1.

Kas liidu seadusandja võib õigusaktides, mille ta vastu võtab, viidata rahvusvahelistele standarditele, mille on välja töötanud eraõiguslik organisatsioon (käesoleval juhul ISO ( 2 ) standardid), avaldamata nende sisu Euroopa Liidu Teatajas ega nägemata Euroopa Liidu kodanikele ette võimalust tutvuda otse ja tasuta selle sisuga, arvestades, et need normid on selles organisatsioonis kättesaadavad autoritasu eest, mille on see organisatsioon kehtestanud?

2.

Selline on sisuliselt üks Rechtbank Rotterdami (Rotterdami esimese astme kohus, Madalmaad) küsimustest, millele palutakse käesolevas kohtuasjas Euroopa Kohtul vastata.

3.

Eelotsusetaotlus on esitatud kohtuvaidluses, mille poolteks on ühelt poolt Stichting Rookpreventie Jeugd (Noorte seas suitsetamise ennetamise sihtasutus, Madalmaad, edaspidi „Stichting“) ja 15 teist üksust (edaspidi koos „põhikohtuasja kaebajad“) ning teiselt poolt Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (Madalmaade rahvatervise, heaolu ja spordi riigisekretär, edaspidi „Staatssecretaris“).

4.

Selles kontekstis soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus täpsemalt teada, kas nende ISO standardite sisuga tutvumise tingimused, mis on viidatud direktiivi 2014/40/EL ( 3 ) artikli 4 lõikes 1, milles on ette nähtud filtriga sigarettide tõrva, nikotiini ja süsinikmonooksiidi eraldumise mõõtmise meetod, on kooskõlas ELTL ( 4 ) artikli 297 lõike 1 kolmandas lõigus ette nähtud avaldamisnõuetega ja läbipaistvuse põhimõttega, millel teiste sätete hulgas see õigusnorm põhineb.

5.

Oma arutluskäigu lõpus teen Euroopa Kohtule ettepaneku otsustada, et ELTL artikli 297 lõike 1 kolmas lõik ei nõua, et kõnealuste ISO standardite sisu avaldatakse Euroopa Liidu Teatajas. Lisaks esitan põhjused, miks ma leian, et nende normide sisuga tutvumise tingimused ei ole vastuolus üldpõhimõtetega, mille väljendus see säte on.

6.

Määruse nr 1049/2001 ( 5 ) artikkel 12 näeb ette:

„1.   Institutsioonid teevad võimaluste piires dokumendid üldsusele vahetult juurdepääsetavaks elektroonilises vormis või registri kaudu vastavalt asjaomase institutsiooni eeskirjadele.

2.   Eelkõige tuleks teha vahetult juurdepääsetavaks seadusandlikud dokumendid, see tähendab dokumendid, mis on koostatud või saadud liikmesriikides või liikmesriikide jaoks siduvate õigusaktide vastuvõtmismenetluse käigus, kui artiklitest 4 ja 9 ei tulene teisiti.

[…]“

7.

Määruse artikli 4 lõige 2 näeb ette:

„Institutsioonid keelavad juurdepääsu dokumentidele, mille avaldamine kahjustaks:

8.

Määruse (EL) nr 1025/2012 ( 6 ) artikli 6 lõikes 1 on ette nähtud:

„Riikide standardiorganisatsioonid ergutavad ja hõlbustavad VKEde juurdepääsu standarditele ja standardite väljatöötamise protsessile eesmärgiga saavutada nende suurem kaasatus standardimissüsteemi, tehes näiteks järgmist:

[…]

[…]“

9.

Määruse artikli 10 lõige 6 näeb ette:

„Juhul kui harmoneeritud standard vastab eesmärkidele, mida see peab täitma ja mis on esitatud asjakohases liidu ühtlustamise õigusaktis, avaldab komisjon viite asjaomasele harmoneeritud standardile viivitamata [Euroopa Liidu Teatajas] või liidu ühtlustamise õigusaktide asjakohases aktis sätestatud muul viisil.“

10.

Direktiivi 2014/40 põhjenduses 11 on sätestatud:

„Sigarettide tõrva-, nikotiini- ja süsinikmonooksiidisisalduse (edaspidi „eraldumise kogus“) mõõtmisel tuleks viidata asjakohastele rahvusvaheliselt tunnustatud ISO standarditele. […]“

11.

Direktiivi artikli 3 lõikes 1 on sätestatud:

„Liikmesriikides turuleviidavatest või toodetavatest sigarettidest eralduvate ainete maksimaalsed kogused („eralduva aine maksimaalne kogus“) on järgmised:

12.

Direktiivi artikli 4 lõikes 1 on ette nähtud:

„1.   Sigarettide tõrva, nikotiini ja süsinikmonooksiidi eraldumise mõõtmiseks kasutatakse tõrva puhul ISO standardit 4387, nikotiini puhul ISO standardit 10315 ja süsinikmonooksiidi puhul ISO standardit 8454.

Tõrva, nikotiini ja süsinikmonooksiidi eraldumise mõõtmise täpsus on määratud kindlaks ISO standardi 8243 kohaselt.“

13.

Põhikohtuasja kaebajad palusid 31. juuli ja 2. augusti 2018. aasta kirjadega Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteitil (Madalmaade toidu- ja tooteohutusamet, Madalmaad, edaspidi „NVWA“) tagada, et Madalmaade tarbijatele pakutavad sigaretid, kui neid kasutatakse ettenähtud otstarbel, vastaksid direktiivi 2014/40 artikli 3 lõikes 1 ette nähtud eralduva tõrva, nikotiini ja süsinikmonooksiidi maksimaalsele kogusele, ning vajaduse korral võtta rakendusmeede selleks, et tooted, mis nendele nõuetele ei vasta, kõrvaldataks turult ( 7 ).

14.

