1.

Direktiiv 2009/28/EÜ ( 2 ), mis asendatakse alates 1. juulist 2021 direktiiviga (EL) 2018/2001 ( 3 ), andis taastuvatest energiaallikatest toodetud energia kasutamisele suure tõuke. Üks direktiivis seda liiki energia tootmise soodustamiseks ette nähtud toetusmehhanismidest või „toetuskavadest“ on rohelised sertifikaadid. ( 4 )

2.

Hinnates 2005. aastal taastuvatest energiaallikatest toodetud elektrienergia toetusmehhanisme (edaspidi „RES-E“), võttis komisjon roheliste sertifikaatide süsteemi, mida kasutatakse teiste liikmesriikide hulgas ka Itaalias, kokku selliste sõnadega: „Rohelise sertifikaadi süsteemi puhul […] müüakse taastuvatest energiaallikatest toodetud elektrienergiat praegu elektrienergia tavapäraste turuhindadega. Rohelise energia tootmisega seotud lisakulude rahastamiseks ja selleks, et soovitud rohelist energiat toodetaks, peavad kõik tarbijad (mõne riigi puhul tootjad) ostma RES-E tootjatelt teatud hulga rohelisi sertifikaate vastavalt kindlaksmääratud protsendimäärale või kvoodile nende tarbitud/toodetud elektri koguhulgast […]“ ( 5 ).

3.

Euroopa Kohus on roheliste sertifikaatide asjus juba seisukohta avaldanud, eelkõige kaupade vaba liikumise aspektist. ( 6 ) See eelotsusetaotlus võimaldab tal oma kohtupraktikas edasi minna, käsitledes Itaalia roheliste sertifikaatide regulatsiooni kooskõla liidu õigusega.

4.

Artiklis 2 on sätestatud:

„Käesolevat lepingut kohaldatakse ühendusest ja Šveitsist pärit toodete suhtes:

5.

Artikli 6 lõikes 1 on märgitud:

„Ühenduse ja Šveitsi kaubavahetuses ei kehtestata uusi imporditollimaksudega samaväärse toimega makse.“

6.

Artikli 13 lõikes 1 on ette nähtud:

„Ühenduse ja Šveitsi kaubavahetuses ei võeta kasutusele uusi koguselisi impordipiiranguid ega samaväärse toimega meetmeid.“

7.

Põhjendused 15, 25, 52 ja 56 on sõnastatud järgmiselt:

[…]

[…]

[…]

8.

Direktiivi 2009/28 artikli 1 kohaselt kehtestatakse selle direktiiviga üldine raamistik taastuvatest energiaallikatest toodetava energia kasutamise edendamiseks, seades muu hulgas kohustuslikud riiklikud eesmärgid seoses taastuvatest energiaallikatest toodetud energia osakaaluga summaarses energia lõpptarbimises ja transpordisektoris.

9.

Artikli 3 lõiked 1 ja 2 käsitlevad riikliku üldeesmärki seoses taastuvatest energiaallikatest toodetud energia osakaaluga ja meetmeid selle osakaalu tagamiseks.

10.

Artikli 3 lõikes 3 on sätestatud:

„Käesoleva artikli lõigetes 1 ja 2 sätestatud eesmärkide saavutamiseks võivad liikmesriigid muu hulgas võtta järgmisi meetmeid:

Ilma et see piiraks asutamislepingu artiklite 87 ja 88 kohaldamist, on liikmesriikidel õigus kooskõlas käesoleva direktiivi artiklitega 5–11 otsustada, millises ulatuses nad toetavad eri liikmesriikides taastuvatest energiaallikatest toodetud energiat.“

11.

Artikli 7 lõikes 1 on ette nähtud:

„Kaks või enam liikmesriiki võivad teha koostööd igat liiki ühisprojektides, mis on seotud taastuvatest energiaallikatest elektri-, soojus- või jahutusenergia tootmisega. Kõnealune koostöö võib hõlmata eraettevõtjaid.“

12.

Artikli 9 lõikes 1 on märgitud:

„Liikmesriik võib (või mitu liikmesriiki võivad) teha koostööd ühe või mitme kolmanda riigiga igat liiki ühisprojektides, mis on seotud taastuvatest energiaallikatest elektrienergia tootmisega. Selles koostöös võivad osaleda ka eraettevõtjad.“

13.

Artiklis 15 on täpsustatud:

„1.   Selleks, et esitada lõpptarbijatele andmed energiatarnija energiakasutuse struktuuris taastuvatest energiaallikatest toodetud energia osakaalu või koguse kohta kooskõlas direktiivi 2003/54/EÜ artikli 3 lõikega 6, tagavad liikmesriigid, et taastuvatest energiaallikatest toodetud elektrienergia päritolu on võimalik tagada sellisena, nagu see on sätestatud käesolevas direktiivis, vastavalt objektiivsetele, läbipaistvatele ja mittediskrimineerivatele kriteeriumidele.

2.   Selleks tagavad liikmesriigid, et päritolutagatis antakse välja taastuvatest energiaallikatest toodetud elektrienergia tootja taotluse alusel. […]

[…]

Päritolutagatist ei kasutata tõendamaks liikmesriigi poolt artikli 3 sätete järgimist. […]

9.   Liikmesriigid tunnustavad teiste liikmesriikide poolt käesoleva direktiivi kohaselt välja antud päritolutagatisi ainsa tõendina lõikes 1 ja lõike 6 punktides a–f nimetatud asjaolude tõendamiseks. Liikmesriik võib päritolutagatise tunnustamisest keelduda ainult juhul, kui tal on hästi põhjendatud kahtlused selle täpsuse, usaldusväärsuse või tõelevastavuse suhtes. Liikmesriik teatab komisjonile sellisest keeldumisest ja selle põhjendusest.

[…]“.

14.

Kohtuotsuse Green Network vastavates punktides kirjeldatakse Itaalias enne 2011. aasta reformi kehtinud roheliste sertifikaatide süsteemi järgmiselt:

15.

Artikli 25 lõike 2 alusel „[ei kehti a]lates 1. jaanuarist 2012 imporditud elektrienergia suhtes […] seadusandliku dekreedi [nr 79/1999] artikli 11 lõigetes 1 ja 2 sätestatud kohustus üksnes juhul, kui see aitab kaasa artiklis 3 nimetatud riigisiseste eesmärkide saavutamisele“.

16.

Sama artikli 25 lõike 11 punktis a nähti ette seadusandliku dekreedi nr 378/2003 artikli 20 lõike 3 kehtetuks tunnistamine alates 1. jaanuarist 2012. Edaspidi ei saanud teistest liikmesriikidest pärit elektrienergia importijad taotleda GSE-lt roheliste sertifikaatide ostmise kohustusest vabastamist.

17.

Axpo Trading AG (edaspidi „Axpo“) ( 9 ) on Šveitsi õiguse alusel asutatud äriühing, mis tegutseb elektrisektoris. Ta impordib Itaaliasse Šveitsis (ja vähemal määral Prantsusmaal) taastuvatest energiaallikatest ja fossiilkütustest toodetud energiat.

18.

GSE võttis 8. aprillil 2014 ja 10. juulil 2016 vastu kaks otsust, milles ta tuvastas, et Axpo importis 2012. ja 2014. aastal Itaaliasse taastuvatest energiaallikatest toodetud elektrit ilma vastavaid rohelisi sertifikaate ostmata, rikkudes sellega seadusandlikku dekreeti nr 79/1999, mida on muudetud seadusandliku dekreediga nr 28/2011, mistõttu ta nõudis, et Axpo ostaks rohelised sertifikaadid 30 päeva jooksul.

19.

Axpo esitas GSE otsuste peale kaebuse Tribunale Amministrativo Regionale per il Laziole (Lazio maakonna halduskohus, Itaalia).

20.

Nimetatud kohus jättis 18. septembri 2017. aasta kohtuotsusega Axpo kaebuse rahuldamata, viidates eelkõige kohtuotsusele Ålands Vindkraft. Ta leidis, et Itaalia õigusnormid ei kujuta endast ei samaväärse toimega maksu ega riigiabi, kuna need ei ole valikulised ega moonuta konkurentsi, ning et need õigusnormid on direktiiviga 2009/28 kooskõlas.

21.

Lisaks kohtule esitatud kaebusele oli Axpo esitanud 29. oktoobril 2014 kaebuse komisjoni konkurentsi peadirektoraadile (DG COMP).

22.

Konkurentsi peadirektoraat võttis 21. detsembri 2017. aasta kirjas teadmiseks, et Axpo oli esitanud esimese astme kohtu otsuse peale apellatsioonkaebuse ja palunud apellatsioonikohtul esitada eelotsusetaotlus. Ta väitis samuti, et Itaalia roheliste sertifikaatide korrast ei olnud talle teatatud, ning selgitas arutluskäike, mida ta oli kasutanud oma varasemates otsustes teiste liikmesriikide roheliste sertifikaatide analüüsimiseks. ( 10 )

23.

