1.

Käesolev eelotsusetaotlus annab Euroopa Kohtule esimest korda võimaluse tõlgendada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 12. detsembri 2006. aasta direktiivi 2006/123/EÜ teenuste kohta siseturul ( 2 ) (edaspidi „teenuste direktiiv“) artikli 13 lõiget 2. See puudutab tasu maksmist „erootikaettevõtte“ loa saamise või pikendamise eest ( 3 ) Londonis (Ühendkuningriik) City of Westminsteri territooriumil, kusjuures see tasu koosneb kahest osast: üks osa tuleb maksta taotluse haldusliku menetlemise eest ja seda ei tagastata taotluse rahuldamata jätmise korral ning teine (palju suurem) osa on seotud loasüsteemi haldamisega ja selle saab taotluse rahuldamata jätmise korral tagasi.

2.

Käesoleva kohtuasja keskmes on peamiselt küsimus, kas selle tasu teise osa maksmise nõue on teenuste direktiivi artikli 13 lõikega 2 kooskõlas. Selles mõttes ületab kohtuasi erootikakaupluse tegevuslubade andmise ja pikendamise kitsad piirid, mida näitab asjaolu, et menetlusse põhikohtuasjas astus mitu kutseühingut, näiteks advokaatide ja arhitektide kutseühing.

3.

Teenuste direktiivi I peatükis „Üldsätted“ on nähtud ette:

„Artikkel 1

Sisu

1.   Käesolev direktiiv kehtestab üldsätted, mis lihtsustavad teenuseosutajate asutamisvabaduse teostamist ja teenuste vaba liikumist, säilitades samas teenuste kõrge kvaliteedi.

[…]

Artikkel 2

Reguleerimisala

1.   Käesolevat direktiivi kohaldatakse liikmesriikides asutatud teenuseosutajate poolt osutatavate teenuste suhtes.

[…]

Artikkel 4

Mõisted

Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:

[…]

[…]“.

4.

Teenuste direktiivi III peatüki „Teenuseosutajate asutamisvabadus“ 1. jaos „Autoriseerimine“ on sätestatud:

„Artikkel 9

Autoriseerimisskeemid

1.   Liikmesriigid võivad teenuste osutamise valdkonnale juurdepääsu või selles valdkonnas tegutsemise suhtes kohaldada autoriseerimisskeemi ainult siis, kui on täidetud järgmised tingimused:

[…]

Artikkel 11

Autoriseeringu kehtivusaeg

1.   Teenuseosutajale antud autoriseering ei tohi olla piiratud kehtivusajaga, välja arvatud:

[…]

Artikkel 13

Autoriseerimismenetlused

1.   Autoriseerimismenetlused ja sellega seotud nõuded on selged ja eelnevalt avalikustatud ning tagavad selle, et taotlejate taotlust käsitletakse objektiivselt ja erapooletult.

2.   Autoriseerimismenetlused ja nendega seotud nõuded ei ole tegevust piirava iseloomuga, ei tee teenuse osutamist põhjendamatult keerulisemaks ega lükka seda edasi. Need on hõlpsasti juurdepääsetavad ning mis tahes kulud, mis taotlejatele taotluse esitamisega seoses tekivad, on mõistlikud ja proportsionaalsed asjaomaste autoriseerimismenetluste kuludega ega ole nendest suuremad.

[…]“.

5.

Teenuste direktiivi IV peatüki „Teenuste vaba liikumine“ 1. jaos „Teenuste osutamise vabadus ja sellega seotud erandid“ on nähtud ette:

„Artikkel 16

Teenuste osutamise vabadus

1.   Liikmesriigid austavad teenuseosutajate õigust osutada teenuseid muus liikmesriigis kui selles, kus nad on asutatud.

Liikmesriik, kus teenust osutatakse, tagab oma territooriumil vabaduse teenuste osutamise valdkonnale juurdepääsuks ja selles valdkonnas tegutsemiseks.

Liikmesriigid ei sea oma territooriumil teenuste osutamise valdkonnale juurdepääsu ega selles valdkonnas tegutsemise eeltingimuseks vastavust mis tahes järgmistele nõuetele, mis ei vasta järgmistele põhimõtetele:

[…]

3.   Käesolevad sätted ei takista liikmesriiki, kuhu teenuseosutaja siirdub, kehtestamast nõudeid teenuste osutamise valdkonnas tegutsemise suhtes, kui need on põhjendatud avaliku korra, avaliku julgeoleku, rahvatervise või keskkonnakaitsega seotud põhjustega ning on kooskõlas lõikega 1. Samuti ei takista nimetatud sätted kõnealust liikmesriiki kohaldamast kooskõlas [liidu] õigusega siseriiklikke eeskirju, mis on seotud sealsete töölevõtutingimustega, sealhulgas kollektiivlepingutes sätestatud eeskirju.

[…]“.

6.

Suurbritannia ja Põhja-Iirimaa Ühendkuningriik võttis teenuste direktiivi oma siseriiklikku õigusesse üle 2009. aasta määrusega (SI 2009/2999) teenuste osutamise kohta (Provision of Services Regulations 2009 (SI 2009/2999), edaspidi „2009. aasta määrus“).

7.

Selle määruse artiklis 4 on termin „autoriseerimisskeem“ määratletud nii, et see tähendab „igasugust asjade korraldust, mis eeldab tegelikult, et teenuse osutaja või saaja saab teenuse kasutamiseks või osutamiseks pädevalt ametiasutuselt loa või teavitab pädevat ametiasutust“.

8.

Selle määruse artikli 18 lõigetes 2–4 on sätestatud:

9.