NVWA jättis 20. septembri 2018. aasta otsusega ühe põhikohtuasja kaebajatest, Stichtingi – kelle eesmärk on noorte seas suitsetamise ennetaine – rakendusmeetme taotluse rahuldamata. Viimane, nagu ka kõik teised põhikohtuasja kaebajad esitasid selle otsuse peale Staatssecretarisele vaide.

15.

Staatssecretaris jättis Stichtingi vaide 31. jaanuaril 2019 põhjendamatuse tõttu läbi vaatamata ja jättis teiste põhikohtuasja kaebajate vaide vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata.

16.

Põhikohtuasja kaebajad esitasid viimati nimetatud otsuse peale kaebuse eelotsusetaotluse esitanud kohtule. Vereniging Nederlandse Sigaretten- en Kerftabakfabrikanten (Madalmaade sigareti- ja tubakatootjate liit, Madalmaad, edaspidi „VSK“) taotles, et teda tunnustataks põhikohtuasjas kolmanda poolena. See taotlus rahuldati.

17.

Selles menetluses väidab Stichting sisuliselt, et direktiivi 2014/40 artikli 4 lõikes 1 ette nähtud filtriga sigarettide tõrva, nikotiini ja süsinikmonooksiidi eraldumise mõõtmise meetod ei ole siduv. Tema sõnul tuleb nende eralduvate ainete mõõtmisel arvesse võtta eelkõige nende toodete jaoks ette nähtud kasutusostarvet ja täpsemalt asjaolu, et suitsetajate sõrmed ja huuled katavad sigaretifiltrisse tehtud mikroperforatsioonid osaliselt kinni. Järelikult on nende eralduvate ainete kogused tegelikult palju suuremad, kui saab selle meetodiga kindlaks määrata ( 8 ). Neil asjaoludel tuleb kasutada muud meetodit, mis kaitseb tarbijate tervist paremini ( 9 ).

18.

Staatssecretaris, keda toetab VSK, vaidleb neile argumentidele vastu ja väidab, et direktiivi 2014/40 artikli 4 lõige 1 on kohustuslik. Seega ei ole riikide ametiasutustel võimalik selles sättes ette nähtud meetodist omal algatusel kõrvale kalduda. Igal juhul on liidu seadusandja otsustada, kas seda sätet muuta või mitte.

19.

Neid argumente arvestades soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus esiteks teada, kas asjaolu, et ISO standardeid, mille järgi filtriga sigarettidest eralduvaid tõrva-, nikotiini- ja süsinikmonooksiidikoguseid mõõdetakse, ei ole Euroopa Liidu Teatajas avaldatud ja need on ISO‑lt kättesaadavad ainult tasu eest, on kooskõlas eelkõige ELTL artikli 297 lõike 1 kolmandas lõigus ette nähtud avaldamiskorraga ja läbipaistvuse põhimõttega.

20.

Teiseks soovib ta teada, kas direktiivi 2014/40 artikli 4 lõikes 1 ette nähtud ainete eraldumise koguste mõõtmise meetod on siduv ning kas see säte on kehtiv, arvestades sama direktiivi eesmärke ja muid kõrgema taseme õigusnorme. ( 10 )

21.

Neil asjaoludel otsustas Rechtbank Rotterdam (Rotterdami esimese astme kohus) 20. märtsi 2020. aasta otsusega, mis saabus Euroopa Kohtusse 24. märtsil 2020, menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule nimelt järgmise eelotsuse küsimuse: ( 11 )

„Kas direktiivi 2014/40 artikli 4 lõige 1, mille kohaselt põhineb mõõtmismeetod ISO standarditel, mis ei ole vabalt kättesaadavad, on kooskõlas ELTL artikli 297 lõike 1 kolmanda lõiguga ning aluseks oleva läbipaistvuspõhimõttega?“

22.

Euroopa Kohtule esitasid kirjalikud seisukohad Stichting, VSK, Madalmaade valitsus, Euroopa Parlament, Euroopa Liidu Nõukogu ja Euroopa Komisjon. Kohtuistungit suuliste seisukohtade ärakuulamiseks käesolevas kohtuasjas ei toimunud. Pooled ja huvitatud isikud vastasid siiski Euroopa Kohtu 9. veebruaril 2021 esitatud küsimustele kirjalikult.

23.

Vastavalt Euroopa Kohtu taotlusele keskendub käesolev ettepanek ainult esimesele eelotsuse küsimusele.

24.

Selle küsimusega, mis jaguneb kaheks osaks, palub eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtul esiteks täpsustada, kas ELTL artikli 297 lõike 1 kolmas lõik nõuab direktiivi 2014/40 artikli 4 lõikes 1 viidatud ISO standardite avaldamist Euroopa Liidu Teatajas, ning teiseks lahendada küsimus, kas nende normide sisuga tutvumise tingimused (mida peale selle, et neid ei ole Euroopa Liidu Teatajas avaldatud, annab ISO üldsuse käsutusse ainult tasu eest, ilma et liidu institutsioonid teeksid nende sisu otse ja tasuta kättesaadavaks) on kooskõlas läbipaistvuse põhimõttega.

25.

Kõigepealt pean vajalikuks rõhutada, et kuna Euroopa Kohtule on siin esitatud küsimus, mis puudutab lõppkokkuvõttes seaduse sisu kättesaadavust, st kodanike võimalust sellega tutvuda, peab sellele küsimusele antava vastuse lähtepunkt minu arvates mõistagi olema see, et demokraatlikus ühiskonnas peab seaduse sisu olema igale kodanikule vabalt kättesaadav. See on üks õigusriigi alustest. ( 12 )

26.

