1.

Kui Land Nordrhein‑Westfaleni (vastustaja) ametnikud lahkuvad teenistusest enne pensioniiga, kaotavad nad õiguse osaleda ametnike pensionikindlustusskeemis. Selles skeemis täitunud kindlustusperioodid kantakse tagantjärele üle üldisesse pensionikindlustusskeemi. Sellega seoses aga võib pension, mida ametnik saama hakkab, oluliselt väheneda.

2.

Joachim Pöpperl (kaebaja), kes oli varem vastustaja ametnik, lahkus Land Nordrhein-Westfaleni teenistusest, et asuda tööle Austrias. Käesolevas asjas eelotsusetaotluse esitanud kohus Verwaltungsgericht Düsseldorf (Düsseldorfi halduskohus, Saksamaa) soovib sisuliselt teada, kas kaebaja kohustuslik üleviimine üldisesse pensionikindlustusskeemi ja sellega seoses tema pensioniõiguste vähenemine on kooskõlas töötajate vaba liikumise põhimõttega, nagu see on tagatud ELTL artikliga 45.

3.

ELTL artikkel 45 on sõnastatud järgmiselt:

„1.   Tagatakse töötajate liikumisvabadus ühenduse piires.

2.   Selline liikumisvabadus nõuab igasuguse kodakondsusel põhineva liikmesriikide töötajate diskrimineerimise kaotamist nii töölevõtmisel, töö tasustamisel kui ka muude töötingimuste puhul.

[…]

4.   Käesoleva artikli sätted ei hõlma avalikku teenistust.“

4.

Määruse (EÜ) nr 883/2004 ( 2 ) artikkel 60 sisaldab „Riigiteenistujate erisätteid“. Artikli 60 lõige 2 sätestab:

„2.   Kui pädeva liikmesriigi õigusaktid seavad riigiteenistujate eriskeemi alusel hüvitiste saamisõiguse tekkimise, lõppemise, säilitamise või ennistamise sõltuvusse kõnesoleva liikmesriigi riigiteenistujate ühe või mitme eriskeemi kõigi kindlustusperioodide täitumisest või sellest, et neid peetakse kõnesoleva liikmesriigi õigusaktide kohaselt selliste perioodidega samaväärseks, võtab selle riigi pädev asutus arvesse üksnes neid perioode, mida ta saab tunnustada oma poolt kohaldatavate õigusaktide alusel.

Kui sel viisil täitunud perioode arvesse võttes ei vasta asjaomane isik kõnealuste hüvitiste saamise tingimustele, võetakse nimetatud perioode arvesse üldskeemi alusel hüvitiste määramisel või kui see pole võimalik, siis vastavalt tööliste või teenistujate suhtes kohaldatava kindlustusskeemi alusel hüvitiste määramisel.“

5.

Kaebaja pensioniõigusi reguleerib ühelt poolt Saksamaa sotsiaalseadustiku VI raamat (edaspidi „SGB VI“) ( 3 ) ja teiselt poolt Land Nordrhein-Westfaleni kaks õigusakti: Nordrhein-Westfaleni liidumaa ametnike pensionide seadus (edaspidi „LBeamtVG NRW“) ( 4 ) ja Nordrhein-Westfaleni liidumaa ametnike seadus (edaspidi „LBG NRW“). ( 5 )

6.

Nordrhein-Westfaleni liidumaa ametnike vanaduspensioni reguleerib LBeamtVG NRW. Selle § 4 näeb muu hulgas ette, et vanaduspensioni arvutatakse pensioniõigusliku töötasu ja pensioniõigusliku staaži alusel. Samas tuleneb LBG NRW § 28 lõikest 3, et „[p]ärast teenistusest vabastamist ei ole endisel ametnikul õigust saada tööandjalt mingeid hüvitisi, kui seaduses ei ole sätestatud teisiti“.

7.

SGB VI määrab föderaaltasandil kindlaks üldise riikliku pensionikindlustusskeemi raamistiku. Kuigi SGB VI § 5 näeb ametnikele ette vabastuse üldisest riiklikust pensionikindlustusskeemist, muutub see neile § 8 kohaselt kohustuslikuks siis, „kui nad on teenistusest lahkunud ja neil ei ole ametnikupensioni saamise õigust või nad on selle õiguse kaotanud“. Saksamaa riiklik pensionikindlustusskeem hõlmab tagasiulatuvalt ka perioodi, mil asjaomane isik oli skeemist vabastatud.

