1.

Poola õiguse kohaselt tohivad ruleti‑, kaardi‑ ja täringumänge ning mänguautomaatidel mängitavaid hasartmänge korraldada ainult isikud, kellel on kasiino tegevusluba (edaspidi „loanõue“). Peale selle tohib ruleti‑, kaardi‑ ja täringumänge ning mänguautomaatidel mängitavaid hasartmänge korraldada üksnes kasiinos (edaspidi „kohapiirang“).

2.

Põhikohtuasjas on süüdistatavatele esitatud süüdistus mänguautomaatide loata käitamise eest baarides. Nemad aga kaitsevad end väitega, et loanõue kujutab endast direktiivi 98/34 ( 2 ) tähenduses „tehnilist eeskirja“, millest ei teatatud komisjonile. Sellepärast ei saavat Poola võimud sellele nende vastu tugineda.

3.

Seda, et loanõudest komisjonile ei teatatud, ei ole vaidluse alla seatud. Eelotsuse küsimuses palub siseriiklik kohus selgitada selle teatamata jätmise tagajärgi. Ent enne nende tagajärgede käsitlemist on vaja kõigepealt lahendada küsimus, kas loanõue üldse kujutab endast „tehnilist eeskirja“. Kui ei kujuta, ei tekigi teatamiskohustust.

4.

Euroopa Kohtu palvel analüüsin käesolevas ettepanekus ainult seda sissejuhatavat küsimust ja sellest tulenevat üldist küsimust: millises ulatuses tuleb teatavateks tegevusteks, s.o teenuste osutamiseks loa andmise korda pidada toodete, s.o kaupade suhtes kehtestatavatest „tehnilistest eeskirjadest“ teatamise kohustuse kohaldamisalasse kuuluvaks?

5.

Artikkel 1 sisaldab mitut asjassepuutuvat määratlust:

[…]

6.

Direktiivi 98/34 artikli 8 lõikes 1 on sätestatud:

„Piiramata artikli 10 kohaldamist, edastavad liikmesriigid viivitamata komisjonile kõik tehniliste eeskirjade eelnõud, välja arvatud siis, kui tegemist on rahvusvahelise või Euroopa standardi täieliku teksti ülevõtmisega, mille puhul piisab teatest vastava standardi kohta; nad teatavad komisjonile ka põhjused, miks selliste tehniliste eeskirjade jõustamine oli vajalik, kui neid põhjusi ei ole eelnõus juba selgitatud.

[…]“

7.

Poola hasartmänguseaduse ( 3 ) artikli 6 lõikes 1 on sätestatud:

„Ruleti‑, kaardi‑ ja täringumängude ning mänguautomaatidel mängitavate hasartmängude korraldamiseks on nõutav kasiino tegevusluba.“

8.

Hasartmänguseaduse ( 4 ) artikli 14 lõikes 1 on sätestatud:

„Ruleti‑, kaardi ja täringumängude ning mänguautomaatidel mängitavate hasartmängude korraldamine on lubatud üksnes kasiinodes.“

9.

Põhikohtuasjas süüdistatavatele G. M‑ile ja M. S‑ile esitati süüdistus mänguautomaatide käitamise eest Poola baarides ilma kasiino tegevusloata, mis on ette nähtud hasartmänguseaduse artikli 6 lõikes 1 sätestatud loanõudega.

10.

Siseriiklik kohus otsustas esimeses astmes, et loanõue kujutab endast „tehnilist eeskirja“ direktiivi 98/34 tähenduses. Arvestades, et komisjonile loanõudest ei teatatud, järeldas siseriiklik esimese astme kohus, et seda ei saa süüdistatavate suhtes kohaldada. Sellele järeldusele jõudes viitas ta Euroopa Kohtu otsusele Fortuna ( 5 ). Kohtuasjas Fortuna otsustas Euroopa Kohus muu hulgas, et hasartmänguseaduse artikli 14 lõige 1 (s.o loanõue) kujutab endast „tehnilist eeskirja“.

11.

Pädev Poola ametnik, Łódzi I tolliameti direktor (Naczelnik Urzędu Celnego I w Łodzi, edaspidi „tolliameti direktor“) kaebas esimese astme kohtu otsuse edasi Sąd Okręgowy w Łodzisse (Łódzi piirkondlik kohus). Viimati nimetatud kohus on kursis Euroopa Kohtu praktikaga, mille kohaselt „tehnilistest eeskirjadest“ komisjonile teatamata jätmise tagajärg on niisugune, et neid eeskirju ei saa isikute suhtes kohaldada. ( 6 ) Ent siseriiklikul kohtul tekkis küsimus, kas loanõude suhtes tuleb kohaldada sama põhjenduskäiku, arvestades asjaomase sektori (hasartmängud) eripära. Neid kahtlusi silmas pidades otsustas siseriiklik kohus menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:

„Kas Euroopa Parlamendi ja nõukogu 22. juuni 1998. aasta direktiivi 98/34/EÜ, millega nähakse ette tehnilistest standarditest ja eeskirjadest ning infoühiskonna teenuste eeskirjadest teatamise kord (EÜT L 204, lk 37; ELT eriväljaanne 13/20, lk 337), artikli 8 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et tehnilisteks eeskirjadeks liigitatud eeskirjade edastamata jätmisel võivad olla erinevad tagajärjed: Euroopa Liidu toimimise lepingu (ELTL) artiklis 36 sätestatud piirangute kohaldamisalast välja jäävate eeskirjade korral see, et neid eeskirju ei saa kohaldada; ELTL artiklis 36 sätestatud piirangute kohaldamisalasse kuuluvate eeskirjade korral aga võib liikmesriigi kohus, olles ühtlasi liidu kohus, kontrollida, kas hoolimata edastamata jätmisest vastavad need eeskirjad ELTL artiklis 36 sätestatud nõuetele ja neid võib kohaldada?“

12.