See seaduse sisu vaba kättesaadavuse põhimõte peab minu arvates olema tagatud vähemalt kahel põhjusel. Esimene puudutab põhimõtet, et „seaduse mittetundmine ei vabasta kedagi vastutusest“, mis tähendab tingimata, et õigussubjektide vastu ei saa seadusele tugineda enne, kui neil on võimalus sellega tutvuda. Teine tuleneb vajadusest, et kodanikel laias tähenduses peab olema võimalik tutvuda ametiasutuste poolt vastu võetud kõikide ühiskonnaelu reguleerivate õigusaktidega, selleks et tagada nendest kinni pidamine ( 13 ) ja kodanikele demokraatlikus ühiskonnas antud õiguste tegelik teostamine. ( 14 ) See on muide ka põhikohtuasja kaebajate lähenemise põhiolemus: eelotsusetaotluse esitanud kohtule esitatud kaebuses soovivad need üksused, kelle ühine eesmärk on suitsetamise ennetamine, just nimelt väita, et direktiivi 2014/40 artikli 4 lõige 1 näeb ette mõõtmismeetodi, mis nende arvates ei kaitse piisavalt tarbijate tervist.

27.

Kas sellest põhimõttest tuleneb, et liidu seadusandlikus aktis, nagu käesoleval juhul direktiiv 2014/40, ( 15 ) viidatud ISO standardid peavad olema avaldatud Euroopa Liidu Teatajas, või vähemalt, et liidu institutsioonid on kohustatud tagama, et nende sisu tehakse otseselt ja tasuta üldsusele kättesaadavaks?

28.

Sellega seoses pean kõigepealt täpsustama, et ükski liidu õigusnorm ei käsitle konkreetselt avaldamise nõudeid, millele peavad vastama sellised rahvusvahelised standardid nagu kõnealused ISO standardid, kui nendele on sellises seadusandlikus aktis viidatud. Konkreetselt määruse nr 1025/2012 artikli 10 lõige 6, mis sisaldab täpseid kohustusi seoses ühtlustatud standardite avaldamisega, ( 16 ) ei laiene ISO standarditele. Selles kontekstis on minu arvates oluline meeles pidada, et käesolev eelotsusetaotlus ei puuduta küsimust, kas muude tehniliste standardite avaldamine Euroopa Liidu Teatajas, olgu need siis riikide, ühtlustatud või Euroopa standardid, ( 17 ) peab olema täielik või mitte või kas nende sisu peab olema üldsusele vabalt kättesaadav. Käesoleval juhul on küsimus ainult rahvusvahelistes standardites ja täpsemalt ISO standardites, mille on välja töötanud eraõiguslik organisatsioon, mille rahastamisvahendid tulenevad eelkõige nende standardite müügist, mille autor ta on. ( 18 )

29.

Seejärel, nagu ma oma edasises arutluskäigus rõhutan, sõltub vastus esimesele eelotsuse küsimusele minu arvates sellest, kuidas on liidu seadusandlikus aktis, mis viitab ISO standarditele, kavatsetud selliseid standardeid kasutada.

30.

Selles suhtes on minu arvates asjakohased mitu asjaolu. Käesolevas kohtuasjas tuleb mul neist välja tuua kolm. Esiteks, kas kõnealused standardid on vajalikud selleks, et saada teada selle seadusandliku akti „olulisi nõudeid“, milles on nendele standarditele viidatud, või on need neid nõudeid arvestades tehnilist ja täiendavat laadi? Teiseks, kas nende standarditega pannakse kohustusi ettevõtjatele, kelle tooteid või tegevust kõnealused standardid puudutavad? Kolmandaks, juhul kui need samad standardid on tehnilist ja täiendavat laadi ning nendega ei panda sellistele ettevõtjatele kohustusi, mistõttu (nagu ma seletan käesoleva ettepaneku B jaos) neid ei pea ELTL artikli 297 lõike 1 kolmanda lõigu alusel avaldama Euroopa Liidu Teatajas, siis kas asjaolu, et liidu institutsioonid ei näe ette soodsamaid standarditega tutvumise tingimusi kui need, mis on juba ISO poolt ette nähtud, takistab ebaproportsionaalselt üldsusel nendega tutvumist ja seeläbi üldpõhimõtteid, millel viimati nimetatud õigusnorm põhineb (C jagu)?

31.

Lisan, et viimati nimetatud asjaolu näib mulle vähem oluline, kui on selge, et seadusandlikus aktis viidatud ISO standardid sarnanevad tehniliste teadmiste kodeerimise vormiga erialaspetsialistide poolt ja nende jaoks. ( 19 ) Seevastu, mida enam standard läheneb valdkonnale, kus kodanikud võivad soovida neile demokraatlikus ühiskonnas (nagu näiteks käesoleval juhul tervishoiu ja tarbijakaitse valdkonnas) antud õiguste kasutamist, seda enam tuleb seda asjaolu arvesse võtta ja seda enam tuleb uurida, kas standardi sisu peab olema üldsusele vabalt kättesaadav.

32.

Tuletan meelde, et ELTL artikli 297 lõike 1 kolmandas lõigus on nõutud, et seadusandlikud aktid avaldataks Euroopa Liidu Teatajas.

33.

Käesoleval juhul tuleb minu arvates analüüsida kahte juhtumit. Kõnealuseid ISO standardeid võib kas iseenesest pidada „seadusandlikeks aktideks“ ja sellisel juhul on selge, et selle sätte alusel tuleb nende sisu tervikuna avaldada (1. jagu); või neid standardeid ei saa pidada sellele määratlusele vastavaks ja seega tuleb küsida, kas nende sisu avaldamine on nimetatud sätte alusel siiski nõutav, kuna need on seadusandliku akti (st direktiiv 2014/40) „elemendid“ (2. jagu).

34.

Mõiste „seadusandlikud aktid“ on määratletud ELTL artikli 289 lõikes 3 nii, et see hõlmab „seadusandliku menetluse teel vastuvõetud õigusakte“. Euroopa Kohus on otsustanud, et selle sätte kohaselt saab õigusakti kvalifitseerida liidu „seadusandlikuks aktiks“ ainult juhul, kui see on vastu võetud aluslepingute sätte alusel, mis viitab sõnaselgelt kas ELTL artikli 289 lõikes 1 ja artiklis 294 viidatud seadusandlikule tavamenetlusele või ELTL artikli 289 lõikes 2 kirjeldatud seadusandlikule erimenetlusele ( 20 ).