Axpo esitas 2. veebruaril 2015 komisjoni maksu- ja tolliliidu peadirektoraadile (DG TAXUD) veel ühe kaebuse. See peadirektoraat vastas, et ta uurib võimalust algatada Itaalia Vabariigi suhtes liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlus.

24.

Axpo kaebas18. septembri 2017. aasta kohtuotsuse peale edasi Consiglio di Statole (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu), nõudes, et vaidlusalused Itaalia õigusnormid jäetaks kohaldamata. Oma nõude põhjendamiseks väidab ta sisuliselt, et RES-E importimiseks roheliste sertifikaatide ostmise kohustus rikub ELi toimimise lepingu sätteid riigiabi, tolliliidu, kaupade vaba liikumise ja võrdse kohtlemise kohta ning EMÜ-Šveitsi lepingut.

25.

Komisjon astus menetlusse Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) menetluses, täpsustades, et kohtuotsuses Ålands Vindkraft võttis Euroopa Kohus seisukoha üksnes Rootsi õigusnormide vastuolu kohta koguseliste impordipiirangutega samaväärse toimega meetmete keeluga. Lisaks väitis ta, et liikmesriigi kohus võib riigiabi olemasolu välistada, kuid kui ta leiab, et tegemist on riigiabiga, ei ole tema ülesanne hinnata abi kooskõla liidu õigusega, mis on komisjoni ainuõigus.

26.

Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) leiab oma eelotsusetaotluses, et Itaalia õigusnormid on kooskõlas EL toimimise lepingu sätetega, direktiiviga 2009/28 ja EMÜ-Šveitsi lepinguga. Eelkõige leiab ta, et riigisisene roheliste sertifikaatide kord:

27.

Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) pidas siiski vajalikuks esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:

„Kas

keelavad kohaldada eespool kirjeldatud normide taolisi liikmesriigi õigusnorme, millega kehtestatakse rohelise elektri importijatele rahaline kohustus, mis ei kehti sama toote kodumaistele tootjatele?“

28.

Eelotsusetaotlus registreeriti Euroopa Kohtu kantseleis 23. septembril 2019.

29.

Kirjalikud seisukohad on esitanud Axpo, GSE, Fallimento Esperia (edaspidi „Esperia“) ( 11 ), Itaalia valitsus ja komisjon. Nad kõik peale GSE olid 23. septembri 2020. aasta kohtuistungil esindatud.

30.

Annan alustuseks kokkuvõtliku ülevaate Itaalia roheliste sertifikaatide korrast, et seejärel kontrollida selle vastavust direktiivile 2009/28. Lõpuks käsitlen probleeme, mida see kord tekitab liidu esmase õiguse ja EMÜ-Šveitsi lepingu seisukohast.

31.

Itaalia võttis seadusandliku dekreediga nr 79/1999 kasutusele roheliste sertifikaatide süsteemi. Sellega püüdis ta, nagu ma juba märkisin, ( 12 ) julgustada RES-E arendamist, andes selle tootjatele sertifikaate (rohelisi sertifikaate), millega need võisid turul kaubelda, müües neid tootjatele, kes toodavad elektrit taastumatutest energiaallikatest. ( 13 )

32.

Rohelisi sertifikaate anti tasuta kõikidele RES-E tootjatele, kes neid GSE-lt taotlesid, proportsionaalselt nende toodetud elektrienergiaga pärast selle tõendamist. ( 14 )

33.

RES-E tootjad võisid kasutada neile eraldatud roheliste sertifikaatide müümise tulu „[r]ohelise energia tootmisega seotud lisakulude rahastamiseks ja selleks, et soovitud rohelist energiat toodetaks“ ( 15 ).

34.

Oma eesmärkide saavutamiseks kohustasid seadusandlik dekreet nr 79/1999 ja selle rakendussätted kõiki elektritootjaid või -importijaid kas suunama riigi võrku teatud protsendi RES-E (mida nad võisid toota otse või osta Itaalia tootjalt) või ostma rohelisi sertifikaate.

35.

Seega pidid elektritootjad ja -importijad Itaalias esitama tõendi, mis kinnitab, et: a) teatav osa nende (toodetud või imporditud) elektrist on toodetud taastuvatest energiaallikatest, või b) teise võimalusena, et nad on ostnud vastavad rohelised sertifikaadid.

36.

Kui tavapärase elektri tootja või importija otsustas oma RES-E protsendimäära täita, ostes rohelisi sertifikaate, pidi ta esitama GSE-le igal aastal avalduse toodetud elektri ja oma osakaaluga proportsionaalse roheliste sertifikaatide koguse kohta.

37.

Pärast kontrollimist GSE tühistas selle tootja või importija esitatud rohelised sertifikaadid. ( 16 ) Kui roheliste sertifikaatide kogus oli tootja või importija osakaalust väiksem, pidid nad vahe kompenseerima, ostes puudu jäänud rohelisi sertifikaate juurde ja saates need GSE-le. ( 17 )

38.

Nende kohustuste täitmisest sai siiski vabastuse, kui tõendati, et Itaaliasse imporditud elektrienergia pärineb taastuvatest energiaallikatest. Nii oli dekreetseaduse nr 387/2003 artikli 20 lõikes 3 ette nähtud, et:

39.

Nagu nähtub kohtuotsusest Green Network, ( 18 ) sõlmisid Itaalia ja Šveitsi Konföderatsioon 6. märtsil 2007 sellise lepingu. Selle alusel tunnustatakse vastastikku päritolutagatisi alates 2006. aastast imporditud elektrienergia osas, kuna sel aastal kehtestas Šveitsi Konföderatsioon õigusnormid, mis olid vastavad direktiivi 2001/77 sätetele, mis seejärel asendati direktiiviga 2009/28.

40.

Kohtuotsuses Green Network leidis Euroopa Kohus, et liikmesriigid ei saa seda tüüpi lepinguid sõlmida, kuna nende sõlmimine kuulub liidu ainupädevusse. Ta leidis samuti, et Itaalia õigusnorm, millega on lubatud anda kolmandatest riikidest elektrienergia importimisel roheliste sertifikaatide ostmisest vabastused, ei ole liidu õigusega kooskõlas. ( 19 )

41.

Seadusandliku dekreediga nr 28/2011 muudeti seadusandliku dekreediga nr 79/1999 kehtestatud RES-E edendamise korda, otsustades rohelised sertifikaadid järk-järgult kaotada ja asendada need teise toetuskavaga. Lisaks, nagu ma juba meenutasin, kaotati sellega alates 1. jaanuarist 2012 võimalus RES‑E importijaid Itaalia roheliste sertifikaatide ostmisest vabastada. ( 20 )

42.

2011. aasta seadusemuudatus ongi põhjustanud kohtuvaidluse, milles eelotsusetaotlus esitati.

43.

Axpo leiab, et see kord rikub direktiivi 2009/28, kuna see asetab halvemasse olukorda RES-E impordi, pannes importijatele kohustuse toetada kodumaist tootmist, kuigi see direktiiv näeb ette koostöömehhanismid.

44.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus, GSE, Itaalia ja komisjon väidavad vastupidi, et see kord on direktiiviga 2009/28 kooskõlas.

45.

Mulle näib kohane siinkohal mainida eelkõige kohtuotsuse Elecdey Carcelen jt ( 21 ) punkte 26–29, milles tegi Euroopa Kohus direktiivi 2009/28 kohta järgmised järeldused:

46.

Itaalia roheliste sertifikaatide mehhanism on aga toetuskava, mis kuulub loomuldasa direktiivi 2009/28 kohaldamisalasse. Pealegi on see analoogne kavaga, mida käsitleti kohtuotsuses Ålands Vindkraft, milles sedastati sõnaselgelt, et „direktiivi 2009/28 artikli 2 teise lõigu punktid k ja l [viitavad] samuti konkreetselt siseriiklikele toetuskavadele, milles kasutatakse „rohelisi sertifikaate“ ( 22 ).

47.

Kohtuotsuses Ålands Vindkraft kinnitati Rootsi niisuguse toetuskava õiguspära, millega nähti elektritootjatele ja mõnedele elektritarbijatele ette kohustus kasutada rohelisi sertifikaate selleks, „et täita nende kohustusi võtta oma tarnimisse teatav hulk rohelist elektrit või kasutada teatavas osas rohelist elektrit“ ( 23 ).

48.

Direktiiv 2009/28 ei kehtestata kogu liidu jaoks ühtset riiklike RES-E toetuskavade raamistikku, vaid jätab liikmesriikidele nende regulatsiooni kehtestamisel suure kaalutlusruumi.

49.

Euroopa Kohus on rõhutanud, et „[n]agu nähtub direktiivi 2009/28 artikli 3 lõike 3 enda sõnastusest, eriti sõnast „võivad“, ei ole liikmesriigid mingilgi moel kohustatud taastuvatest energiaallikatest toodetud energia kasutamise edendamiseks võtma vastu toetuskavasid ega ole a fortiori juhul, kui nad otsustavad toetuskavasid vastu võtta, kohustatud tegema seda maksuvabastuste või maksuvähendustena“ ( 24 ).