Oma kirjalikud seisukohad on esitanud tolliameti direktor, kes on põhikohtuasjas apellatsioonkaebuse esitaja; G. M., kes on põhikohtuasjas üks süüdistatavaid; komisjon; ning Poola, Belgia, Kreeka ja Portugali valitsus. Kohtuistungil, mis peeti 20. aprillil 2016, esitasid suulised seisukohad tolliameti direktor, G. M., Poola ja Belgia valitsus ning komisjon.

13.

Euroopa Kohtu palvel analüüsin käesolevas ettepanekus ainult sissejuhatavat küsimust, kas loanõue üldse on „tehniline eeskiri“.

14.

Minu arvates ei ole. Pakun Euroopa Kohtule välja kaks erinevat põhjenduskäiku, mille kaudu võib sellele järeldusele jõuda.

15.

Esimene põhjenduskäik on järgmine: pärast direktiiviga 98/34 ette nähtud „tehniliste eeskirjade“ eri liikide kirjeldamist (jaotis B) ja kokkuvõtliku ülevaate andmist asjakohasest Euroopa Kohtu praktikast (jaotis C.1) pakun välja, et eelneva loa hankimise nõuded ei ole „tehnilised eeskirjad“ (jaotis C.2). Niivõrd kui loanõuet on võimalik eristada kohapiirangust, olen seisukohal, et loanõue ei ole „tehniline eeskiri“, millest oleks vaja teatada, isegi kui kohapiirang on eeskiri, millest tuleb teatada (jaotis C.3).

16.

Teine põhjenduskäik (jaotis E) viib Euroopa Kohtu arvatavasti kaugemale. Ent minu arvates on teekond seda väärt. See, teine argumenteerimisvõimalus kutsub Euroopa Kohut veel kord üle vaatama mõiste „muud nõuded“ hiilivat laienemist teenuste reguleerimisse üldiselt, iseäranis aga teenuste osutamiseks eelneva loa andmise menetlustesse. Kui seda laienemist ei ohjeldata, võib see tõenäoliselt viia ka teenuste suhtes üldise teatamiskohustuse de facto kehtestamiseni ainult sel põhjusel, et teenuseid käsitlevatel eeskirjadel on tõenäoliselt mõningane väike mõju kaupadele, mida kasutatakse nende teenuste osutamiseks. Minu arvates on selline asjade käik probleemne. See tuleks ära hoida.

17.

Direktiivi 98/34 artikli 11 lõikes 1 ette nähtud mõiste „tehniline eeskiri“ hõlmab nelja liiki meetmeid. Need liigid on: 1) direktiivi artikli 1 punktis 3 määratletud „tehniline spetsifikatsioon“; 2) direktiivi artikli 1 punktis 4 määratletud „muud nõuded“; ja 3) direktiivi artikli 1 punktis 11 viidatud „[…]normid, mis keelavad toote valmistamise, impordi, kasutamise“. Nendele lisanduvad 4) teatavad infoühiskonna teenustega seotud eeskirjad ja piirangud, ( 7 ) mis ei ole käesolevas asjas olulised.

18.

Käesolevas asjas vaidluse all olev loanõue ei kuulu 1. liigi hulka, sest see ei viita toodetele, mida kasutatakse seoses hasartmängude või nende pakendite kui sellistega, ning seega ei „määratle […] nende omadusi“. ( 8 )

19.

Selleks et kuuluda 3. liigi hulka, ei tohi siseriikliku meetme kohaldamisala piirduda vaid mõnega kõnealuse toote kasutamisviisidest ja peab olema mõeldud hõlmama meetmeid, mis ei jäta ruumi ühelegi muule kui puhtalt marginaalsele kasutamisviisile, mida võiks seoses asjaomase tootega mõistlikult oodata. ( 9 ) Loanõude puhul nii ei ole. See ei keela täielikult ühegi toote kasutamist, vaid seab eeltingimusi toodete kasutamise suhtes.

20.

Nimetatud 2. liik hõlmab muu hulgas meetmeid, mille eesmärk on kaitsta tarbijaid ja mõjutada toote elutsüklit. Selle liigi ulatus on vähem selge ja käsitlen seda järgmises jaos üksikasjalikumalt.

21.

Euroopa Kohus on käsitlenud direktiivi 98/34 kohaldamist hasartmängusektorile mitmes kohtuotsuses: 21. aprilli 2005. aasta otsuses Lindberg, ( 10 )26. oktoobri 2006. aasta otsuses komisjon vs. Kreeka, ( 11 )19. juuli 2012. aasta otsuses Fortuna, ( 12 )11. juuni 2015. aasta otsuses Berlington ( 13 ) ja 4. veebruari 2016. aasta otsuses Ince. ( 14 ) Kõik need kohtuotsused on mõiste „muud nõuded“ tõlgendamisel olulised. Järgnevalt võtan need üldjoontes kokku.

22.

Kohtuasi Lindberg puudutas teatavat tüüpi automaatidel (lyckohjulsspel ehk nn õnneratas) hasartmängude korraldamise keeldu Rootsis. Euroopa Kohus otsustas, et vaidlusalune keeld võib kujutada endast „muud nõuet“ või meedet, „mis keela[b] toote valmistamise, impordi, kasutamise“. Viimati nimetatud liigi hulka kuulumiseks peab keeld olema niisugune, mis „ei jäta ruumi ühelegi muule kasutamisele kui puhtalt marginaalsele kasutamisele, mida võiks mõistlikult asjaomase tootega seoses oodata“. Selleks et kuuluda „muude nõuete“ hulka, peab meede oluliselt mõjutama toote koostist, olemust või turustamist. Meetme lõplik liigitamine jäeti siseriiklikule kohtule. ( 15 )

23.

Kohtuasjas Lindberg küsiti Euroopa Kohtult samuti, kas olukorda muudab see, et vaidlusaluse keeluga asendati loanõue. Euroopa Kohus märkis, et kui siseriiklik meede olnuks mitte keeld, vaid loanõue, ei oleks see kujutanud endast „tehnilist eeskirja“. Seejuures viitas Euroopa Kohus oma praktikale, mille kohaselt „siseriiklike sätete puhul, mis näevad ette ettevõtete asutamise tingimused, nt sätted, mille kohaselt kutsetegevuse teostamiseks on vajalik eelnev luba, ei ole tegemist tehniliste spetsifikatsioonidega“. ( 16 )

24.

See rikkumismenetlus käsitles Kreeka seadust, millega kehtestati laialdane keeld elektriliste ja elektrooniliste mängude suhtes väljaspool kasiinot. Euroopa Kohus otsustas, et see keeld kujutab endast „tehnilist eeskirja“. ( 17 ) Euroopa Kohus näib olevat asunud seisukohale – ehkki ta seda sõnaselgelt ei märkinud –, et see Kreeka meede avaldas olulist mõju turustamisele ja kujutas endast „muud nõuet“ direktiivi 98/34 artikli 1 punkti 11 tähenduses. ( 18 ) Seda toetab hilisem, 11. juuni 2015. aasta kohtuotsus Berlington (vt siinsamas edaspidi), kus Euroopa Kohus otsustas, et keeld käitada mänguautomaate väljaspool kasiinot kujutab endast „muud nõuet“, viidates 26. oktoobri 2006. aasta kohtuotsusele komisjon vs. Kreeka. ( 19 )

25.

Kohtuasi Fortuna puudutas Poola hasartmänguseadust, mis on arutusel ka käesolevas asjas. Oma 19. juuli 2012. aasta otsuses Fortuna märkis Euroopa Kohus, et Poola hasartmänguseaduse artikli 14 lõikes 1 sätestatud kohapiirang, mis lubab korraldada automaatidel mängitavaid hasartmänge ainult kasiinodes, kujutab endast „tehnilist eeskirja“. Jällegi, ehkki seda ei ole sõnaselgelt märgitud, näib, et kohapiirangul leiti olevat oluline mõju turustamisele ja seetõttu kujutas see endast „muud nõuet“. ( 20 )

26.

Kohtuasi Fortuna käsitles ka teatavad hasartmänguseaduse üleminekusätteid. Nende üleminekusätetega oli põhiliselt kehtestatud standstill-nõue, mis puudutas olemasolevaid tegevuslubasid väikevõitudega automaatidel mängitavate hasartmängude suhtes (teisisõnu keelatud uute lubade väljaandmine ja olemasolevate lubade pikendamine või muutmine). Euroopa Kohus otsustas, et nende üleminekusätetega kehtestatud tingimused võisid mõjutada väikevõitudega mänguautomaatide turustamist. Sellistena võisid need kujutada endast „muid nõudeid“ niivõrd, kui need oluliselt mõjutasid nende automaatide olemust või turustamist. Viimati nimetatud tingimuse hindamine jäeti siseriiklikule kohtule. See eristub kohapiirangust, mille suhtes Euroopa Kohus tegi (kaudselt) otsuse „olulise mõju“ kohta ega jätnud seda siseriikliku kohtu otsustada.

27.

Kohtuasi Berlington käsitles viiekordset maksutõusu mänguautomaatide suhtes ja keeldu käitada mänguautomaate väljaspool kasiinot. Euroopa Kohus märkis oma 11. juuni 2015. aasta otsuses, et see maksutõus ei kujuta endast de facto„tehnilist eeskirja“, sest sellega ei kaasnenud ühtki muud „tehnilist spetsifikatsiooni“ ega „muud nõuet“. ( 21 )

28.

Samuti kinnitas Euroopa Kohus sõnaselgelt, et luba korraldada teatavaid hasartmänge üksnes kasiinos „liigitub „tehnilisteks eeskirjadeks“ nimetatud artikli 1 punkti 11 tähenduses, kui see võib sellises kontekstis oluliselt mõjutada asjaomase toote olemust või turustamist […] Niisugune keeld käitada mänguautomaate mujal kui kasiinos […] võib tõepoolest oluliselt mõjutada nende automaatide […] turustamist […], vähendades nende käitamisväljundeid.“ ( 22 )

29.

Kohtuasi Ince puudutas Saksamaal loteriide korraldamise liidumaade kokkuleppe sätet, mis reguleeris spordikihlvedude korraldamist ja vahendamist. Nimetatud kokkulepe leiti sisaldavat teatavaid tingimusi, mida võis liigitada direktiivi 98/34 artikli 1 punkti 5 tähenduses „teenuseid puudutavaks eeskirjaks“. Ent muud selle kokkuleppe sätted, nagu need, „mis kehtestavad kohustuse omandada tegevusluba spordikihlvedude korraldamise või panuste vastuvõtmisega tegelemiseks“, ei kujutanud endast „tehnilisi eeskirju“. Sellele järeldusele jõudes kordas Euroopa Kohus sõnastust, mida ta oli kasutanud lubade kohta oma otsuses Lindberg (vt käesoleva ettepaneku punkt 23).

30.

Kohtuotsustes Lindberg ja Ince on selgelt öeldud, et eelneva loa hankimise nõuded ei kujuta endast „tehnilisi eeskirju“. Seda enam ei kujuta need endast „muid nõudeid“ direktiivi 98/34 artikli 1 punkti 4 tähenduses.

31.

Selle seisukoha tekkeloo juured on Euroopa Kohtu 30. aprilli 1996. aasta otsuses CIA Security. ( 23 ) Nimetatud kohtuasjas küsiti Euroopa Kohtult, kas Belgia õiguses kehtestatud nõue, et turvafirma tegevuseks on vaja eelnevat luba, ( 24 ) on direktiivile 98/34 eelnenud direktiivi 83/189 ( 25 ) tähenduses „tehniline eeskiri“. Euroopa Kohus otsustas, et ei ole, sest mõiste „tehniline spetsifikatsioon“ (mis oli direktiivis 83/189 tehnilise eeskirja määratluse keskmes) ei tähenda sätteid, „millega on ette nähtud turvafirmade asutamist reguleerivad tingimused“. ( 26 )

32.

Kohtuasjas CIA Security väljendatud seisukohta, et eelneva loa hankimise kord ei kujuta endast „tehnilist eeskirja“, on hiljem selgelt kohaldatud seoses direktiiviga 98/34 (kasutades punktis 23 osundatud sõnastust). ( 27 ) Sellepärast on see selgelt asjakohane küsimuses, kuidas tõlgendada „muid nõudeid“ uue direktiivi tähenduses. Viitan reeglile, mille kohaselt eelneva loa hankimise kord ei kujuta endast „tehnilisi eeskirju“, käesolevas ettepanekus edaspidi kui „CIA Security loaerandile“.

33.

Võib väita, et kohtuasjaga Fortuna seati CIA Security loaerand küsimärgi alla. Seal tehtud otsuses möönis Euroopa Kohus, et teatavad hasartmänguseaduse üleminekusätted võivad kujutada endast „muid nõudeid“.

34.

See, et CIA Security loaerand tühistati 19. juuli 2012. aasta kohtuotsusega Fortuna, on üks komisjoni kirjalikes ja suulistes seisukohtades esitatud argumentidest. Komisjoni väitel kujutab loanõue endast „tehnilist eeskirja“, arvestades kohtuotsust Fortuna. ( 28 )

35.

Ma ei nõustu sellega. Kohtuotsus Fortuna ei olnud minu arvates mõeldud CIA Security loaerandit tühistama. CIA Security loaerandis on ette nähtud, et eelneva loa hankimise nõuded ei ole „tehnilised nõuded“. Seevastu kohtuasi Fortuna puudutas lubade suhtes kehtestatud standstill-nõuet, teisisõnu, lubasid nõuti, kuid standstill-perioodil ei tohtinud neid anda. ( 29 ) Sellepärast saab olukordi kohtuasjas Fortuna ja käesolevas kohtuasjas teineteisest eristada.

36.

Pealegi kinnitab seda, et kohtuotsus Fortuna ei olnud mõeldud CIA Security loaerandit küsimärgi alla asetama, hilisem, 4. veebruari 2016. aasta kohtuotsus Ince, millega seda erandit sõnaselgelt kohaldati. ( 30 )

37.

Lõpuks märgin üldisemalt, et palju oleneb meetme „tehniliseks eeskirjaks“ kvalifitseerimisest. Kui meede ei ole „tehniline eeskiri“, ei ole vaja sellest teatada. Kui see on tehniline eeskiri, tuleb sellest teatada või see ei ole kohaldatav. Käesolevas kontekstis, kus panused on suured – vabandatagu seda hasartmängulist kalambuuri –, on CIA Security loaerand väärtuslik kui selge ja kergesti kohaldatav reegel. Selle tühistamine ja lubade andmise skeemide allutamine kriteeriumile, mis puudutab seda, kas need „mõjutavad oluliselt“ toote koostist, olemust või turustamist, avaldab suurt mõju õiguskindlusele. Minu arvates ei saanud see olla kohtuasjas Fortuna Euroopa Kohtu eesmärk.

38.

Loanõudes on ette nähtud, et „[r]uleti-, kaardi‑ ja täringumängude ning mänguautomaatidel mängitavate hasartmängude korraldamiseks on nõutav kasiino tegevusluba“. Kui selles lauses ei oleks sõna „kasiino“, ei oleks minu arvates kahtlust, et käesolevas asjas oleks kohaldatav CIA Security loaerand. See säte ei oleks hõlmatud mõistetega „muu nõue“ ja „tehniline eeskiri“ üldisemalt.

39.

Ent täiend „kasiino“ muudab vee sogasemaks. Komisjon väidab sisuliselt, et see sõna loob „tiheda seose“ loanõude ja kohapiirangu vahel. Kuna kohapiirang on tehniline eeskiri, nagu on sedastatud 19. juuli 2012. aasta kohtuotsuses Fortuna, peab seda olema ka loanõue.

40.

Ma ei nõustu ja põhjendan seda järgmiselt.

41.

Esiteks on sedalaadi teenuste osutamiseks eelnevate lubade saamise nõuetega sageli seotud materiaalõiguslikke tingimusi ja piiranguid. ( 31 ) Need materiaalõiguslikud tingimused ja piirangud võivad kujutada endast „tehnilisi eeskirju“ ja nendest tuleb teatada kui sellistest. Ma ei arva siiski, et need tingimused ja piirangud „nakatavad“ automaatselt loanõude enda. ( 32 ) Vastupidisel juhul satuks ohtu CIA Security loanõude praktiline väärtus ning direktiivis 98/34 sätestatud loanõude kohaldamisala võiks oluliselt laieneda. Nagu eespool mainitud, võiks niisugune asjade käik seada kahtluse alla mitmete teenuste osutamiseks eelneva loa saamise nõuete kehtivuse, tekitades märkimisväärset õiguskindlusetust.

42.

Teiseks kinnitas tolliameti direktor kohtuistungil, et loa või „esialgse loa“ saamiseks hasartmänguseaduse artikli 6 lõike 1 alusel ja teatava kasiino tegevusloa saamiseks sama seaduse artikli 14 lõike 1 alusel ei ole ette nähtud eraldi menetlusi. Tolliameti direktor kinnitas siiski ka seda, et loanõue ja kohapiirang ei ole üks ja sama. Näiteks on võimalik järelauditi käigus tuvastada kohapiirangu rikkumine, ilma et ettevõtja loa kehtivus automaatselt lõpeks.

43.

Lisaks märkis Poola valitsus kohtuistungil, et artikli 14 lõikes 1 sätestatud kohapiirangut ei tule üldse pidada loa saamise korra osaks. Kohapiirang on ette nähtud hoopis selleks, et koostoimes karistusseadustikuga kehtestada karistused näiteks baarides või restoranides hasartmängude korraldamise eest.

44.

Neid seisukohti arvestades näib mulle selge, et loanõudel ja kohapiirangul on erinevad kohaldamisalad ja funktsioonid ning neid mõlemat ei saa pidada „tehnilisteks eeskirjadeks“ pelgalt põhjendusel, et väidetavalt on nende vahel „tihe seos“.

45.

Kolmandaks seisneb komisjoni peamine mure seoses loanõudega selles, et seal on selgelt viidatud kohapiirangule, kasutades sõna „kasiino“. Mulle aga ei ole selge, kas see sõna tähendab loanõudesse lisanduvaid geograafilisi või muid piiranguid, mis ulatuksid kohapiirangust kaugemale. Lõpuks on see siseriikliku õiguse tõlgendamise küsimus, mis tuleb jätta lahendada siseriiklikule kohtule. ( 33 ) Püüdmata seda tõlgendust ette ära arvata, märgin, et kui siseriiklik kohus järeldab, et sõna „kasiino“ ei tähenda seal kohapiirangust kaugemale ulatuvaid piiranguid, ei tule loanõuet pidada „tehniliseks eeskirjaks“.

46.

Direktiivis 98/34 sätestatud teatamiskohustuse eesmärk on „kaitsta preventiivse kontrolli kaudu kaupade vaba liikumist“, ( 34 ) see tähendab võimaldada kaupade vaba liikumist takistada võivate piirangute etteulatuvat kontrolli. Kohapiirangust selle tänasel kujul on teatatud ja seda on kontrollitud. Teatamine muudest sätetest, nagu loanõue, mis pelgalt viitavad kohapiirangule, ei aitaks kaasa direktiivi eesmärgi saavutamisele. ( 35 )

47.

Analoogia alusel: väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei kohusta direktiiv 98/34 teatama siseriiklikust meetmest, „mis sätestab uuesti või asendab ilma sinna uusi tehnilisi spetsifikatsioone ja teisi uusi või lisanõudeid lisamata olemasolevaid tehnilisi eeskirju, kui […] nendest on […] nõuetekohaselt teavitatud“. ( 36 )

48.

Kokkuvõttes ei ole abi sellest, et hasartmänguseaduse artikli 6 lõikega 1 on ette nähtud loanõue, kuid samas viidatud kohapiirangule. Ent teha selle põhjal järeldus, nagu kuuluks loanõue direktiivi 98/34 kohaldamisalasse koos kõigi sellest tulenevate tagajärgedega, ei ole minu arvates põhjendatud.

49.

Eespool kirjeldatut arvestades ja kooskõlas sellega, kuidas siseriiklikud kohtud on tõlgendanud hasartmänguseaduse artikli 6 lõike 1 ja artikli 14 lõike 1 vahelist seost, asun seisukohale, et niisugune siseriiklik nõue nagu hasartmänguseaduse artikli 6 lõikes 1 sätestatud loanõue ei kujuta endast direktiivi 98/34 tähenduses „tehnilist eeskirja“.

50.

Eespool pakutud järeldusest hoolimata ning kui Euroopa Kohus järeldab, et loanõuet ja kohapiirangut ei saa teineteisest eraldada nii, nagu mina välja pakkusin, või kui kohtuotsust Fortuna arvestades tuleb üldisemalt uuesti kaaluda CIA Security loaerandit, on vaja põhjalikumalt arutada mõistete „tehniline eeskiri“ ja iseäranis „muud nõuded“ määratlemist.

51.

Ma väga kahtlen mõiste „muud nõuded“ laiendamise suhtes teenuste osutamiseks eelneva loa saamise nõuetele, nagu käesolevas kohtuasjas on sisuliselt välja pakutud. Selgitan järgmistes punktides oma peamisi muresid.

52.

Esiteks on olemas teatamiskohustuse kohaldamisala liigse ja ettearvamatu paisumise oht.

53.

Meede kujutab endast „muud nõuet“, kui see nõue „esitatakse tootele“ ja mõjutab selle toote „kasutamise […] tingimus[i]“ viisil, mis võib „oluliselt mõjutada“ toote „turustamist“.

54.

Teenuste osutamist reguleerivad meetmed avaldavad alati mõningast kaudset mõju kaupadele. Mis tahes teenust osutades kasutatakse millalgi kaupu. Taksojuhid kasutavad autosid, raadiojaamad helitehnikat, raamatupidajad taskuarvuteid ning juristid pliiatseid, paberit ja vahel ka õigusalaseid raamatuid. Peale selle kasutavad kõik tänapäeval igasuguste teenuste osutamiseks arvuteid. Kõikidel nendel juhtudel võib alati väita, et teatava teenuse suhtes loanõude kehtestamine vähendab teenuse osutajate arvu ja seega kaudselt ka nende teenuste osutamiseks kasutatavate kaupade arvu, niiviisi mõjutades nende kaupade müüki. Kokkuvõttes mõjutaks iga eespool nimetatud teenuse osutamise suhtes eelneva loa nõude kehtestamine vähesel määral ka selleks kasutatavate kaupade tarbimist.

55.

Kas see tähendab, et kõikidel nendel juhtudel kujutavad eelneva loa saamise nõuded endast „muid nõudeid“, millest tuleb teatada? Minu arvates peab vastus sellele olema selgelt eitav. Ent kuhu tõmmata piir?

56.

G. M. märkis kohtuistungil, et alates loanõude kehtestamisest on mänguautomaatide müük oluliselt vähenenud.

57.

Siiski ei saa „muude nõuete“ tähendust taandada müügimahule. Põhjus on eeskätt selles, et „muude nõuete“ määratlus viitab selgelt „turustamisele“ (mitte kaubandusele) ja sisaldab muidki olulisi tingimusi, muu hulgas seda, et nõue peab olema niisugune, mis „esitatakse tootele“. Samuti on põhjus selles, et teenuste osutamiseks eelneva loa saamise nõuded mõjutavad alati ühe või teise kauba müügimahtu. Kui teatamiskohustuse suhtes oleks vaja etteulatuvalt kontrollida, kas meede hakkab oluliselt mõjutama kaubandust, kaasneks sellega minu arvates ülemäära palju õiguskindlusetust küsimuses, kas tegelikult tuleb meetmetest ette teatada, ( 37 ) või lihtsalt üleskutse teatada komisjonile absoluutselt kõigest. ( 38 ) Selle õiguskindlusetuse tõendamiseks ei ole vaja vaadata kohtuasjast Fortuna kaugemale. Nimetatud kohtuasi on viinud mitmete vastuoluliste siseriiklike kohtuotsusteni selle kohta, kuidas kohaldada „olulise mõju“ kriteeriumi. ( 39 )

58.

Teiseks on teatamiskohustuse ebaõige hindamise korral kuhjuvad mõjud veel üks põhjus, miks on vaja maksimeerida õiguskindlus seoses mõiste „tehniline eeskiri“ määratlusega. See on nii iseäranis arvestades „vahetuid ja tõsiseid tagajärgi“, ( 40 ) mida teatavate eeskirjade rakendamatus võib avaldada suhetele eraõiguslike isikute vahel, kes ei ole teatamata jätmisega seotudki. Selle näide on eespool viidatud 30. aprilli 1996. aasta kohtuotsus CIA Security. Nimetatud kohtuasi puudutas kahe eraõigusliku isiku vahelist tsiviilvaidlust. Vaidluse tulemust mõjutas oluliselt see, et üks pool ei saanud enda kaitseks tugineda „tehnilisele eeskirjale“, sest sellest eeskirjast ei olnud teatatud. ( 41 )

59.

Kolmandaks, lisaks mõjule, mida see avaldab eraõiguslikele suhetele, on liikmesriigid varemgi meetmetest teatamata jätnud ja sellele teatamata jätmisele on tuginetud üsna ootamatutel asjaoludel, väljaspool märgatavaid seoseid vastava siseriikliku meetme algse kohaldamisalaga. Näiteks on tuginetud meetmest teatamata jätmisele selleks, et pääseda kriminaalvastutusest. ( 42 )

60.

Need kaks teatamata jätmise tagajärge, mida äsja üldjoontes kirjeldasin, ei ole leidnud üldist heakskiitu, kui tagasihoidlikult väljenduda. ( 43 ) On tõenäoline, et mõiste „muud nõuded“ laiendamine nõuetele, mis keskenduvad peamiselt teenustele (ja mitte kaupadele), eriti eelneva loa saamise nõuetele ja kohaga seotud nõuetele ( 44 ) muudab niisugused stsenaariumid sagedasemateks.

61.

Neljandaks seisis Euroopa Kohus 1980. aastatel vastamisi „vaba liikumise hiiliva laienemisega“. Siseriiklikes kohtutes vaidlustati toodete turustamise viise reguleerivaid kõikvõimalikke siseriiklikke meetmeid, väites, et need avaldavad mõju kaubandusele. Tegelikult oli paljude asjassepuutunud siseriiklike meetmete eesmärk reguleerida mitte kaupu endid, vaid seda, kuidas neid turustati. ( 45 ) Osa Euroopa Kohtu vastusest sellistele juhtumitele oli kohtuotsus Keck. ( 46 )

62.

Näen direktiivi 98/34 puudutavates kohtuasjades samalaadset mustrit. Selleks et hoida ära „teatamiskohustuse hiilivat laienemist“ direktiivi 98/34 kontekstis, ei tohiks lubada mõiste „muud nõuded“ tähendusel kontrollimatult laieneda teenuste valdkonda selle põhjal, et teenuste osutamisega seotud siseriiklikud meetmed võivad avaldada kaudset mõju kaupade müügile.

63.

Tuleb tunnistada, et ELTList lähtunud „vaba liikumise hiiliva laienemise“ ja direktiivist 98/34 lähtunud „teatamiskohustuse hiiliva laienemise“ vahel on erinevusi. Nimelt peab meede selleks, et olla direktiivi 98/34 kohaselt teatamiskohustuslik „muu nõue“, saama oluliselt mõjutada turustamist. See erineb miinimumlävendi puudumisest ELTL artikli 34 kontekstis. ( 47 )

64.

„Oluline mõju“ on aga väga paindlik termin, mis tekitab konkreetse lahenduse pakkumise asemel uusi probleeme. Iseäranis tõuseb esile kaht liiki probleeme: kontseptuaalseid ja toimimisalaseid.

65.

Kontseptuaalselt peaks selle, kas siseriiklikust õigussättest tuleb teatada, otsustama sätte koostamise ajal. Sel hetkel võib olla keeruline ennustada, kas sättel saab olema „oluline mõju“ turustamisele või mitte. Nii arvan, et hinnang selle kohta, kas sättel on teatavad tunnused, mille tõttu tuleb sellest teatada, peab põhinema eeskätt hinnangul sätte normatiivse kvaliteedi kohta. Enamikul juhtudel peaks olema võimalik hinnata niisuguste tunnuste esinemist etteulatuvalt ja olenemata oletustest sätte tulevase toimimise kohta.

66.

Selle kontseptuaalse aspektiga seostub toimimisalane ehk funktsionaalne probleem. Praktikas on siseriiklikul kohtul, kellele on esitatud väide teatamata jätmise kohta, keeruline „olulist mõju“ mõistlikult, objektiivselt ja vastuvõetava kindlusega hinnata. Usaldusväärsed koguselised andmed asjassepuutuva siseriikliku meetme kohta ei ole garanteeritud ja kui need ongi saadaval, jääb „olulise“ mõju künnis raskesti mõistetavaks. ( 48 ) Prognoosid asjassepuutuva siseriikliku meetme tulevase kujunemise kohta või intuitsioonil põhinevad lähenemisviisid viivad kergesti paremal juhul oletustesse, halvemal juhul kohvipaksu pealt ennustamisse. Pildi muudavad veelgi keerukamaks esiteks väljavaade, et meede muutub teatamiskohustuslikuks vastavalt kaubandusmustrite kujunemisele, ja teiseks see, et sisuliselt ühelaadsetest õigusnormidest teatamise kohustused on liikmesriigiti erinevad olenevalt asjaomase tootega kauplemise mustritest riigi tasandil. ( 49 )

67.

