakohast stsenaariumite kavandamise lähenemisviisi on vaja ka kommunikatsiooniküsimuste jaoks. ELi institutsioonidel on vaja töötada koos liikmesriikidega välja kommunikatsioonistrateegia, mis parandab ELi reageerimise nähtavust.

Samuti on oluline, et rahastamist, mida EL pakub rahvusvaheliste ja kohalike partnerorganisatsioonide kaudu, tunnustataks nõuetekohaselt ja et see oleks nähtav ka kohapeal (välja arvatud juhtudel, mil ELi sümboolika olemasolu raskendaks abi kohaletoimetamist) ja internetis.

Komisjon teeb järgmist:

- esitab ELi antud hädaabi (nii rahalise kui ka mitterahalise) suuruse kohta ühise koondsumma, mitte ELi ja liikmesriikide antud abi kohta eraldi summad, tunnustades samal ajal igati seonduvat kahepoolset abi;

- teeb tööd selle tagamiseks, et koos riikliku sümboolikaga kasutataks ka ELi sümboolikat kõigil katastroofidele reageerimisega tegeleva ELi ja liikmesriikide personali nimesiltidel ja kogu katastroofidele reageerimiseks antava abi tähistamiseks;

- uurib viise, kuidas partnerorganisatsioonid saaksid pakkuda ELi rahastatava hädaabi jaoks piisavat nähtavust (nt ELi logo või topeltlogo kasutamisega hädaabivahenditel);

- teeb hoolikamat järelevalvet kehtivate rahastamistingimuste täitmise üle;

- kaalub ELi tõhusama reageerimissuutlikkuse kaubamärgistamist.

Kokkuvõte

Käesolevas teatises kirjeldatud strateegia on esimeseks sammuks tõhustatud ELi katastroofidele reageerimise suutlikkuse väljaarendamisel. See aitab maksimeerida ELi panuse mõju katastroofide ohvrite kannatuste leevendamisel nii ELis kui ka kogu maailmas. Seadusandlikud ettepanekud keskse tähtsusega ettepanekute rakendamiseks esitatakse 2011. aastal.

[1] Euroopa konsensus humanitaarabi valdkonnas, detsember 2007.

[2] Komisjoni teatis, 5. märts 2008, Euroopa Liidu katastroofidele reageerimise suutlikkuse suurendamise kohta (KOM(2008) 130 lõplik).

[3] Michel Barnier’ aruanne „Euroopa kodanikukaitsejõud: Europe aid”, http://ec.europa.eu/archives/commission_2004-2009/president/pdf/rapport_barnier_en.pdf.

[4] Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 222.

[5] Katastroofiepidemioloogia Uurimiskeskus. Nimetatud keskus määratleb katastroofi järgmiselt: „olukord või sündmus, millega üksi toimetulekuks ei jätku kohalikul tasandil suutlikkust, millest tuleneb vajadus taotleda riikliku või rahvusvahelise tasandi välisabi”, www.cred.be. Käesolevas teatises käsitletakse eeskätt katastroofe, millest tuleneb vajadus taotleda rahvusvahelist abi.

[6] http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_328_en.pdf .

[7] http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_343_en.pdf .

[8] 2002. aastal, s.o esimesel tegevusaastal, kasutati mehhanismi kolmel korral. 2009. aastal kasutati seda 27 korral. Ligikaudu pool selle vahenditest on ette nähtud ELi sees aset leidvate katastroofide jaoks.

[9] Enne mehhanismi kasutamist tuleb igal juhul saada taotlus katastroofi tõttu kannatanud riigilt või riikidelt. Kolmandate riikide puhul konsulteeritakse viivitamatult välisasjade kõrge esindajaga, juhindudes nõukogu ja komisjoni ühisdeklaratsioonist ühenduse kodanikukaitse mehhanismi kasutamise kohta kriisiohjamisoperatsioonides (dok nr 10639/03), et selgitada, kas mehhanismi aktiveerimine jääks ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika kriisiohje kohaldamisalasse.