35.

Käesolevas asjas leiavad kõik menetlusepooled ja käesolevasse menetlusse astujad peale põhikohtuasja kaebajate, et direktiivi 2014/40 artikli 4 lõikes 1 viidatud ISO standardeid ei saa iseenesest pidada „seadusandlikeks aktideks“.

36.

Jagan raskusteta seda arvamust.

37.

Nimelt on ilmne, et nende standardite puhul, mille on – nagu komisjon õigesti meenutas – välja töötanud eraõiguslik asutus, s.o ISO, ( 21 ) ei ole toimunud eraldi seadusandlikku tavamenetlust või erimenetlust, see tähendab menetlust, milles näeb liidu seadusandja aluslepingute mõne sätte alusel spetsiaalselt ette nende vastu võtmise.

38.

Asjaolust, et pärast seda, kui ISO on need standardid vastu võtnud, on liidu seadusandja need standardid seadusandlikus menetluses, mille tulemusel võeti vastu direktiiv 2014/40, välja valinud selleks, et mõõta filtriga sigarettidest ainete eraldumise koguseid ja kontrollida, kas need jäävad alla selle direktiivi artikli 3 lõikes 1 kehtestatud piirmäära, ei saa minu arvates samuti järeldada, et need standardid on ise „vastu võetud“ selle menetluse teel „seadusandlike aktidena“. Selle menetluse ainus eesmärk oli nimelt nimetatud direktiivi vastuvõtmine.

39.

Neid asjaolusid arvestades, ja kuna eespool nimetatud ELi toimimise lepingu sätetest tuleneb selgelt, et selle lepingu autorid on valinud formaalse lähenemise ( 22 ), mille alusel kvalifitseeritakse „seadusandlikke akte“ sellistena vaid siis, kui need on vastu võetud seadusandliku tavamenetluse või seadusandliku erimenetluse teel, on minu arvates selge, et kõnealuseid ISO standardeid ei saa pidada sellesse aktide kategooriasse kuuluvaks ( 23 ).

40.

Eelmisest alajaost tuleneb, et käesoleva kohtuasja kontekstis saab ELTL artikli 289 lõike 3 tähenduses „seadusandliku akti“ määratlusele vastavaks pidada ainult direktiivi 2014/40, mis avaldati Euroopa Liidu Teatajas. Kui korrata Madalmaade valitsuse kasutatud väljendit, kujutavad selle direktiivi artikli 4 lõikes 1 viidatud ISO standardid endast äärmisel juhul selle seadusandliku akti „elemente“.

41.

Kas need elemendid tuleb ELTL artikli 297 lõike 1 kolmanda lõigu alusel tervikuna avaldada Euroopa Liidu Teatajas? Minu arvates mitte.

42.

Märgin sellega seoses, et kohtujurist Sharpston rõhutas oma ettepanekus kohtuasjas Heinrich ( 24 ), mis puudutas juhtumit, kus määruse ( 25 ) lisa ei olnud Euroopa Liidu Teatajas avaldatud, et sellise lisa avaldamata jätmine on „[akti] tühja koore avaldamine“ ning on „vigane ja puudulik“ avaldamine, mis ei vasta ELTL artikli 297 lõike 2 nõuetele (määruste, direktiivide ja otsuste vormis vastu võetud muude kui seadusandlike aktide avaldamise kohta).

43.

Nõustun selle analüüsiga, mis näib mulle ülekantav ELTL artikli 297 lõike 1 kolmandas lõigus ette nähtud seadusandlike aktide avaldamise korrale. Minu arvates kaotaks viimati nimetatud säte oma mõtte, kui Euroopa Liidu Teatajas avaldataks ainult raamistik, mis formaliseerib sellise akti vastuvõtmise, mitte aga kogu selle „sisu“.

44.

Nagu ma allpool selgitan, ei nõua see säte Euroopa Liidu Teatajas avaldamist siiski juhul, kui – nagu käesolevas asjas – seadusandliku akti ühes või mitmes sättes viidatud „elemendid“ on ISO standardid, mis vastavad lihtsalt tehnilistele ja täiendavatele täpsustustele võrreldes selle akti „oluliste nõuetega“ (esimene kriteerium) ja mille eesmärk ei ole panna kohustusi ettevõtjatele, kelle tooteid või tegevust need standardid puudutavad (teine kriteerium).

45.

„Oluliste nõuete“ all pean silmas eeskirju, mis on liidu seadusandlikus aktis, mille eesmärk on määrata kindlaks toodete (nagu käesoleval juhul filtriga sigaretid) siseturul ringlusse lubamise eeltingimused, konkreetselt seotud nende tingimustega ja peegeldavad seadusandja poolt oma eesmärkide saavutamiseks tehtud poliitilise valiku tuuma. ( 26 )

46.

Seda määratlust arvestades leian, et küsimus, kas sellises seadusandlikus aktis viidatud ISO standardid tuleb Euroopa Liidu Teatajas avaldada või mitte, sõltub viisist, kuidas need on seotud selliste „oluliste nõuetega“ ja lähenevad seega akti „sisule“. Täpsemalt tuleb minu arvates eristada olukorda, kus need standardid on tehnilised ja nende oluliste nõuetega võrreldes täiendavad, olukorrast, kus niisugused standardid on vajalikud nende ulatuse mõistmiseks või nende sisust arusaamiseks.

47.

Käesoleval juhul tõden esiteks, et direktiivi 2014/40 artikli 4 lõikes 1 viidatud ISO standardite eesmärk on tehnilises plaanis täpsustada meetodit, mille alusel mõõdetakse filtriga sigarettidest eralduvaid tõrva-, nikotiini- ja süsinikmonooksiidikoguseid.

48.