50.

Liikmesriikidel on ainult kohustus „kohustuslike riiklike üldeesmärkide saavutamiseks, mis on kindlaks määratud direktiivi 2009/28 artikli 3 lõigetes 1 ja 2 koostoimes direktiivi I lisaga“ ( 25 ). Nagu komisjon teada annab, on Itaalia Vabariik oma rohelise energia kasutamise riikliku üldeesmärgi 2020. aastaks täitnud.

51.

Direktiiviga 2009/28 liikmesriikidele nende RES-E toetuskavade struktureerimiseks antud kaalutlusruum võimaldab need kavad kavandada puhtalt riigisisesena, mistõttu toetatakse riigisisese RES-E tootmist ning välistatakse selle teistest liikmesriikidest või kolmandatest riikidest importimine. ( 26 )

52.

Euroopa Kohus väljendus täiesti selgelt: „liidu seadusandja ei kavatsenud rohelisi sertifikaate kasutava toetuskava valinud liikmesriikidelt nõuda, et nad laiendaksid sellest kavast kasu saamise võimaluse teise liikmesriigi territooriumil toodetud rohelisele elektrile“ ( 27 ).

53.

Liikmesriikidel on seega õigus otsustada, kas nende riigisiseseid toetuskavasid kohaldatakse teistes liikmesriikides (a fortiori kolmandates riikides) toodetud RES-E suhtes. Kui nad otsustavad selle võimaldamise kasuks, võivad nad ikkagi sätestada, mil määral nad seda teevad.

54.

Direktiiv 2009/28 hõlmab küll liikmesriikidevahelise koostöö mehhanisme, mis erinevad selle direktiivi kohaselt väljastatud päritolutagatistest (mis iseenesest ei anna õigust kasutada riigisiseseid toetuskavasid). ( 28 ) Need mehhanismid on aga vabatahtlikud, mitte kohustuslikud, mistõttu liikmesriigid võivad oma toetuskavade kohaldamist vabalt piirata omaenda territooriumil toodetud RES-Ega.

55.

Osas, milles Itaalia õiguses on alates 2012. aastast otsustatud soodustada ainult Itaalias toodetud RES-E tootmist, ei ole see direktiiviga 2009/28 vastuolus.

56.

Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt tuleb „juhul, kui teatud valdkond on liidu tasandil [ammendavalt] ühtlustatud, […] seda puudutavat siseriiklikku meedet [hinnata] lähtuvalt selle ühtlustamismeetme sätteist, mitte lähtuvalt esmase õiguse normidest“ ( 29 ).

57.

Direktiiviga 2009/28 ei ühtlustatud taastuvatest energiaallikatest pärit energia toetusmehhanisme ammendavalt. Kohtuotsuses Ålands Vindkraft ( 30 ) on esitatud argumendid, mis kinnitavad, et direktiiviga 2009/28 toimunud ühtlustamine ei ole ammendav, ja mida ma ei pea vajalikuks siin uuesti ära tuua.

58.

Sellest eeldusest lähtudes tuleb riiklike toetuskavade kooskõla liidu õigusega analüüsida direktiivi 2009/28 ja esmase õiguse seisukohast.

59.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus küsib konkreetselt, kas Itaalia roheliste sertifikaatide kord on kooskõlas imporditollimaksudega samaväärse toimega maksude (ELTL artikkel 30), diskrimineerivate riigimaksude (ELTL artikkel 110) ja koguseliste impordipiirangutega samaväärse toimega meetmete (ELTL artikkel 34) keeluga.

60.

Ei ole tingimata vaja analüüsida Itaalia seadust ELTL artikli 18 seisukohast, sest see on kohaldatav ainult siis, kui ei ole konkreetsemaid õigusnorme, mis kajastaksid diskrimineerimiskeelu põhimõtet. ( 31 ) Nii on see kaupade vaba liikumise valdkonnas (mille alla kuulub elektriimport), sest ELTL artiklis 18 üldiselt sätestatud diskrimineerimiskeelu põhimõte on ELTL artiklites 30, 34 ja 110 sätestatud konkreetsemalt.

61.

Kuna koguseliste impordipiirangutega samaväärse toimega meetmete keeld on teiste EL toimimise lepingu kaupade vaba liikumist käsitlevate keeldudega ( 32 ) võrreldes kõrvaline, tuleb kõigepealt käsitleda Itaalia korra kooskõla imporditollimaksuga samaväärse toimega maksude keeluga ja diskrimineerivate riigimaksude keeluga.

62.

Tollimaks on kaudne maks, millega maksustatakse kolmandatest riikidest kauba importimist (erandkorras eksportimist) vastavalt liidu tollitariifides sätestatud maksumääradele.

63.

Roheliste sertifikaatide kord RES-E Itaaliasse importimise osas ei ole oma tunnuste poolest tollimaks (lisaks sellele, et see puudutab mitte ainult kolmandatest riikidest, vaid ka teistest liikmesriikidest pärit importi).

64.

Axpo väidab siiski, et seda korda võib kvalifitseerida imporditollimaksuga samaväärse toimega maksuks, mis nõuab üksikasjalikumat uurimist.

65.

Kuigi esmases õiguses ei ole seda tüüpi makse määratletud, on Euroopa Kohus nende määratluse välja kujundanud oma kohtupraktikas: „iga kas või tühine ühepoolselt kehtestatud rahaline kohustus, hoolimata selle nimetusest ja kohaldamise viisist, mis kehtib kaupade suhtes seetõttu, et neid toimetatakse üle piiri, [kujutab] endast tollimaksuga samaväärse toimega maksu, kui see ei ole konkreetselt tollimaks“ ( 33 ). See on nii, isegi kui seda maksu ei koguta riigi kasuks, sellel ei ole mingit diskrimineerivat ega protektsionistlikku mõju ja maksustatav kaup ei konkureeri kodumaise toodanguga. ( 34 )

66.

Tollimaksuga samaväärse toimega maksude keeld on absoluutne ja esmane õigus ei näe ette piiranguid. Euroopa Kohus on sellele keelule siiski seadnud kolm piirangut, mille puhul seda ei kohaldada:

67.

Euroopa Kohtu praktikat arvestades leian, et ka Itaalia roheliste sertifikaatide kord, mida kohaldatakse RES-E importijatele, ei ole tollimaksuga samaväärse toimega maks.

68.

Võin möönda, et Itaalia roheliste sertifikaatide ostmise kohustusega kaasneb elektriimportijatele Itaalias tagajärgi, mis sarnanevad Itaalia riigi poolt ühepoolselt kehtestatud rahalise kohustusega. Ma ei arva siiski, et sellist kohustust saaks samastada maksust või maksulaadsest tasust tuleneva kohustusega, mis on vältimatu tingimus selleks, et rahaline kohustus kuuluks ELTL artiklite 28 ja 30 keelu kohaldamisalasse.

69.

Pealegi ei ole roheliste sertifikaatide ostmise kohustus seotud Itaalia piiri ületamisega: see ei ole kohustuslik reaktsioonina elektrienergia impordile, vaid on ette nähtud selleks, et järgida riikliku RES-E toetuskava.

70.

Sama kava kohaselt kaotati alates 2012. aastast erand, mis võimaldas importijatel tõendada nende elektri rohelist päritolu päritoluriigis. Nagu ma juba selgitasin, olid nad sel viisil sunnitud ostma Itaalia rohelisi sertifikaate, millega Itaalia riik soodustas ainult kodumaise RES-E tootmist, imporditud RES-E jaoks soodustusi andmata.

71.

Muutes selliselt oma riigisisese taastuvenergia kasutamise toetamise kava õiguslikku korda, ei kehtestanud Itaalia riik tegelikult mingit importimisega (st piiri ületamisega) seotud maksu, vaid muutis oma riigisisesest kava, milleks tal oli direktiivi 2009/28 kohaselt õigus. ( 38 )

72.

Selline riigisisene õigusnorm ei näe seega ette tollimaksuga samaväärse toimega maksu. ( 39 )

73.

Euroopa Kohus on seisukohal, et „rahaline kohustus, mis on osa riigimaksude üldisest süsteemist, mida kohaldatakse teatavatele kaubakategooriatele süstemaatiliselt samade objektiivsete kriteeriumide alusel ning kauba päritolust või sihtkohast hoolimata, kuulub ELTL artikli 110 kohaldamisalasse, mis keelab diskrimineerivad riigimaksud“ ( 40 ).

74.

Nagu ma juba selgitasin, ei ole Itaalia roheliste sertifikaatide ostmise kohustus olemuselt maks ega maksulaadne tasu, mistõttu ei kehti sellele ELTL artiklis 110 sätestatud keeld.

75.