[10] Nõukogus 2003.−2006. aastal väljatöötatud dokumentide hulka kuuluvad „Üldine raamistik liikmesriikide sõjaväetranspordi- või sõjaväe poolt üüritud transpordivahendite ning EKJP kooskõlastusvahendite kasutamiseks eesmärgiga toetada ELi reageerimist hädaolukordade korral” ja „Sõjaline toetus ELi katastroofidele reageerimisele: kättesaadavate vahendite ja võimekuste identifitseerimine ja kooskõlastamine” (vt dokumendid 10639/03, 6644/4/04, 8976/06, 9462/3 REV3 ja 14540/06 + COR1).

[11] Euroopa konsensus humanitaarabi valdkonnas http://ec.europa.eu/echo/files/policies/consensus/consensus_en.pdf.

[12] 2009. aastal võttis komisjon vastu teatise „Ühenduse lähenemisviis loodusõnnetuste ja inimtegevusest tingitud katastroofide ennetamisele” (KOM(2009) 82 lõplik) ja arengumaades katastroofiohu vähendamise toetamist käsitleva ELi strateegia (KOM(2009) 84 lõplik). Peagi on kavas vastu võtta ka katastroofiohu vähendamise strateegia rakenduskava. Praegu tehakse tööd selle nimel, et koostada kogu ELi hõlmav ülevaade ohtudest, ja komisjon uurib liikmesriikide katastroofide vältimise ja nendeks valmisoleku poliitika regulaarse läbivaatamise mehhanisme. Katastroofide vältimiseks on kättesaadavad märkimisväärsed ELi vahendid, kuigi nende kasutuselevõtt on jäänud piiratuks. Samuti on kättesadavad vahendid teadusuuringute ja tehnoloogiaarenduse seitsmenda raamprogrammi teema „Turvalisus ja kosmos” raames. Praegu tehakse jõupingutusi ELi toetuse laiendamiseks katastroofide vältimise projektidele kolmandates riikides, et teha kindlaks ja vahetada parimaid tavasid ning uurida uuendusliku rahastamiskorra võimalusi. Selle töö peaks siduma jõupingutustega, mida EL teeb seoses kliimamuutusega kohanemisega. ELi Solidaarsusfondi rakendamine ja edasiarendamine võiks samuti pakkuda võimalusi ELi katastroofide tagajärgede likvideerimise tõhustamiseks.

[13] Sealhulgas keemilised, bioloogilised, radioloogilised ja tuumakatastroofid ning piiriülesed terrorirünnakud.

[14] Komisjoni toetusel töötasid Eesti, Läti ja Leedu välja ühise suure võimsusega pumpade mooduli (Balt Flood Combat), mida kasutati edukalt Poolas ja Moldova Vabariigis toimunud üleujutuste ajal.

[15] Suunised sõjaliste ja kodanikukaitse vahendite rahvusvahelise kasutamise kohta suurõnnetuste puhul – „Oslo suunised” (ÜRO Humanitaarasjade Koordinatsiooni Büroo, uuesti avaldatud 2006. aasta novembris).

[16] Vt eelkõige punkt 61.

[17] Viited erinevatele dokumentidele on esitatud joonealuses märkuses 11.

[18] Komisjon kasutab ja arendab jätkuvalt edasi ka kiirhoiatussüsteemi ARGUS (vt KOM(2005)662) ja sellega seonduvaid menetlusi, mida kohaldatakse mitut valdkonda hõlmavate kriiside korral ja kõigi komisjoni talituste vahelisel koordineerimisel.

[19] Ühine hädaolukordade side- ja infosüsteem − turvaline süsteem, mis ühendab ELi kodanikukaitse mehhanismis osalevaid kodanikukaitse ametiasutusi ja komisjoni.