Teiseks tuleneb selle sätte ja sama direktiivi artikli 3 lõike 1 vahelisest suhestatusest, et kuigi need standardid puudutavad üksnes viimati nimetatud sättes kehtestatud eralduva aine maksimaalsetest kogustest kinnipidamise kontrollimiseks rakendatud mõõtmismeetodit, peegeldavad need liidu seadusandja poolt tarbijakaitse ja eelkõige tervisekaitse eesmärkide saavutamiseks tehtud poliitilise valiku tuuma. ( 27 ) Sellele lisandub asjaolu, et esiteks ei saa direktiivis 2014/40 nimetatud filtriga sigarette turule viia, kui neid koguseid ületatakse (teisisõnu on need samad eralduvate ainete kogused toodete turuleviimise eeltingimus) ja teiseks, et neid koguseid, mis on selle direktiivi ( 28 ) artikli 3 lõikes 1 sõnaselgelt arvudes väljendatud, võib iga liidu kodanik teada saada nendest standarditest sõltumatult.

49.

Järeldan nendest elementidest, et direktiivi 2014/40 kohaldamise kontekstis ei tule minu arvates „oluliste nõuetena“ käsitada mitte kõnealuseid ISO standardeid, vaid selle direktiivi artikli 3 lõikes 1 sätestatud eralduva aine maksimaalseid koguseid. Lisaks on sama direktiivi artikli 4 lõikes 1 viidatud ISO standardid nende nõuetega võrreldes täiendavad.

50.

Selgitan järgnevalt, et seda järeldust kinnitab asjaolu, et need samad standardid ei kehtesta filtriga sigarettide tootjatele ja importijatele kohustust (teine kriteerium).

51.

Mis teise kriteeriumisse puutub, siis on oluline meenutada, et „standardid“ laias tähenduses on liidus määratletud kui „tehnili[sed] spetsifikatsioon[id], mille tunnustatud standardiorganisatsioon on […] vastu võtnud, mille järgimine ei ole kohustuslik“ ( 29 ). Seega ei pane standardid üldiselt kohustusi ettevõtjatele, kelle tooteid need standardid puudutavad.

52.

Pärast seda täpsustust möönan eelnevat osa arvestades, et juhul kui liidu seadusandja kasutab ISO standardeid nendele ettevõtjatele kohustuste loomiseks, peaksid need standardid põhimõtteliselt kuuluma kategooriasse „olulised nõuded“ ( 30 ) ja olema seega avaldatud Euroopa Liidu Teatajas. ( 31 ) Nende täitmine muutuks nimelt asjaomaste toodete siseturul turuleviimise eeltingimuseks. ( 32 )

53.

Käesolevas asjas leian, et direktiivi 2014/40 artikli 4 lõikes 1 loetletud ISO standardite eesmärk ei ole panna filtriga sigarettide tootjatele ja importijatele kohustusi.

54.

On tõsi, et viimati nimetatud sätet vastu võttes ei näinud liidu seadusandja minu arvates ette, ( 33 ) et laborid, kelle ülesanne on vastavalt selle direktiivi artikli 4 lõikele 2 kontrollida filtriga sigarettidest ainete eraldumise koguseid, saaksid neid koguseid mõõta mõne muu meetodiga kui see, mis on ette nähtud kõnealustes ISO standardites.

55.

Ehkki ma tunnistan seda siduvust kontrollilaborite suhtes, ( 34 ) leian siiski, et ainus tõeline kohustus, mis käesoleval juhul filtriga sigarettide tootjatel ja importijatel lasub, on see, et need eralduvad kogused peavad vastama nimetatud direktiivi artikli 3 lõikes 1 ette nähtud eralduva aine maksimaalsele kogusele. Need importijad ja tootjad ise ei ole kohustatud kohaldama sama direktiivi artikli 4 lõikes 1 loetletud ISO standardites ette nähtud mõõtmismeetodit.

56.

Lisaks, kuna nende toodete vastavust tuleb hinnata alati ainult nende eralduva aine maksimaalsete koguste alusel, näib mulle, et nendel importijatel ja tootjatel on võimalik tagada, isegi kui nad ei ole kõnealuste ISO standardite sisust teadlikud, et neid piirmäärasid järgitakse, ja seega turule viia tooteid, mis vastavad nendele olulistele nõuetele.

57.

Eespool öeldut arvestades leian, et nende standardite eesmärk ei ole panna filtriga sigarettide tootjatele ja importijatele kohustusi, mis kinnitab nende tehnilist ja täiendavat laadi võrreldes „oluliste nõuetega“, mis on omakorda sätestatud direktiivi 2014/40 artikli 3 lõikes 1, ja mis kehtivad nende tootjate ja importijate suhtes.

58.

Käesoleva ettepaneku punktis 44 nimetatud kahe kriteeriumi analüüsimisel järeldan, et direktiivi 2014/40 artikli 4 lõikes 1 viidatud ISO standardid jäävad ELTL artikli 297 lõike 1 kolmandas lõigus ette nähtud avaldamisreegli kohaldamisalast välja. Nimelt, võrreldes selle direktiivi artikli 3 lõikes 1 ette nähtud eralduva aine maksimaalsete kogustega, mis on selle akti „olulised nõuded“, on need standardid endiselt tehnilised ja täiendavad elemendid, mida ei pea minu arvates Euroopa Liidu Teatajas avaldama.

59.

Lisan, et kuna need standardid vastavad nendele kahele kriteeriumile, näib mulle, et liidu seadusandja kasutab neid standardeid viisil, mis sarnaneb lõpuks sellele, mis on ette nähtud „uue lähenemisviisi“ direktiivide alusel vastu võetud ühtlustatud standardite ( 35 ) jaoks, mille puhul on seadusandja leidnud, et piisab sellest, kui Euroopa Liidu Teatajas avaldatakse viited nendele standarditele.

60.

Täpsustan sellega seoses, et kohtuotsuses James Elliott Construction, ( 36 ) mis puudutas sellist ühtlustatud standardit, ( 37 ) märkis Euroopa Kohus pärast seda, kui ta oli märkinud, et sellise standardi õiguslikud tagajärjed sõltusid selle viidete eelnevast avaldamisest Euroopa Liidu Teatajas, et tal on pädevus tõlgendada selle sisu eelotsusemenetluses. Ta ei pidanud miskiks asjaolu, et ühtlustatud standardite sisu ei ole Euroopa Liidu Teatajas tervikuna avaldatud.

61.

Märgin selle kohta, et Euroopa Kohus ei jäta, sealhulgas eelotsusemenetluses, seadmata kahtluse alla eeldusi liidu õiguse tõlgendamise kohta, mis näivad talle kaheldavad. ( 38 ) Käesoleval juhul ei ole ta seda aga teinud, kuigi kohaldatavate avaldamisnõuete rikkumine oleks otseselt mõjutanud võimalust, et sellel standardil on õiguslikud tagajärjed. ( 39 )

62.

Kõiki neid kaalutlusi arvestades leian, et esimese eelotsuse küsimuse esimesele osale tuleb vastata nii, et direktiivi 2014/40 artikli 4 lõikes 1 viidatud ISO standardite sisu tervikuna Euroopa Liidu Teatajas avaldamata jätmine ei ole ELTL artikli 297 lõike 1 kolmanda lõiguga vastuolus.

63.

Esimese eelotsuse küsimuse teise osaga soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas kõnealuste ISO standardite sisuga tutvumise tingimused on kooskõlas läbipaistvuse põhimõttega, mis on teiste hulgas ELTL artikli 297 lõike 1 kolmanda lõigu aluseks.

64.

Minu analüüs selle probleemi kohta on üles ehitatud järgmiselt. Esimeses osas täpsustan, mida tuleb mõista läbipaistvuse põhimõtte all, millele eelotsusetaotluse esitanud kohus oma küsimuses viitab. Selgitan, et minu arvates peab see kohus tegelikult silmas seaduse sisu vabalt kättesaadavuse põhimõtet, mille tähtsust ma juba meenutasin käesoleva ettepaneku punktis 25. Teises osas märgin, et küsimus, mida tuleks selles etapis uurida, on see, kas liidu institutsioonid peavad ette nägema soodsamad kättesaadavustingimused kui need, mille on juba ette näinud ISO (kes kohustab isikuid, kes soovivad tema koostatud standardite sisuga tutvuma, tasu maksma), st tagama, et need standardid tehakse otse ja tasuta kõigile kättesaadavaks. Rõhutan, et vastus sellele küsimusele sõltub sellest, kas nende standardite sisuga tutvumise tingimused on esiteks õigustatud, ja teiseks, kas need ei takista ebaproportsionaalselt üldsuse võimalust nende standarditega tutvuda.

65.

Mõistet „läbipaistvus“ ei ole aluslepingute sätetes sõna-sõnalt üle võetud. Aluslepingute koostajad on valinud väljendi „avatuse põhimõte“ ELL artikli 1 lõikes 2, mis viitab otsustele, mis tehakse nii avalikult kui võimalik ja nii kodanikulähedaselt kui võimalik, ning ELTL artikli 15 lõikes 1, mis näeb ette, et „[h]ea valitsemistava edendamiseks ja kodanikuühiskonna osalemise tagamiseks“ teevad liidu institutsioonid, organid ja asutused oma tööd võimalikult rohkem seda põhimõtet järgides.

66.

Euroopa Kohus on avatuse põhimõtet tõlgendanud nii, et see on nimetatud sätetes üldiselt sõnastatud ja konkretiseeritud eelkõige ELTL artikli 15 lõikes 3, harta artiklis 42 ja määruses nr 1049/2001 sätestatud dokumentidega tutvumise õigusega. ( 40 )

67.

Läbipaistvus on selle määruse põhjenduses 2 seotud dokumentidega tutvumise õigusega. ( 41 ) Minu arusaamise järgi ei ole see õigus ELTL artiklis 297 ette nähtud avaldamiskohustuse aluseks, vaid lisandub sellele, pannes institutsioonidele kohustuse teha üldsusele kättesaadavaks nende kategooriate dokumendid, mis ei kuulu viimati nimetatud sätte kohaldamisalasse. ( 42 )

68.

Selles kontekstis näib mulle, et läbipaistvus viitab seega pigem kodanike võimalusele kontrollida kogu teavet, mis võeti seadusandliku akti aluseks, ( 43 ) kui õigusele tutvuda seadusandliku akti enda sisuga ja selle akti „elementidega“, mis on käesolevas kohtuasjas kõne all olevate probleemide keskmes.

69.

Eeltoodut arvestades näib mulle, et esimese eelotsuse küsimuse teise osaga soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus tegelikult küsida Euroopa Kohtult mitte läbipaistvuse põhimõtte, vaid seaduse sisu vaba kättesaadavuse põhimõtte kohta. Minu arvates on selge, et see põhimõte – mida küll ei ole aluslepingute tekstides või hartas kirjutatud, kuid mida tuleb järgida kui ELL artiklis 2 sätestatud õigusriigi põhimõtte alust – on aluseks ELTL artikli 297 lõike 1 kolmandale lõigule. Milline võiks olla selle põhimõtte veel tugevam ja konkreetsem väljendus kui kohustus avaldada seaduse sisu?

70.

Minu arvates, kui see säte ei kohusta avaldama Euroopa Liidu Teatajas elemente, millele on viidatud seadusandliku akti sätetes (nagu käesoleval juhul direktiivi 2014/40 artikli 4 lõikes 1 viidatud ISO standardid), nõuab see sama põhimõte, et liidu institutsioonid tagaksid nende elementide võimalikult laiema kättesaadavuse kõigile kodanikele. Seega peab igasugune piirang kodanike võimalusele nende elementidega vabalt tutvuda olema esiteks õigustatud ja teiseks ei tohi seda võimalust ebaproportsionaalselt takistada.

71.

Nagu ma märkisin käesoleva ettepaneku punktis 26, on seaduse sisu vaba kättesaadavuse põhimõttel kaks eesmärki. Ühelt poolt tuleneb see õiguskindluse põhimõttest, mis nõuab, et õigusnormid oleksid selged, täpsed ja ettenähtavate tagajärgedega, et huvitatud isikud saaksid liidu õiguskorraga reguleeritavates olukordades ja õigussuhetes nendest juhinduda. ( 44 ) Teiselt poolt, tagades seaduse sisu, st kõigi ametivõimude poolt ühiskonnaelu reguleerivate õigusaktide vabalt kättesaadavuse kodanikele, võimaldab see kodanikel kasutada oma demokraatlikke õigusi. Keegi ei saa seadust vaidlustada ja püüda seda edasi arendada, kui sellega ei ole võimalik tutvuda.

72.

Käesolev kohtuasi puudutab seaduse sisu vabalt kättesaadavuse põhimõtte teist mõõdet. Nimelt tekib see just kontekstis, kus üksused, kes on selgelt tutvunud direktiivi 2014/40 artikli 4 lõikes 1 viidatud ISO standardite sisuga, vaidlustavad nendes standardites kirjeldatud meetodi, et nõuda selliste toodete turult kõrvaldamist, mida nad peavad mittevastavateks, ning soovivad lõppkokkuvõttes seada kahtluse alla liidu seadusandja valiku tugineda nendele standarditele.

73.

Selgitan järgmises alajaos põhjuseid, miks ma leian, et käesolevas asjas on direktiivi 2014/40 artikli 4 lõikes 1 viidatud ISO standardite sisuga tutvumise tingimused põhjendatud, st asjaolu, et liidu institutsioonid ei näe laias tähenduses üldsusele ette soodsamaid kättesaadavustingimusi kui need, mille on ISO juba ette näinud, ning need ei takista ebaproportsionaalselt üldsusel nende standarditega tutvuda.

74.

Käesoleval juhul on kõnealuste ISO standardite sisu tasulist kättesaadavust põhjendatud asjaoluga, et need töötas välja eraõiguslik organisatsioon (ISO), mille rahastamine tuleneb eelkõige tema poolt välja töötatud standardite müügist. Organisatsiooni nõuetekohane toimimine põhineb tema võimalusel saada investeeringutulu, võttes eelkõige arvesse asjaolu, et nimetatud standardid tähendavad oma keerukuse ja tehnilisuse tõttu ISO isikuliste ja materiaalsete vahendite olulist kasutamist. Lisaks, kuna sellel organisatsioonil on nendele standarditele, mille ta vastu võtab, autoriõigused, tähendaks nende vahetult ja tasuta kättesaadavaks tegemine sellistest õigustest kõrvale hoidmist.

75.

ISO liikmetel (see tähendab riikide standardiorganisatsioonide jaoks) on samuti oluline, et neid standardeid saaks müüa, kuna oluline osa selle müügi pealt teenitud kasumist jääb neile. ( 45 )

76.

Neid asjaolusid arvestades on ilmne, et tasuta standardid, mis tuleneks liidu institutsioonide võimalikust kohustusest näha ette standardite vahetu kättesaadavus üldsusele, vähendaks ( 46 ) nende standardiorganisatsioonide investeeringuid standardite alasesse teadus- ja arendustegevusse.

77.

Selles osas on minu arvates vaieldamatu, et ISO standardid on liidu normatiivsel maastikul tähtsal kohal, kuna nende standardite ( 47 ) alusel töötatakse välja palju Euroopa standardeid ning Euroopa Standardikomitee (CEN) ja ISO on sõlminud tehnilise koostöö lepingu, ( 48 ) mis seab sisuliselt ISO standardid Euroopa standardite ees esikohale. ( 49 ) Rahvusvaheliste standardite ja eelkõige ISO standardite kasutamine on vajalik ka tehniliste kaubandustõkete lepingu (OTC) ( 50 ) seisukohast, mille osapooled on kõik Maailma Kaubandusorganisatsiooni (WTO) liikmed, kaasa arvatud liit.

78.

Sellele lisandub asjaolu, et seadusandja tajub standardimist laiemalt kui strateegilise vahendina, ( 51 ) millega saab toetada liidu õigusnorme ja poliitikat. ( 52 )

79.

Kuigi standardeid on tavapäraselt esitletud tehniliste teadmiste kodeerimise vormina erialaspetsialistide poolt ja nende jaoks, ( 53 ) on need siseturu arengu seisukohalt olulised. Samuti tunnistatakse nende kasvavat tähtsust rahvusvahelisele kaubandusele. ( 54 ) Lisaks märkimisväärsetele majanduslikele eelistele (eelkõige ettevõtjate konkurentsivõime ( 55 ) ja kaubavahetuse hõlbustamise ( 56 ) osas) on need igapäevases elus kõikjal esindatud, ( 57 ) samuti paljudes avaliku poliitika valdkondades. ( 58 )

80.

Neid kaalutlusi arvestades leian, et asjaolu, et liidu institutsioonid ei näe ette soodsamaid ISO standardite sisu kättesaadavuse tingimusi kui ISO (ja teatavate riikide standardiorganisatsioonide) kehtestatud tingimused on põhjendatud vajadusest, et ISO ja need organisatsioonid peavad esiteks rahastama oma standardite väljatöötamist ja oma tegevust, ning teiseks nende standardite olulisusega liidu õigusele. Siiski tuleb veel analüüsida, kas koormus, mida need tasud kodanike jaoks kujutavad, riivab ebaproportsionaalselt kodanike võimalust tutvuda standardi sisuga.

81.

Selles küsimuses meenutan kõigepealt, et iga liidu kodanik saab tutvuda ISO kehtestatud standardite sisuga. Selle tutvumise ainus takistus on rahaline, kuna selle organisatsiooni poolt kõnealuse sisu kättesaadavaks tegemise tingimuseks on seatud tema kehtestatud kasutustasu maksmine.

82.

Seejärel tuleb minu arvates eriti rõhutada järgmisi asjaolusid.

83.