Olen komisjoniga nõus, et selline meede ei kujuta endast maksu, st ei tähenda maksukoormust, mida ei takista väita asjaolu, et see on (nagu ka paljud muud samalaadsed kohustused) ette nähtud riigisiseste õigusaktidega.

76.

ELTL artikkel 34, „keelates koguselise impordipiiranguga samaväärse toimega meetmed liikmesriikide vahel, [hõlmab] kõiki siseriiklikke meetmeid, mis võivad otse või kaudselt, tegelikult või potentsiaalselt takistada ühendusesisest kaubandust“ ( 41 ).

77.

Roheliste sertifikaatide ostmise kohustus, mille Itaalia kehtestas RES-E importimisele kuni 2016. aastani, on samaväärse toimega meede, mis kuulub ELTL artikli 34 keelu kohaldamisalasse.

78.

Tegemist on meetmega, mida kohaldatakse ainult RES-E importimise suhtes, mitte aga sama kauba kodumaise tootmise suhtes. RES-E kodumaistele tootjatele eraldatakse rohelisi sertifikaate tasuta, samas kui sama elektri importijad on sunnitud neid ostma (ostes neid kodumaistelt tootjatelt või äriühingu GME hallatavalt digiplatvormilt) sõltuvalt elektrist, mida nad Itaaliasse impordivad.

79.

See olukord, mis raskendab importimist, algas 1. jaanuaril 2012 seadusandliku dekreedi nr 28/2011 tõttu ja kestis – kordan – 2016. aastani. ( 42 ) Sel ajal pidid need, kes importisid RES-E selleks, et seda Itaalia võrku suunata, isegi kui nad tõendasid selle elektri päritolu, ostma Itaalia rohelisi sertifikaate.

80.

Euroopa Kohus leidis, et Rootsi roheliste sertifikaatide süsteem, mis on sarnane Itaalia süsteemiga, oli koguselise impordipiiranguga samaväärse toimega meede. ( 43 ) Ta otsustas ka selle süsteemi põhjendatuse üle selle eesmärgi seisukohast ( 44 ) põhjustel, mille ta esitas kokkuvõtlikult kohtuotsuse Ålands Vindkraft punktis 82: „eesmärk edendada taastuvate energiaallikate kasutamist elektri tootmiseks, […] võib põhimõtteliselt õigustada kaupade vaba liikumise võimalikke takistusi“.

81.

Samavõrra on Itaalia roheliste sertifikaatide kord sobiv samade eesmärkide kaitseks, sest ka see edendab RES-E tootmist. ( 45 )

82.

Roheliste sertifikaatide otsene seos RES-E tootmisega tuleneb muu hulgas seadusandliku dekreedi nr 79/1999 artikli 11 lõikest 3, mis näeb ette, et rohelisi sertifikaate eraldatakse taastuvatest energiaallikatest toodetud elektrienergia alusel. ( 46 )

83.

Lisaks ei takista asjaolu, et Itaalias on RES-E tootmise toetamise kava puhtalt riigisisene, seda, et see mehhanism aitab kaasa keskkonnahoiu ning inimeste, loomade ja taimede tervise ja elu kaitse üldiste huvide kaitsmisele.

84.

Proportsionaalsuse kohta on Euroopa Kohus tuvastanud, et Rootsi roheliste sertifikaatide süsteemi „eesmärk […] on esmajoones jätta rohelise elektri tootmisega seotud kulud otse turu kanda, täpsemalt nende [elektri] tarnijate ja [kasutajate] kanda, kes peavad täitma kvoodikohustust, seega kokkuvõttes tarbijate kanda. […] Sellist valikut tehes ei ületa liikmesriik oma kaalutlusõigust, [mis tal on,] kui ta [taotleb] õiguspärast eesmärki suurendada rohelise elektri tootmist“ ( 47 ).

85.

Seejärel meenutas Euroopa Kohus siiski, et:

„[…] sellise kava nõuetekohane toimimine eeldab olemuslikult turumehhanismide olemasolu, mis võimaldaksid kvoodikohustusele allutatud ettevõtjatel, kellel ei ole veel selle kohustuse täitmiseks nõutavaid sertifikaate, omandada sertifikaate [tõhusalt ja] õiglastel tingimustel. […] Seega on oluline, et oleks loodud mehhanismid, mis kindlustavad tõelise sertifikaatide turu loomise, kus pakkumine ja nõudlus saaksid tegelikult kokku ja saavutaksid tasakaalu, mistõttu huvitatud tarnijatel ja tarbijatel oleks võimalik omandada sertifikaate õiglastel tingimustel“ ( 48 ).

86.

Samad kriteeriumid ja tingimused on täidetud ka Itaalia roheliste sertifikaatide puhul:

87.

Kokkuvõttes, isegi kui Itaalia roheliste sertifikaatide korda võib pidada koguselise impordipiiranguga samaväärse toimega meetmeks, on see põhjendatud üldiste keskkonnahoiu ning inimeste, loomade ja taimede tervise ja elu kaitse eesmärkidega.

88.

Axpo ja Esperia leiavad, et Itaalia korra raames antakse riigiabi Itaalia RES-E tootjatele. Kuna sellest ei ole komisjonile teatatud, on see vastuolus ELTL artikliga 108.

89.

Seevastu GSE ja Itaalia valitsus leiavad, et see kord ei kujuta endast riigiabi, kuna ei toimu riigi ressursside ülekandmist ja see ei ole valikuline.

90.

Komisjon leiab, et „ainuüksi asjaolu, et energiat importivad ettevõtjad on kohustatud rohelisi sertifikaate ostma, ei näi iseenesest olevat riigi ressurssidest rahastatav abi, kuna need ettevõtjad peavad rohelisi sertifikaate ostma omaenda rahaliste vahendite eest“. Arvestades GSE olemust ja ülesandeid roheliste sertifikaatide süsteemi haldamisel, tuleks tema sõnul välja selgitada, mil määral riik sellesse süsteemi sekkub ja seda kontrollib, kuid esitatud andmete põhjal „näib, et riigi ressursside kasutamise tingimused ei ole käesoleval juhul täidetud“ ( 49 ).

91.

Komisjon lisab, et kuna eelotsusetaotluses antud selgitused on ebapiisavad ega võimalda lõplikult tuvastada, kas tegemist on riigiabiga, siis „näib, et roheliste sertifikaatide süsteemi tervikuna analüüsimine ei ole eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva vaidluse seisukohast asjakohane“ ( 50 ).

92.

Kui nõustuda komisjoni käsitlusviisiga, tuleks eelotsusetaotlus osas, mis puudutab Itaalia roheliste sertifikaatide korra tervikuna kvalifitseerimist riigiabiks, tunnistada vastuvõetamatuks, kuna eelotsusetaotlus ei sisalda hindamiseks vajalikku teavet. ( 51 )

93.

Mulle näib siiski, et Euroopa Kohtul on võimalik anda Consiglio di Statole (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) tarvilik vastus, võttes arvesse täiendavaid andmeid, mille pooled oma kirjalikes ja suulistes seisukohtades Euroopa Kohtus selle aspekti kohta esitasid, kuna eelotsusetaotluses rohkem teavet ei ole.

94.

See vastus antakse nagunii tingimusega, et eelotsusetaotluse esitanud kohus kontrollib roheliste sertifikaatide korra tunnuseid, mida ma kohe nimetan.

95.

ELTL artikli 107 lõike 1 kohaselt on igasugune liikmesriigi poolt või riigi ressurssidest ükskõik missugusel kujul antav abi, mis kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi, soodustades teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist, siseturuga kokkusobimatu niivõrd, kuivõrd see kahjustab liikmesriikidevahelist kaubandust.

96.

Riigiabi kokkusobimatuseks peavad olema seega täidetud neli tingimust: a) peab olema tegemist riigi sekkumisega või abi andmisega riigi ressurssidest; b) see sekkumine peab potentsiaalselt kahjustama liikmesriikide vahelist kaubandust; c) see peab andma selle saajale valikulise eelise ning d) see peab kahjustama või ähvardama kahjustada konkurentsi. ( 52 )

97.

Selle üle, kas vaidlusalune kord vastab teisele (liikmesriikidevahelise kaubanduse võimalik kahjustamine) ja neljandale tingimusele (konkurentsi kahjustamine või selle kahjustamise ähvardamine), ei vaielda. Seevastu on vaidlus kahe ülejäänud tingimuse üle, mistõttu on vaja selgitada, kas see kord annab abisaajatest ettevõtjatele valikulise eelise, ja eelkõige kindlaks teha, kas meede on omistatav riigile ja eeldab riigi ressursside kasutamist.

98.

Vastavalt Euroopa Kohtu kohtupraktikale peavad selleks, et valikulist eelist saaks lugeda ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses „abiks“, see ühest küljest olema vahetult või kaudselt antud riigi ressurssidest ja teisest küljest peab see olema riigile omistatav. ( 53 ) Need on kaks kumulatiivset tingimust, ( 54 ) mida kaalutakse tavaliselt siiski koos, kui selle sätte kohaselt meedet hinnatakse.

99.

Axpo väidab, et Itaalia korraga kaasneb riigi ressursside ülekandmine seetõttu, et Itaalia RES-E tootjatele anti rohelisi sertifikaate tasuta, GSE ostis ülemäärased rohelised sertifikaadid tagasi ja riik teostab äriühingu GME tulude üle kontrolli.

100.

Axpo sõnul saavad Itaalia tootjad tasuta rohelisi sertifikaate proportsionaalselt nende toodetud RES-E kogusega ning võivad neid müüa Itaalia tavapärase elektri tootjatele ja igat liiki elektri importijatele. Lisaks tagab GSE roheliste sertifikaatide turu olemasolu, paigutades juhul, kui nõudlus on kõrge, turule suurema koguse ja võttes rohelised sertifikaadid sellelt turult tagasi, kui nõudlus on liiga väike.

101.

Itaalia valitsus, GSE ja eelotsusetaotluse esitanud kohus leiavad vastupidi, et rohelised sertifikaadid ei kasuta riigi ressursse. Roheliste sertifikaatide ostmist rahastavad ettevõtjad, kes on kohustatud neid ostma, ja ülemääraste roheliste sertifikaatide tagasi ostmist GSE poolt rahastavad lõpptarbijad, ilma et riigil oleks nende vahendite üle kontrolli.

102.

Komisjon teeb otsuse üksnes roheliste sertifikaatide ostukohustuse kohta, mida ta ei pea riigi ressurssidest rahastatavaks abiks. ( 55 )

103.

Meetme riigile omistatavuse hindamiseks tuleb analüüsida, kas selle vastuvõtmises osalesid ametiasutused.

104.

See toimub ilmselgelt juhul, kui ühele ettevõtjate kategooriale on valikulised eelised kehtestatud seadusega. ( 56 ) Nii see just ongi Itaalia roheliste sertifikaatide korra puhul, mis on reguleeritud normidega, millest mõned on õigusnormid, mille on vastu võtnud Itaalia riik.

105.

GSE toob siiski Itaalia riigile omistamise vastu põhjenduseks, et viimasel ei ole kontrolli roheliste sertifikaatide õigusliku korra kõigi elementide üle, eelkõige põhjusel, et rohelisi sertifikaate ostab tagasi GSE, kes on eraõiguslik äriühing.

106.

Riigi sekkumisena või sekkumisena riigi ressursside kaudu tuleb mõista abi, mida annab vahetult riik, nagu ka abi, mida annavad riigi poolt abi haldamiseks asutatud või määratud avalik-õiguslikud või eraõiguslikud isikud. ( 57 ) Liidu õigus ei saa lubada, et ainuüksi nende hüvede jaotamise eest vastutavate iseseisvate institutsioonide loomine võimaldaks vältida riigiabiga seotud õigusnorme. ( 58 )

107.

Asjaolu, et GSE on eraõiguslik äriühing, ei takista omistada riigile roheliste sertifikaatide korra loomist ja õiguslikku regulatsiooni, mis on sellele äriühingule kohustuslik.

108.

Nimelt on Itaalia seadus koos selle rakendusnormidega see, mis paneb GSE-le kohustuse eraldada Itaalia RES-E tootjatele rohelisi sertifikaate, nõudlusest olenevalt ülemäärased sertifikaadid tagasi võtta ja määrata roheliste sertifikaatide pakkumise baashind. Ei paista, et GSE saaks iseseisvalt otsustada need ülesanded täitmata jätta.

109.

Lisaks, kuigi GSE on eraõiguslik äriühing, on ta täielikult Itaalia valitsuse kontrolli all ja täidab energiasektoris avalikke ülesandeid.

110.

Vaidlusalune meede on seega omistatav Itaalia riigile.

111.

Oma ettepanekus kohtuasjas Georgsmarienhütte jt ( 59 ), selgitasin ma olukorda kohtupraktikas, mis käsitleb RES-E teatavate toetuskavade riigiabiks kvalifitseerimist, mida ma tuletan nüüd uuesti meelde. ( 60 )

112.

Lisaks riigile omistamisele on meetme riigiabina käsitamiseks vajalik, et meede hõlmaks riigi ressursside ülekandmist soodustatud ettevõtjatele.

113.

Euroopa Kohus on tõlgendanud mõistet „riigi ressursid“ laialt, mistõttu see hõlmab mitte ainult avaliku sektori ressursse ranges tähenduses, vaid teatud olukorras ka mõne eraõigusliku isiku omi.

114.

Liikmesriigi õigusnormide või meetmete vastuvõtmisega kaasnenud riigi tulude kaudne vähendamine ei ole riigi ressursside ülekandmine, kui sellised tagajärjed on neile omased. ( 61 )

115.

Suurimad raskused teada saamisel, kas riigi ressursse on üle kantud, tekivad siis, kui riigid kiidavad heaks majandusellu sekkumise mehhanismid, mille tulemusena võivad mõned ettevõtjad saada valikulise eelise. Eelkõige on hallis tsoonis riigi sekkumise juhtumid, mis lähevad kaugemale valdkonna lihtsa üldise regulatsiooni vastuvõtmisest, kuid ei vii ressursside otsese ülekandmiseni. Selles eelotsusetaotluses on tegemist ühega nendest juhtumitest, mille lahendamiseks on enne vaja käsitleda Euroopa Kohtu sellekohast keerukat (ja mitte alati lineaarset) kohtupraktikat.

116.

Riiklik meede, mis soodustab teatavaid ettevõtjaid või teatavaid tooteid, ei kaota oma tasuta eelise olemust seetõttu, et seda on täielikult või osaliselt rahastatud avaliku võimu kehtestatud ja huvitatud ettevõtjatele kohaldatud maksudega. ( 62 )

117.

ELTL artikli 107 lõige 1 hõlmab nimelt kõiki ressursse, mida ametivõimud saavad reaalselt ettevõtjate toetamiseks kasutada, sõltumata sellest, kas need ressursid kuuluvad või ei kuulu püsivalt riigivara hulka. Isegi juhul, kui abimeetmele vastavad summad ei ole alaliselt riigikassa valduses, piisab asjaolust, et need on pidevalt avaliku kontrolli all ja seega pädevate riigiasutuste käsutuses, et kvalifitseerida need „riigi ressurssideks“ ( 63 ).

118.

Mis puutub elektrienergia sektorisse, siis 19. detsembri 2013. aasta otsusega Association Vent De Colère! jt sedastas Euroopa Kohus, et „liikmesriigi õigusnormidega kehtestatud kohustuslikest maksetest tulenevaid summasid, mida hallatakse ja jaotatakse vastavalt samadele õigusnormidele, tuleb käsitada riigi ressurssidena ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses isegi siis, kui neid haldavad üksused, mis ei ole riigi organid“ ( 64 ).

119.

Nimetatud kohtupraktikast tuleneb, et otsustav tegur vaidlusaluste ressursside riigi ressurssideks osutumise kindlakstegemiseks ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses on riigiasutuste sekkumise ja kontrolli ulatus nende üle.

120.

Riigiasutuste kontrolli puudumine selgitab, miks Euroopa Kohus ei kvalifitseeri abiks näiteks juhtumeid, kus kutseorganisatsiooni liikmete raha kasutatakse sellise konkreetse eesmärgi rahastamiseks nende liikmete huvides, mille valib eraõiguslik organisatsioon puhtalt ärilistel eesmärkidel ja mille suhtes riik toimib lihtsalt vahendina, et muuta äriorganisatsioonide kehtestatud maksed kohustuslikuks. Nende juhtude näiteid pakuvad kohtuasjad Pearle jt ( 65 ) ja Doux Élevages ja Coopérative agricole UKL-ARREE. ( 66 )

121.

Riigi kontrolli puudumine vahendite ülekandmise üle selgitab samuti seda, miks Euroopa Kohus ei loe riigiabiks olukordi, kus normide tagajärjel paigutatakse rahalised vahendid ühest eraõiguslikust üksusest üle teise üksusesse, ilma et riik täiendavalt sekkuks. Põhimõtteliselt ei kanta riigi ressursse üle juhul, kui raha läheb otse ühest eraõiguslikust üksusest teise, ilma et see läbiks avalik-õiguslikku või eraõiguslikku asutust, mis on riigi poolt määratud ülekannet haldama. ( 67 )

122.

Riigi ressursside ülekandmist ei toimu ka siis, kui riik pole peamiselt eraõiguslikke ettevõtjaid volitanud riigi ressursse haldama, vaid neile on üksnes kehtestatud ostukohustus, mida nad peavad täitma oma rahalistest vahenditest. ( 68 ) See juht oli kõne all kohtuotsuses PreussenElektra, mille kohaselt liikmesriigi poolt eraettevõtjatele kehtestatud kohustus osta kehtestatud miinimumhindadega taastuvatest energiaallikatest toodetud elektrienergiat ei tähenda riigi ressursside otsest või kaudset ülekandmist sellist elektrit tootvatele ettevõtjatele, ilma et seda asjaolu muudaks see, et nende ettevõtjate väiksem tulu, kellele see kohustus on kehtestatud, põhjustab tõenäoliselt maksutulude vähenemise, sest see tagajärg on sellele meetmele omane. ( 69 ) Sel juhul olid asjaomased ettevõtjad (see tähendab eraõiguslikud elektritootjad) seotud kohustusega osta teatavat liiki elektrienergiat oma rahalistest vahenditest, kuid riik ei olnud määranud neid abikava haldama.

123.

Samuti ei ole kohus täheldanud riigi kontrolli (ja seega ka riigi ressursside ülekandmist) Poola mehhanismis, mis seisnes selles, et elektritarnijatele seati kohustus müüa koostoodetud elektrit mahus, mis moodustab nende poolt lõppklientidele aastas müüdud elektri kogumahust 15%. ( 70 )

124.

Kuid riigi kontroll esineb taas ja riigi ressursside ülekandmine toimub siis, kui eraõiguslike isikute makstud summad käivad läbi avalik-õigusliku või eraõigusliku isiku käest, kes on määratud neid saajatele suunama. Nii oli see kohtuasjas Essent Netwerk Noord, kus eraõiguslik isik oli seadusega kohustatud riigi nimel elektri lisatasu koguma, kohustusega suunata see abisaajatele ilma, et oleks lubatud seda summat kasutada muul kui seaduses nimetatud otstarbel. Kogu selle lisatasu summa (mida Euroopa Kohus käsitas maksuna) oli riigi kontrolli all, mis oli piisav, et kvalifitseerida see riigi ressurssiks. ( 71 )

125.

Euroopa Kohus tuvastas riigi kontrolli ka kohtuasjas Vent de Colère! jt, kus käsitleti kõigi lõpptarbijate rahastatavat mehhanismi, mis hüvitas täielikult lisakulud, mida maksid need ettevõtjad, kellel oli kohustus osta tuuleenergiast toodetud elektrit (turuhinnast kõrgemate hindadega). Toimus riigi ressurssidest abi andmine, ehkki see mehhanism põhines osaliselt ressursside vahetul ülekandmisel eraettevõtjate vahel. ( 72 )

126.

Sama joont järgis Euroopa Kohus kohtuasjas Elcogás, milles arutati, kas „liikmesriigi poolt või riigi ressurssidest antava abiga on tegemist selliste elektrienergiat tootvale eraõiguslikule ettevõttele makstavate summade puhul, mille rahastamises osalevad kõik riigi territooriumil asuvad või elavad elektrienergia lõpptarbijad“ ( 73 ).

127.

Euroopa Kohus vastas, et lisakulude hüvitamise mehhanismi, millest ettevõtja sai kasu (ja mida rahastatakse lõpliku elektritasu alusel, mida kohaldatakse kõigile Hispaania tarbijatele ning riigi territooriumil ülekande- ja jaotusvõrkude kasutajatele) tuleks mõista riigi poolt või riigi ressurssidest antava abina ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses. Sellega seoses ei oma „tähtsust […] see, et lisakulude hüvitamiseks ettenähtud summad ei pärine elektri spetsiifilisest lisatasust ja see, et vaadeldav rahastamismehhanism ei kuulu liikmesriigi õigusaktide kohaselt rangelt maksu, lõivu või maksulaadse tasu kategooriasse“ ( 74 ).

128.

RES-E toetuskavasid käsitlevatest Euroopa Kohtu otsustest, mis on tehtud pärast kohtuasjas Georgsmarienhütte jt tehtud ettepanekut, võib välja tuua 28. märtsi 2019. aasta kohtuotsuse Saksamaa vs. komisjon ( 75 ) ning 15. mai 2019. aasta kohtuotsuse Achema jt, ( 76 ) milles rõhutatakse eelkõige riigi kontrolli elektriettevõtjatele eraldatud summade üle.

129.

Esimeses nimetatud kohtuotsusest tühistas Euroopa Kohus Üldkohtu 10. mai 2016. aasta kohtuotsuse Saksamaa vs. komisjon ( 77 ) ning komisjoni otsuse, mida oli selles kohtuotsuses kinnitatud ja mis puudutas Saksamaa RES-E toetuskava. ( 78 )

130.

Euroopa Kohus oli seisukohal, et komisjon ei olnud „tõendanud, et 2012. aasta [seaduses taastuvenergiaallikatest elektrienergia tootmise toetamist käsitleva õigusraamistiku muutmise kohta] ette nähtud eelised, st taastuvenergia lisatasust rahastatav kava taastuvatest energiaallikatest ja kaevandusgaasist taastuvenergia tootmise toetamiseks ning hüvitamise erikord, mille kohaselt seda lisatasu vähendatakse suurte elektritarbijate puhul, eeldasid riigi ressursse ja kujutasid endast järelikult riigiabi ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses“ ( 79 ).

131.

Selles kohtuotsuses võttis Euroopa Kohus muu hulgas arvesse järgmisi argumente:

132.

Kohtuotsuses Achema jt omakorda kinnitati Euroopa Kohtu varasemat kohtupraktikat, märkides, et „meede, mis seisneb eelkõige energia ostukohustuses, võib kuuluda „abi“ mõiste alla, kuigi see ei too kaasa riigi ressursside ülekandmist“, ning et „[i]segi juhul, kui asjaomasele abimeetmele vastavad summad ei ole alaliselt riigikassa valduses, piisab asjaolust, et need on pidevalt avaliku kontrolli all ja seega pädevate riigiasutuste käsutuses, et kvalifitseerida need „riigi ressurssideks““ ( 81 ).

133.

Samas kohtuotsuses kordas Euroopa Kohus, et määrav on see, et muud üksused peale avaliku võimu organite on „olnud liikmesriigi poolt volitatud riigi ressursse haldama ning neile ei olnud pelgalt kehtestatud ostukohustust, mida nad pidid täitma oma rahalistest vahenditest“ ( 82 ).

134.

Kohaldades kohtuvaidlusele seda kohtupraktikat, analüüsin ma kõigepealt roheliste sertifikaatide ostmise korda lähtuvalt abisaajate ja rohelisi sertifikaate ostma kohustatud isikute seisukohast; teiseks analüüsin GSE kontrolli ulatust roheliste sertifikaatide mehhanismi üle.

135.

Mis abisaajatesse (Itaalia RES-E tootjad) puutub, siis nad ei saa vahendeid mitte riigilt, vaid elektri Itaaliasse importijatelt – või teistelt kodumaistelt elektritootjatelt –, kes peavad esimestele eraldatud rohelisi sertifikaate ostma.

136.

Rahaliste vahendite ülekandmine ühelt eraõiguslikult isikult teisele, isegi kui see toimub seadusest tuleneva kohustuse alusel, eeldab põhimõtteliselt, et üle kantud summa (käesoleval juhul eraõiguslike ettevõtjate vahelise ostumüügitehingu hind) ei ole riigi oma. Ostukohustus eraõiguslike isikute omavahendite kasutamise teel ei kuulu üldreeglina ELTL artikli 107 lõike 1 alla.

137.

See on sisuliselt lähenemine, mis jäi peale kohtuotsuses PreussenElektra, kohtuotsuses Uteca ( 83 ) ja hiljuti 28. märtsi 2019. aasta kohtuotsuses Saksamaa vs. komisjon. ( 84 )

138.

Rohelisi sertifikaate ostma kohustatud isikud (st ostumüügitehingu teine pool) maksavad – ma kordan – nende eest ostjate omavahenditega.

139.

Kas võib väita, et riik loobub ( 85 ) riiklike ressursside sissenõudmisest, kui ta annab Itaalias asutatud RES-E tootjatele rohelisi sertifikaate tasuta?

140.

Jaatava vastuse andmiseks sellele küsimusele on tuginetud 8. septembri 2011. aasta kohtuotsusele komisjon vs. Madalmaad, kuna teatavate saastekvootide tasuta eraldamist peeti kaudseks tõendiks vastavate ressursside riikliku päritolu kohta. ( 86 ) Pärast seda kohtuotsust muutis komisjon oma seisukohta, kuna seni ei pidanud ta rohelistele sertifikaatidele vastavaid vahendeid riigi ressurssideks. ( 87 )

141.

Leian siiski, et niisugust ekstrapoleerimist ei saa teha. Roheliste sertifikaatide olemus iseenesest nõuab, et neid eraldataks tasuta RES-E tootjatele, selleks et tootjad müüksid neid turul ja saaksid sellest müügist tulu. Kui tasuta andmine kaoks ja RES-E tootjad peaksid maksma roheliste sertifikaatide eest summa (otse GSE-le või enampakkumisel), kaotaks see stiimul oma mõtte.

142.

Rohelised sertifikaadid on RES-E tootjate jaoks selle energia tootmiskulude lisakulu rahastamise viis. Rahastamine kaoks (ja roheline sertifikaat oleks kasutu), kui RES-E tootja, kes sertifikaadi saab, peaks selle eest maksma. Kui see oleks nii, lisanduks lisakulule roheliste sertifikaatide enda kulu, mistõttu seda mehhanismi ei saaks kasutada RES-E tootmise edendamiseks. Just kõrgemad tootmiskulud (vähemalt tol ajal) võrreldes tavapärase elektriga ( 88 ) olid need, mis rääkisid stiimuli tasuta andmise kasuks. ( 89 )

143.

Nagu Euroopa Kohus on otsustanud, on „toetuskava eesmärk, milles kasutatakse […] rohelisi sertifikaate, […] esmajoones jätta rohelise elektri tootmisega seotud [lisa]kulud otse turu kanda, täpsemalt […] [elektri]tarnijate ja [‑kasutajate] kanda [ja] kokkuvõttes tarbijate kanda“ ( 90 ).

144.

Need väited näitavad minu arvates, et rohelistes sertifikaatides kajastuvad RES-E tootmise lisakulud kannab turg, mitte riigiasutused, kuna need sertifikaadid on kaubeldavad väärtpaberid, mille väärtus on tagatud sellega, et on olemas seadusega kohustatud ostjad.

145.

Samamoodi ei mõjuta roheliste sertifikaatide tasuta eraldamine Itaalia riigieelarvet, kuna – kordan – see eraldamine ei eelda iseenesest riigi ressursside ülekandmist. ( 91 )

146.

Nii mõistab seda ka Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu), kinnitades, et „sellisel juhul ei ole tegemist riigi ressurssidega, kuna näib, et Itaalias tegutsevatele rohelise energia tootjatele ei ole otseselt ega kaudselt riigi ressursse üle antud“ ( 92 ).

147.

Riigieelarvele ei jää seega tulu laekumata seetõttu, et rohelisi sertifikaate antakse tasuta, mis on – nagu ma märkisin – lahutamatult seotud selle stiimuli olemusega.

148.

Kui dialektika huvides nõustuda, et see tasuta andmine tähendaks Itaalia riigile kaudset kahju, ei oleks seetõttu tingimata tegemist riigiabiga: Euroopa Kohtu arvates ei kujuta riigi tulu kaudne vähenemine, mis tuleneb riigisiseste õigusnormide või meetmete vastuvõtmisest, endast riigi ressursside ülekandmist, kui see mõju on neile omane. ( 93 )

149.

Kuna eelotsusetaotluse aluseks olev kohtuvaidlus piirdub Axpo kohustusega osta RES-E Itaaliasse importijana rohelisi sertifikaate, piisaks asja menetlevale kohtule vastamiseks sellest, mis on seni öeldud riigi ressursside puudumise kohta ja komisjon teeb oma seisukohtades ettepaneku nii teha.

150.

Selline lähenemine ei pruugi siiski olla ammendav, sest sellega jäetaks analüüsimata, kas Itaalia riigil on kontroll roheliste sertifikaatide korra muude elementide ja selle korra rakendamise üle. Konkreetselt võiks riik teostada kontrolli rohelistele sertifikaatidele ette nähtud rahaliste vahendite üle, välja arvatud RES-E tootjate ja importijate ning kodumaiste tavapärase elektri tootjate vahelised eraõiguslikud ülekanded.

151.

Nagu juba selgitatud, kehtestas Itaalia seadusandja mehhanismi roheliste sertifikaatide turuväärtuse säilitamiseks. Mõistagi võib roheliste sertifikaatidega teha otseseid tehinguid RES-E tootjate ja importijate ning kodumaiste tavapärase elektri tootjate vahel, kuid Itaalia õigusnormidega kehtestati ka roheliste sertifikaatidega kauplemise digiplatvorm, mida haldab äriühing GME, mis on GSE tütarettevõtja.

152.

Eelotsusetaotluses ega kohtuistungil ei ole esitatud tõendeid selle kohta, et GME kasutab oma rahalisi vahendeid nii, et see eeldab riigi ressursside ülekandmist kodumaistele RES-E tootjatele. Põhimõtteliselt näib, et GME üksnes haldab platvormi roheliste sertifikaatide ostjate ja müüjate vahendaja. Seda asjaolu peab eelotsusetaotluse esitanud kohus siiski kontrollima.

153.

Itaalia roheliste sertifikaatide korra ühe teise elemendi, nimelt GSE sekkumisega turul selleks, et ülemäärased sertifikaadid nende hinna säilitamiseks tagasi osta, võib seevastu kaasneda riigi ressursside kasutamine (RES-E tootjate kasuks).

154.

Vahendid, mis on GSE-l ülemääraste roheliste sertifikaatide tagasiostmiseks, tulenevad tulust, mis saadakse tariifikomponendist A3, mida maksavad Itaalia tarbijad oma elektriarves. A3 suuruse määrab kindlaks Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente (energia, võrkude ja keskkonna reguleeriv asutus). ( 94 )

155.

Tariifikomponent A3 kuulub elektrisüsteemi niinimetatud üldkulude ( 95 ) hulka, mille summad on kindlaks määratud dekreetseaduse nr 83/2012 artikli 39 lõikes 3. Elektrivõrguteenuseid kasutavad üksused on õiguslikult kohustatud maksma need summad elektrisektori hüvitusfondi ( 96 ) ja kajastama neid hinnas lõpptarbijatele (kes maksavad – ma kordan – neid oma arvetes).

156.

Elektrisüsteemi üldkulude katmiseks nõutavad summad on mõeldud üldhuvieesmärkide rahastamiseks vastavalt ametiasutuste kehtestatud jaotuskriteeriumidele. Üks nendest eesmärkidest on taastuvenergia ja energiatõhususe edendamine, millele vastab tariifikomponent A3. ( 97 )

157.

Elektrisüsteemi üldkulude katmiseks kogutud summad ei lähe riigieelarvesse, vaid kantakse sellise avalik-õigusliku majandusüksuse (elektrisektori hüvitusfond) halduskontodele, kes jaotab need teatud ettevõtjate kategooriatele eriotstarbel. Erand sellest reeglist on tariifikomponent A3, mille summa kanti 98% ulatuses üle GSE kontodele. ( 98 )

158.

Tariifikomponent A3 on seega rahaline kohustus, mis on kehtestatud Itaalia õigusnormidega RES-E tootmise edendamise üldhuvieesmärgi rahastamiseks. Nende meetmete hulgas, mida need õigusnormid selle eesmärgi saavutamiseks sisaldavad, on ka roheliste sertifikaatide tagasiostmine GSE poolt.

159.

Tariifikomponendist A3 saadavat tulu võib, isegi kui seda ei kanta riigieelarvesse, pidada riigi ressurssideks, mis on Itaalia ametiasutuste kaudse kontrolli all, kuna GSE kui täielikult Itaalia majandus- ja rahandusministeeriumi omandis olev äriühing saab viimaselt ja majandusarengu ministeeriumilt juhiseid, mida ta peab järgima. ( 99 )

160.

Kokkuvõttes võiks komponendi A3 vahendeid, mida kasutab GSE roheliste sertifikaatide tagasiostmiseks, pidada riigi ressurssideks, kuna neid: a) saadakse Itaalia õigusnormidega kehtestatud rahalisest kohustusest; b) maksavad elektrienergia lõpptarbijad ja c) haldab Itaalia riigi juhtimise all tegutsev avalik-õiguslik äriühing (GSE), kelle ülesanne on määrata neid Itaalia RES-E tootjatele, ostes rohelised sertifikaadid nende hinna languse korral GME hallataval kauplemisplatvormil tagasi. ( 100 )

161.

Tariifikomponent A3 loob seega riigi ressurssideks kvalifitseeritava tulu, mis kantakse kaudselt üle Itaalia RES-E tootjatele roheliste sertifikaatide tagasiostmisega GSE poolt, mis on riigile kuuluva äriühingu vormis üksus. ( 101 ) Seetõttu näib olevat tegemist riigi ressursside ülekandmisega, mis kujutab endast riigiabi. ( 102 )

162.

Igal juhul tuleb eelotsusetaotluse esitanud kohtul, kellel on kogu asjakohane teave: a) analüüsida GSE sekkumist roheliste sertifikaatide tagasiostmisel tariifikomponendi A3 arvelt; b) välja selgitada, kas selle sekkumisega toimub riigi ressursside ülekandmine Itaalia RES-E tootjatele, ja c) kontrollida, mil määral on praktikas riigil kontroll rahaliste vahendite üle, mida GSE kasutab roheliste sertifikaatide tagasiostmiseks.

163.

Itaalias tegutsevaid RES-E tootjaid soodustatakse rohelisi sertifikaate andes ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses, sest rohelisi sertifikaate antakse neile tasuta ja nad saavad neid seejärel otse või GME hallataval digiplatvormil müüa hinnaga, mille mõistlikul tasemel hoidmise eest hoolitseb GSE. ( 103 )

164.

Vastav eelis antakse ainult kodumaistele RES-E tootjatele, kes on soodsamas olukorras võrreldes elektriimportijatega (RES-E või tavapärase elektri) ja kodumaiste tavapärase elektri tootjatega. Esmapilgul oleks seega tegemist valikulise eelisega. ( 104 )

165.

Euroopa Kohus on seisukohal, et eelise valikulisuse tingimuse hindamiseks tuleb välja selgitada, kas liikmesriigi meede on konkreetset õiguslikku raamistikku arvestades selline, et võib soodustada „teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist“ võrreldes teiste ettevõtjatega, kes on asjaomase abikava eesmärki arvestades võrreldavas faktilises ja õiguslikus olukorras ning keda koheldakse seega erineval viisil, mida võib sisuliselt pidada diskrimineerivaks. ( 105 )

166.

Abikava, mitte individuaalse abi puhul tuleb uurida, kas see liikmesriigi kava, kuigi see annab üldise ulatusega eelise, teeb seda üksnes teatud ettevõtjate või teatud tegevusvaldkondade huvides. ( 106 )

167.

Selle valdkonna kohtupraktikas üldiselt kasutusele võetud meetodi järgi tuleb meetme valikulisust analüüsida kolmes etapis: a) aluseks oleva õiguskorra kindlaks määramine; b) nende ettevõtjate, keda see meede soodustab, faktilise ja õigusliku olukorra võrdlemine ja c) soodsa kohtlemise võimalik põhjendatus selle süsteemi olemuse ja üldise ülesehitusega, millesse need kuuluvad. ( 107 )

168.

Aluseks oleva õiguskorra kindlaksmääramise suhtes esitasid pooled kohtuistungil täiesti erinevad lähenemisviisid: ühed olid seisukohal, et selle all tuleb mõista elektri tootmise üldist õiguskorda Itaalias; teiste jaoks on see RES-E tootmisele kehtiv kord.

169.

Minu arvates on selles kohtuasjas aluseks olev õiguskord just nimelt üks direktiiviga 2009/28 kehtestatud kordadest. Nõustun Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) seisukohaga, et see süsteem on „ex se, sõnaselgelt ja tahtlikult valikuline, kuna selle eesmärk on eelistada igas liikmesriigis rohelise energia tootmist […]“ ( 108 ).

170.

Ma nõustun seega eelotsusetaotluse esitanud kohtuga, et selline riiklik RES-E toetuskava nagu liikmesriigi roheliste sertifikaatide toetuskava (mis on direktiiviga 2009/28 ette nähtud ja tagatud) ei kujuta endast erandit aluseks olevast korrast, vaid on selle lahutamatu osa. ( 109 )

171.

Kui aluseks olevat õiguskorda tuleb mõista vastupidi nii, et see on see, mis reguleerib Itaalias üldiselt elektriturgu (millest on roheliste sertifikaatide mehhanism erand), siis tuleks selle toetuskava tagajärgede kindlaksmääramiseks kontrollida ühtede ja teiste ettevõtjate olukordade võrreldavust. ( 110 )

172.

Itaalia riik soovib roheliste sertifikaatidega edendada RES-E tootmist ja seda liiki energia eripära tõttu ei ole need isikud, kes toodavad Itaalias elektrit taastuvatest energiaallikatest, võrdsustatavad nendega, kes toodavad energiat fossiilsetest või tavapärastest allikatest. Erineva kulu tõttu, mis neil tekivad, ei saa nende isikute olukorda pidada võrreldavaks.

173.

Asjaomase eesmärgi saavutamiseks ei oma aga põhimõtteliselt tähtsust, kus RES-E toodetakse, sest – ma kordan – oluline on ainult energia tootmine taastuvatest energiaallikatest. Sellest käsitlusviisist lähtuvalt on Itaalia RES-E tootjate ning sama RES-E teistest liikmesriikidest või kolmandatest riikidest importijate olukord sarnane. Seega diskrimineeritaks viimaseid võrreldes esimestega, mistõttu Itaalias asuvate RES-E tootjate eelis on valikuline.

174.

Siinkohal ei tohi unustada, et direktiiv 2009/28, nagu Euroopa Kohus on seda tõlgendanud kohtuotsuses Ålands Vindkraft, lubab konkreetselt rajada RES‑E tootmise toetuskavad riigisisestele alustele.

175.

Toetuse olemasoluks ei tohi roheliste sertifikaatide müügi summa olla ülemäära suur, see tähendab, et see ei tohi ületada suuremat kulu, mis tekib RES-E tootjatele sellise elektrienergia tootmise viisi puhul. Kui roheliste sertifikaatide hinda tõstetakse kunstlikult sellest kulust suuremaks, ei saaks meetme valikulisust eitada (lisaks sellele, et see ei ole objektiivselt põhjendatud).

176.

Mis puutub täpsemalt meetme põhjendatusse, siis leian ma, et roheliste sertifikaatide ( 111 ) korra laad ja üldine ülesehitus annavad sellele vajaliku aluse. Toetuskava võib tugineda direktiivile 2009/28, kui selle eesmärk on soodustada keskkonnakaitset ning inimeste, loomade ja taimede tervise ja elu kaitset. Kui abi on kooskõlas selle direktiivi sätetega, on seega seda võimalik pidada ELTL artikli 107 lõikega 3 kokkusobivaks.

177.

Abi siseturuga kokkusobivuse kontrollimine ei ole siiski mitte liikmesriikide kohtute, vaid komisjoni ülesanne igal üksikjuhul eraldi pärast seda, kui asjaomane liikmesriik on talle sellest teatanud, ( 112 ) vastavalt suunistele, mille ta on ise andnud ( 113 ).

178.

EMÜ-Šveitsi leping on elektriimpordile Šveitsi ja liidu liikmesriikide vahel põhimõtteliselt kohaldatav. ( 114 ) Axpo on seisukohal, et RES-E Šveitsist Itaaliasse importimiseks roheliste sertifikaatide ostmise kohustus rikub selle lepingu artikleid 6 ja 13.

179.

Nendele lepingu sätetele tuginemine eeldab kõigepealt, et Axpo tõendab, et tema poolt Šveitsist Itaaliasse imporditud elektrienergia on toodetud taastuvatest energiaallikatest. Selleks et see oleks nii, on vaja, et liit ja Šveits oleksid kokku leppinud mehhanismis, mis tagab ja kinnitab seda päritolu.

180.

Komisjoni esitatud ja kohtuistungil kinnitatud andmete kohaselt ei ole liit sõlminud Šveitsiga kokkulepet RES-E päritolutagatiste ühtlustamiseks vastavalt direktiivi 2009/28 artiklile 15. Selles valdkonnas toimunud kahepoolsed läbirääkimised katkestati.

181.

Itaalia ja Šveits sõlmisid küll 6. märtsil 2007 lepingu, mis nägi ette päritolutagatiste vastastikuse tunnustamise alates 2006. aastast imporditud elektri puhul. ( 115 ) See kahepoolne leping ei ole aga RES-E päritolutagatiste vastastikuseks tunnustamiseks kehtiv, nagu ma enne selgitasin. ( 116 )

182.

Isegi kui Axpo suudab tõendada Šveitsist imporditud elektri päritolu taastuvatest energiaallikatest, leian ma, et Itaalia roheliste sertifikaatide ostmise süsteem, mida kohaldatakse importijatele, ei ole EMÜ-Šveitsi lepingu ( 117 ) artiklitega 6 ja 13 vastuolus.

183.

Mis artikli 6 lõikesse 1 (mis keelab imporditollimaksudega samaväärse toimega maksud ühenduse ja Šveitsi vahelises kaubanduses analoogselt ELTL artiklitega 28 ja 30) puutub, siis nägime ( 118 ), et kõnealune kohustus ei ole oma olemuselt maks ega maksulaadne tasu, mistõttu ei saa seda kvalifitseerida tollimaksuga samaväärse toimega maksuks.

184.

Mis puutub artikli 13 lõikesse 1 (mis keelab koguselised impordipiirangud ja samaväärse toimega meetmed ühenduse ja Šveitsi vahelises kaubanduses), siis see keeld on sarnane ELTL artikli 34 keeluga. Nagu ma samuti selgitasin, ( 119 ) on Itaalia roheliste sertifikaatide mehhanism – isegi kui see kujutab endast koguselise impordipiiranguga samaväärse toimega meedet – põhjendatud keskkonnahoiu ning inimeste, loomade ja taimede tervise ja elu kaitsega ega riku seega ELTL artiklis 34 sätestatud keeldu. Sama arutluskäik on ülekantav EMÜ-Šveitsi lepingu artiklis 13 sätestatud keelule.

185.

Esitatut arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Consiglio di Statole (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) järgmiselt: