1

Oma hagiavalduses palub Euroopa Komisjon Euroopa Kohtul tuvastada, et Saksamaa Liitvabariik on rikkunud ELTL artiklist 49 ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 12. detsembri 2006. aasta direktiivi 2006/123/EÜ teenuste kohta siseturul (ELT 2006, L 376, lk 36) artikli 15 lõikest 1, lõike 2 punktist g ja lõikest 3 tulenevaid kohustusi, sest ta on jätnud kehtima kohustuslikud hinnad arhitektide ja inseneride osutatavatele teenustele.

2

Direktiivi 2006/123 põhjendus 40 on sõnastatud järgmiselt:

„„Olulise avaliku huviga seotud põhjuste“ mõistet, millele viidatakse käesoleva direktiivi teatavates sätetes, on Euroopa Kohus seoses asutamislepingu artiklitega 43 ja 49 oma kohtupraktikas kujundanud ning see võib ka edaspidi muutuda. Euroopa Kohtu kohtupraktikaga tunnustatud mõiste hõlmab vähemalt järgmiseid valdkondi: […] teenuste kasutajate kaitse; […] keskkonna- ja linnakeskkonna kaitse, sealhulgas asulaplaneerimine; […] intellektuaalomandi kaitse; kultuuripoliitika eesmärgid, […]“.

3

Direktiivi artikli 2 lõige 1 sätestab:

„Käesolevat direktiivi kohaldatakse liikmesriikides asutatud teenuseosutajate poolt osutatavate teenuste suhtes.“

4

Direktiivi artikkel 15 sätestab:

„1.   Liikmesriigid kontrollivad, kas nende õigussüsteemis on kehtestatud lõikes 2 loetletud nõuded, ja tagavad, et kõik taolised nõuded on kooskõlas lõikes 3 sätestatud tingimustega. Liikmesriigid kohandavad oma õigus- ja haldusnorme selliselt, et need oleksid vastavuses nimetatud tingimustega.

2.   Liikmesriigid kontrollivad, kas nende õigussüsteemi kohaselt seatakse teenuste osutamise valdkonnale juurdepääsu või selles valdkonnas tegutsemise eeltingimuseks mõni järgmistest nõuetest:

[…]

[…]

3.   Liikmesriigid kontrollivad, kas lõikes 2 osutatud nõuded vastavad järgmistele tingimustele:

[…]

5.   Artikli 39 lõikes 1 osutatud vastastikuse hindamise aruandes esitavad liikmesriigid järgmise teabe:

6.   Alates 28. detsembrist 2006 ei kehtesta liikmesriigid ühtegi uut lõikes 2 loetletud tüüpi nõuet, kui see nõue ei vasta lõikes 3 sätestatud tingimustele.

[…]“.

5

Arhitektide ja inseneride tasusid reguleerib 10. juuli 2013. aasta määrus pealkirjaga „Arhitekti- ja inseneriteenuste tasu määrus“ (Honorarordnung für Architekten und Ingenieure; BGBl. I, lk 2276; edaspidi „HOAI“).

6

HOAI § 1 on sõnastatud järgmiselt:

„Käesolev määrus reguleerib Saksamaal asukohta omavate arhitektide ja inseneride põhiteenuste hindade arvutamist, kui need põhiteenused on käesoleva määrusega hõlmatud ja neid osutatakse Saksamaa territooriumilt.“

7

HOAI § 3 sätestab:

„1.   Põhiteenuste hinnad asendiplaani ning arhitektuurse ja konstruktiivse projekteerimise eest on siduvalt sätestatud käesoleva määruse 2.–4. osas. I lisas nimetatud konsultatsioonide eest makstavad tasud ei ole siduvad.

2.   Lepingute täitmiseks üldiselt vajalikud põhiteenused sisalduvad teenusekirjeldustes. Teenusekirjeldused on jagatud teenuse osutamise etappideks vastavalt 2.–4. osa sätetele.

3.   Käesoleva määrusega hõlmatud eriteenuste loetelu ning teenusekirjeldused ja nende lisad ei ole ammendavad. Eriteenustes võib kokku leppida ka seoses selliste teenusekirjelduste ja teenuse etappidega, millesse nad ei kuulu, kui tegemist ei ole põhiteenustega. Eriteenuste hinnad on kokkuleppelised.

4.   Teenuseid tuleb kõigil juhtudel osutada kulutõhusalt.“

8

HOAI § 7 sätestab:

„1.   Hinnas lepitakse poolte vahel kokku kirjaliku kokkuleppega teenuse tellimisel käesolevas määruses sätestatud miinimum- ja maksimummäärade piires.

2.   Kui tasukõlblikud kulud või valdkonnad jäävad väljapoole käesolevas määruses sätestatud hinnaastmestikke, makstakse nende eest tasu kokkuleppel.

3.   Käesolevas määruses sätestatud miinimumhindu võib kirjaliku kokkuleppe alusel erandjuhtudel vähendada.

4.   Käesolevas määruses sätestatud maksimumhindu võib kirjaliku kokkuleppe alusel ületada erandlike põhiteenuste või nende erandliku kestvuse korral. Sellisel juhul ei võeta arvesse asjaolusid, millest juba lähtuti tasuvahemike või miinimum- ja maksimummäärade kindlaksmääramisel.“

9

HOAI § 3 lõikes 1 nimetatud HOAI osad 2–4 sisaldavad üksikasjalikke sätteid asendiplaani ning arhitektuurse ja konstruktiivse projekteerimise miinimum- ja maksimumhindade kohta. Neist mõned sätted lubavad vastavalt HOAI § 7 lõikele 3 erandjuhtudel miinimumhindade vähendamist.

10

HOAI § 44 lõikes 7 on sätestatud:

„Kui ulatuslike ja ühtsetel ehituslikel tingimustel teostatavate tsiviilehitusobjektide projekteerimistööde maht on ebaproportsionaalne arvutatud tasudega, kohaldatakse § 7 lõiget 3.“

11

HOAI § 52 lõikes 5 on sätestatud:

„Kui ulatuslike ja ühtsetel ehituslikel tingimustel teostatavate tsiviilehitusobjektide kandvate konstruktsioonide projekteerimistööde maht on ebaproportsionaalne arvutatud tasudega, kohaldatakse § 7 lõiget 3.“

12

HOAI § 56 lõige 6 on sõnastatud järgmiselt:

„Kui ulatuslike ja ühtsetel ehituslikel tingimustel teostatavate tsiviilehitusobjektide tehniliste seadmete projekteerimistööde maht on ebaproportsionaalne arvutatud tasudega, kohaldatakse § 7 lõiget 3.“

13

Pärast seda, kui komisjon oli kontrollinud direktiivis 2006/123 sätestatud kohustuste täitmist, pidas ta teatud liikmesriikidega kahepoolseid kohtumisi, millel käsitleti eeskätt riigisiseste õigusaktidega ette nähtud kohustuslikke hindu. Seoses sellega algatas komisjon EU Piloti menetluse, milles Saksamaa Liitvabariik esitas oma seisukohad 10. märtsil 2015, põhjendades arhitekti- ja inseneriteenuste hindu reguleerivad HOAI sätteid.

14

Komisjon juhtis 18. juuni 2015. aasta ametliku kirjaga Saksamaa ametisutuste tähelepanu sellele, et HOAI hindu käsitlevad sätted võivad rikkuda direktiivi 2006/123 artikli 15 lõiget 1, lõike 2 punkti g ja lõiget 3 ning ELTL artiklit 49.

15

Saksamaa Liitvabariik vaidles 22. septembri 2015. aasta kirjas sellele seisukohale vastu. Ta väitis, et HOAI ei piira asutamisvabadust ning isegi kui see nii oleks, õigustaksid võimalikku piirangut olulise avaliku huviga seotud põhjused. Ta lisas, et kõnealused sätted reguleerivad vaid riigisiseseid olukordi, mida ei saa hinnata direktiivist 2006/123 ja ELTL artiklist 49 lähtudes.

16

Komisjon esitas 25. veebruaril 2016 põhjendatud arvamuse, milles ta kordas juba ametlikus kirjas sisaldunud argumente. Ta palus liikmesriigil võtta arvamuse järgimiseks vajalikud meetmed kahe kuu jooksul arvates selle kättesaamisest. Saksamaa Liitvabariik vastas põhjendatud arvamusele 13. mail 2016, korrates oma argumente.

17

Kuna komisjoni hinnangul ei olnud Saksamaa Liitvabariik etteheidetud rikkumist kõrvaldanud, otsustas ta esitada käesoleva hagi.

18

Euroopa Kohtu presidendi 7. novembri 2017. aasta otsusega lubati Ungaril astuda menetlusse Saksamaa Liitvabariigi nõuete toetamiseks.

19

Komisjon väidab esiteks, et HOAI piirab asutamisvabadust, mis on tagatud ELTL artikliga 49 ja direktiiviga 2006/123. Ta leiab, et nimetatud õigusakt, mis kehtestab arhitekti- ja inseneriteenuste miinimum- ja maksimumhindade süsteemi, takistab teistest liikmesriikidest pärit uutel teenuseosutajatel Saksamaa turule siseneda. Seoses sellega väidab ta, et HOAI piirab uute teenuseosutajate – kellel ei ole nii kerge Saksamaa turul kliendibaasi luua – võimalust pakkuda Saksamaal asutatud teenuseosutajate pakutavate teenustega võrdväärseid teenuseid kehtestatud kohustuslikust hinnast madalama hinnaga või pakkuda suurema väärtusega teenuseid kehtestatud maksimumhinnast kõrgema hinnaga.

20

Komisjon leiab, et arhitektide ja inseneride pakutavate teenuste suur hulk Saksamaal ei mõjuta kõnealuste asutamisvabaduse piirangute olemasolu. Ta väidab sellega seoses, et direktiivi 2006/123 artiklis 15 ei ole turuolukorda mainitud ning Euroopa Kohus võttis 5. detsembri 2006. aasta kohtuotsuses Cipolla jt (C‑94/04 ja C‑202/04, EU:C:2006:758) seisukoha, et advokaatide tasu kohustuslikud alammäärad kujutavad endast teenuste osutamise vabaduse piirangut, kuigi asjaomasel turul tegutses aktiivselt äärmiselt suur arv advokaate.

21

Komisjon lisab, et ehkki HOAI käsitleb arhitekti- ja inseneriteenuste osutamise korda, takistab HOAI oma mõju tõttu turulepääsu kui sellist.

22

Komisjon järeldab direktiivi 2006/123 artikli 2 lõike 1 sõnastusest, et direktiiv on kohaldatav ka puhtalt riigisisestes olukordades.

23

Teiseks väidab komisjon, et HOAIs sisalduvaid asutamisvabaduse piiranguid ei õigusta olulised avaliku huviga seotud põhjused, millele Saksamaa Liitvabariik viitab.

24

Komisjoni arvates ei saa vaidlusalust piirangut põhjendada teenuste kõrge taseme säilitamisega. 5. detsembri 2006. aasta kohtuotsusest Cipolla jt (C‑94/04 ja C‑202/04, EU:C:2006:758) ei saa järeldada, et Euroopa Kohtu hinnangul on kõik miinimumhindu kehtestavad õigusnormid õiguspärased, kui turul on suur hulk vastava teenuse pakkujaid. Saksamaa Liitvabariik pidanuks esitama tõendeid selle kohta, et kõnealused hinnad tagavad teenuste kvaliteedi.

25

Eeskätt leiab komisjon, et see liikmesriik oleks pidanud tõendama, et miinimumhindadest loobumine viiks nende teenuste jaoks sellise hinnataseme määramiseni, mis võib tekitada kahtlusi teenuste kvaliteedis. Eurostati andmetest ilmneb, et arhitektiteenuste puhul on tegevuse koguülejäägi osatähtsus Saksamaal selgelt suurem kui teistes liikmesriikides, kuid puuduvad andmed selle kohta, et teistes liikmesriikides osutatavate teenuste kvaliteet oleks madalama hinnamarginaali tõttu halvem. Komisjon lisab, et HOAI läheb kaugemale sellest, mis on taotletava eesmärgi saavutamiseks vajalik, sest teenuseosutajatel, kes soovivad pakkuda teenuseid miinimumhinnast madalama hinnaga, ei ole võimalik tõendada, et nad täidavad kõik riigisisestes õigusnormides sätestatud nõuded.

26

Komisjon märgib, et HOAIs ette nähtud ehitushinnakokkulepete sõlmimise ja miinimumhinnast madalamate tasude määramise võimaluse sage kasutamine, ilma et oleks täheldatud teenuste kvaliteedi langust, nõrgendab Saksamaa Liitvabariigi argumente.

27

Komisjon ei nõustu argumendiga, et eesmärk kaitsta tarbijaid, kõrvaldades tarbijate ja teenuseosutajate informeerituse asümmeetria, saavutatakse teenuste kõrge kvaliteediga, mille omakorda tagab miinimumhindade kehtestamine. Komisjoni sõnul põhineb see argument ekslikul eeldusel, et miinimumhinnad tagavad osutatavate teenuste kvaliteedi.

28

Komisjon märgib veel, et direktiivi 2006/123 artikkel 22 kohustab teenuseosutajaid tegema teenuse kasutajale teatavaks teenuse hinna või selle arvutamise meetodi. Riigisisesed ametiasutused võivad ette näha, et kohaldatavate hindade kohta avaldatakse teavet viitena turutavale. Ta lisab, et Saksamaa Liitvabariik ei ole selgitanud, mis põhjusel puudub informeerituse asümmeetria konsultatsiooniteenuste puhul, millele ei kehti HOAIs sätestatud kohustuslikud hinnad.

29

Komisjon leiab, et Saksamaa Liitvabariigi viidatud uuringud ei võimalda tõendada teenuste hindade ja nende kvaliteedi vahelist korrelatsiooni. Veel märgib ta, et Saksamaa Liitvabariik ei ole selgitanud, kuidas väidetav miinimumhindade ergutav mõju toob kaasa tagajärjed, mida see liikmesriik on kirjeldanud väga üldiselt. Komisjon märgib, et Inseneride Kodade Euroopa Nõukogu (European Council of Engineers Chambers) 5. novembri 2015. aasta kiri viitab selle nõukogu 26. septembri 2015. aasta avaldusele, milles on positiivselt kirjeldatud süsteeme, mis tagavad ühetaolised, prognoositavad ja läbipaistvad tasud teatud tüüpi teenuste eest, ilma et neile teenustele määrataks kohustuslikult kindlaks hinnad. Komisjon on arvamusel, et sellest avaldusest nähtuvalt on taotletud eesmärke võimalik saavutada meetmetega, mis on vähem piiravad kui HOAIs sätestatud meetmed. Ta leiab, et oodatud kvaliteeditaseme saavutamiseks tuleks võtta HOAIs sätestatud meetmetest erinevad meetmed, nagu kutsekvalifikatsiooni ja vastutust käsitlevad eeskirjad.

30

Veel väidab komisjon, et teenusettevõtjate säilimise ja jätkusuutlikkuse ning teenuseosutajate tulude tagamist käsitlevad eesmärgid on puhtmajanduslikud ning neid ei saa pidada oluliseks avaliku huviga seotud põhjuseks.

31

Kolmandaks on komisjon seisukohal, et vastupidi sellele, mida väidab Saksamaa Liitvabariik, ei sobi HOAIs sätestatud hinnareeglid tarbijakaitse eesmärgi saavutamiseks, sest tarbijad ei saa nende põhjal teada, kas kavandatud hinnad on asjakohased, ning need reeglid ei võimalda tarbijatel kontrollida kohaldatavaid hindu HOAIs sätestatud hinnakirjast hoolimata. Komisjon leiab, et kuigi hinnakiri võimaldab tarbijatel paremini eristada neile pakutavaid teenuseid ning võib osutuda kasulikuks teenuste liigitamisel nende tähtsuse järgi, ei saa hinnakirjaga põhjendada kohustust kohaldada miinimum- ja maksimumhindu selle alajaotuse alusel.

32

Neljandaks väidab komisjon, et HOAI § 7 lõiked 3 ja 4, mis lubavad kohustuslike hindade kohaldamisel teatavat paindlikkust, moodustavad erandi, mida Saksa kohtud on tõlgendanud kitsalt. Seega on maksimumhindadest võimalik kirjaliku kokkuleppega kõrvale kalduda vaid erandlike põhiteenuste või nende erandliku kestvuse korral.

33

Ta lisab, et HOAI § 7 lõike 3 kohaselt on kõrvalekalded miinimumhindadest lubatud erijuhtudel, mis puudutavad teenuseid, mida osutavad insenerid, mitte arhitektid.

34

Komisjoni sõnul tõlgendavad Saksa kohtud ka kõrvalekaldeid miinimumhindadest kitsalt. Bundesgerichtshofi (Saksamaa Liitvabariigi kõrgeim üldkohus) kohtupraktikat tsiteerides väidab komisjon, et teenusepakkuja ei või ettevõttes ratsionaliseerimisega saavutatud kulude kokkuhoidu kanda üle klientidele, kui selle tulemuseks oleks miinimumhinnast madalama hinna määramine. Konkreetsemalt seoses Bundesgerichtshofi (Saksamaa Liitvabariigi kõrgeim üldkohus) 22. mai 1997. aasta kohtuotsusega väidab komisjon, et sellest kohtuotsusest ilmneb, et ka pikaajalise koostöö puhul, mis põhineb arhitekti või inseneri sellisel pakkumusel, mis näeb ette miinimumhinnast madalamad hinnad, on tegemist HOAI rikkumisega, sest iga lepingut tuleb käsitleda eraldi. Komisjon teeb järelduse, et Saksa süsteem ei ole piisavalt paindlik, et seda saaks pidada liidu õigusega kooskõlas olevaks.

35

Lisaks väidab komisjon ühelt poolt, et Saksamaa Liitvabariik ei ole selgitanud põhjusi, miks eeldatakse, et maksimumhinnad aitavad kõrvaldada tarbijate ja teenuseosutajate informeerituse asümmeetriat seoses osutatavate teenuste kvaliteediga. Teisalt järeldab komisjon, et liiga suurte tasude määramise eest tarbijate kaitsmist käsitleva eesmärgi võib saavutada nii, et tarbijale tehakse kättesadavaks asjakohane teave, mille abil ta saab hinnata, milline on temalt nõutav hind võrreldes turuhinnaga. Selline meede oleks vähem piirav kui meede, mis tuleneb HOAIs ette nähtud hinnasüsteemist.

36

Saksamaa Liitvabariik väidab esiteks, et HOAI ei riku ELTL artiklit 49 ega direktiivi 2006/123, sest esiteks näeb see ette miinimum- ja maksimumhinnad ainult asendiplaani ning arhitektuurse ja konstruktiivse projekteerimise alastele põhiteenustele, mille kõrge kvaliteedi tagamine on üldise huvi eesmärk, mitte aga konsultatsiooniteenustele, mille tasud on poolte vahel vabalt kokku lepitavad.

37

Teiseks näeb HOAI ette rea erandeid, et tagada võimalus leppida igal konkreetsel juhul kokku õiges tasus, mistõttu valitseb suur paindlikkus, mis võimaldab teiste Euroopa Liidu liikmesriikide ettevõtjatel siseneda Saksamaa turule tõhusa konkurentsi tingimustes.

38

Saksamaa Liitvabariik viitab sellega seoses Euroopa Kohtu praktikale, eeskätt 28. aprilli 2009. aasta kohtuotsusele komisjon vs. Itaalia (C‑518/06, EU:C:2009:270), mille järgi ei piira miinimum- ja maksimumhinnad asutamisvabadust ega teenuste vaba liikumist, kui need hinnad kehtestanud õigusnormidele on omane paindlikkus, mis võimaldab hindu teatud määral kohandada vastavalt osutatud teenuse laadile. Käesoleval juhul näeb HOAI ette just sellise paindlikkuse nii miinimum- kui ka maksimumhindade puhul.

39

Saksamaa Liitvabariik lisab, et 15. novembri 2016. aasta kohtuotsusest Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874) nähtub, et puhtalt riigisiseseid olukordi ei tohiks hinnata asutamisvabadusest ega direktiivist 2006/123 lähtudes, sest kumbki ei ole sellistele olukordadele kohaldatav.

40

Veel leiab see liikmesriik, et komisjon ei ole selgitanud, mismoodi piiraksid HOAIs ette nähtud miinimum- ja maksimumhinnad turule pääsemist, ega tõendanud konkreetsete asutamisvabaduse piirangute esinemist. Ta on kõigest maininud „võimalikke piiranguid“ ning piirdunud väitmisega, et turuolukord „ei ole oluline“. Seoses sellega viitab nimetatud liikmesriik Euroopa Kohtu praktikale, mille kohaselt puudub piirang, kui meetme võimalik mõju asutamisvabadusele on liiga juhuslik ja liiga kaudne, ning direktiivi 2006/123 põhjendusele 69, mille sõnastuses on seda kohtupraktikat sisuliselt meenutatud. Seetõttu asub ta seisukohale, et käesoleval juhul puudub hinnataval meetmel, mis pealegi ei käsitle turule pääsemist, igasugune mõju asutamisvabadusele ning komisjon ei ole täitnud tal lasuvat kohustust esitada tõendeid sellise mõju esinemise kohta.

41

Saksamaa Liitvabariik viitab arhitektide ja inseneride kutseorganisatsioonide dokumentidele, millest nähtub, et HOAI ei takista Saksamaa turule pääsemist ega piira asutamisvabadust selle liikmesriigi territooriumil.

42

Teiseks ja teise võimalusena väidab Saksamaa Liitvabariik, et HOAIs ette nähtud hinnasüsteem on õigustatud olulistel avaliku huviga seotud põhjustel, milleks on projekteerimisteenuste kvaliteedi tagamine, tarbijakaitse, ehitiste ohutus, ehituskultuuri hoidmine ja keskkonnahoidlik ehitamine. Selle liikmesriigi sõnul on HOAI peamine eesmärk tagada arhitekti- ja inseneriteenuste kõrge kvaliteet.

43

Saksamaa Liitvabariik rõhutab, et kvaliteetne projekteerimisteenus vastab tarbijakaitse eesmärgile kahes aspektis, kuivõrd see tagab ehitiste ohutuse ja selle eesmärk on vältida vigu tööde tegemisel, mis sujub seetõttu kiiremini ja odavamalt. Nimetatud liikmesriik lisab, et miinimumhindade kindlaksmääramist toetavad nii ehitustellijate kutseorganisatsioonid kui ka tarbijaühendused.

44

Saksamaa Liitvabariik ei nõustu komisjoni seisukohaga, et kõnealune asutamisvabaduse piirang ei ole õigustatud. Eeskätt väidab, ta, et väikestel ja keskmise suurusega ettevõtjatel põhineva turustruktuuri säilitamine on soovitav eesmärk, sest selle toimel tagatakse teenuseosutajate suur hulk ja edendatakse „parimal kvaliteedil“ rajanevat konkurentsi. See liikmesriik märgib, et Saksamaa territooriumil tegutsevate ettevõtjate struktuur on oluliselt moonutanud komisjoni tõdemust tegevuse koguülejäägi osatähtsuse kohta Saksamaal. Ta lisab, et Bundesgerichtshof (Saksamaa Liitvabariigi kõrgeim üldkohus) on tunnistanud 2014. aastal ebaseaduslikuks ehitushinnakokkulepete sõlmimise võimaluse, mis oli olemas aastatel 2009–2014.

45

Kolmandaks leiab Saksamaa Liitvabariik, et miinimumhindade kindlaksmääramine on sobiv vahend eesmärgiks seatud kõrge kvaliteedi tagamiseks. Seoses sellega märgib ta, et 5. detsembri 2006. aasta kohtuotsuses Cipolla jt (C‑94/04 ja C‑202/04, EU:C:2006:758) nõustus Euroopa Kohus põhimõtteliselt sellega, et turul, mida iseloomustab suur asümmeetria teenuseosutajate ja teenusesaajate informeerituses ning teenuseosutajate suur hulk, on teenustele miinimumhinna kehtestamise ja teenuste kvaliteedi säilitamise vahel seos, ehkki ta jättis selle seose olemasolu ja asjakohasuse põhikohtuasjas liikmesriigi kohtu tuvastada. Euroopa Kohus on ka möönnud liikmesriikide kaalutlusõigust võrreldavates olukordades, mistõttu ei saa liikmesriikidelt nõuda, et nad tõendaksid, et riigisisesel turul on teenuse kvaliteedi ja hinna vahel põhjuslik seos conditio sine qua non tähenduses. Saksamaa Liitvabariik täpsustab, et kuigi see ei olnud kohustuslik, lähtus ta HOAI vastuvõtmisel üksikasjalikest uuringutest, mis käsitlesid miinimum- ja maksimumhindade määramist ja nende mõju.

46

Saksamaa Liitvabariigi sõnul on miinimum- ja maksimumhinnad taotletava kvaliteedieesmärgi saavutamiseks sobivad, sest hinna ja kvaliteedi vahel on seos, kuna kõrge kvalifikatsiooniga töötajate suur töökoormus kajastub kõrgemates hindades. Kui hind on allpool teatavat taset, siis võib eeldada, et seda hinda on võimalik saavutada ainult teenuste madalama kvaliteediga.

47

Seoses sellega märgib ta, et Saksamaa projekteerimisteenuste turul valitseb „kahjuliku valiku“ risk. Kui tarbijad ei ole piisavalt informeeritud ega suuda ära tunda kvaliteedierinevusi, valivad nad järjekindlalt kõige odavama pakkumise, mistõttu rajaneb konkurents vaid hinnal. Võttes arvesse teenuseosutajate ja tarbijate informeerituse asümmeetriat ning teenuseosutajate suur hulka turul, ei ole praktikas võimalik konkurentsivõimet säilitada ja kasumit teenida enam muul viisil kui madalama kvaliteediga teenuseid pakkudes, mis viib „moraaliriski“ (moral hazard) või „kahjuliku valiku“ olukorrani.

48

Saksamaa Liitvabariik leiab, et miinimumhindade kehtestamisega vähendatakse hinna kui konkurentsiteguri tähtsust, mis võimaldab teenuste kvaliteedi halvenemist vältida.

49

Veel väidab Saksamaa Liitvabariik, et HOAIs ette nähtud miinimumhindade kindlaksmääramine ei lähe taotletavate eesmärkide saavutamiseks vajalikust kaugemale ning puudub vähem piirav meede, kuna HOAIs on arvesse võetud asjaomaste teenuste laadi ja kehtestatud sellised hinnad vaid projekteerimisteenustele ning nähtud selle kohaldamisest ette palju erandeid.

50

Komisjoni soovitatud alternatiivid ei sobi kohustuslike hindade asendamiseks. Kutsealale pääsemise eeskirjad tagavad vaid selle, et kutsealal tegutsejatel on nõutav kvalifikatsioon, samas kui kohustuslike hindade süsteem võimaldab tagada kvaliteetsete teenuste osutamise. Esiteks ei ole HOAI kohaldamisalasse kuuluvatele kutsaladele pääs Saksamaal piiratud, sest põhimõtteliselt võib sellistel kutsealadel tegutseda iga inimene, kes järgib seda õigusakti. Teiseks oleks võimalike kutsealale pääsemise eeskirjade kehtestamine palju tõsisem asutamisvabaduse piirang kui HOAIst tulenev piirang.

51

Saksamaa Liitvabariik märgib lisaks, et ka vastutust ja kohustuslikku ametikindlustust käsitlevate eeskirjade kehtestamises seisnev alternatiiv ei ole veenev. HOAIs sätestatud tasueeskirjad peaksid nimelt ennetavalt tagama teenuste kõrge kvaliteedi, samas kui vastutust ja kindlustust käsitlevad eeskirjad, mis kohalduvad alles siis, kui kahju on juba tekkinud, ei ole oma loomult sobivad kaitsma selliseid üldisi huve nagu ehitiste ohutus, ehituskultuur või keskkonnahoid.

52

Komisjoni pakutud alternatiiv, mis seisneb kutsetegevuse eeskirjade kehtestamises, võimaldaks saavutada vaid osutatud teenuste miinimumkvaliteedi, mitte aga vaidlusaluste õigusnormidega püüeldavat kõrget kvaliteeti. Taotletava kvaliteedieesmärgi saavutamiseks oleks vaja kas kohustada kõiki teenuseosutajaid liituma kutseorganisatsioonidega, millele on tehtud ülesandeks valvata osutatud teenuste kvaliteedi järele, või kõrvaldada turult need teenuseosutajad, kes ei kuulu sellistesse organisatsioonidesse.

53

Saksamaa Liitvabariik ei nõustu ka alternatiiviga, mis seisneb kohaldatavate hindade kohta teabe avaldamises viitena turutavale. See liikmesriik leiab, et niisugune avaldamine ei lahenda informeerituse asümmeetria probleemi ja võib hindade „allakäiguspiraali“ isegi kiirendada.

54

Neljandaks väidab Saksamaa Liitvabariik, et maksimumhinnad ei piira asutamisvabadust ning on igal juhul põhjendatud tarbijakaitsega, sest aitavad tarbijatel vältida liigsuurtest tasudest põhjustatud ülemäärast koormat. Peale selle on need taotletavate eesmärkide saavutamiseks sobivad.

55

Saksamaa Liitvabariigi nõuete toetamiseks menetlusse astunud Ungari nõustub sisuliselt selle liikmesriigi argumentidega.

56

Esmalt on vaja vaidlusalust riigisisest regulatsiooni analüüsida direktiivi 2006/123 artikli 15 seisukohast ning alles seejärel vajaduse korral ELTL artikli 49 seisukohast.

57

Kõigepealt tuleb tagasi lükata Saksamaa valitsuse argument, et direktiivi 2006/123 artikkel 15 ei ole kohaldatav puhtalt riigisisestele olukordadele, st olukordadele, mille faktilised asjaolud on seotud üheainsa liikmesriigiga.

58

Euroopa Kohus on juba asunud seisukohale, et direktiivi 2006/123 III peatüki sätteid, mis puudutavad teenuseosutajate asutamisvabadust, tuleb tõlgendada nii, et need on kohaldatavad ka olukorras, kus kõik asjasse puutuvad asjaolud leiavad aset ainult ühe liikmesriigi siseselt (30. jaanuari 2018. aasta kohtuotsus X ja Visser, C‑360/15 ja C‑31/16, EU:C:2018:44, punkt 110).

59

Tuleb ka meeles pidada, et direktiivi 2006/123 artikli 15 lõike 1 kohaselt on liikmesriigid kohustatud kontrollima, kas nende õigussüsteemis on kehtestatud selle artikli lõikes 2 loetletud nõuded, ja tagama, et kõik taolised nõuded on kooskõlas selle artikli lõikes 3 sätestatud tingimustega.

60

Direktiivi artikli 15 lõike 2 punkt g puudutab nõudeid, mis seavad mingil tegevusalal tegutsemise eeltingimuseks, et teenusosutaja peab kinni pidama miinimum- ja/või maksimumhindadest.

61

Artikli 15 lõigetest 5 ja 6 tuleneb, et liikmesriikidel on õigus säilitada või vajaduse korral kehtestada sama artikli lõikes 2 nimetatud laadi nõudeid, tingimusel et need vastavad selle artikli lõikes 3 sätestatud tingimustele (vt selle kohta 16. juuni 2015. aasta kohtuotsus Rina Services jt, C‑593/13, EU:C:2015:399, punkt 33).

62

Need tingimused puudutavad esiteks nende nõuete mittediskrimineerivat laadi, see tähendab need ei või olla otseselt ega kaudselt diskrimineerivad kodakondsuse alusel ega äriühingute puhul registrijärgse asukoha alusel, teiseks nende vajalikkust, see tähendab nõuded peavad olema põhjendatud olulise avaliku huviga seotud põhjusega, ja kolmandaks proportsionaalsust, see tähendab need nõuded peavad olema sobivad taotletava eesmärgi saavutamise tagamiseks, need ei või minna nimetatud eesmärgi saavutamiseks vajalikust kaugemale; samuti ei tohi olla võimalik asendada neid nõudeid muude, vähem piiravate meetmetega, millega saavutataks sama tulemus.

63

Direktiivi 2006/123 artikli 15 eesmärk on seega viia omavahel kooskõlla ühelt poolt liikmesriikide reguleerimispädevus seoses selle artikli kohaselt hindamisele kuuluvate nõuetega ning teiselt poolt asutamisvabaduse tegelik kasutamine.

64

Sellest järeldub, et kuigi artikli 15 tähenduses nõude õigustamiseks olulise avaliku huviga seotud põhjusele tuginev liikmesriik on kohustatud tõendama, et tema õigusnormid on taotletava õiguspärase eesmärgi saavutamiseks sobivad ja vajalikud, ei saa see tõendamiskoormis minna nii kaugele, et sellelt liikmesriigilt nõuda, et ta kindlalt tõendaks, et ükski muu mõeldav meede ei võimalda seda eesmärki samadel tingimustel saavutada (vt selle kohta 28. aprilli 2009. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia, C‑518/06, EU:C:2009:270, punkt 84 ja seal viidatud kohtupraktika; 24. märtsi 2011. aasta kohtuotsus komisjon vs. Hispaania, C‑400/08, EU:C:2011:172, punkt 123, ning 23. detsembri 2015. aasta kohtuotsus Scotch Whisky Association jt, C‑333/14, EU:C:2015:845, punkt 55). Nimelt tähendaks selline nõue praktikas seda, et liikmesriik kaotaks vastavas valdkonnas reguleerimispädevuse.

65

See kehtib seda enam, et liikmesriik peab – nagu Saksamaa Liitvabariik märkis – suutma tuua „hindamisele kuuluva nõude“ õigustuseks esile olulise avaliku huviga seotud põhjuse kohe pärast sellise nõude kehtestamist, kui tal eeldatavasti puuduvad empiirilised tõendid selle kohta, milline on selle nõude tagajärg, võrreldes muude meetmete tagajärjega.

66

Käesoleval juhul kuuluvad HOAIst tulenevad nõuded, kuna nendega määratakse kindlaks arhitektide ja inseneride osutatavate projekteerimisteenuste miinimum- ja maksimumhinnad, direktiivi 2006/123 artikli 15 lõike 2 punkti g kohaldamisalasse.

67

Seetõttu peavad vaidlusalused hinnad – kuivõrd tegemist on selles sättes ette nähtud nõudega – direktiivi eesmärkidele vastamiseks täitma direktiivi artikli 15 lõikes 3 esitatud kolm tingimust, see tähendab olema mittediskrimineerivad, vajalikud ja proportsionaalsed olulise avaliku huviga seotud põhjuse saavutamisega (vt selle kohta 1. märtsi 2018. aasta kohtuotsus CMVRO, C‑297/16, EU:C:2018:141, punkt 54).

68

Mis puudutab esimest direktiivi 2006/123 artikli 15 lõikes 3 sätestatud tingimust, siis tuleb tõdeda, et käesoleva otsuse punktis 66 mainitud nõuded ei ole otseselt ega kaudselt diskrimineerivad kodakondsuse alusel ega äriühingute puhul registrijärgse asukoha alusel selle lõike punkti a tähenduses, mistõttu on see tingimus täidetud.

69

Mis puudutab teist tingimust, siis Saksamaa Liitvabariik märgib, et miinimumhindadega püütakse saavutada projekteerimisteenuste kvaliteedi tagamise, tarbijakaitse, ehitiste ohutuse, ehituskultuuri hoidmise ja keskkonnahoidliku ehitamise eemärki. Maksimumhindade eesmärk on tarbijate kaitsmine, tagades, et tasud oleksid vastavate teenuste suhtes läbipaistvad, ja vältides liiga kõrgeid hindu.

70

Seoses sellega tuleb tõdeda, et töö kvaliteeti ja tarbijakaitset puudutavaid eesmärke on Euroopa Kohus pidanud olulise avaliku huviga seotud põhjusteks (vt selle kohta 3. oktoobri 2000. aasta kohtuotsus Corsten, C‑58/98, EU:C:2000:527, punkt 38; 8. septembri 2010. aasta kohtuotsus Stoß jt, C‑316/07, C‑358/07–C‑360/07, C‑409/07 ja C‑410/07, EU:C:2010:504, punkt 74, ning 15. oktoobri 2015. aasta kohtuotsus Grupo Itevelesa jt, C‑168/14, EU:C:2015:685, punkt 74).

71

Mis puudutab ehituskultuuri hoidmise ja keskkonnahoidliku ehitamise eemärki, siis neid võib siduda kultuuri- ja ajaloopärandi säilitamist ning keskkonnakaitset puudutavate üldisemate eesmärkidega, mis on samuti olulise avaliku huviga seotud põhjused (vt selle kohta 26. veebruari 1991. aasta kohtuotsus komisjon vs. Prantsusmaa, C‑154/89, EU:C:1991:76, punkt 17, ja 14. detsembri 2004. aasta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa, C‑463/01, EU:C:2004:797, punkt 75).

72

Olgu veel toonitatud, et direktiivi 2006/123 põhjenduses 40 on kinnitatud, et teenuste kasutajate kaitse, keskkonnakaitse ja kultuuripoliitika eesmärgid on olulise avaliku huviga seotud põhjused.

73

Mis puudutab direktiivi 2006/123 artikli 15 lõikes 3 sätestatud kolmandat tingimust, siis eeldab see kolme elemendi koosesinemist: nõue peab olema sobilik taotletud eesmärgi saavutamiseks ega tohi minna eesmärgi saavutamiseks vajalikust kaugemale ning seda eesmärki ole võimalik saavutada vähem piirava meetmega.

74

Liikmesriik, kes – nagu käesolevas asjas Saksamaa Liitvabariik – tugineb olulise avaliku huviga seotud põhjusele, et õigustada enda võetud meedet, peab esitama oma argumentide põhjendamiseks konkreetsed tõendid (vt selle kohta 23. jaanuari 2014. aasta kohtuotsus komisjon vs. Belgia, C‑296/12, EU:C:2014:24, punkt 33 ja seal viidatud kohtupraktika).

75

Selles kontekstis tuleb kõigepealt rõhutada, et kuivõrd ehitiste ohutuse, ehituskultuuri hoidmise ja keskkonnahoidliku ehitamise eesmärgi saavutamine on otseselt seotud projekteerimistööde kvaliteediga, tuleb möönda nii HOAI sobivust nende kolme esimese eesmärgi saavutamiseks kui ka tema vajalikkust, kui tõendatakse, et HOAI on sellise kvaliteedi tagamiseks sobiv ja vajalik.

76

Esiteks, mis puudutab HOAI sobivust taotletud eesmärkide saavutamiseks, siis väidab Saksamaa Liitvabariik, et teenuse hinna ja teenuse kvaliteedi vahelise seose tõttu on miinimumhindade kindlaksmääramine osutatavate teenuste kõrge kvaliteedi tagamise eesmärgi saavutamiseks sobiv.

77

Miinimumhindade kindlaksmääramine on sobiv ka tarbijakaitse eesmärgi saavutamiseks, sest sellega leevendatakse tagajärgi, mis on ühelt poolt arhitektide ja inseneride ning teiselt poolt tarbijate informeerituse asümmeetrial, mis võib viia selleni, et konkurents rajaneb vaid hinnal ja tarbijad valivad teenuseosutajaid vaid nende teenuste hinna põhjal.

78

Euroopa Kohus on selle kohta otsustanud, et ei saa a priori välistada, et miinimumhinna kindlaksmääramine võimaldab vältida seda, et sellisel turul, millele on omane teenuseosutajate erakordselt suur hulk, tekib teenuseosutajatel kiusatus asuda konkureerima, mis võiks viia alandatud hinnaga teenuste pakkumiseni ning ohustada teenuste kvaliteeti (vt selle kohta 5. detsembri 2006. aasta kohtuotsus Cipolla jt, C‑94/04 ja C‑202/04, EU:C:2006:758, punkt 67).

79

Käesolevas asjas ei ole vaidlust Saksamaa Liitvabariigi väite üle, et ehitusvaldkonna projekteerimisteenuste turul on selles liikmesriigis väga palju osalejaid.

80

Komisjon ei ole tulemuslikult vastu vaielnud ka Saksamaa Liitvabariigi väitele, et seda turgu iseloomustab suur informeerituse asümmeetria, mis on tingitud sellest, et teenusosutajatel on tehnilised teadmised, mida enamikul nende klientidest ei ole, mistõttu klientidel on raske hinnata pakutud projekteerimisteenuste kvaliteeti.

81

Sellest järeldub, et Saksamaa Liitvabariik on piisavalt tõendanud, et turu ja teenuste eripära arvestades võib olla oht, et selles liikmesriigis tegutsevate ehitusvaldkonna projekteerimisteenuste osutajate vaheline konkurents võib viia alandatud hinnaga teenuste pakkumiseni või kvaliteetseid teenuseid pakkuvate ettevõtjate kõrvaldamiseni kahjuliku valiku tulemusel.

82

Sellises kontekstis võib miinimumhindade kehtestamine aidata sellist ohtu kahandada, takistades teenuste osutamist hindadega, mis ei ole piisavad, et tagada pika aja jooksul teenuste kvaliteet.

83

Saksamaa Liitvabariik tõi oma seisukoha toetuseks mitu uuringut, mille kohaselt võib sellisel turul nagu Saksamaa turg, mida iseloomustab väikeste ja keskmise suurusega ettevõtjate suur arv, olla projekteerimisteenuste miinimumhinna kindlaksmääramine sobiv meede, et tagada nende teenuste kõrge kvaliteet.

84

Neil asjaoludel ei ole komisjoni argument, et hind kui selline ei viita teenuse kvaliteedile, piisav, kõrvaldamaks Saksamaa Liitvabariigi mainitud ohtu, et käesoleva otsuse punktides 79 ja 80 nimetatud kahe teguri koostoimel halveneb projekteerimisteenuste kvaliteet, ega tõendamaks, et seda ohtu ei saa piirata meetmega, mis välistab liiga madala hinnaga teenuste pakkumise.

85

Kuigi komisjon heidab Saksamaa Liitvabariigile ette, et see ei ole tõendanud, et miinimumhindade kaotamine tingiks kvaliteedi languse, tuleb rõhutada, et – nagu käesoleva otsuse punktidest 64 ja 65 nähtub – see liikmesriik ei ole kohustatud esitama niisuguseid tõendeid, vaid kõigest tõendama, et HOAI võib märkimisväärselt kaasa aidata taotletud eesmärkide saavutamisele, piirates projekteerimisteenuste kvaliteedi halvenemise ohtu.

86

Seda järeldust ei kummuta komisjoni agument, et arhitektiteenuste puhul on tegevuse koguülejäägi osatähtsus Saksamaal selgelt suurem kui teistes liikmesriikides ning puuduvad andmed selle kohta, et teistes liikmesriikides osutatavate teenuste kvaliteet oleks madalama hinnamarginaali tõttu halvem.

87

Komisjoni esitatud tabelis on nimelt märgitud arhitektiteenuste tegevuse koguülejäägi osatähtsus liikmesriikides 2014. aastal, kuid Saksamaa Liitvabariigi puhul ei ole tehtud vahet projekteerimisteenustel, millele kehtib miinimumhind, ja nõustamisteenustel, millele see ei kehti. Lisaks kajastab see tabel turuolukorda ühelainsal aastal, mistõttu ei saa sellest teha mingeid järeldusi turu arengu kohta pärast miinimumhindade kehtestamist. Lõpuks olgu veel lisatud, et – nagu Saksamaa Liitvabariik väidab – tegevuse koguülejäägi osatähtsus sõltub teatud hulgast teguritest, nagu ettevõtjate struktuur, tööjõukulud või eelnevate teenuste kasutamine, mitte ainult konkurentsisurvest asjaomasel turul.

88

Käesoleva otsuse punktides 75–87 tõdetust järeldub, et projekteerimisteenuste miinimumhindade olemasolu aitab Saksamaa turu eripära arvestades põhimõtteliselt kaasa projekteerimisteenuste kõrge kvaliteedi tagamisele ning seega ka Saksamaa Liitvabariigi taotletud eesmärkide saavutamisele.

89

Ent tuleb meeles pidada, et Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on liikmesriigi õigusnormid konkreetse eesmärgi saavutamiseks sobivad üksnes juhul, kui need vastavad tõepoolest huvile saavutada see eesmärk järjekindlalt ja süstemaatiliselt (vt selle kohta 10. märtsi 2009. aasta kohtuotsus Hartlauer, C‑169/07, EU:C:2009:141, punkt 55, ja 15. oktoobri 2015. aasta kohtuotsus Grupo Itevelesa jt, C‑168/14, EU:C:2015:685, punkt 76, ning 30. juuni 2016. aasta kohtumäärus Sokoll-Seebacher ja Naderhirn, C‑634/15, EU:C:2016:510, punkt 27).

90

Käesolevas asjas väidab komisjon sisuliselt, et Saksamaa õigusnormide eesmärk ei ole tagada projekteerimisteenuste kõrge kvaliteet järjekindlalt ja süstemaatiliselt, sest projekteerimisteenuste osutamine ise ei ole Saksamaal reserveeritud isikutele, kes tegutsevad reguleeritud kutsealal, mistõttu ei ole ühelgi juhul mingit tagatist, et projekteerimisteenuseid osutavad oma kutseoskusi tõendanud teenusepakkujad.

91

Saksamaa Liitvabariik märkis selle kohta oma kirjalikes seisukohtades nimelt, et projekteerimisteenused ei ole reserveeritud teatud kutsealadele, mille suhtes kehtib kohustuslik järelevalve kutsealasid reguleerivate normide alusel või kutsekodade poolt, ning selliseid teenuseid võivad osutada teenusepakkujad, kes ei ole arhitektid ega insenerid ja kellele kutsenormid ei laiene.

92

Asjaolu, et Saksamaal võivad projekteerimisteenuseid osutada teenusepakkujad, kes ei ole oma sellekohaseid kutseoskusi tõendanud, tähendab Saksamaa õigusnormide ebajärjekindlust seoses eesmärgiga säilitada projekteerimisteenuste kõrge kvaliteet, mida püüti saavutada miinimumhindadega. Hoolimata käesoleva otsuse punktis 88 tõdetust tuleb nimelt nentida, et niisugused miinimumhinnad ei ole kõnealuse eesmärgi saavutamiseks sobivad, kui – nagu nähtub Euroopa Kohtule esitatud teabest – miinimumhindadele allutatud teenuste osutamist ennast ei hõlma miinimumtagatised, mis võimaldaksid tagada teenuste kvaliteedi.

93

Järelikult tuleb tõdeda, et Saksamaa Liitvabariigil ei ole õnnestunud tõendada, et HOAIs ette nähtud miinimumhinnad on sobivad, et saavutada eesmärk tagada projekteerimisteenuste kõrge kvaliteet ja tagada tarbijate kaitse.

94

Seevastu maksimumhinnad võivad – nagu väidab Saksamaa Liitvabariik – aidata kaasa tarbijate kaitsele, suurendades teenuseosutajate kohaldatud hindade läbipaistvust ja takistades neil liiga suurte tasude nõudmist.

95

Ent nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 111 märkis, ei ole Saksamaa Liitvabariik põhjendanud, miks komisjoni soovitatud vähem piirav meede – teha tarbijatele kättesaadavaks suunised HOAIs käsitletud eri teenusekategooriate hindade kohta – ei oleks selle eesmärgi saavutamiseks piisav. Sellest järeldub, et maksimumhindade kindlaksmääramise nõuet ei saa pidada selle eesmärgi suhtes proportsionaalseks.

96

Kõigist eeltoodud kaalutlustest tuleneb, et Saksamaa Liitvabariik on rikkunud direktiivi 2006/123 artikli 15 lõikest 1, lõike 2 punktist g ja lõikest 3 tulenevaid kohustusi, sest ta on jätnud kehtima kohustuslikud hinnad arhitektide ja inseneride osutatavatele projekteerimisteenustele.

97

Eeltoodut arvestades ei ole vaja vaidlusaluseid õigusnorme analüüsida ELTL artikli 49 alusel.

98

Euroopa Kohtu kodukorra artikli 138 lõike 1 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna komisjon on kohtukulude hüvitamist nõudnud ja Saksamaa Liitvabariik on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb komisjoni kohtukulud välja mõista Saksamaa Liitvabariigilt, kes ühtlasi kannab ise oma kohtukulud.

99

Vastavalt kodukorra artikli 140 lõikele 1 kannavad menetlusse astunud liikmesriigid oma kohtukulud ise. Seetõttu kannab Ungari ise oma kohtukulud.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (neljas koda) otsustab: