22.10.2015   

ET

Euroopa Liidu Teataja

L 277/41

(1)

15. aprilli 2010. aasta kirjaga (toiming nr 553725) esitas Norra kirjastajate liit Den Norske Forleggerforening järelevalveametile kaebuse, väites, et Nasjonal digital læringsarena (edaspidi „NDLA”) on saanud ebaseaduslikku riigiabi. 15. juuli 2011. aasta e-kirjas (toiming nr 608593) saatis kaebuse esitaja lisateavet.

(2)

2. juuli 2010. aasta kirjas (toiming nr 558201) küsis järelevalveamet lisateavet. Norra ametiasutused vastasid teabenõudele 9. septembri 2010. aasta kirjas (toiming nr 568942). Lisaks arutasid järelevalveamet ja Norra ametiasutused juhtumit 13.–14. oktoobril 2010 Norras toimunud kohtumisel. 1. detsembri 2010. aasta kirjas (toiming nr 579405) saatsid Norra ametiasutused järelevalveametile lisateavet.

(3)

4. veebruari 2011. aasta kirjas (toiming nr 574762) küsis järelevalveamet lisateavet. Norra ametiasutused vastasid 7. märtsi 2011. aasta kirjas (toiming nr 589528). 2. mai 2011. aasta ja 12. augusti 2011. aasta e-kirjades esitasid Norra ametiasutused täiendavaid selgitusi (toimingud nr 596402 ja 608596).

(4)

12. oktoobril 2011 võttis järelevalveamet vastu otsuse nr 311/11/COL, milles leiti, et meede ei ole riigiabi EMP lepingu artikli 61 lõike 1 tähenduses („järelevalveameti otsus”) (2). 9. jaanuaril 2012 kaebas taotleja järelevalveameti otsuse edasi ning EFTA kohus tühistas selle oma 11. detsembri 2012. aasta otsusega kohtuasjas E-1/12, Den norske Forleggerforening vs. EFTA järelevalveamet („kohtu otsus”) (3).

(5)

Pärast kohtu otsust võttis järelevalveamet 27. märtsil 2013 vastu otsuse nr 136/13/COL, millega algatati ametlik uurimine (4). 6. mail 2013 esitasid Norra ametiasutused otsuse kohta oma märkused (toiming nr 672024). 31. juulil 2013 esitas oma tähelepanekud Norra kirjastajate liit (toiming nr 679681). 2013. aasta 2. septembrist15. septembrini laekus arvukalt märkusi kolmandatelt isikutelt. Need kolmandate isikute märkused edastati 4. oktoobri 2013. aasta (toimingud nr 685793, 685794, 685795, 685797) ja 7. oktoobri 2013. aasta (toimingud nr 685884, 685885, 685886, 685887, 685889) e-kirjadega ning 29. oktoobri 2013. aasta (toiming nr 688133) kirjaga Norra ametiasutustele.

(6)

Norra kirjastajate liidu taotlusel toimus 16. oktoobril 2013 Brüsselis kohtumine, kus kirjastajate liit tegi ettekande juhtumiga seotud täiendavatest märkustest. 27. oktoobril 2013 esitas Norra kirjastajate liit oma ettekande materjalide koopia koos täiendavate kirjalike märkustega (toiming nr 688135), mis edastati 29. oktoobril 2013 Norra ametiasutustele. 29. novembril 2013 esitasid Norra ametiasutused oma märkused (toiming nr 691769).

(7)

17. veebruari 2014. aasta kirjas küsis järelevalveamet lisateavet (toiming nr 694424). Norra ametiasutused vastasid 31. märtsi 2014. aasta kirjas (toimingud nr 703980 ja 703991, toimingu nr 703987 1.–28. lisa).

(8)

NDLA on üksus, mille Norra maakondlikud ametiasutused asutasid kohaliku omavalitsuse seaduse (5) paragrahvi 27 alusel. Sel puudub juriidilise isiku staatus.

(9)

Kohaliku omavalitsuse seaduse paragrahvis 27 on sätestatud, et omavalitsusüksused või maakondade ametiasutused võivad teha ühiste ülesannete täitmiseks koostööd. Koostöö peaks toimuma juhatuse kaudu, mille on nimetanud asjaomane omavalitsusüksus või maakondlik ametiasutus. Juhatusele võib anda volituse võtta vastu maakondadevahelise koostöö toimimise ja korraldamisega seotud otsuseid. Peale selle nähakse paragrahviga ette, et niisuguse koostööühenduse põhikirjas tuleks sätestada juhatuse nimetamine ja koosseis, tegevusvaldkond, küsimus, kas osalevad omavalitsusüksused/maakondade ametiasutused peaksid rahaliselt panustama, kas juhatus võib sõlmida laenulepinguid või võtta osalevatele omavalitsusüksustele/maakondlikele ametiasutustele muul viisil finantskohustusi ning kuidas selline koostöö tuleks lõpetada. Maakondadevahelises koostöös tohivad osaleda üksnes omavalitsusüksused ja maakondlikud ametiasutused. Riik, muud riigiüksused ja eraõiguslikud isikud ei saa sellises koostöös osaleda. Koostöö peab tõeliselt toimima, mis tähendab, et õigusaktide kohaselt ei tohi koostöö haldamist delegeerida ühele maakondlikule ametiasutusele.

(10)

NDLA asutamist on kirjeldatud I osa punktis 4.4.

(11)

NDLA eesmärk on töötada välja ja osta digitaalseid õppematerjale, et avaldada neid internetis õpetajatele ja õpilastele tasuta kasutamiseks. Selleks pannakse materjal üles avalikule veebisaidile. NDLA-l on neli peamist tegevusvaldkonda: keskkoolile ette nähtud digitaalsete õppematerjalide väljatöötamine ja pakkumine; digitaalsete õppematerjalide hankimine kolmandast isikust tarnijatelt; õppematerjalide kvaliteedikontroll; digitaalsete õppematerjalide avaldamiseks kasutatava veebisaidi käigushoidmine (edaspidi ka „digitaalsete õppematerjalide ostmine, väljatöötamine ja pakkumine”).

(12)

Norra kirjastajate liit esindab ettevõtjaid, kes tegutsevad või võiksid tegutseda digitaalsete õppematerjalide väljatöötamise ja levitamise valdkonnas.

(13)

Kaebuse esitaja märgib, et NDLA-le digitaalsete õppematerjalide ostmiseks, väljatöötamiseks ja pakkumiseks rahaliste vahendite andmine kujutab endast NDLA-le antud ebaseaduslikku riigiabi. Sellega seoses rõhutab kaebuse esitaja, et tema arvates ei ole NDLA avaliku halduse süsteemi lahutamatu osa, vaid riigiabi eeskirjade tähenduses pigem ettevõtja. Kaebuse esitaja tuletab meelde, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on ettevõtja majandustegevusega tegelev üksus. Kaebuse esitaja märgib, et Euroopa Liidu Kohtu (edaspidi „Euroopa Kohus”) praktika kohaselt on majandustegevus tegevus, mida võiks vähemalt põhimõtteliselt teostada eraettevõtja kasumi saamise eesmärgil. Seega on üksuse puhul, mis tegutseb muu hulgas kasumi teenimise eesmärgil, tegemist majandustegevusega seotud üksusega.

(14)

Lisaks märgib kaebuse esitaja, et enne NDLA tegevust oli olemas digitaalsete õppematerjalide turg ning et praegu konkureerib NDLA olemasolevate digitaalseid õppematerjale pakkuvate eraettevõtjatega. Kaebuse esitaja väidab, et sellest tulenevalt on digitaalsete õppematerjalide väljatöötamine ja pakkumine majandustegevus. Peale selle leiab kaebuse esitaja, et NDLA muud tegevusalad on digitaalsete õppematerjalide väljatöötamise ja pakkumisega tihedalt seotud ning seega võib ka neid lugeda sisult majandustegevuseks.

(15)

Kaebuse esitaja väidab samuti, et EMP lepingu artikli 59 lõige 2 ei ole käesoleval juhul kohaldatav, ning järeldab, et kuna meetmest ei teatatud, on Norra riik andnud riigiabi, mis on vastuolus riigiabi eeskirjadega.

(16)

Norras toimub õppetöö tasuta riigikoolide süsteemi alusel. See süsteem jaguneb kohustuslikuks alghariduseks (6–13-aastaste vanuserühm), kohustuslikuks põhihariduse ülemiseks astmeks (13–16-aastaste vanuserühm) ja mittekohustuslikuks keskhariduseks (16–19-aastaste vanuserühm).

(17)

2006. aastal otsustasid Norra ametiasutused n-ö teadmiste edendamise algatuse (6) raames, et kõik Norra koolid peavad panema kõikide õppeainete puhul rõhku teatavatele põhioskustele. Üks neist oskustest on võime kasutada aine õppimiseks info- ja kommunikatsioonitehnoloogiat. See nõue juurutati kohustuslikku kümneaastast haridust (st 1.–10. klass) ning esimest aastat keskharidust (st 11.–13. klass) omandavatele õpilastele ja praktikantidele ette nähtud riiklikku õppekavasse. Norra haridusseaduse (7) alusel vastutavad nende nõuete täitmise eest maakondlikud ametiasutused.

(18)

2007. aastal muutsid Norra ametiasutused haridusseadust ja kohustasid maakondlikke ametiasutusi andma õpilastele tasuta vajalikud trükitud ja digitaalsed õppematerjalid. Tuleb märkida, et kuni selle ajani pidid Norra keskkooliõpilased (11.–13. klass) ostma õppematerjalid ise, lähtuvalt sellest, mille koolid olid riiklikule õppekavale vastavalt õppematerjalideks määranud. Muudatus viidi ellu pärast seda, kui Norra valitsus oli uurinud võimalikke viise, kuidas pakkuda keskharidussüsteemis tasuta õppematerjale, ja seda, millised on selle majanduslikud tagajärjed (8).

(19)

Valge raamatu (9) kohaselt ei ole tasuta õppematerjalide pakkumise põhimõttes midagi uudset, sest kaudselt oli see juba ette nähtud õppemaksu nõudmise keeluga, mida võib tõlgendada nii, et ka õppematerjalid peaksid olema tasuta. Valges raamatus tunnistati siiski, et tasuta õppematerjalide põhimõte ei ole sõnaselgelt reguleeritud, märkides järgmist:

„Eeskiri on uus, kuid sellega ei püüta kehtivat õigusakti muuta. Tasuta hariduse põhimõte tuleneb keskhariduse seaduse  (10) paragrahvi 35 kolmandast lõikest, milles keelatakse õppemaksu nõudmine. Praegune süsteem, mille kohaselt peavad õpilased ja praktikandid oma õppematerjalid ja töövahendid ise ostma, ei ole õigusaktidega reguleeritud.” (11) (mitteametlik tõlge).

(20)

Haridusseaduse paragrahvi 3–1 uues üheksandas lõigus märgitakse nüüd sõnaselgelt järgmist:

„Riiklikes keskkoolides või koolitusasutustes pakutav haridus ja koolitus on tasuta. Maakondlikud ametiasutused vastutavad selle eest, et õpilastele antakse vajalikud trükitud ja digitaalsed õppematerjalid ning digiseadmed. Õpilastelt ei tohi nõuda selliste materjalide ja seadmete eest tasumist suuremas ulatuses kui õigusaktidega ette nähtud. […]” (12) (mitteametlik tõlge).

(21)

Kohustus tagada tasuta digitaalsed ja trükitud õppematerjalid tähendab Norra maakondlike ametiasutuste jaoks märkimisväärset finantskoormust. Lisakulusid arvesse võttes tegi Norra valitsus 2006. aastal otsuse eraldada selleks täiendavat raha. Asjaomane eraldis lisati 12. mail 2006 vastu võetud muudetud riigieelarvesse.

„Valitsuse eesmärk on juurutada keskkoolides tasuta õppematerjalid. Samal ajal soovib valitsus soodustada keskkoolides digitaalsete õppematerjalide kasutamist. Töö raames, millega püütakse vähendada õpilase kantavaid kulusid digitaalsete õppematerjalide suurema kättesaadavuse ja kasutamise kaudu, soovitab valitsus eraldada 50 000 000 Norra krooni digitaalsete õppematerjalide väljatöötamiseks ja kasutamiseks.

Maakondade esitatavad taotlused võivad hõlmata maakonna keskkoolidest üht või mitut kooli või kõiki koole ning üht või mitut ainet. Selle toetusega püütakse edendada digitaalsete õppematerjalide väljatöötamist ja kasutamist ning aidata vähendada õpilaste kantavaid õppematerjaliga seotud kulusid.

Vahendeid võib kasutada digitaalsete õppematerjalide hankimiseks või kohapealseks väljatöötamiseks. Vahendeid ei saa kasutada digitaalse taristu väljatöötamiseks. Kavas on seada (sic.) [prioriteediks] maakondadevahelisel koostööl põhinevad taotlused.” (13) (mitteametlik tõlge).

(22)

19. juuni 2006. aasta kirjas kutsus haridus- ja teadusministeerium maakondlikke ametiasutusi üles esitama 15. augustiks 2006 eraldi või ühiselt taotlusi kättesaadavaks tehtud 50 miljoni Norra krooni saamiseks. Kirjas on algatuse eesmärkidest ja ideedest antud järgmine ülevaade:

[…] 2006. aasta [muudetud riigieelarves] märgib valitsus järgmist:

„vahendeid võib kasutada digitaalsete õppematerjalide ostmiseks ja kohapealseks väljatöötamiseks.” (14) (mitteametlik tõlge).

(23)

2006. aasta augustis kohtusid 19 maakonna haridusjuhid, et arutada võimalust taotleda vahendeid ühiselt. Kuigi Oslo maakondlik ametiasutus otsustas ühisprojektis mitte osaleda, tegid ülejäänud 18 maakondlikku ametiasutust otsuse alustada maakondadevahelist koostööd ja luua protsessi haldamise jaoks määramata ajaks NDLA. Iga maakondlik ametiasutus võttis seejärel vastu järgmise resolutsiooni:

„Maavolikogu võtab kooskõlas kohaliku omavalitsuse seaduse paragrahviga 27 järgmiste maakondade puhul vastu resolutsiooni, millega pannakse alus maakondadevahelisele koostööle, omaenda juhatusega NDLA-le: Akershus, Aust-Agder, Buskerud, Finnmark, Hedmark, Hordaland, Nordland, Nord-Trøndelag, Møre og Romsdal, Oppland, Rogaland, Sogn og Fjordane, Sør-Trøndelag, Telemark, Troms, Vest-Agder, Vestfold ja Østfold. Koostöö eesmärk on hõlbustada kõikide keskharidussüsteemi õppeainete jaoks ette nähtud digitaalsete õppematerjalide ostmist, väljatöötamist, kasutuselevõttu ja ettevalmistamist. Tulemuseks peavad olema aktiivset õppimist ja jagamist hõlbustavad tasuta digitaalsed õppematerjalid […].” (15) (mitteametlik tõlge).

(24)

1. detsembril 2012 tegi Akershus otsuse NDLAs osalemisest loobuda, kuid otsustas siis 1. jaanuarist 2014 taas NDLAga ühineda. NDLA 2012. aasta aruande eessõnas on märgitud, et „Akershusi maakondlik ametiasutus loobus liikmesusest oma koolidest pärit saidikülastajate vähesuse tõttu […]” (16) (mitteametlik tõlge). NDLA veebisaidi andmetel ühines Akershus uuesti, sest „[p]ärast NDLAst väljaastumist on õppematerjalide kasutamine saidil ndla.no tohutult kasvanud” (mitteametlik tõlge), mis tähendab, et NDLA hõlmab praeguse seisuga 18 maakondlikku ametiasutust.

(25)

15. oktoobril 2006 esitas 18 maakondlikku ametiasutust haridus- ja teadusministeeriumile ühistaotluse riigi vahendite saamiseks; ministeerium andis oma esialgse heakskiidu 2 miljoni Norra krooni suurusele toetusele projekti kavandamiseks ja 15 miljoni Norra krooni suurusele toetusele sisu väljatöötamiseks ja ostmiseks (st kokku 17 miljonit Norra krooni). 15 miljoni Norra krooni suurust toetust ei saanud anda enne projektikava heakskiitmist (17). 16. veebruaril 2007 laekunud projektikava kiideti heaks 20. aprillil 2007 ja täiendavalt eraldatud 15 miljoni Norra krooni suurune summa seoti mitme tingimusega:

„Vahendeid kasutatakse digitaalsete õppematerjalide ostmiseks, väljatöötamiseks ja/või kohandamiseks norra keeles ja loodusteaduslikes ainetes VGI-s  (18) alates 2007. aasta sügisest.

[…]

Ministeerium nõuab lisaks, et maakondlikud ametiasutused määraksid ühiselt vastutava juriidilise isiku, kes tagaks algatuse raames maakondlikele ametiasutustele digitaalsete õppematerjalidega seoses seatud kohustuste täitmise. See isik võib olla näiteks äriühing, maakondadevahelise koostöö asutus või vastuvõttev maakondlik ametiasutus, kuid see ei tohi ise majandustegevusega tegeleda.

[…]

Ministeerium eeldab, et digitaalsete õppematerjalide ja nende väljatöötamise teenuseid ostetakse kooskõlas riigihanke eeskirjadega. Kui digitaalseid õppematerjale töötavad välja maakondliku ametiasutuse töötajad, käsitatakse seda iseseisvalt ette võetava tegevusena, tingimusel, et maakondlik ametiasutus ei saa sellest tegevusest mingit kasumit. Kui väljatöötamisega tegelevad inimesed, kes ei kuulu maakondliku ametiasutuse töötajaskonna hulka, tuleb seda käsitada teenuste ostmisena ja selle hindamisel tuleks võtta tavapärases korras aluseks riigihanke eeskirjad ja õigusaktid.” (19) (mitteametlik tõlge).

(26)

Pärast vahendite heakskiitmist kandis haridus- ja teadusministeerium kolme aasta jooksul NDLA projektile üle 30,5 miljonit Norra krooni (2 miljonit Norra krooni ja 15 miljonit krooni ajavahemikul 2006–2007, 9 miljonit krooni 2008. aastal (digitaalsete) õppematerjalide väljatöötamiseks ja 4,5 miljonit krooni 2009. aastal taristu ja tehnilise toe jaoks); vt kokkuvõtlik tabel põhjenduses 27 (20).

(27)

Lisaks sellele hüvitati maakondlikele ametiasutustele pärast haridusseaduse muutmist 2007. aastal (trükitud ja digitaalsete) õppematerjalide tagamise kohustused; selleks suurendati kohalike omavalitsuste ja regionaalarengu ministeeriumi (mida 1. jaanuarist 2014 nimetatakse kohalike omavalitsuste ja moderniseerimise ministeeriumiks) hallatava maakondlike ametiasutuste toetuskava kaudu eraldatavat summat (21). See hüvitis põhines kõikide õppeainete õppematerjalide tagamise hinnangulistel kuludel. Hüvitissummad on võetud kokku alljärgnevas tabelis (22).

(28)

Osalevad maakondlikud ametiasutused otsustasid kasutada osa põhjenduses 27 viidatud üldise toetuskava vahenditest NDLA projekti tarbeks. Maakondlike ametiasutuste eelarveeraldised on kokku võetud alljärgnevas tabelis (24).

(29)

Kuigi NDLA-le rahaliste vahendite ülekandmise viis aja jooksul muutus, jäi rahastamise põhiallikas samaks, st haridus- ja teadusministeeriumi ning kohalike omavalitsuste ja moderniseerimise ministeeriumi kaudu eraldatud riiklikud toetused.

(30)

Esimesel tegutsemisaastal sai NDLA tõepoolest rahalisi vahendeid otse haridus- ja teadusministeeriumilt (2007. aastal 17 miljonit Norra krooni). Teisel ja kolmandal aastal sai NDLA raha nii otse riigilt kui ka maakondlikelt ametiasutustelt, mis eraldasid osa riigipoolsest toetusest NDLA-le.

(31)

2009. aastal kattis haridus- ja teadusministeerium üksnes NDLA tehnilise toe ja taristu kulud, st sisuhaldussüsteemi laiendamise ja teisaldamise kulud 4,5 miljoni Norra krooni ulatuses, arvestades, et tasuta õppematerjaliga seotud finantsvastutus läks alates 1. juulist 2009 üle maakondlikele ametiasutustele (29).

(32)

Alates 2010. aastast kuni praeguseni on NDLAd rahastatud üksnes maakondlike ametiasutuste eelarvetest, kus omakorda kasutatakse kohalike omavalitsuste ja moderniseerimise ministeeriumi hallatavast üldisest toetuskavast laekuvaid vahendeid.

(33)

Haridus- ja teadusministeerium on NDLA-le vahendeid üle kandnud parlamendi riigieelarve resolutsiooni alusel, kusjuures haridus- ja teadusministeeriumile on delegeeritud ka toetustaotluste heakskiitmise volitused.

(34)

Maakondlikelt ametiasutustelt NDLA-le antavate toetuste õiguslik alus on osalevate maakondlike ametiasutuste eelarveid käsitlevad resolutsioonid (30).

(35)

Enne kui NDLA asutati vastavalt kohaliku omavalitsuse seaduse paragrahvile 27 ametlikult maakondadevahelise koostöö üksusena, tegutses see alates 15. oktoobrist 2006 (32) kuni 1. juulini 2009 aktiivselt ad hoc koostöö vormis.

(36)

15. oktoobrist 2006 kuni 15. veebruarini 2007 keskendusid NDLAs osalevad maakondlikud ametiasutused projektikava koostamisele, et esitada see NDLA projektile heakskiidu ja rahastuse saamiseks haridus- ja teadusministeeriumile. Ministeerium sai projektikava kätte 16. veebruaril 2007 ning see kiideti heaks 2007. aasta aprillis (33). Tollal võttis projektiga seotud strateegilisi otsuseid vastu maakondlike ametiasutuste haridusjuhtide foorum (edaspidi „FFU”) (34). Igapäevaselt juhtis projekti FFU nimetatud juhatus, mis koosnes viiest liikmest; need viis liiget olid maakonna tasandil ka haridusjuhid. Norra ametiasutuste esitatud teabe järgi kuulus juhatusse vähemalt üks esindaja kolmest koolituspiirkonnast (põhjapiirkond, edelapiirkond ja idapiirkond) ja FFU juht (35).

(37)

Lisaks neile viiele juhatuse liikmele tegeles projektiga ka neli töötajat eri maakondlikest ametiasutustest (36). NDLA juhatus järgis osalevate maakondlike ametiasutuste kokku lepitud volitusi, mis hõlmasid kaht konkreetset eesmärki (37):

(38)

Haridus- ja teadusministeeriumi nõudmisel pidi riigi rahastuse saamiseks vastutama projekti eest juriidiline isik. Selle nõude tulemusena nimetati vastutavaks juriidiliseks isikuks Hordalandi maakondlik ametiasutus. Seda kinnitas Hordalandi maakondliku ametiasutuse 16. oktoobri 2007. aasta otsus, (38) millega nõustusid muud osalevad maakondlikud ametiasutused enda juhatuste kaudu.

(39)

2008. ja 2009. aasta jooksul arutasid osalevad maakondlikud ametiasutused, kuidas tuleks NDLA tööd edaspidi korraldada. Eesmärk oli muuta korraldus ametlikuks, minimeerides samas möödapääsmatuid muudatusi olemasolevas koostöös (39). Kõikide maakondlike ametiasutuste juhatused võtsid lõpuks vastu ühesugused resolutsioonid, millega volitati maakondlikke ametiasutusi osalema kooskõlas kohaliku omavalitsuse seaduse paragrahviga 27 maakondadevahelises koostöös. Resolutsioonides märgiti, et NDLA eesmärk on osta, välja töötada ja levitada digitaalseid õppematerjale kõikide Norra keskkoolides õpetatavate ainete puhul. Maakondlikud ametiasutused otsustasid, et koostöö aluseks ei tohiks olla eraldi juriidiline isik, ja seda väljendati NDLA põhikirjas (40). NDLA asutati ametlikult maakondadevahelise koostöö üksusena 1. juulil 2009, mis on põhikirja kantud kuupäev. Norra ametiasutused on kinnitanud, et tegemist on õige asutamiskuupäevaga (41). Norra ametiasutuste esitatud teabe järgi tehti põhikirja 2012. aastal väikeseid muudatusi (42). Nendega ei muudetud NDLA pädevust, nagu on märgitud põhjenduses 52.

(40)

Põhikirja järgi täidab FFU nõukogu (43) ülesannet ja jääb seega vastutavaks üldise haldamise eest, nagu ad hoc koostöö etapis. Põhikirja 2012. aastal muudetud tekstist kõrvaldati viide FFU-le, kuid nõukogu koosseis ja ülesanne on jäänud samaks. See väljendab maakondadevahelise koostöö eesmärki ja struktuuri, mille puhul peavad kõik osalevad maakondlikud ametiasutused olema esindatud kõrgeimas otsuseid tegevas organis (44).

(41)

Juhatusse kuulub põhikirja kohaselt vähemalt viis liiget, sh vähemalt üks esindaja igast koolituspiirkonnast (põhjapiirkond, edelapiirkond ja idapiirkond), mis tähendab, et koosseis on sama nagu ad hoc koostöö etapis (45).

(42)

Põhikirja (46) järgi on juhatuse ülesanne kanda hoolt selle eest, et NDLA suudab täita oma põhikirjast tulenevaid ülesandeid, st tagada, et 1) digitaalsed õppematerjalid on kasutajatele tasuta kättesaadavad, 2) keskkoolides valitseb koostöö ja jagamise õhkkond, 3) õpilased ja õpetajad osalevad aktiivselt õpetamis- ja õppeprotsessis, 4) kogu riigi akadeemilised asutused ja võrgustikud edendavad tipptasemel digitaalsete õppematerjalide väljatöötamist ning 5) olemas on õpilaste ja õpetajate vajadustele vastav sobilik infosisu ja teenustepakett.

(43)

Kuigi juhatusel on volitus võtta osalejate nimel finantskohustusi, märgitakse põhikirjas sõnaselgelt, et juhatus kasutab oma volitusi üksnes nõukogu delegeerimisotsuste alusel, kusjuures nõukogu võib juhatusele ka suuniseid anda ja selle otsuseid tühistada. Põhikirja 2012. aasta muudetud tekstis viidatakse üksnes kaudselt volitusele võtta NDLA liikmete nimel finantskohustusi, kuid juhatuse toimimine on jäänud samaks. Igal juhul piirduvad kõik nimetatud finantskohustused NDLA eelarvega, milles osalevad maakondlikud ametiasutused on kokku leppinud. Selles küsimuses tuleb märkida, et kõik NDLA finantstehingud teeb Hordalandi maakondlik ametiasutus ja maakondlik hankeüksus BTV (täpsemad üksikasjad on esitatud põhjenduses 54). Lisaks on põhikirjas märgitud, et juhatus ega nõukogu ei tohi võtta maakondadevahelise koostöö üksuse nimel laene ega anda tagatisi. Selles küsimuses on Norra ametiasutused selgitanud, et tegelikkuses ei kehtesta nõukogu, juhatus ega juhtkond maakondlikele ametiasutustele uusi finantskohustusi.

(44)

2009. aastal võtsid 18 maakondlikku ametiasutust vastu otsused kiita heaks kokkulepe ja põhikiri, millega asutatakse NDLA kui maakondadevahelise koostöö üksus. Maakondlikud ametiasutused võtsid need otsused vastu eri ajal, kuid enamik enne 1. juulit 2009 – ametiasutused olid otsustanud, et koostöö peaks hakkama kehtima nimetatud kuupäeval (47).

(45)

Norra ametiasutused on märkinud, et kõik 18 maakondlikku ametiasutust on osalenud NDLA koostöös alates ad hoc koostöö etapist (v.a osalemisest loobunud ja uuesti ühinenud Akershus; vt põhjendus 24) ning et ametlik koostöö algas 1. juulil 2009.

(46)

NDLA esimene juhatuse koosolek toimus 11. augustil 2009 (48).

(47)

NDLA iga-aastase rahastamistaseme määravad kindlaks osalevad maakondlikud ametiasutused. Nende otsuse aluseks on rahastamistaset käsitlevat seisukohta sisaldav soovitus NDLA juhatuselt, kuid see ei ole maakondlike ametiasutuste jaoks õiguslikult siduv. Rahastamise (49) esmane eesmärk on võimaldada NDLA-l täita püstitatud eesmärgid: osta, töötada välja ja levitada digitaalseid õppematerjale kõikide ainete puhul, mida õpetatakse Norras haridusseadusest tuleneva õigusliku kohustusega reguleeritud keskkoolides.

(48)

Märkida tuleks ka, et NDLA-l puudub kaalutlusõigus maakondlikelt ametiasutustelt, riigilt või eraklientidelt oma teenuste eest tasu nõudmisel. Maakondlikud ametiasutused on määranud ühepoolselt kindlaks NDLA-le tehtavad osamaksed ja NDLA-l puudub nende osamaksete suuruse suhtes läbirääkimispositsioon. Kui juhatus soovib NDLA tegevust arendada ja sel eesmärgil eelarvet suurendada, tuleb küsimus esitada heakskiidu saamiseks nõukogule. Kui nõukogu otsustab eelarvet suurendada, edastatakse küsimus lõplikuks heakskiitmiseks maavolikogudele (50).

(49)

Selleks et NDLA järgiks oma avatud hankemenetlustes täiel määral riigihankeseadust, (51) on NDLA kehtestanud avatud hankemenetluste strateegia (52). Norra ametiasutuste esitatud teabe järgi on üks NDLA põhiülesandeid hallata uute digitaalsete õppematerjalide väljatöötamist riigihangete kaudu. Riigihankeid kasutatakse NDLA üldiste eesmärkide ja eelarve piires. Nende piirangute raames on NDLA-l õigus otsustada pakkumuste sisu üle (53).

(50)

Alates 2007. aastast on NDLA Hordalandi maakondliku ametiasutuse abiga korraldanud üheksa suurt avatud hankemenetlust (54). Need on seotud digitaalsete õppematerjalidega ja ulatuvad lõpptoodete ja elementide ostmisest piltidele, videotele ja seonduvatele tugiteenustele juurdepääsu tagamiseni.

(51)

Nagu märgitud, on NDLA juhatuse pädevuses kehtestada osalevatele maakondlikele ametiasutustele finantskohustusi. Norra ametiasutuste sõnul sooviti selle sättega väljendada selgelt, et NDLA juhatuse pädevuses on sõlmida lepinguid muude pooltega. Selleks pidi juhatusel olema võimalus kehtestada koostöös osalevatele maakondlikele ametiasutustele kohustusi, sest see kohustaks maakondlikke ametiasutusi kasutama NDLA jaoks kättesaadavaks tehtud vahendeid vastavalt NDLA eesmärkidele (55).

(52)

Nagu on märgitud põhjenduses 39, muudeti põhikirja 2012. aastal. Ainus oluline muudatus on aga seotud tegevjuhi rolliga, mis on täpsemalt määratletud, eeskätt asjaomase isiku volituste suhtes kehtivate piirangute puhul. Üldiselt aga ei muuda põhikirja muudatused järelevalveameti hinnangut NDLA autonoomia kohta, sest muudatustega ei ole NDLA volitusi oluliselt muudetud. Norra ametiasutused on märkinud ka, et põhikirjas tehtud muudatused annavad NDLA pädevusest täpsema ülevaate (56).

(53)

NDLA-l ei ole ühtegi töötajat. Enamikul juhtudest on NDLA heaks töötavatel inimestel lepinguline töösuhe teatava koostöös osaleva maakondliku ametiasutusega. Muudel juhtudel teevad töö ära väliskonsultandid, kes Norra ametiasutuste esitatud teabe kohaselt töötavad avatud hankemenetlustes edukaks osutunud ettevõtjate juures. Toimetuse liikmed palgatakse kas maakondlikest ametiasutustest või on nende tööandjaks NDLA-le teenuseid osutavad töövõtjad. Maakondlikest ametiasutustest pärinevad toimetuse liikmed palgatakse mitmeks aastaks osalise tööaja alusel. See tähendab, et nende tööandja on küll maakondlik ametiasutus, kuid NDLA heaks tehtud töö eest tasutakse NDLA eelarvest. Muude toimetuse liikmetega seotud kulud lisatakse tasudele, mida makstakse NDLA hankelepingu alusel teenuseid osutavatele töövõtjatele. Juhtimisrühm palgatakse maakondlikest ametiasutustest määramata ajaks ja seega ei ole see NDLAga lepingulises töösuhtes.

(54)

Tegelikkuses hüvitab NDLA maakondlikele ametiasutustele nende ressursside kasutamise (palga- ja reisikulude katmiseks jms) kolm korda aastas. Hüvitiste maksmist korraldab Hordalandi maakondlik ametiasutus. Peale selle on NDLA alates projektietapist kasutanud maakondlikku hankeüksust BTV, (57) mis korraldab kogu turult ostetavate teenustega seotud riigihanketegevust. NDLA hangitud teenused hõlmavad NDLA digitaalse õppe veebisaidi kogu tehnilist haldamist, rakenduste haldamist, tugiteenistust ja arendusteenuseid (58). Ei ole tõendeid selle kohta, et NDLA hanked oleksid eelarvet ületanud või et NDLA oleks hankinud teenuseid või tooteid väljaspool oma volitusi.

(55)

Norra kirjastajate liidu märkused võib kokku võtta järgmiselt.

(56)

Norra kirjastajate liit ei ole nõus järelevalveameti otsuses 136/13/COL esitatud esialgse hinnangu ja tähelepanekutega, milles järelevalveamet viitas, et NDLAd ei saa pidada ettevõtjaks ja seega ei kohaldata selle suhtes riigiabi eeskirju.

(57)

Norra kirjastajate liit väidab, et maakondlike ametiasutuste eelarvetes õppematerjalide hangete jaoks ette nähtud vahendite vähenemine on otseselt seotud NDLA loomisega. Norra kirjastajate liidu arvates on vahendite vähenemine kahandanud nende turuosa, nagu tõendab keskkoolidele müüdud raamatutega seotud kogukäibe vähenemine (392 miljonit Norra krooni 2008. aastal ja 255–264 miljonit krooni aastatel 2010–2012). Norra kirjastajate liidu väitel näitavad need arvandmed, et vähemalt enne NDLA loomist oli turg olemas. Norra kirjastajate liit osutab ka järelevalveameti suunistele riigiabi eeskirjade kohaldamise kohta üldist majandushuvi pakkuvate teenuste osutamise eest makstava hüvitise suhtes (60) ja nende punktile 13, väites, et vaatamata „turu sulgemisele võib majandustegevus [ettevõttesisene tootmine] eksisteerida, kui muud turuosalised sooviksid ja suudaksid pakkuda teenust”, ning et NDLA mittetulunduslik olemus ei takista selle käsitamist ettevõtjana, kuni „kõnealune pakkumine konkureerib selliste teiste ettevõtjate pakkumisega, kelle eesmärk on tulu saamine” (61).

(58)

Altmarki (62) kriteeriumide hindamise puhul väidab Norra kirjastajate liit, et need ei ole täidetud, kuna NDLA on väidetavalt ülimalt ebatõhus.

(59)

Kaebuse esitaja väidab samuti, et NDLA ei loo toodet üksnes turutõrke korral, vaid ka siis, kui niisugune toode on juba turul olemas. Norra kirjastajate liit viitab üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid käsitlevate järelevalveameti suuniste punktile 13, milles on märgitud, et EFTA riigid ei tohi „kehtestada konkreetseid avaliku teenuse osutamise kohustusi teenuste puhul, mida juba pakuvad […] tavalistel turutingimustel toimivad ettevõtjad”.

(60)

NDLA käsitamise puhul üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutajana heidab kaebuse esitaja ette läbipaistvuse puudumist. Selles küsimuses viitab Norra kirjastajate liit läbipaistvusdirektiivi 2006/111/EÜ (63) tingimustele, mida NDLA ei ole väidetavalt täitnud.

(61)

Järelevalveametile laekusid märkused järgmiselt 11 huvitatud kolmandalt isikult: Associacao Portuguesa de Editores e Livrerios (APEL), Euroopa Kirjastajate Föderatsioon (FEP), Poola raamatukoda, Prantsuse kirjastajate liit, Sloveenia kaubandus- ja tööstuskoda, Taani kirjastajate liit, Ühendkuningriigi kirjastajate liit, rahvusvaheline kirjastajate liit (IPA), Belgia kirjastajate liit (ADEB), Serbia kirjastajate ja raamatumüüjate liit ning Rootsi õppematerjalide kirjastajate liit.

(62)

Kõik kolmandad isikud andsid teada, et tasuta digitaalsete materjalide pakkumine NDLA-sarnase riikliku üksuse kaudu kujutab endast kõlvatut riigi subsideeritud konkurentsi ja et see tuleks lugeda ebaseaduslikuks abiks.

(63)

Euroopa Kirjastajate Föderatsioon ja rahvusvaheline kirjastajate liit esitasid ulatuslikumad märkused, mille võib kokku võtta järgmiselt.

(64)

Norra ametiasutused on seisukohal, et riiklikes keskkoolides tasuta õppematerjalide pakkumise rahastamine ei pruugi olla riigiabi EMP lepingu artikli 61 tähenduses. Norra ametiasutused rõhutavad tõsiasja, et peamiselt ostab NDLA õppematerjale turult riigihankemenetluste kaudu. Ainult juhul, kui NDLA ei suuda hankida piisava kvaliteediga materjali, töötab ta koostöös õpetajate ja maakondlike ametiasutustega need materjalid ise välja.

(65)

EMP lepingu artikli 61 lõikes 1 on sedastatud: „Kui käesolevas lepingus ei ole sätestatud teisiti, on igasugune EÜ liikmesriikide või EFTA riikide poolt või riigi ressurssidest ükskõik missugusel kujul antav abi, mis kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi, soodustades teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist, käesoleva lepinguga kokkusobimatu niivõrd, kuivõrd see mõjutab lepinguosaliste vahelist kaubandust.”

(66)

Sellest järeldub, et riigiabi eeskirjad kehtivad üksnes ettevõtjatele antud eeliste suhtes. Enne kui uuritakse, kas riigiabi andmise tingimused on käesoleval juhul täidetud, tuleb esmalt välja selgitada, kas NDLAd võib lugeda ettevõtjaks EMP lepingu artikli 61 lõike 1 tähenduses. Kui vastus on eitav, ei kuulu NDLA-le antud toetus EMP lepingu artikli 61 lõike 1 kohaldamisalasse.

(67)

Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt hõlmab ettevõtja mõiste majandustegevusega tegelevat mis tahes üksust, olenemata selle õiguslikust seisundist ja rahastamisviisist (64).

(68)

Järelevalveamet märgib, et NDLA on sisult eri maakondlike ametiasutuste vahelise koostöö üksus. Seega ei saa riigi raha mitte NDLA ise, vaid pigem konkreetsed maakondlikud ametiasutused, kes NDLA projekti raames koostööd teevad. Nagu eelnevalt viidatud, võib ettevõtja riigiabi eeskirjade tähenduses olla mis tahes üksus, olenemata selle õiguslikust seisundist ja rahastamisviisist. Määravaks on seega asjaolu, kas asjaomast tegevust võib käsitada majanduslikuna. Nagu on täpsemalt kirjeldatud II osa jaotises 1.1.2, on järelevalveamet kaalunud, kas NDLA seisundi muutumine esialgsest ad hoc koostööst ametlikuks maakondadevaheliseks koostööks alates 1. juulist 2009 on mõjutanud NDLA tegevuse liigitust. Järelevalveamet on jõudnud järeldusele, et seisundi muutumisel ei olnud mingit mõju, kuna NDLA otsustamisprotsessi, rahastamise või autonoomia puhul ei toonud see kaasa olulisi erinevusi.

(69)

NDLA ostab, töötab välja ja avaldab digitaalseid õppematerjale. Kaebuse esitaja leiab, et see tegevus on sisult majanduslik. Selles küsimuses rõhutab kaebuse esitaja, et kuni praeguseni on digitaalseid õppematerjale välja töötanud ja avaldanud eraettevõtjad. Kaebuse esitaja väidab, et oma digitaalseid õppematerjale välja töötades ja avaldades on NDLA hakanud nende eraettevõtjatega vahetult konkureerima.

(70)

Järelevalveamet märgib, et majandustegevus on ükskõik milline tegevus, mis seisneb kaupade ja teenuste pakkumises turul (65). Kas turg on olemas või mitte, võib sõltuda sellest, kuidas see on asjaomases riigis korraldatud, (66) ja konkreetse tegevuse liigitamine majandus- või muuks tegevuseks võib seega aja jooksul muutuda. Järelevalveamet tunnistab, et digitaalseid õppematerjale pakuvad oma majandustegevuse raames paljud ettevõtjad.

(71)

Pidades silmas EFTA kohtu otsust kohtuasjas Private Barnehagers Landsforbund, (67) ei välista aga asjaolu, et eraettevõtjad võivad pakkuda tegevust majandustegevusena, riigi võimalust pakkuda seda ka mittemajandusliku tegevusena. Private Barnehagers Landsforbundi kohtuasjas pidi EFTA kohus hindama, kas Norra riigilasteaedade toimimist võib lugeda majandustegevuseks. Nimetatud juhtumis kaebuse esitanud isik väitis, et ainus oluline küsimus on sellega seoses see, kas omavalitsusüksused osutavad asjaomasel turul teenuseid, mida võiksid vähemalt põhimõtteliselt osutada eraettevõtjad kasumi teenimise eesmärgil.

(72)

EFTA kohus juhtis oma otsuses aga tähelepanu asjaolule, et avaliku sektori asutuse tegevuse hindamisel riigiabi eeskirjade alusel ei ole oluline see, kas tegevusalal võiksid põhimõtteliselt tegutseda eraettevõtjad; sellise tõlgenduse puhul kuuluks majandustegevuse mõiste alla riigi mis tahes tegevus, mis ei hõlma avaliku võimu teostamist (68). Selline tõlgendus piiraks tõepoolest liialt riikide vabadust osutada oma elanikele teatavaid teenuseid. Mitme kohtuasja puhul on tunnistatud, et sarnane tegevus võib olla nii mittemajanduslik kui ka majandustegevus ning et riigiabi eeskirju kohaldatakse üksnes viimase suhtes. Euroopa kohtud on sellega nõustunud tervishoiusüsteeme (nt era- ja riiklik tervisekindlustus), (69) pensionifondisüsteeme (nt era- ja riiklikud pensionifondid) (70) ja haridusvaldkonda (nt era- ja riigilasteaiad) (71) käsitlevate kohtuasjade puhul.

(73)

Kohtuasjas Private Barnehagers Landsforbund (68) täpsustas EFTA kohus, et määramaks, kas teatav tegevus on majanduslik või mitte, tuleks riigiabi juhtumites rakendada Humbeli kohtuasjas tehtud Euroopa Kohtu otsuse põhjendusi, (72) milles käsitleti teenuse mõistet põhivabaduste tähenduses.

(74)

Eeskätt haridus- ja teadusvaldkonnas on Euroopa kohtud leidnud, et konkreetsete teenuste osutamine teatavate asutuste kaudu, mis kuuluvad riiklikku haridussüsteemi ja mida rahastatakse riigi vahenditest, ei ole paljudel juhtudel olnud teenuste osutamine EÜ asutamislepingu artikli 50 tähenduses (nüüd ELi toimimise lepingu artikkel 57). Tuginedes eeskätt Humbeli kohtuasjas tehtud otsusele, leidis Euroopa Kohus kohtuasjas komisjon vs. Saksamaa, (73) et „riigil ei olnud üldreeglina riigieelarvest […] rahastatava riikliku haridussüsteemi loomisel ja ülalpidamisel kavatsust arendada tasulist tegevust, vaid ta täitis oma sotsiaalseid, kultuurilisi ja haridusalaseid ülesandeid oma elanike suhtes” (74).

(75)

Lähtudes muudetud haridusseadusest (vt põhjendus 20), on Norra riik otsustanud, et õppematerjalid, sh digitaalsed õppematerjalid antakse õpilastele tasuta. See uus säte on riikliku haridussüsteemi lahutamatu osa. Vastust vajab nimetatud sätte praktikas rakendamisega seotud küsimus, mistõttu sõltub asjaomase tegevuse liigitamine majanduslikuks või mittemajanduslikuks selle i) eesmärgist ja ii) teostamisviisist.

(76)

Asjaomase üksuse loomisel ja ülalpidamisel ei tohi riigi eesmärk olla kasumi teenimine, vaid pigem peaks ta kasutama oma võimu selleks, et täita oma kohustusi elanike ees (75). Väljakujunenud kohtupraktika, mida kajastavad ka Euroopa Komisjoni senised otsused, näitab, et riikliku haridussüsteemi loomise ja ülalpidamisega täidab riik sotsiaalseid, kultuurilisi ja haridusalaseid ülesandeid oma elanike suhtes (76). Selles küsimuses otsustas Norra valitsus 2006. aasta haridusreformi käigus, et riik hakkab pakkuma tasuta õppematerjale, ja kõik maakondlikud ametiasutused (v.a Oslo) otsustasid täita seda kohustust NDLA loomise kaudu ressursse koondades. Nagu Norra ametiasutused märkisid, on NDLA eesmärk pakkuda digitaalseid õppematerjale. Selle ülesande täitmiseks püüab NDLA õppematerjale osta esmajoones turult riigihankemenetluste teel. Kui NDLA ei suuda sobivat materjali osta hangete kaudu, töötab ta selle välja tihedas koostöös õpetajate ja osalevate maakondlike ametiasutustega (77).

(77)

Kaebuse esitaja sõnul järeldub Humbeli ja Private Barnehagers Landsforbundi kohtuasjades tehtud otsustest, et kuigi neis otsustes käsitletud tegevus (kursuste korraldamine ja lasteaiakohtade pakkumine) kuulub riikliku haridussüsteemi reguleerimisalasse, siis muu tegevus (näiteks digitaalsete õppematerjalide ostmine, väljatöötamine ja pakkumine) ei kuulu, eeskätt juhul, kui sellise tegevuse turg oli olemas juba enne riigipoolset tegevust.

(78)

Järelevalveameti arvates ei viita aga miski sellele, et Euroopa Kohus või EFTA kohus oleks kavatsenud piirata riikliku haridussüsteemi reguleerimisalasse kuuluva tegevuse ulatust, nagu kaebuse esitaja väitis (st piirata selle ulatust tegelikule õpetamisele ja lasteaiateenuste osutamisele). Järelevalveamet märgib vastupidi, et sotsiaal-, kultuuri- ja hariduspoliitika küsimustes on EFTA riikidel laialdased õigused otsustada, missugust tegevust nad oma elanikele plaanivad pakkuda (78).

(79)

Järelevalveamet märgib, et õppematerjalide ostmine, väljatöötamine ja pakkumine on seotud õpetatava sisu pakkumisega ja seega tihedalt seotud tegeliku õpetamisega. Järelevalveamet leiab, et NDLA tegevus, millega maakondlikud ametiasutused täidavad oma haridusalaseid ülesandeid, on tugevalt seotud sotsiaalsete kohustustega, mis ei ole võrreldavad kaubanduslikku laadi pakkumisega, ning et toetusi antakse üksnes väga spetsiifilise haridusülesande täitmiseks. NDLA ostetav ja koostatav materjal on kohandatud konkreetselt keskkooliõpilaste riikliku õppekava ja õpetajate vajadustele vastavaks. Kaebuse esitaja on siiski väitnud, et oluline on eristada riikliku hariduse pakkumise jaoks vajalikku ja mittevajalikku tegevust – kaebuse esitaja näitlikustab seda mõtet, märkides, et NDLA võiks hakata koolide jaoks mööblit tootma, mis kaebuse esitaja sõnul ei kuulu riikliku haridussüsteemi reguleerimisalasse. Selles küsimuses märgib kaebuse esitaja, et digitaalsete õppematerjalide koostamine ei kuulu lahutamatult avaliku teenindamise kohustuse juurde ja seega tuleks seda käsitada majandustegevusena (79).

(80)

Järelevalveamet leiab erinevalt kaebuse esitajast, et mööblitootmist ei saa võrrelda riikliku õppekava toetamiseks kavandatud õppematerjalide koostamisega. Õppematerjalide koostamine on tihedalt seotud riikliku haridussüsteemi õpetamistegevusega, mööblitootmine aga tõenäoliselt mitte.

(81)

Veebisaidi avatuse küsimuses on kaebuse esitaja ja kolmandad isikud väitnud, et tegemist on probleemse aspektiga, märkides järgmist: „Iroonilisel kombel võivad valitsuse rahastatavad avatud õppematerjalide programmid piirata õpetajate ja õppijate valikuvõimalusi, kuna need kahjustavad erasektori teenuseosutajate konkurentsivõimet ja seega kindlustunnet investeerimise suhtes, nii et need teenuseosutajad jäävad järk-järgult turult kõrvale.” (80). Nagu alljärgnevalt täpsustatud, ei muuda avatus järelevalveameti hinnangut, mille kohaselt on veebisaidil esitatud materjal mittemajanduslik.

(82)

Järelevalveamet märgib, et haridusvaldkonnas on kokkuleppeosalistel märkimisväärne kaalutlusõigus nii oma ülesannete eesmärgi üle otsustamisel kui ka selle eesmärgi saavutamise viisi määramisel. Norra ametiasutused on otsustanud jätta NDLA veebisait avalikuks. Selle otsuse mõjul ei piirdu digitaalsete õppematerjalide levitamine asjaomastes osalevates maakondades asuvates koolides registreeritud õpilastega. Teadmiste jagamine kavandatud sihtrühmast väljaspool on Euroopa õpetamistraditsioonides tavaline. Euroopa avalik-õiguslike ülikoolide loengud on tavaliselt avatud üldsusele ja ülikoolid pakuvad veebis korrapäraselt audio- ja audiovisuaalseid loenguid. Neid tavasid võib pidada haridusalase ülesande täitmise laienduseks, millega ei pruugi kaasneda tegevuse majanduslikkus. Õigupoolest moodustavad õppematerjalid kõnealusel juhul õppetöö aluse ja raamistiku. Seda rõhutab ka tõsiasi, et õppematerjalide väljatöötamine sõltub riigiasutuste määratud õppekavast. Seda aspekti kajastatakse NDLA tegevuse ulatust käsitlevas põhikirjas, milles viidatakse eesmärgile pakkuda õpilaste ja õpetajate vajadustele kohandatud digitaalseid õppematerjale. Hinnangut ei mõjuta tõsiasi, et enne riigi võetud meetmeid oli kõnealune tegevus turu hooleks, kuna küsimus, kas sellega võis tegeleda (või tegeles) eraettevõtja, ei saa olla otsustav (81).

(83)

Seega järeldab järelevalveamet, et veebisaidi avalikkus ei tähenda, et NDLA tegevus on majanduslikku laadi.

(84)

Oma otsuses, millega tühistati järelevalveameti otsus, käsitles EFTA kohus mitut küsimust, mis ei ole seotud tegevuse laadiga, vaid pigem NDLA organisatsiooniliste aspektide, rahastamise ja autonoomiaga. Nimetatud aspektid seostuvad tasuta õppematerjalide pakkumise nõude praktilise täitmisega ja neid käsitletakse käesolevas jaotises.

(85)

Õigusliku seisundi muutumine ad hoc koostööst kohaliku omavalitsuse seaduse paragrahvi 27 kohaseks ametlikuks maakondadevaheliseks koostööks ei mõjutanud otsustamisprotsessi (samuti ei mõjutanud rahastamisega seotud muudatused kuidagi NDLA organisatsioonilist poolt).

(86)

Kaebuse esitaja ei ole väitnud, et ad hoc koostööst ametlikuks maakondadevaheliseks koostööks muutumisel NDLA tegevuse ulatus muutus. Sellegipoolest osutab EFTA kohus, et kuna ei olnud teada, kuidas maakondlikud ametiasutused korraldasid õppematerjalide pakkumise kohustuse täitmiseks oma tegevust NDLA ad hoc koostöö etapis, võis see mõjutada tegevuse liigitamist mittemajanduslikuks. Seepärast rõhutas kohus, et järelevalveamet oleks pidanud uurima, kuidas mõjutas õigusliku seisundi muutumine NDLA otsustamisprotsessi (82).

(87)

Kohaliku omavalitsuse seaduse alusel maakondadevaheliseks koostööks muutumisel ei muutunud NDLA juhtimisstruktuur (83). Peale selle ei muutunud NDLA volitused ega otsustamisprotsessid. Niisiis jäid NDLA volitused otsuste tegemisel samaks.

(88)

Järelevalveamet on võrrelnud NDLA struktuuri selle ad hoc koostöö etapis (84) maakondadevahelise koostöö etapi struktuuriga (85) ja leidnud, et olulisi erinevusi ei ole. Mõlemas etapis on NDLA eesmärk olnud kõiki keskkoolis õpetatavaid aineid käsitlevate tasuta digitaalsete õppematerjalide väljatöötamine ja pakkumine (86). Lisaks koosnes NDLA mõlemas etapis ühesugusest otsuseid tegevate organite kolmikust. FFU-st sai kohaliku omavalitsuse seaduse alusel koostööüksuse nõukogu, mis nimetas ametisse viiest liikmest koosneva juhatuse, nagu ad hoc koostöö etapis, mil juhatuse nimetas ametisse samuti FFU. Juhatusse kuulusid mõlemas etapis samad liikmed, st FFU juht ja vähemalt üks esindaja igast koolituspiirkonnast (põhjapiirkond, edelapiirkond ja idapiirkond) (87). Mõlemas etapis on NDLA-l olnud ka igapäevase juhtimise eest vastutav töörühm (88).

(89)

Nagu Norra ametiasutused on kinnitanud, ei mõjutanud õigusliku seisundi muutumine ad hoc koostööst kohaliku omavalitsuse seaduse paragrahvile 27 vastavaks ametlikuks maakondadevaheliseks koostööks kuidagi otsuste tegemise protsessi, mida näitab ja kinnitab ka eelnevalt kokku võetud teave (89).

(90)

NDLA rahastamise põhiallikas ei ole aja jooksul muutunud (st selleks on jäänud riigi vahendid); pigem on muutunud viis, kuidas raha NDLA-le suunatakse. NDLA varastes etappides laekus raha tõepoolest otse haridus- ja teadusministeeriumilt, samas kui hiljem rahastati NDLAd osalevate maakondlike ametiasutuste eelarvetest (eelarvetesse laekus raha üldise toetuskava kaudu). See ei muuda tõsiasja, et NDLAd rahastasid ja rahastavad praegugi täies ulatuses riigiasutused ja et see levitab õppematerjale tasuta. Koolid ja õpilased ei maksa NDLA-le mingit tasu. Järelevalveamet märgib ka, et miski ei viita sellele, et NDLA on seotud muus vormis tegevusega, mida võiks käsitada majanduslikuna. Osutatava teenuse tegelikud kulud ja tegevusest kasu saavate isikute makstav tasu ei ole kuidagi seotud. NDLA tegevust rahastatakse täies ulatuses riigi vahenditest, mitte tasulisest tegevusest (90).

(91)

Järelevalveamet on jõudnud järeldusele, et NDLA digitaalsete õppematerjalide pakkumisega seonduv tegevus on tihedalt seotud maakondlike ametiasutuste laiema õpetamiseesmärgiga ja et see on olemuselt mittemajanduslik. Järgmistes põhjendustes on esitatud järelevalveameti hinnang EFTA kohtu tõstatatud küsimuse kohta.

(92)

EFTA kohus leidis, et otsusest ei selgu, kas kohustust pakkuda tasuta digitaalseid õppematerjale peavad täitma maakondlikud ametiasutused või NDLA (91). EFTA kohus märkis, et otsuses „viitab [järelevalveamet] Norra õigusaktidele ja märgib, et need kohustavad maakondi andma õpilastele tasuta vajalikud trükitud ja digitaalsed õppematerjalid” (92). EFTA kohus märkis lisaks, et NDLA autonoomiat käsitleva hinnangu raames märgitakse otsuses, et NDLA ei saa teha otsuseid lõpptarbijatelt tasude nõudmise kohta, „[…] kuna õigusraamistik kohustab NDLAd pakkuma oma teenuseid tasuta” (93). Kohtu otsuses viidatakse suulisel arutamisel esitatud järelevalveameti väitele selle kohta, et just maakondlikel ametiasutustel on õigusjärgne kohustus pakkuda seda teenust tasuta ja et nad olid otsustanud pakkuda seda teenust ühiselt NDLA kaudu (94).

(93)

Seda arvesse võttes leidis EFTA kohus, et otsuses sisalduvad eespool nimetatud väited tunduvad olevat vastuolus, kuna ei olnud selge, kes on NDLA klient.

(94)

NDLA toimimise õigusraamistik hõlmab paljusid eri elemente. Kõigepealt kehtivad maakondlike ametiasutuste suhtes Norra õigusest (nt haridusseadusest) tulenevad kohustused. Näiteks haridusseaduse 2007. aasta muudatusega (vt põhjendus 20) sätestati maakondlikele ametiasutustele kohustus pakkuda koolilastele tasuta digitaalseid õppematerjale. Teiseks võeti vastu mitmesugused haldusdokumendid eesmärgiga tagada, et maakondlikud ametiasutused saaksid seda õigusjärgset kohustust täita. Nende hulgas olid resolutsioonid (näiteks maakondlike ametiasutuste vastuvõetud resolutsioonid), samuti muud haldusdokumendid, nagu haridus- ja teadusministeeriumi 2007. aasta aprillis tehtud rahastamisotsus. NDLA põhikirja ja sellele eelnenud volitusega mindi maakondlike ametiasutuste õigusjärgselt kohustuselt üle NDLA õiguslikule kohustusele pakkuda tasuta digitaalseid õppematerjale.

(95)

Seda raamistikku kirjeldati ka Norra ametiasutuste 2. mail 2013 esitatud teabes, milles nad kinnitasid i) maakondlike ametiasutuste õigusjärgset kohustust (vt esitatud teabe 1. jaotis), ii) NDLA juhatusele ad hoc koostöö etapis pandud kohustust püüda pakkuda tasuta digitaalseid õppematerjale (vt volituskirja tulemuseesmärkide esimene taane) (95) ja iii) asjaolu, et resolutsioonides, mille maakondlikud ametiasutused NDLA asutamiseks vastu võtsid, märgiti, et NDLA lõppeesmärk on pakkuda tasuta digitaalseid õppematerjale (vt esitatud teabe lk 6).

(96)

Osalevad maakondlikud ametiasutused on seega otsustanud täita oma õigusjärgset kohustust pakkuda õpilastele tasuta digitaalseid õppematerjale NDLA raames maakondlikku koostööd alustades, mis omakorda toimib õigusraamistikus (sh maakondlike ametiasutuste resolutsioonide ja põhikirja alusel), mis on kehtestatud eesmärgiga võimaldada maakondlikel ametiasutustel oma õigusjärgset kohustust täita.

(97)

Kokkuvõtlikult võib NDLAd kirjeldada kui osalevate maakondlike ametiasutuste vahelise koostöö üksust, mis on loodud eesmärgiga võimaldada maakondlikel ametiasutustel oma ressursse koondada. Selle asemel et osta ja töötada digitaalseid materjale välja maakondlike ametiasutuste kaupa, on enamik ametiasutusi otsustanud oma õigusjärgse kohustuse täitmiseks ressursid ühendada (haridus- ja teadusministeerium kavandas sedalaadi maakondlike ametiasutuste vahelist koostööd ise, kutsudes maakondlikke ametiasutusi 2006. aastal rahastust taotlema) (96). Selle koostöö kaudu kasutavad maakondlikud ametiasutused seega oma võimu selleks, et täita kohustusi, mis neil oma elanike ees on (97).

(98)

Seda on Norra ametiasutused kinnitanud 31. märtsil 2014 esitatud teabes, mille kohaselt on maakondlike ametiasutuste vaheline koostöö lahutamatu osa maakondlike ametiasutuste jõupingutustest pakkuda Norras tasuta riiklikku keskharidust.

(99)

Eelarveküsimustes puudub NDLA-l otsustusõigus. Kuigi juhatus esitab tulevase eelarve rahastamistaseme kohta soovituse, on tegemist kõigest soovitusega, mida osalevad maakondlikud ametiasutused NDLA eelarve kindlaksmääramisel arvesse võtavad. Hangete ja ostmise valdkonnas järgib NDLA avalike hankemenetluste strateegiat, mis võeti vastu eesmärgiga tagada NDLA avatud hankemenetluste täielik vastavus riigihankeseadusele (98).

(100)

Ostmise puhul üldiselt on NDLA volitused sätestatud põhikirjas, milles piiratakse NDLA ostutegevuse ulatust NDLA-le kehtestatud eesmärkidega (s.o digitaalsete õppematerjalide ostmine ja väljatöötamine) (99). NDLA peab loomulikult suutma täita oma ülesandeid tõhusalt ja ei oleks otstarbekas, kui osalevad maakondlikud ametiasutused või nõukogu sekkuksid näiteks iga üksiku digitaalsete õppematerjalide ostu puhul. Seega nähakse põhikirjaga NDLA igapäevase tegevuse suhtes ette mõningane autonoomia, eeskätt ostuvaldkonnas, kuid see autonoomia piirdub NDLA jaoks kindlaksmääratud ülesannete ja eelarvega (st et ei minda kaugemale sellest, mis on vajalik selleks, et maakondlikud ametiasutused saaksid täita riigi kehtestatud õigusjärgseid nõudeid) (100).

(101)

Peale selle nähtub Euroopa Kohtu praktikast selgelt, et „ostmistegevuse laadi hindamisel ei tule eraldada kauba ostmistegevust selle kauba hilisemast kasutamisest” (101). Seega niivõrd, kuivõrd NDLA tegevus tasuta digitaalsete õppematerjalide pakkumisel loetakse mittemajanduslikuks, võib järeldada, et ka kogu seonduv ostutegevus loetakse mittemajanduslikuks. Kuna põhikirjas väljendatakse selgelt, et NDLA võib osta üksnes oma eesmärgi täitmiseks (st tasuta digitaalsete õppematerjalide pakkumiseks) vajalikke kaupu ja teenuseid, peab selline ostutegevus olema tingimata seotud mittemajandusliku tegevusega.

(102)

I osa jaotises 4.6 esitatud asjaoludest nähtub, et NDLA-l ei ole ühtegi töötajat, samuti puuduvad sel oma ruumid ja taristu. Enamik tööjõust koosneb maakondlike ametiasutuste töötajatest, kes on lähetatud (kas osalise või täistööaja alusel) teatavaks ajaks NDLA juurde. NDLA hüvitab sel juhul lihtsalt asjaomasele ametiasutusele aja, mille töötaja on NDLA projektidega töötades veetnud. Ülejäänud tööjõud koosneb väliskonsultantidest, kes on osutunud edukaks NDLA eelarvest rahastatud riigihankemenetlustes. Ühelt poolt puudub NDLA-l seega kontroll oma töötajaskonna kulude üle ja teiselt poolt on NDLA-l piiratud otsustusõigus hankemenetlustega hangitavate teenuste üle, kuna ta peab järgima siduvat avatud hankemenetluste strateegiat ning maakondlikud ametiasutused kontrollivad NDLA otsuseid nõukogu kaudu. Seega on NDLA-l taristu ja töötajaskonna küsimustes väga vähe autonoomiat.

(103)

Juhul kui asjaomase tegevuse eest vastutavad muud üksused kui riik, tuleb muu hulgas teha kindlaks, kas vahendite saajat (avalik-õiguslikku või eraõiguslikku üksust) kontrollib riik, ning eeskätt, kas saaja üksnes rakendab õigust ega saa mõjutada teenusega seotud õigusjärgseid tingimusi (st osamaksete suurus, varade kasutus ja hüvitiste määra kinnitamine) (102). Kui saajal on aga riigiga võrreldes oma tegevuse äriliste parameetrite suhtes (nt hinnad, kulud, varad ja töötajad) märkimisväärne vabadus, on tõenäolisemalt tegemist ettevõtjaga.

(104)

Kaebuse esitaja märkis, et NDLAd tuleks käsitada ettevõtjana, mis seisab eraldi riigist või maakondlikest ametiasutustest, millelt saadi asjaomased vahendid. Järelevalveametile esitatud teabe alusel on siiski selge, et NDLA on avaliku halduse süsteemi lahutamatu osa ja igal juhul riigi range kontrolli all. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt kontrollivad riigiasutused üksust (ja järelikult ei ole see riigist sõltumatu) juhul, kui üksuse ülesanne on kehtestatud põhikirjaga ja kui riigiasutused määravad kindlaks nii selle tegevuse kulud kui ka tulud (103). Selles küsimuses märgib järelevalveamet, et osalevad ametiasutused on 2006. aasta muudetud riigieelarves sätestatud nõuet arvestades asutanud NDLA maakondadevahelise koostööna ja nad on kehtestanud selle ülesande ühesuguste resolutsioonide vastuvõtmisega.

(105)

Maakondlikud ametiasutused kontrollivad ka tegevuse kuluparameetreid, sest need kulud on piiratud osamaksetega, mille maakondlikud ametiasutused on kinnitanud ühepoolselt tavapäraste eelarvemenetluste kaudu. Lisaks ei saa NDLA teha otsuseid töötajatega seotud kulude või oma varade kohta, kuna maakondlikud ametiasutused i) otsustavad vajalike töötajate lähetamise ja ii) tagavad nii ruumid kui ka tehnilised vahendid. NDLA-l puuduvad volitused kehtestada tasusid lõppklientidele (st õpilastele ja koolidele), kuna õigusraamistiku alusel peab NDLA pakkuma teenuseid tasuta.

(106)

Seega järgib NDLA oma tegevuses üksnes õigust ega saa mõjutada osamaksete suurust, varade kasutamist ega hüvitiste määra kinnitamist sellisel viisil nagu kommertsettevõtja. NDLA on erinevalt viimasest maakondlike ametiasutuste haldussüsteemi lahutamatu osa ja seega riigi kontrolli all.

(107)

Nagu eelnevalt selgitatud, ei saa NDLA ise oma tegevuse ulatust laiendada. Selle eest vastutavad maakondlikud ametiasutused, kes teevad NDLA tegevuse suhtes otsuseid kas resolutsioonidega või nõukogu kaudu (104). Eelarve määravad kindlaks maakondlikud ametiasutused (lähtudes juhatuse soovitusest) ja NDLA võib kanda kulusid üksnes oma tegevuseks vajalike teenuste ja kaupade hankimiseks ette nähtud riigihankemenetluse alusel. Maakondlikud ametiasutused võivad juhatuse otsused igal ajal tagasi lükata, mis tähendab, et NDLA-l ei ole õigust oma tegevust laiendada ja võimalust võtta maakondlike ametiasutuste nimel finantskohustusi oma kokkulepitud tegevusulatusest väljaspool.

(108)

Eespool kirjeldatust lähtudes on järelevalveamet jõudnud järeldusele, et NDLA ei tegele majandustegevusega ja seega ei hõlma NDLA rahastamine riigiabi EMP lepingu artikli 61 lõike 1 tähenduses,