2009. aasta määrus ei toonud kaasa seda, et oleks muudetud 1982. aasta kohaliku omavalitsuse seadust (muud sätted) (Local Government (Miscellaneous Provisions) Act 1982, edaspidi „1982. aasta seadus“), mille lisa 3 „Erootikaettevõtete kontroll“ punktides 6, 8, 9, 12, 17, 19 ja 23 on sätestatud:

„Erootikaettevõtte tegevusloa nõue

[…]

Erootikaettevõtte tegevuslubade andmine, pikendamine ja edasiandmine

[…]

Loa andmisest keeldumine

[…]

[…]

Lubade äravõtmine

[…]

Tasud

[…]

Alla 18‑aastaste isikutega seotud õigusrikkumised

[…]“.

10.

City of Westminsteris on asutuseks, kes on pädev andma välja erootikakaupluse tegevusluba, 1982. aasta seaduse lisa 3 alusel Westminster City Council. Timothy Martin Hemming ja James Alan Poulton, Harmony Ltd, Gatisle Ltd, Winart Publications Ltd, Darker Enterprises Ltd ning Swish Publications Ltd (edaspidi „Hemming jt“) olid kogu vaadeldava ajavahemiku niisuguse asutuse tegevuslubade omanikud selles kohas.

11.

Vastavalt 1982. aasta seaduse lisa 3 punktile 19 peab isik, kes taotleb, et talle antaks erootikakaupluse tegevusluba või seda pikendataks, maksma pädevale asutusele tasu, mis käsitletaval juhul koosneb kahest osast: üks osa tuleb maksta taotluse haldusliku menetlemise eest ja seda ei tagastata taotluse rahuldamata jätmise korral ning teine (palju suurem) osa on seotud loasüsteemi haldamisega ja selle saab taotluse rahuldamata jätmise korral tagasi.

12.

Westminster City Council määras 2004. aasta septembris ajavahemikuks 1. veebruarist 2005 kuni 31. jaanuarini 2006 kõnesoleva tasu suuruseks 29102 Suurbritannia naelsterlingit (GBP) (umbes 43435 eurot), millest taotluse haldusliku menetlemise eest 2667 Suurbritannia naelsterlingit (umbes 3980 eurot), mida ei tagastata, samas kui ülejäänud summa 26435 Suurbritannia naelsterlingit (umbes 39455 eurot) oli seotud loasüsteemi haldamisega ( 4 ) ja kuulus taotluse rahuldamata jätmise korral tagastamisele. Ta otsustas, et tasu kogusumma vaadatakse igal aastal uuesti läbi.

13.

Hiljem ei vaadanud Westminster City Council seda summat uuesti läbi ega muutnud seda ning tasu kogusumma erootikakaupluse tegevusloa andmise või pikendamise eest jäi ajavahemikus 1. oktoobrist 2004 kuni 31. detsembrini 2012 püsima summale 29102 Suurbritannia naelsterlingit.

14.

Hemming jt vaidlustasid kaebusega nende tasude õiguspärasuse, mille Westminster City Council neile ajavahemikuks 2006–2012 oli kehtestanud.

15.

Hemming jt väidavad kogu selle perioodi kohta, et kuna Westminster City Council ei olnud kehtestanud tasu summat igal aastal, kujutasid tasu maksmise nõuded endast võimu kuritarvitamist. Nad kinnitavad ka, et Westminster City Council ei suutnud kohandada tasu summat sellel ajavahemikul vastavalt puudu‑ või ülejäägile, mis tekkis igal aastal seoses kõnesoleva tasu maksmisega võrreldes loasüsteemi käigushoidmise kuludega.

16.

Konkreetselt 2011. ja 2012. aasta kohta väidavad Hemming jt, et Westminster City Council ei oleks tohtinud arvata selle tasu summasse, mida tuli loa saamise või pikendamise eest maksta, loasüsteemi haldamise ja järgimise tagamise kulusid, eelkõige ilma loata erootikakauplusi pidavate isikute suhtes uurimise algatamise ja nende vastutusele võtmise kulusid, ning et seda tehes rikkus ta teenuste direktiivi ja 2009. aasta määrust, mis jõustus 28. detsembril 2009. ( 5 )

17.

Kohtunik Keith otsustas 16. mail 2012, et Westminster City Council ei määranud tasu summat kindlaks mitte ühegi aasta puhul ajavahemikul 2006–2012, et kõnesoleva tasu summa kindlaksmääramiseks oleks Westminster City Council pidanud võtma igal aastal arvesse olenevalt juhtumist tasudest saadud tulude puudu‑ või ülejääki võrreldes loasüsteemi kuludega ning et alates 2009. aasta määruse jõustumisest ei võinud Westminster City Council enam arvata erootikakaupluse loa andmise või pikendamise eest maksta tulevasse tasusse niisuguseid asutusi ilma loata pidavate isikute suhtes algatatud uurimiste ja nende vastutusele võtmise kulusid. ( 6 )

18.

Kohtunik Keith kohustas 12. juunil 2012 ka Westminster City Councilit määrama vaadeldava ajavahemiku iga aasta puhul kindlaks mõistlikku tasu ning tagastama Hemming jt-le makstud tasu ja selle mõistliku tasu vahe. ( 7 )

19.

Westminster City Council esitas kohtunik Keithi otsuste peale edasikaebuse Court of Appealile (England & Wales) (apellatsioonikohus (Inglismaa ja Wales), Ühendkuningriik), kes jättis selle osaliselt rahuldamata (osas, mis puudutas teenuste direktiivi tõlgendamist ja kohaldamist) ja osaliselt rahuldas selle (osas, mis puudutab tagastatava tasuosa arvutamise meetodit). ( 8 )

20.

Supreme Court of the United Kingdom (Ühendkuningriigi kõrgeim kohus) lubas Westminster City Councilil 21. veebruaril 2014 esitada Court of Appeali (England & Wales) (apellatsioonikohus (Inglismaa ja Wales)) selle otsuse peale edasikaebuse.

21.

Supreme Court of the United Kingdomile (Ühendkuningriigi kõrgeim kohus) esitatud edasikaebus puudutab peamiselt küsimust, kas Westminster City Councili praktika, mille kohaselt arvab ta tasusse, mida tuleb erootikakaupluse pidamise või edasipidamise eest kohe loa saamise või pikendamise taotluse esitamisel tasuda, erootikakauplusi ilma loata pidavate isikute suhtes algatatud uurimiste ja nende vastutusele võtmise kulud, on kooskõlas 2009. aasta määruse artikli 18 lõikega 4 ja teenuste direktiivi artikli 13 lõikega 2.

22.

Westminster City Council esitas oma argumendid kahe alternatiivse variandina. ( 9 ) Esimene variant on see, et direktiivi artikli 13 lõikes 2 (ja 2009. aasta määruse artiklis 18) kasutatud sõnastust „[a]utoriseerimismenetlused ja nendega seotud nõuded» saab tõlgendada piisavalt laialt, et see hõlmaks loasüsteemi kõiki aspekte, sealhulgas kulusid, mis tekivad selle süsteemi rakendamisel loata tegutsevate ettevõtjate suhtes. Teine variant on see, et artikli 13 lõige 2 (ja niisamuti ka määruse artikkel 18) käsitleb seoses autoriseerimismenetluste ja nende maksumusega kantud kulusid, mille hulka ei kuulu erootikakauplusi ilma loata pidavate isikute suhtes algatatud uurimiste ja nende vastutusele võtmise kulud. Niisugusel juhul ei ole sellele kulule vastav tasuosa teenuste direktiivi artikli 13 lõikega 2 vastuolus, sest see ei kuulu nimetatud direktiivi kohaldamisalasse.

23.

Supreme Court of the United Kingdom (Ühendkuningriigi kõrgeim kohus) kinnitas 22. juuni 2015. aasta kohtuotsuses kõigepealt siseriiklikku õigust arvesse võttes põhimõtet, mis tuleneb kohtuotsusest R vs. Westminster City Council, ex parte Hutton (1985) 83 LGR 516 ning mille kohaselt võivad 1982. aasta seaduse lisa 3 punkti 19 alusel määratud tasud kajastada mitte ainult loa saamise või pikendamise taotluste menetlemise kulusid, vaid ka niisuguseid asutusi ilma loata pidavate isikute suhtes algatatud uurimiste ja nende vastutusele võtmise kulusid. ( 10 )

24.

Lõpuks pidi ta otsustama, kas niisugune siseriiklikus õiguses valitsev seisukoht on kooskõlas liidu õigusega. Selles küsimuses lükkas Supreme Court of the United Kingdom (Ühendkuningriigi kõrgeim kohus) tagasi teenuste direktiivi artikli 13 lõike 2 (ja selle artikli 18) tõlgendamise esimese alternatiivse võimaluse, mille Westminster City Council välja pakkus, leides, et need õigusnormid käsitlevad ainult autoriseerimismenetlusi ja nendega seotud nõudeid etapis, mil isik taotleb luba pääsuks teenuste osutamise valdkonda või selles valdkonnas tegutsemiseks. ( 11 )

25.

Selle kohtu sõnul ei käsitle teenuste direktiivi artikli 13 lõige 2 tasusid, mille maksmist võidakse nõuda loa saamise, säilitamise või pikendamise eest pärast autoriseerimisetapi edukat läbimist, vaid ainult autoriseerimismenetluste ja nende maksumusega seotud kulusid. ( 12 ) Seevastu mitte miski selles direktiivis ei võimalda asuda seisukohale, et tasu ei tohi määrata niisugusel tasemel, mis võimaldab ametiasutusel loa saanud ettevõtjatelt tagasi saada kõik süsteemi käigushoidmise ja rakendamise kulud, sh erootikaasutusi ilma loata pidavate isikute suhtes algatatud menetluste kulud. ( 13 ) Niisuguse tasu puhul tuleb siiski järgida selle direktiivi artiklites 14–18 nimetatud tingimusi, sh proportsionaalsuse põhimõtet. ( 14 )

26.

Selle põhjal eristas Supreme Court of the United Kingdom (Ühendkuningriigi kõrgeim kohus) kaht liiki autoriseerimisskeeme. Skeemi A kohaselt peab taotleja tasuma taotluse esitamisel autoriseerimismenetluste ja nendega seotud nõuete kulud ning taotluse rahuldamise korral lisatasu, mille arvelt kaetakse loasüsteemi käigushoidmise ja rakendamise kulud. ( 15 )

27.

Skeemi B korral peab taotleja tasuma taotluse esitamisel autoriseerimismenetluste ja nendega seotud nõuete kulud ning samal ajal lisaks tasu, mille arvelt kaetakse loasüsteemi käigushoidmise ja rakendamise kulud, teades siiski, et see tasu tagastatakse, kui taotlus jääb rahuldamata. ( 16 )

28.

Skeemi A kohta otsustas Supreme Court of the United Kingdom (Ühendkuningriigi kõrgeim kohus), et kui teenuste direktiivi artikli 13 lõige 2 võimaldab pädeval asutusel, kes annab välja niisuguseid lube nagu põhikohtuasjas, nõuda sellise loa saanud taotlejalt sisse kõik süsteemi käigushoidmise ja rakendamise kulud, järeldub sellest, et niisuguste tasude võtmine pärast taotluse rahuldamist ei ole selle sätte kohaselt keelatud. Tema arvates ei too niisuguse tasu võtmine loa saamise või säilitamise eest taotluse rahuldamise korral kaasa seda, et see tasu muutub autoriseerimismenetluseks või sellega seotud nõudeks või kuluks, mille taotlus tekitab. ( 17 )

29.

Supreme Court of the United Kingdom (Ühendkuningriigi kõrgeim kohus) leidis seega, et skeemile A vastav autoriseerimismenetlus on 2009. aasta määruse artikliga 18 ja teenuste direktiivi artikli 13 artikliga 2 kooskõlas. ( 18 )

30.

Et loasüsteem, mida kasutab Westminster City Council, vastab skeemile B, analüüsis see kohus kahte argumenti, mille esitasid Hemming jt.

31.

Nende esimene argument oli niisugune, et nõue maksta tasu, mis vastab loasüsteemi haldamise ja järgimise tagamise kuludele, isegi kui selle saab loa andmisest või pikendamisest keeldumise korral tagasi, võib avaldada piiravat mõju, mis on teenuste direktiivi artikli 13 lõikega 2 vastuolus. Eelotsusetaotluse esitanud kohus lükkas selle argumendi tagasi, leides, et kohtutoimikus ei ole ühtegi asjaolu või tõendit, mis võimaldaks järeldada, et see nõue võib või suudab veenda Hemming jt või teisi isikuid mitte esitama erootikakaupluse tegevusloa taotlust. ( 19 )

32.

Hemming jt teine argument oli niisugune, et isegi tasu, mille saab tagasi, kujutab endast kulu ja sellega rikutakse teenuste direktiivi artikli 13 lõiget 2, sest see ületab autoriseerimismenetluste kulud, mida Westminster City Council kannab.

33.

Supreme Court of the United Kingdomi (Ühendkuningriigi kõrgeim kohus) arvates seisneb küsimus niisiis selles, kas nõue maksta tasu, mille üks osa vastab loasüsteemi haldamise ja järgimise tagamise kuludele ning mille saab taotluse rahuldamata jätmise korral tagasi, kujutab endast „kulusid“, mis on teenuste direktiivi artikli 13 lõikega 2 vastuolus, sest see ületab taotluse menetlemise kulud. Selle kohta esitabki Supreme Court of the United Kingdom (Ühendkuningriigi kõrgeim kohus) järgmised eelotsuse küsimused:

„Kas olukorras, kus erootikaettevõtte tegevusluba või selle pikendamist taotlev isik peab maksma kaheosalise tasu, mille üks osa on seotud taotluse menetlemisega ega ole tagastatav, teine osa aga on seotud loasüsteemi haldamisega ja kuulub taotluse rahuldamata jätmise korral tagastamisele:

34.

Käesolev eelotsusetaotlus esitati Euroopa Kohtu kantseleisse 26. juunil 2015. Hemming jt, Westminster City Council, Madalmaade valitsus ja Euroopa Komisjon esitasid kirjalikke seisukohti.

35.

Westminster City Councilil paluti Euroopa Kohtu kodukorra artikli 61 lõike 1 alusel vastata kirjalikult Euroopa Kohtu küsimustele, mida ta 29. aprillil 2016 ka tegi.

36.

1. juunil 2016 toimus kohtuistung, kus Hemming jt, Westminster City Council ja Madalmaade valitsus ning komisjon esitasid oma suulised seisukohad.

37.

Nagu ilmneb teenuste direktiivi põhjendustest 5–7, on selle direktiivi eesmärk kõrvaldada takistused, mis tõkestavad teenuseosutajate ja teenuse saajate huvides ette nähtud asutamisvabadust ja teenuste vaba liikumist liikmesriikide vahel.

38.

Teenuste direktiivi artikli 9 lõikega 1 kehtestatud reegli kohaselt „[võivad l]iikmesriigid […] teenuste osutamise valdkonnale juurdepääsu või selles valdkonnas tegutsemise suhtes kohaldada autoriseerimisskeemi“ ainult siis, kui kumulatiivselt on täidetud selle lõike punktides a–c täpsustatud kolm tingimust, mille hulgas on tingimus, et „vajadus autoriseerimisskeemi järele [peab olema] põhjendatud olulise avaliku huviga seotud põhjusega“.

39.

Ka autoriseeringu kehtivusaja kohta on teenuste direktiivi artikli 11 lõikes 1 sätestatud, et „[t]eenuseosutajale antud autoriseering ei tohi olla piiratud kehtivusajaga“, välja arvatud selle lõike punktides a–c nimetatud kolmel juhul, mille hulgas on juhtum, mil „antavate autoriseeringute arv [tuleb piirata] olulise avaliku huviga seotud põhjuse tõttu“.

40.

Põhimõtteliselt ei ole teenuse osutamisega tegelemiseks seega luba vaja ja igal juhul ei tohi selle loa kehtivusaeg olla piiratud. Käsitletaval juhul on aga erootikakaupluse avamiseks City of Westminsteris 1982. aasta seaduse lisa 3 järgi vaja saada aastane luba.

41.

Selles mõttes on selle seadusega kaugenetud teenuste direktiivi artikli 9 lõikes 1 ja artikli 11 lõikes 1 sätestatud põhimõtetest, ilma et Westminster City Council tugineks selle reeglist erandi tegemise põhjendamiseks siiski olulise avaliku huviga seotud põhjusele.

42.

Olulise avaliku huviga seotud põhjuse olemasolu, mis õigustab loasüsteemi teenuste direktiivi artiklite 9 ja 11 seisukohast, ei saa eeldada, nagu väitis Westminster City Council eelotsusetaotluse esitanud kohtus, ( 20 ) vaid asjaomase liikmesriigi pädevad asutused peavad sellele spetsiaalselt tuginema ja seda tõendama.

43.

Selles küsimuses märgin siiski, et 1982. aasta seaduse lisa 3 punktis 23 on see, kui erootikakaupluse tegevusloa omanik laseb sisse alla 18‑aastaseid isikuid, kvalifitseeritud kuriteoks. Tuleb ka märkida, et 1982. aasta seaduse lisa 3 punkti 12 alapunkti 3 alapunkti a kohaselt piisab sellest, kui isik on nimetatud kuriteo eest süüdi mõistetud, et keelduda niisuguse loa pikendamisest.

44.

Võib niisiis asuda seisukohale, et alaealiste kaitse kujutab endast olulist avaliku huviga seotud põhjust teenuste direktiivi artikli 9 lõike 1 punkti b tähenduses, kuid ainuüksi sellest ei piisa selle õigustamiseks, et 1982. aasta seaduse lisa 3 punkti 9 alapunktiga 1 piiratakse autoriseerimise kehtivusaega ühe aastaga.

45.

Teenuste direktiivi artikli 11 lõike 1 kohaselt tohib autoriseerimise kehtivusaega piirata ainult siis, kui „autoriseeringut uuendatakse automaatselt või üksnes jätkuva nõuetele vastavuse korral“, kui „antavate autoriseeringute arv on piiratud olulise avaliku huviga seotud põhjuse tõttu“ ( 21 ) või kui „autoriseeringu piiratud kehtivusaeg on põhjendatud olulise avaliku huviga seotud põhjuse tõttu“.

46.

Kohtuistungil, mis toimus 13. jaanuaril 2015 eelotsusetaotluse esitanud kohtus, tugines Westminster City Council põhikohtuasjas käsitletava autoriseerimisskeemi õigustamiseks teenuste direktiivi artikli 11 lõike 1 punktile b, märkides, et „niisugusena, nagu seda Westminsteris kohaldatakse, põhineb 1982. aasta seadusega ette nähtud süsteem loakvoodi olemasolul […] erootikakaupluste puhul, on olemas kvoot“. ( 22 )

47.

Ehkki erootikakaupluse tegevuslubade arvu puhul oli ajavahemikul 2003–2012 tõesti kehtestatud kvoot, mis varieerus sel perioodil vahemikus 14–20, ( 23 ) ei mõista ma, miks peaks nende lubade kehtivusaeg olema piiratud ühe aastaga, seda enam, et pädeval asutusel on alati võimalik 1982. aasta seaduse lisa 3 punkti 17 alapunkti 1 alapunkti b alusel luba ära võtta, kui selle omanik paneb toime kuriteo, sh rikub 1982. aasta lisa 3 punkti 23.

48.

Selle kohta märgin ka, et 1982. aasta seaduse lisa 3 punkti 12 alapunktis 1, mis käsitleb loa andmisest keeldumise põhjuseid, on alapunktides c ja d sätestatud elukoha‑ ja kodakondsusnõuded, mis on teenuste direktiivi artikli 14 kohaselt keelatud.

49.

Kuigi eelotsuse küsimused ei hõlma neid asjaolusid, tõendavad need, et 1982. aasta seaduse lisa 3, mis võeti vastu enam kui 20 aastat enne teenuste direktiivi, ilma et 2009. aasta määrusega oleks seda ajakohastatud, tõstatab teisigi teenuste direktiivile vastavuse probleeme peale nende, mida on põhikohtuasjas sõnaselgelt mainitud.

50.

Oma esimese küsimusega küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtult, kas tasu erootikakaupluse tegevusloa saamise või pikendamise eest, mis koosneb kahest osast – üks taotluse haldusliku menetlemise eest, mida taotluse rahuldamata jätmise korral ei tagastata, ja teine, mis on seotud loasüsteemi haldamisega ja mis kuulub taotluse rahuldamata jätmise korral tagastamisele –, kujutab endast kulu, mis on teenuste direktiivi artikli 13 lõikega 2 vastuolus. ( 24 )

51.

Kohe alguses tuleb märkida, et tasu, mis vastab loataotluse haldusliku menetlemise kulule ja mida taotluse rahuldamata jätmise korral ei tagastata, on mõistagi teenuste direktiivi artikli 13 lõikega 2 kooskõlas. Ükski kohtuasja pooltest või menetlusse astujatest Euroopa Kohtus ei vaidlusta seda.

52.

Märgin, et eelotsusetaotluse esitanud kohus on eristanud – nagu ma käesoleva ettepaneku punktides 26 ja 27 märkisin – kahte skeemi olenevalt sellest, kas tasu teist osa, mille eesmärk on rahastada loasüsteemi haldamist ja järgimise tagamist, tuleb tasuda ainult siis, kui taotlus rahuldatakse, (skeem A) või tuleb see taotluse esitamise hetkel ära maksta, aga see tagastatakse, kui taotlus jäetakse rahuldamata (skeem B).

53.

Eelotsusetaotluse punktis 26 ( 25 ) otsustas eelotsusetaotluse esitanud kohus, et skeemile A vastavad autoriseerimisskeemid on teenuste direktiivi artikli 13 lõikega 2 kooskõlas. Seega puudutavad tema eelotsuse küsimused ainult skeemile B vastavat autoriseerimisskeemi, mida kasutab Westminster City Council.

54.

Mõistagi peab see skeemile A ja skeemile B vastavate autoriseerimisskeemide eristamine paika ainult siis, kui skeemile A vastavas skeemis ei ole autoriseerimisskeemi haldamise ja järgimise tagamise kulule vastav tasu kõnesoleva teenuse osutamise loa saamise tingimus. Kui aga pädeval asutusel on õigus loa andmist edasi lükata ja nii kõnesoleva teenuse osutamist takistada kuni hetkeni, mil tasu ära makstakse, on selgelt tegemist skeemile B vastava autoriseerimisskeemiga, isegi kui tasu ei nõuta sisse taotluse esitamise hetkel.

55.

Skeemile A vastava autoriseerimisskeemi kirjelduse kohaselt, mille on andnud eelotsusetaotluse esitanud kohus, tuleb tasu teine osa maksta ainult siis, kui taotlus „rahuldatakse“, mis paneb arvama, et tegevusloa saamine ei sõltu sellest, kas eelnevalt tehti makse või mitte. Niisugune nõue ei kuuluks teenuste direktiivi artikli 13 kohaldamisalasse ning selle saaks kehtestada ainult teenuste direktiivi teiste sätetega kehtestatud tingimustel. ( 26 )

56.

See kohustaks analüüsima, kas niisugune nõue võib vastata mõistele „nõue“, mis on määratletud teenuste direktiivi artikli 4 punktis 7, kusjuures selle direktiivi artikli 16 lõige 1 sätestab, et liikmesriigid võivad seada oma territooriumil teenuste osutamise valdkonnale juurdepääsu või selles valdkonnas tegutsemise eeltingimuseks vastavuse „nõuetele“.

57.

Teenuste direktiivi artikli 4 punktis 7 on mõistet „nõue“ määratletud nii, et see on „mis tahes kohustus, keeld, tingimus või piirang, mis on kehtestatud liikmesriikide õigus- ja haldusnormidega või mis tuleneb kohtupraktikast, haldustavast, kutseühingute eeskirjadest või kutseliitude või muude kutseorganisatsioonide kollektiivsetest eeskirjadest“.

58.

Kui vastus oleks jaatav, oleks teenuste direktiivi artikli 16 lõike 1 kohaselt siiski tarvis, et see tasu oleks teenuseosutaja kodakondsuse või elukoha seisukohast mittediskrimineeriv, vajalik avaliku korra ja avaliku julgeoleku säilitamiseks või rahvatervise ja keskkonnakaitse huvides ning taotletava eesmärgi seisukohast proportsionaalne.

59.

Võtmata ennatlikku seisukohta lõpliku vastuse küsimuses, teen ühe kommentaari, eriti eelotsusetaotluse punkti 12 loogika kohta, mille järgi peavad ilma loata erootikakauplusi pidavate isikute suhtes uurimise algatamise ja nende vastutusele võtmise kulud kandma loa omanikud, sest asjaolust, et juurdepääsu teenuse osutamise valdkonnale piirab lubade kvoot, saavad kasu nemad.

60.

Selle loogika kohaselt on autoriseerimisskeem vahend, mis tagab „monopoli“ teatavatele ettevõtjatele, kes kuuluvad „klubisse“, kuhu on piiratud sissepääs, mis sõltub tasu maksmisest ja võimaldab liikmetel saada kasu sellest, et see „klubi“ jääb piiratuks. Tundub, et see on vastuolus teenuste direktiivi eesmärgiga luua „konkurentsivõimeline teenuste turg“, hõlbustades „teenuste osutamise valdkonnale juurdepääsu või selles valdkonnas tegutsemist“. ( 27 )

61.

Minu järgnev arutluskäik puudutab küsimust, kas tasu teine osa, mida Westminster City Council kohustas Hemming jt maksma kohe nende loataotluste esitamise hetkel ning mis vastab autoriseerimisskeemi haldamise ja järgimise tagamise kuludele, kujutab endast „kulusid“ teenuste direktiivi artikli 13 lõike 2 tähenduses – milles eelotsusetaotluse esitanud kohus näib kahtlevat, sest see tagastatakse taotluse rahuldamata jätmise korral. ( 28 )

62.

Märgin, et 1982. aasta seaduse lisa 3 punktiga 19 on tasu maksmise kohustus kehtestatud „isikule, kes taotleb, et talle antaks […] luba või seda pikendataks või see antaks edasi“ (kohtujuristi kursiiv), mitte „loaomanikule“. Teiste sõnadega ei hakata loataotlust läbi vaatamagi, kui seda tasu ei maksta kohe selle taotluse esitamise hetkel, nagu Westminster City Council oma kirjalike seisukohtade punktis 15 tunnistab. ( 29 ) Sealjuures ei ole tähtsust sellel, kas see makse kujutab endast (nagu väidab Westminster City Council) kautsjonit või mitte või saab viimane selle lõplikult endale.

63.

Vastupidi Westminster City Councili väitele kujutab kõnesolev tasu (st teatava summa kohutuslik maksmine) endast kulusid, mis „tekivad“ teenuste direktiivi artikli 13 lõike 2 tähenduses seoses autoriseerimismenetluste ja nendega seotud nõuetega.

64.

Et niisugused kulud, nagu käsitletakse põhikohtuasjas, oleksid teenuste direktiivi artikli 13 lõikega 2 kooskõlas, peavad need olema „mõistlikud ja proportsionaalsed asjaomaste autoriseerimismenetluste kuludega ega [tohi olla] nendest suuremad“.

65.

Et lahendada see küsimus, tuleb kõigepealt vastata küsimusele, kas autoriseerimisskeemi haldamise ja järgimise tagamise kulud kuuluvad mõiste „autoriseerimismenetluste kulud“ alla.

66.

Madalmaade valitsuse meelest mõeldakse mõistega „autoriseerimismenetluste kulud“ ühteaegu nii loataotluse menetlemise kulusid kui ka autoriseerimisskeemi haldamise kulusid.

67.

Ta tugineb selles küsimuses komisjoni 2006. aasta mais tehtud avaldusele, et menetluskulud sisaldavad autoriseerimisskeemi „haldamise, kontrollimise ja järgimise tagamise kulusid“. ( 30 )

68.

See avaldus on vastuolus väitega, mille komisjon esitas oma kirjalikes seisukohtades, et ilma loata erootikakauplusi pidavate isikute vastutusele võtmise kulusid ei saa pidada kuludeks, mis kuuluvad autoriseerimismenetluste kulude, taotluste menetlemise kulude ja sellega seotud kulude hulka.

69.

Kohtuistungil eitas komisjon, et tema 2006. aasta avalduse ja kirjalike seisukohtade vahel oleks vastuolu, väites, et lubasid välja andma pädev asutus võib lasta taotlejatel loasüsteemi haldamise, kontrollimise ja järgimise tagamise kulud kinni maksta tingimusel, et tegemist on kindlate ja tegelike kuludega, kuid et käsitletaval juhul ei kujuta ilma loata erootikakauplusi pidavate isikute suhtes uurimise algatamise ja nende vastutusele võtmise kulud endast „tegelikult tekkinud kulusid“ (costs actually incurred).

70.

Minu arvates on asesõnaga „need“ teenuste direktiivi artikli 13 lõike 2 teise lause lõpus asendatud selles lauses juba kasutatud „autoriseerimismenetluste kulud“, millega on omakorda asendatud selle lõike esimeses lauses kasutatud „autoriseerimismenetlused ja nendega seotud nõuded“.

71.

Märgin, et ehkki terminit „autoriseerimismenetlused ja nendega seotud nõuded“ ei ole teenuste direktiivis määratletud, tuleb seda eristada selle direktiivi artikli 4 punktis 6 määratletud „autoriseerimisskeemist“.

72.

Kohtuistungil väitis Westminster City Council, et kõnesoleva tasu teine osa katab nii ilma loata erootikakauplusi pidavate isikute suhtes kui ka loaomanike suhtes loa kasutamise tingimuste rikkumiste korral uurimise algatamise ja nende vastutusele võtmise kulud.

73.

Kuid isegi eeldusel, et loaomanike suhtes uurimise algatamise ja nende vastutusele võtmise kulud võivad olla osa autoriseerimisskeemi kuludest, ( 31 ) ei saa seda olla ilma loata erootikakauplusi pidavate kolmandate isikute suhtes uurimise algatamise ja nende vastutusele võtmise kulud, sest need tegevused ei ole osa autoriseerimisskeemist.

74.

Ka ei ole autoriseerimisskeemi haldamist ja järgimise tagamist võimalik ette kujutada – isegi mis puudutab loaomanike rikkumisi – nii, et see on osa „autoriseerimismenetlustest ja nendega seotud nõuetest“, sest tegemist ei ole mitte tegevusega, mille tulemus on autoriseerimine, vaid sellele autoriseerimisele järgneva tegevusega. Ilma loata erootikakauplusi pidavate isikute rikkumiste vastu võitlemine on veelgi vähem seotud „autoriseerimismenetluste ja nendega seotud nõuetega“ ja puudutab kolmandate isikute, mitte loa omanike käitumist.

75.

Teenuste direktiivi artikli 13 lõike 2 teise lause sõnastusest tuleneb seega, et loataotluse menetlemise kulud ei saa hõlmata muid kulusid peale nende, mida tekitab pädevale asutusele loataotluse halduslik menetlemine. Need ei saa seega ületada seda, mis on vajalik, et katta selle loani viiva menetluse tegelikud kulud.

76.

24. märtsi 2011. aasta kohtuotsus komisjon vs. Hispaania (C‑400/08, EU:C:2011:172) kinnitab täielikult seda, kuidas ma teenuste direktiivi artikli 13 lõiget 2 tõlgendan. Selles kohtuasjas käsitletavad tasud arvutati jaekaubanduspindade loomise lubade taotluste haldusliku menetlemise 1994. ja 1995. aasta kogukulude põhjal, mis jagati igas loataotluses osutatud ruutmeetrite arvuga.

77.

On selge, et nende tasude puhul ei võetud arvesse autoriseerimismenetlusele järgnevaid asjaolusid, näiteks autoriseerimisskeemi haldamise ja järgimise tagamisega seotud kulusid. Sel põhjusel leidiski Euroopa Kohus 24. märtsi 2011. aasta kohtuotsuse komisjon vs. Hispaania (C‑400/08, EU:C:2011:172) punktis 129, et tasu summa „kajastab kõnealuseid kogukulusid mõistlikult, kaldumata oluliselt kõrvale iga üksikjuhtumi tegelikest kuludest“.

78.

Hemming jt tuginesid sellele kohtuotsusele Court of Appealis (England & Wales) (apellatsioonikohus (Inglismaa ja Wales)), ( 32 ) kes otsustas viidatud kohtuotsuse põhjal – minu meelest õigesti –, et liikmesriigid ei saa sundida kandma kulusid, mis ületavad autoriseerimis‑ ja registreerimismenetluse kulusid. ( 33 )

79.

Käesolevas kohtuasjas on selge, et kõnesoleva tasu kogusumma mitte ainult ei ületa märkimisväärselt erootikakaupluse tegevusloa saamise ja pikendamise taotluste haldusliku menetlemise kulusid, vaid – mis palju olulisem – see hõlmab ka kulusid, mida autoriseerimismenetlus tegelikult Westminster City Councilile ei tekitanud, st ilma loata erootikakauplusi pidavate isikute suhtes algatatud uurimiste ja nende vastutusele võtmise kulusid.

80.

Seda küsimust analüüsin ma ainult täiendavalt, sest nõue, et kulud oleksid „mõistlikud“, lisandub nõudele, et need oleksid „proportsionaalsed asjaomaste autoriseerimismenetluste kuludega ega ole[ks] nendest suuremad“, millest ma arvan, et see ei ole täidetud.

81.

Isegi kui see on nii – nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus väitis –, et Euroopa Kohtul ei ole veel olnud võimalust võtta seisukohta teenuste direktiivi artikli 13 lõike 2 tõlgendamise küsimuses, ( 34 ) analüüsis ta 24. märtsi 2011. aasta kohtuotsuses komisjon vs. Hispaania (C‑400/08, EU:C:2011:172), kas asutamisvabadusega on kooskõlas tasu, mis kehtestati ühe Hispaania seadusega enne teenuste direktiivi jõustumist ja mida tuleb maksta jaekaubanduspindade loomise loa taotluse menetlemise eest Kataloonias (Hispaania).

82.

Et nende tasude summa arvutati algselt nii, et vastavad 1994. ja 1995. aasta menetluskulud jagati asjaomastes loataotlustes nimetatud ruutmeetrite arvuga ning kohandati siis inflatsiooniga, väitis komisjon, et kuna need lõivud ei ole seotud kauplemisloa väljastamise menetluse kuludega, on need ebaproportsionaalsed. ( 35 )

83.

Euroopa Kohus lükkas selle argumendi tagasi, otsustades, et „niisugune tasumisele kuuluvate lõivude summa kindlaksmääramise meetod kajastab kõnealuseid kogukulusid mõistlikult, kaldumata oluliselt kõrvale iga üksikjuhtumi tegelikest kuludest. Lisaks annab selle määramise viis, milleks on konkreetne summa ruutmeetri kohta, selle eelise, et menetluse kulu on läbipaistvalt võimalik ette näha“. ( 36 )

84.

Euroopa Kohus ei ole siiski esitanud konkreetseid kriteeriume, mis võimaldaksid hinnata, kas niisugune kulu või tasu on mõistlik, sest viidatud kohtuotsuses on keskendutud pigem küsimusele, kas see tasu – mis ei tohi olla suurem autoriseerimismenetluse tegelikest kuludest – on proportsionaalne.

85.

Minu meelest on selleks, et kulud oleksid „mõistlikud“ teenuste direktiivi artikli 13 lõike 2 tähenduses, vaja, et tasu arvutamisel arvesse võetavaid tegureid ja arvutusmeetodit saaks loogiliselt seletada. ( 37 )

86.

Selles küsimuses palus Euroopa Kohus Westminster City Councilil üksikasjalikult ja kirjalikult selgitada, missuguseid tegureid arvesse võeti, kui saadi tasud 2667 ja 26435 Suurbritannia naelsterlingit, ning selgitada ka kasutatud arvutusmeetodit. Westminster City Council vastas sellele küsimusele, esitades kaks oma service manager – noise and licensing’i tunnistust, mille ta oli esitanud High Court of Justice’i (England & Wales) Queen’s Bench Divisionile (Administrative Court) (kõrgem kohus (Inglismaa ja Wales), kuningliku kohtu osakond (halduskoda)), ja sellele lisatud dokumendid.

87.

Westminster City Council selgitas, et nende tunnistuste järgi olid autoriseerimisskeemi kulud jaotatud kolme kategooriasse: otsesed kulud (näiteks trükkimis‑ ja avaldamiskulud), kulud, mis on seotud lubade andmisega, kuid Westminster City Councili muude talitustega kui lubade talitus (näiteks personali‑ ja õigusosakond), ja autoriseerimisskeemi järgimise tagamise kulud.

88.

Kirjalikus vastuses küsimusele, mille Euroopa Kohus talle esitas, ei selgitanud Westminster City Council siiski, kuidas ta tuletas erootikakaupluste autoriseerimisskeemile mõeldud eelarve kogukuludest 2667 ja 26435 Suurbritannia naelsterlingi suurused tasud erootikakaupluse tegevusloa andmise või pikendamise taotluse eest.

89.

Kohtuistungil ei suutnud Westminster City Council põhjendada, miks jäi kõnesolev tasu muutumatuks kogu kõnesolevaks perioodiks, ilma et arvesse oleks võetud – nagu näib – tervet hulka asjaolusid, näiteks tasudest saadud kogutulu ja puudu‑ või ülejääki võrreldes loasüsteemi haldamise ja järgimise tagamise kuludega, mis olid Westminster City Councili sõnul siiski igal aastal erinevad. Näib, et Westminster City Council ei võtnud arvesse ka tulusid, mida saadi erootikakaupluse tegevusloaga või ilma selle loata erootikakauplusi pidevatele isikutele määratud trahvidest ja muudest rahalistest karistustest. ( 38 )

90.

Nendel põhjustel ei kujuta ka põhikohtuasjas käsitletava tasu teine osa endast minu arvates „mõistlikke“ kulusid.

91.

Nendel põhjustel – ja ilma et see piiraks eelotsusetaotluse esitanud kohtu põhjalikumat analüüsi – teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata esimesele küsimusele, et teenuste direktiivi artikli 13 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et see ei võimalda liikmesriigi pädeval asutusel loa andmise või pikendamise eest võetava tasu arvutamisel arvesse võtta autoriseerimisskeemi haldamise ja järgimise tagamise kulusid, isegi kui nendele kulude vastav summa tagastatakse konkreetse loa saamise või pikendamise taotluse rahuldamata jätmise korral.

92.

Teise küsimusega küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtult, kas vastus esimesele küsimusele sõltub veel muudestki asjaoludest, näiteks võimalusest, et autoriseerimisskeemi haldamise ja järgimise tagamise kuludele vastav tasu osa tähendab loataotlejatele kulusid või kaotusi, selle osa summast ja ajavahemikust, mille jooksul seda säilitatakse, ning pädeva asutuse poolse laotaotluste menetlemise kulude alanemisest selle tagajärjel, et tasu see osa maksti ette ära.

93.

Võttes arvesse minu vastust esimesele küsimusele, ei ole teisele küsimusele vaja vastata, sest sellest vastusest ilmneb selgelt, et juba ainuüksi see, kui loataotlejaid kohustatakse maksma tasu, mille üks osa vastab autoriseerimisskeemi haldamise ja järgimise tagamise kuludele, on teenuste direktiivi artikli 13 lõikega 2 vastuolus.

94.

Teen seega Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Supreme Court of the United Kingdomi (Ühendkuningriigi kõrgeim kohus) eelotsuse küsimustele järgmiselt:

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 12. detsembri 2006. aasta direktiivi 2006/123/EÜ teenuste kohta siseturul artikli 13 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et see ei võimalda liikmesriigi pädeval asutusel loa andmise või pikendamise eest võetava tasu arvutamisel arvesse võtta autoriseerimisskeemi haldamise ja järgimise tagamise kulusid, isegi kui nendele kulude vastav summa tagastatakse konkreetse loa saamise või pikendamise taotluse rahuldamata jätmise korral.