Lõpuks, viiendaks on direktiivis 98/34 ette nähtud teatamiskohustuse ja ELTL artiklites 34 ja 36 ettenähtu vahel veel üks oluline erinevus, mis viitab vajadusele olla esimesena nimetatud teatamiskohustuse käsitlemisel iseäranis ettevaatlik: direktiivist tulenevalt ei ole juhul, kui meede liigitatakse „muuks nõudeks“, enam võimalik tugineda ühelegi põhjendusele. Tasakaalustamist ei toimu. Kui meetmest ei ole teatatud, on see lihtsalt rakendamatu. See erineb ELTL artiklites 34 ja 36 ette nähtud olukorrast, kus vaba liikumise tõkkeid saab vähemalt potentsiaalselt põhjendada. ( 50 )

68.

See, et direktiivist tulenevalt on teatamata jätmisel rängemad, automaatsed tagajärjed, peaks eeldama kahekordset ettevaatlikkust mõiste „muud nõuded“ laiendaval tõlgendamisel. Niisugune laiendav tõlgendamine võib viia üpris paradoksaalse olukorrani, kus meetmed, mis loetakse täielikult väljapoole ELTL artikli 34 kohaldamisala jäävateks, on ikkagi teatamiskohustuslikud ja teatamata jätmise tagajärjel rakendamatud. ( 51 )

69.

Neid kaalutlusi arvestades näib käesolev juhtum olevat sobiv hetk direktiivis 98/34 kasutatud mõiste „muud nõuded“ tähenduse ülevaatamiseks seoses teenuseid reguleerivate meetmetega, mis võivad avaldada mõju kaupadele.

70.

Mõiste „muud nõuded“ tõlgendamise lähtepunkt ja peamine kaalutlus käesolevas kontekstis on see, et direktiiv 98/34 keskendub vägagi meetmetele, mis on seotud kaupadega ja kaupade vaba liikumisega, mitte teenustega.

71.

Sellele direktiivile eelnenud direktiivis 83/189 oli sätestatud kohustus teatada üksnes kaupadega seotud „tehnilistest eeskirjadest“. Praegugi puudutavad ainsad konkreetselt teenustega seotud liiki „tehnilised eeskirjad“, millest tuleb direktiivi 98/34 kohaselt teatada, infoühiskonna teenuseid. ( 52 ) Nii võib aru saada, et muud liiki teenused on selle direktiivi kohaldamisalast süstemaatiliselt välja arvatud. Ehk täpsemalt, muud liiki teenuseid võib hõlmata direktiivi 98/34 kohaldamisalasse üksnes kaudselt ja piiratud määral, nende mõju tõttu kaupadele.

72.

Direktiivi 98/34 üksikasjalik grammatiline, süstemaatiline ja teleoloogiline tõlgendamine kinnitab keskendumist kaupadele.

73.

Artikli 1 punktis 4 on „muid nõudeid“ kirjeldatud kui nõudeid, mis „esitatakse tootele“. Need nõuded peavad „mõjuta[ma] [toote] elutsüklit“. Artikli 1 punkti 4 tekstis toodud näidete hulka kuuluvad toote „kasutamise, ringlussevõtu, taaskasutamise või kõrvaldamise tingimused“, kui need võivad oluliselt mõjutada selle „koostist“, „olemust“ või „turustamist“. Niisiis nähtub selle sätte sõnastusest, et jutt on toodetest tähenduses kaubad, kaubad ja veel kord kaubad.

74.

Muu hulgas peavad „muud nõuded“ määratluse kohaselt olema „esita[tud] toodetele“, mitte teenustele, mille tarvis neid tooteid, s.o kaupu kasutatakse. Tõepoolest võib teenuste suhtes kehtestatud reegel oluliselt mõjutada sellega seotud kaupade kasutamist. Küsimust seoses toodete, s.o kaupade „olulise mõjutamisega“ käsitleb aga „muude nõuete“ määratluses eraldi lisatingimus. Sõnade „esitatakse toodetele“ tõlgendamine tähenduses „esitatakse otseselt või kaudselt toodetele“ on samaväärne sõnade „esitatakse toodetele“ eiramisega. ( 53 )

75.

Toodete, s.o kaupade keskset tähtsust mõistes „muud nõuded“ kinnitavad korduvad viited vajadusele, et meetmed kuidagi mõjutaksid tootega seotud füüsilisi omadusi (nimelt selle koostist, olemust, kõrvaldamist või ringlussevõttu).

76.

Sõna „turustamine“ võib tõesti teoreetiliselt tõlgendada kui niisugust, mis viitab selle sätte laiemale tõlgendamisele, näiteks kui meede avaldab koguselist mõju üksnes müügikäibele ja muu mõju tootele endale puudub. Ent kui tõlgendada kogu „muude nõuete“ määratlust direktiivi kui terviku kontekstis süstemaatilisemalt, ei ole tegu siiski sellise olukorraga. Sõna „turustamine“ ei saa tõlgendada kui kutset suruda mõistesse „muud nõuded“ kõikvõimalikud eeskirjad eeskätt seoses teenuste osutamisega, mille käigus kasutatakse kaupu, hoolimata selle määratluse esimeste nelja rea sõnastusest.

77.

Minu arvates tuleks viidet „turustamisele“ direktiivi 98/34 artikli 1 punktis 4 käsitada kooskõlas ülejäänud määratlusega ja direktiivi tekstiga tervikuna kui viidet turustamisega seotud meetmetele, mis võivad mõjutada toote füüsilisi omadusi, nagu etikett või esitlusviis. See eristub muudest toote kaubastamist mõjutada võivatest meetmetest, näiteks müügitingimustega seotud eeskirjadest. ( 54 )

78.

Nagu on osutatud komisjoni seletuskirjas direktiivi 94/10 eelnõule, võimaldas direktiivi 83/189 kohaldamisala laiendamine hõlmata eeskirju, mis „võivad avaldada mõju tootele ja põhjustada turumoonutusi“ ( 55 ) Jällegi kajastavad sõnad „mõju tootele“ siin toote keskset tähendust „tehnilise eeskirja“ mõistes ning nõuet, et meede peab mõjutama mitte üksnes müüki, vaid ka toodet ennast. Peale selle on sõna „turumoonutused“ minu arvates loomulik tõlgendada nii, et see viitab murele konkureerivate kaupade diskrimineerimise, mitte turulepääsu piirangute pärast. Komisjoni algne ettepanek, milles kõnealune sõnastus ette nähti, toetab seega samuti siin pakutud nii-öelda tootekesksemat tõlgendust mõistele „muud nõuded“, mis eeldab teatavat vastutoimet ehk tagasimõju toote enda omadustele.

79.

Seda arvestades teen ettepaneku kasutada järgmist lähenemisviisi, milles keskendutakse direktiivi 98/34 kohasel mõiste „muud nõuded“ tõlgendamisel ja kohaldamisel siseriikliku meetme raskuskeskmele, välja arvatud mõnel piiratud erandjuhul. See koosneb kolmest järjestikusest sammust.

80.

Esiteks on eeskätt „toodetele [esitatud]“ nõuetega siseriiklikud meetmed „muud nõuded“ artikli 1 punkti 4 tähenduses, kui selle sätte ülejäänud tingimused on täidetud.

81.

Teiseks ei ole eeskätt teenuste (või asutamise) suhtes kehtestatud siseriiklikud meetmed seevastu põhimõtteliselt mõistega „muud nõuded“ hõlmatud. Nende hulka kuuluvad eeskätt siseriiklikud meetmed, mis piiravad toodete turustamise viise või kasutamist teenuseosutajate poolt. Näiteks kuuluvad nende hulka 1) loanõuded ja muud kõlblikkuskriteeriumid seoses asutamise või teenuste osutamisega, ( 56 ) 2) piirangud sellele, kust teenuseid osutatakse ( 57 ) ja 3) teenuste reklaam. ( 58 )

82.

Kolmandaks aga võivad prima facie teenuste suhtes kehtestatud siseriiklikud eeskirjad kuuluda (varuvõimalusena) mõiste „muud nõuded“ tähendussisusse teatavatel asjaoludel ja tingimusel, et muud artikli 1 punkti 4 nõuded on täidetud, kui:

83.

Selleks et tagada maksimaalne õiguskindlus ja minimeerida olukorrad, kus siseriiklikud ametiasutused ja kohtud on sunnitud otsustama, kas siseriiklikust meetmest tuleb teatada üpris raskesti mõistetava kriteeriumi „oluline mõju turustamisele“ põhjal, tuleb CIA Security loaerandit selgelt kinnitada. Teisisõnu, eelneva loa saamise nõuded ei kujuta endast „tehnilisi eeskirju“, kui tegu ei ole ühega käesoleva ettepaneku punktis 82 osutatud konkreetsetest olukordadest.

84.

Käesolevas ettepanekus välja pakutavas lähenemisviisis on arvestatud, et teenuste osutamise suhtes kehtestatavad siseriiklikud meetmed võivad mõjutada kaupade vaba liikumist ja kuuluda mõlema vabaduse kohaldamisalasse ( 61 ) (välja arvatud juhul, kui üks vaid lisandub teisele). ( 62 ) Samuti kajastuvad selles artikli 1 punktis 4 määratletud mõiste „muud nõuded“ grammatilised, süstemaatilised ja teleoloogilised aspektid, mis kinnitavad selle selget keskendumist kaupadele (muu hulgas selle sätte sõnastuses leiduv tingimus, et meetme nõuded „esitatakse tootele“). Lähenemisviis, mis põhineb raskuskeskme ja piiratud erandjuhtude koostoimel, on hea ka selle poolest, et see suurendab õiguskindlust. See on oluline, arvestades teatamata jätmise tõsiseid tagajärgi.

85.

Loanõue ei ole esitatud toodetele, s.o kaupadele. ( 63 ) Põhimõtteliselt ei kujuta see endast „muud nõuet“. CIA Security loaerand toetab seda järeldust.

86.

Võib väita, et viidet kohapiirangule võib käsitada kui niisugust, mis muudab loanõude olemust. Seetõttu võib see võimaldada kaaluda punktis 82 kirjeldatud erilisi asjaolusid. Ent näib, et ükski nimetatud punktis loetletud eriline asjaolu, millega saaks põhjendada siseriikliku meetme raskuskeskmel põhineva prima facie järelduse muutmist, ei ole kohaldatav. Lõplik järeldus selle kohta on siseriikliku kohtu teha. Euroopa Kohtule kirjeldatud faktilisi asjaolusid arvestades aga näib, et loanõue ei avalda märgatavat mõju asjassepuutuvate toodete füüsilistele omadustele.

87.

Seda arvestades ei arva ma, et loanõue kujutab endast „muud nõuet“ või üldisemalt „tehnilist eeskirja“ direktiivi 98/34 tähenduses.

88.

Nendel kaalutlustel teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Sąd Okręgowy w Łodzi (Łódźi piirkondlik kohus) esitatud küsimusele nii, et hasartmänguseaduse artikli 6 lõikes 1 sätestatud loanõude sugune siseriiklik õigusnorm ei kujuta endast Euroopa Parlamendi ja nõukogu 22. juuni 1998. aasta direktiivi 98/34/EÜ, millega nähakse ette tehnilistest standarditest ja eeskirjadest teatamise kord (EÜT 1998, L 204, lk 37; ELT eriväljaanne 13/20, lk 337), tähenduses „tehnilist eeskirja“.