Esiteks tuleb kodanikul lasuvat koormust kaaluda liidu seadusandja huviga omada tõhusat ja tulemuslikku standardimissüsteemi, mis ei kujuta endast mitte ainult paindlikku ja läbipaistvat alust, vaid on ka majanduslikult elujõuline. ( 59 )

84.

Täpsustan sellega seoses, et asjaolul, et standardid on välja töötanud eraõiguslikud üksused (nagu ISO), on eeliseid, millele on liidu seadusandja määrustes ja direktiivides nendele standarditele viidates otsustanud rajada oma seadusandliku tehnika. Need eelised on muu hulgas standardite kõrgetasemeline asjatundlikkus, võime kiiresti kohaneda uute tehniliste küsimustega ja nende menetluste paindlikkus, mis võimaldab nimelt eraõiguslike ettevõtjate osalemist. ( 60 )

85.

Teiseks tuleb seda koormust kaaluda ka spetsialistide huviga, et liidu seadusandja nende standardite tasulisuse tõttu nende kasutamisest ei loobuks. Selles küsimuses rõhutas komisjon, et kuna on tavaline, et asjaomase turu osalised on standardiorganisatsioonides esindatud, ( 61 ) siis on ka nende huvides, et liidu õigusaktides kasutatakse eraõiguslike üksuste kehtestatud standardeid ega määratletaks neid tehnilisi kirjeldusi ise.

86.

Siiski näib mulle, et spetsialistide huvi on sellises kohtuasjas nagu põhikohtuasjas vähem tähtis, kuna kõnealused standardid puudutavad valdkondi, täpsemalt tervise ja tarbijakaitse valdkondi, kus – nagu ma käesoleva ettepaneku punktis 31 rõhutasin – kodanikud võivad oma õigusi kaitsta. Niisugusel juhul peavad liidu institutsioonid minu arvates eelkõige tagama, et nende standardite sisu oleks kodanikele võimalikult laialt kättesaadav.

87.

Kolmandaks ja selle kohta ma lisan, et kuigi nimelt määruse nr 1025/2012 artikli 6 lõikest 1 tuleneb, et liidu seadusandja ei ole ette näinud, et standardid peaksid olema (laias tähenduses) automaatselt tasuta kättesaadavad, on riikide standardiorganisatsioonid selle õigusnormi alusel ikkagi kohustatud julgustama ja hõlbustama seda kättesaadavust väikestele ja keskmise suurusega ettevõtjatele (VKE) ( 62 ). See säte väljendab seega juba iseenesest õiglase tasakaalu otsimist kättesaadavuse võimalikult lihtsaks muutmise soovi ja selle tunnustamise vahel, et standardite tasulisus jääb liidu standardisüsteemi oluliseks komponendiks.

88.

Kuigi neid kohustusi ei ole sõnaselgelt laiendatud nii, et hõlbustada kättesaadavust üldsusele laias tähenduses, näib mulle, et praktikas võib see nii olla ( 63 ). Täpsemalt, asjaolu, et direktiivi 2014/40 artikli 4 lõikes 1 viidatud ISO standardite sisu on ISO-lt kättesaadav üksnes tasu eest, ei tähenda, et nendega on võimatu muul viisil tasuta tutvuda.

89.

Selle kohta märgivad parlament ja VSK õigesti, et käesoleval juhul võimaldab Madalmaade standardiorganisatsioon kõnealuste ISO standardite sisuga tasuta tutvuda ( 64 ). See võimalus on ette nähtud ka teistes liikmesriikide standardiorganisatsioonides. ( 65 ).

90.

Neljandaks ja viimaseks näib mulle, et summad, mida peavad tasuma liidu kodanikud ( 66 ), kes soovivad tutvuda nende standardite sisuga ja esitavad taotluse ISO‑le või riikide standardiorganisatsioonidele, ei ole igal juhul ülemäärased ( 67 ).

91.

Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvestades leian, et seaduse sisu vabalt kättesaadavuse põhimõte ei nõua, et direktiivi 2014/40 artikli 4 lõikes 1 viidatud ISO standardite vahetu ja tasuta kättesaadavus oleks täielikult tagatud, ega ka seda, et need oleksid avaldatud Euroopa Liidu Teatajas. Nende standardite kättesaadavuse tingimused ei piira ebaproportsionaalselt üldsuse võimalust nendega tutvuda ning annavad tunnistust õiglasest tasakaalust ühelt poolt selle põhimõtte nõuete ja teiselt poolt erinevate mängusolevate huvide vahel.

92.

Lõpetuseks lisan, et Madalmaade standardiorganisatsiooni rakendatav tasuta konsulteerimise poliitika (millest tuleneb pealegi, et kui oletada, et põhikohtuasja kaebajad oleksid seda taotlenud, said nad nende standardite sisuga tutvuda tasuta), ( 68 ) näib mulle täiesti kiiduväärt, ( 69 ) seda enam, et see ei võta riikide standardiorganisatsioonidelt võimalust müüa ISO standardeid neile, kes soovivad need alla laadida või neist koopiat saada. Minu arvates tuleks seda poliitikat nii palju kui võimalik laiendada või koguni innustada liidu seadusandja ametliku otsusega, mille eesmärk on täiendada määruse nr 1025/2012 artikli 6 lõikega 1 kehtestatud tagatisi.

93.

Eelnevaid kaalutlusi arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Rechtbank Rotterdami (Rotterdami esimese astme kohus, Madalmaad) esimesele eelotsuse küsimusele järgmiselt:

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 3. aprilli 2014. aasta direktiivi 2014/40/EL tubaka- ja seonduvate toodete tootmist, esitlemist ja müüki käsitlevate liikmesriikide õigus- ja haldusnormide ühtlustamise kohta ning millega tunnistatakse kehtetuks direktiiv 2001/37/EÜ, artikli 4 lõikes 1 viidatud ISO standarditega tutvumise tingimused ei riku ELTL artikli 297 lõike 1 kolmandat lõiku ega seaduse sisu vabalt kättesaadavuse põhimõtet, millel see õigusnorm põhineb.