8.

Lisaks sisaldab Saksamaa Liitvabariigi ametnike ja kohtunike pensioniseaduse ( 6 ) (edaspidi „BeamtVG“) § 107b üldeeskirju selle kohta, kuidas avalik-õiguslikud tööandjad peavad jagama kulusid, mis on seotud riigiteenistuse hüvitiste maksmisega ametnikule, kes lahkub ühe liidumaa teenistusest, et asuda teise liidumaa või Saksamaa Liitvabariigi teenistusse või vastupidi. See säte ja sellega seotud Saksamaa õigusnormid näevad ette Saksamaa ühe avalik-õigusliku tööandja teenistusest teise teenistusse lahkuvate ametnike pensionide koordineerimise.

9.

BeamtVG § 107b-d muudeti riikliku lepinguga riigiteenistujate hüvitiste jagamise kohta tööandja vahetumise korral Saksamaa Liitvabariigi eri asutuste vahel või eri liidumaade vahel (edaspidi „riiklik leping“). ( 7 ) See riiklik leping võeti vastu pärast 2006. aasta põhiseadusreformi, millega muu hulgas anti ametnike pensionide reguleerimise pädevus Saksamaa Liitvabariigi (SLV) valitsuselt liidumaadele.

10.

Kaebaja töötas vastustaja ametnikuna – õpetajana – 1. septembrist 1978 kuni 31. augustini 1999. Ta esitas 31. augustil 1999 lahkumisavalduse, et asuda tööle õpetajana Austrias Kärnteni liidumaal.

11.

25. aprillil 2013 teatas vastustaja kaebajale, et on ametist lahkumise tõttu kaotanud õiguse ametniku pensionile. Lisaks teatas vastustaja, et kaebaja kogu vastustaja teenistuses oldud periood on üle viidud üldise riikliku pensionikindlustusskeemi alla.

12.

Eelotsusetaotluse esitanud kohtu andmetel on kaebaja pension üldises riiklikus pensionikindlustusskeemis 1050,67 eurot kuus. Kui aga kaebaja poolt vastustaja teenistuses töötatud perioodi ei oleks üldise riikliku pensionikindlustusskeemi alla viidud, vaid see oleks jäänud ametnike pensionikindlustusskeemi alla, oleks kaebaja pension 2263,03 eurot või isegi 2728,18 eurot kuus. ( 8 )

13.

Kuna kaebaja töötas ametnikuna, ei olnud tal võimalik lisakindlustust võtta ei ametnikuna töötamise ajal ega tagantjärele. Ta esitas küll selleks vastustajale taotluse, kuid vastustaja lükkas selle oma 10. veebruari 2009. aasta otsusega tagasi.

14.

Kaebaja ei nõustunud enda üleviimisega ametnike pensionikindlustusskeemi alt üldise riikliku pensionikindlustusskeemi alla ja vaidlustas selle Verwaltungsgericht Düsseldorfis (Düsseldorfi halduskohus, Saksamaa). Eelotsusetaotlus ei sisalda kaebaja väiteid põhikohtuasjas. Küll aga saab eelotsusetaotlusest tuletada, et kaebaja peab enda üleviimist vastuolus olevaks ELTL artikliga 45.

15.

Verwaltungsgerichtshof Düsseldorf (Düsseldorfi halduskohus, Saksamaa) otsustas menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

16.

Kirjalikud seisukohad on esitanud Saksamaa valitsus, vastustaja ( 9 ) ja komisjon. Kirjalikud seisukohad esitanud pooled ja kaebaja ( 10 ) esitasid oma suulised seisukohad 14. jaanuaril 2016 toimunud istungil.

17.

Oma esimese küsimusega soovib Verwaltungsgericht Düsseldorf (Düsseldorfi halduskohus, Saksamaa) sisuliselt teada, kas ELTL artiklit 45 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus siseriiklikud õigusaktid, mis muudavad tagasiulatuvalt teises liikmesriigis töötamiseks teenistusest lahkunud ametniku kahjuks ametnike suhtes kehtivat pensionisüsteemi.

18.

Selleks et hinnata, kas vaidlusaluste õigusaktide puhul on tegemist diskrimineerimisega või piiramisega (või mõlemaga), mis on vastuolus töötajate liikumisvabaduse põhimõttega (punkt 2), määran ma kõigepealt kindlaks selleks hindamiseks olulised EL-i õiguse sätted (punkt 1).

19.

Nii kaebaja, vastustaja kui ka komisjoni seisukoht on, et ELTL artikkel 45 on käesolevas asjas kohaldatav. Tõepoolest ei ole kahtlust selles, et kaebaja on ELTL artikli 45 tähenduses töötaja. ( 11 ) Samas ei ole tema olukord hõlmatud ELTL artikli 45 lõikes 4 avaliku teenistuse kohta sätestatud erandiga. ( 12 )

20.

Seega ei ole ELTL artikli 45 kohaldatavuses käesolevas asjas küsimust. Küll aga on küsitav määruse nr 883/2004 asjakohasus.

21.

Põhjendades, et vaidlusalused siseriiklikud õigusaktid on ELTL artikliga 45 kooskõlas, viitavad Saksamaa valitsus ja vastustaja määrusele nr 883/2004, eelkõige selle artikli 60 lõikele 2. Ka kaebaja viitab määrusele nr 883/2004, kuid hoopis teisel põhjusel: ta rõhutab tähtsust, mida see määrus omistab omandatud õiguste kaitsele.

22.

Tänaseks on selge, et ametnike sotsiaalkindlustusõiguste suhtes on määruses nr 883/2004 sätestatud koordineerimiseeskirjad kohaldatavad. Algul nägi määrus (EMÜ) nr 1408/71, ( 13 ) mis on määruse nr 883/2004 eelkäija, ette, et ametnike eriskeeme EL‑i piires ei koordineerita. Vastuseks Euroopa Kohtu otsusele kohtuasjas Vougioukas ( 14 ) tühistati see erand määrusega (EÜ) nr 1606/98. ( 15 )

23.

Kuid kuigi määrus nr 883/2004 on ametnike pensioniõiguste suhtes küll üldiselt kohaldatav, ei ole ta seda kaebaja olukorras, nagu käesoleva asja asjaoludest nähtub. Nagu komisjon õigusega märgib, ei taotle kaebaja oma pensioniõiguste üleviimist ühest liikmesriigist teise. Ta soovib hoopis, et talle Saksamaal tekkinud pensioniõigused jääksid talle alles vaatamata sellele, et ta asus tööle Austrias.

24.

Põhikohtuasjas kõne all olev faktiline olukord ei sisalda mitte mingisugust kaebaja pensioniõiguste koordineerimist määruse nr 883/2004 tähenduses. Seega ei ole see määrus käesolevas asjas kohaldatav. Niisiis lähtun ma oma analüüsis käesolevas ettepanekus ainult ELTL artiklist 45.

25.

Euroopa Kohus on kinnitanud, et liikmesriigid säilitavad pädevuse korraldada oma sotsiaalkindlustussüsteeme. Samas on ta korduvalt sedastanud, et liikmesriigid peavad selle pädevuse teostamisel austama töötajate vaba liikumist puudutavaid aluslepingu sätteid. ( 16 )

26.

Kõnealused sätted, mille hulka kuulub ka ELTL artikkel 45, on mõeldud kergendama EL-i kodanikel mis tahes kutsealal tegutsemist Euroopa Liidu territooriumil. Nende sätetega on vastuolus meetmed, mis võivad asetada ebasoodsasse olukorda need liikmesriikide kodanikud, kes soovivad töötada mõne teise liikmesriigi territooriumil. ( 17 )

27.

Vaistlikult võttes on üpris selge, et vaidlusalused siseriiklikud õigusaktid asetavad kaebaja tema otsuse tõttu Austrias tööle asuda teatavasse ebasoodsasse olukorda. Nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, seisneb see ebasoodne olukord selles, et kaebaja kaotab enam kui poole oma pensioniõigustest.

28.

Sellegipoolest on vaja selgitada küsimust, millise ebasoodsa olukorraga on kõnealuste siseriiklike õigusaktide puhul tegemist. Ja veel enam: kas see on põhjendatud. Sellele küsimusele vastamiseks analüüsin ma, kas kõnealused õigusaktid on diskrimineerivad (alapunkt a) või kas nad piiravad töötajate liikumisvabadust (alapunkt b), ja kui, siis kas selline diskrimineerimine või piiramine võib olla põhjendatud (alapunkt c).

29.

Vaidlusalused siseriiklikud õigusaktid on kohaldatavad ametnike suhtes sõltumata kodakondsusest. Seega on selge, et nad ei ole otseselt diskrimineerivad: aluslepinguga keelatud diskrimineerimist kodakondsuse alusel käesolevas asjas ei ole. ( 18 )

30.

ELTL artikli 45 kohaselt ei ole aga keelatud ainult otseselt kodakondsuse alusel diskrimineerimine, vaid ka kaudne diskrimineerimine. ( 19 )

31.

Euroopa Kohus peab kaudselt diskrimineerivaks siseriiklikku õigusnormi, mida kohaldatakse küll kodakondsusel vahet tegemata, kui see võib oma olemuselt mõjutada pigem võõrtöötajaid kui selle riigi töötajaid ning kui seetõttu tekib oht, et esimesena mainituid koheldakse mingil konkreetsel moel halvemini. ( 20 ) Lisaks on Euroopa Kohus sedastanud, et „[s]elleks, et meedet saaks pidada kaudselt diskrimineerivaks, ei pea selle mõju tingimata olema niisugune, et see soodustab kõiki oma riigi kodanikke või asetab ebasoodsamasse olukorda ainult teiste liikmesriikide kodanikud, mitte riigi enda kodanikud“. ( 21 ) Lisaks ei ole vaja tingimata tuvastada, et kõnealune säte mõjutab palju suuremat osa võõrtöötajaid. Piisab, kui sellel võib selline mõju olla. ( 22 )

32.

Komisjon väidab käesolevas asjas, et vaidlusalused siseriiklikud õigusnormid viivad kaudse diskrimineerimiseni, kuna need võivad oma olemuselt mõjutada pigem võõrtöötajaid kui oma töötajaid ning seetõttu koheldakse esimesena mainituid mingil konkreetsel moel halvemini.

33.

Kuid nagu Saksamaa valitsus ja vastustaja selgitavad, ei ole vaidlusaluste siseriiklike õigusnormide kohaldamine seotud ametniku lahkumisega teise liikmesriiki. See tähendab, et nende kohaldamine ei ole tingitud sellest, et ametnik läheb teise liikmesriiki tööle. See on hoopis tingitud sellest, et ametnik lahkub vastustaja teenistusest. Seega on Saksamaa valitsuse ja vastustaja väitel töötajad, kes lahkuvad avalikust teenistusest, et asuda Saksamaal tööle erasektoris, täpselt samas olukorras kui töötajad, kes lähevad tööle välismaale.

34.

Saksamaa valitsuse ja vastustaja seisukoht ei ole sugugi ebaloogiline. Tõepoolest ei ole vaidlusaluste siseriiklike õigusnormide toimimises mitte midagi, mille tõttu saaks väita, et nad võivad oma olemuselt mõjutada pigem võõrtöötajaid kui oma töötajaid ning seetõttu koheldakse esimesena mainituid mingil konkreetsel moel halvemini, kui nõustuda väitega, et selle tagajärje tingib avalikust teenistusest lahkumine.

35.

Rõhutan veel kord kõiki kolme fraasi, mida Euroopa Kohus on kaudse diskrimineerimise määratlemisel kasutanud: oma olemuselt, pigem ja mingil konkreetsel moel. Need fraasid väljendavad kaudse diskrimineerimise keelu iva: vaidlusalused siseriiklikud õigusnormid lähtuvad eristamisel küll pealtnäha neutraalsetelt alustelt, kuid paratamatult peavad nad kaitstud rühma (siin: võõrtöötajaid) mõjutama rohkem kui üldist rühma (siin: need, kes lahkuvad avalikust teenistusest, kuid jäävad Saksamaale). Kaudse diskrimineerimise juhtudel võib sellist pealtnäha hindamist (oma olemuselt) täiendada argumentidega statistikast: mõjutatud on pigem kaitstud rühma liikmed ja/või neid koheldakse mingil konkreetsel moel halvemini.

36.

Kuid paistab, et mitte ükski neist kriteeriumidest ei ole käesolevas asjas täidetud. Pealtnäha mõjutavad vaidlusalused siseriiklikud õigusnormid nii liikmesriigi enda kui ka võõrtöötajaid ühtmoodi: mõlemad kaotavad vastustaja teenistusest lahkudes ametniku pensioni. Lisaks ei ole puhtkvantitatiivselt võttes kindel, et see reegel mõjutab pigem võõrtöötajaid kui neid, kes lahkuvad küll avalikust teenistusest, kuid jäävad Saksamaale. Tegelikult on üsna loogiline väita isegi vastupidist: nende isikute arv, kes kaotavad ametniku pensioni sellepärast, et nad lähevad Saksamaal tööle erasektorisse, võib olla isegi suurem kui nende arv, kes kaotavad selle pensioni sellepärast, et nad lähevad tööle teise liikmesriiki.

37.

Seepärast ei leia ma, et vaidlusalused siseriiklikud õigusnormid võivad pealtnäha oma olemuselt mõjutada pigem võõrtöötajaid kui oma töötajaid. Sel põhjusel olen seisukohal, et vaidlusaluste siseriiklike õigusnormide puhul ei ole tegemist võõrtöötajate kaudse diskrimineerimisega võrreldes liikmesriigi oma töötajatega.

38.

ELTL artikkel 45 aga ei hõlma ainult otsest ja kaudset kodakondsuse alusel diskrimineerimist. Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika ( 23 ) kohaselt on ELTL artikliga 45 vastuolus ka sellised siseriiklikud õigusnormid, mida kohaldatakse kodakondsusest sõltumata, kuid mis võivad takistada liidu kodanikel oma liikumisvabaduse kasutamist või muuta selle neile vähem atraktiivseks. See käib ka selliste siseriiklike meetmete kohta, mis on kaudselt kohaldatavad siseriiklikes ja piiriülestes olukordades, kuid mis mõjutavad otseselt juurdepääsu teiste liikmesriikide tööturule. ( 24 )

39.

Seega on selge, et peale otsese ja kaudse diskrimineerivuse kategooria on olemas ka piiravuse kategooria. Siseriiklik meede kuulub sellesse kategooriasse juba siis, kui ta võib asjaomase vabaduse kasutamist takistada või muuta selle vähem atraktiivseks. Seda loogikat järgides on võrdlusrühmade võrdlemisest (mis on mõlema diskrimineerimisliigi peamini analüüsivahend) väga vähe kasu. Piiravuse kategooria puhul on fookus kaitstud rühmal, s.o võõrtöötajatel, ja sellel, kuivõrd asjaomane meede mõjutab tõenäosust, et need kasutavad aluslepinguga tagatud liikumisvabadust.

40.

Hiljuti käsitles Euroopa Kohus üht Küprose õigusakti, mille kohaselt kaotasid alla 45-aastased ametnikud oma pensioniõigused, kui nad lahkusid Küprose avalikust teenistusest tööle mõnes teises liikmesriigis. Euroopa Kohus leidis, et see on Küprose ametnikele, kes soovivad Küprose avalikust teenistusest lahkuda, heidutav. Seega järeldas Euroopa Kohus, et selles kohtuasjas kõne all olnud siseriiklik õigusnorm mõjutab otseselt Küprose riigiametnike juurdepääsu teiste liikmesriikide tööturule. ( 25 )

41.

Sama analüüs peaks sama tulemuse andma ka käesolevas asjas. Õpetaja, kes on vastustaja teenistuses töötav ametnik, kes soovib asuda tööle teises liikmesriigis, peab selleks loobuma oma ametniku staatusest ja sellega seotud hüvitistest. Olen nõus komisjoniga, et see võib liikumisvabaduse kasutamist takistada või igatahes vähem atraktiivseks muuta ning sellist inimest heidutada vastustaja teenistusest lahkumast.

42.

Samas ei ole käesolevas asjas vaidluse all olevate siseriiklike õigusnormide heidutav toime minu arvates sugugi nii kaudne või ebamäärane. ( 26 ) Teisisõnu on vaidlusalused siseriiklikud õigusnormid ja nende mõju võõrtöötajatele omavahel piisavalt lähestikku seotud. Nagu eelmises alapunktis märgitud, olen ma Saksamaaga ja vastustajaga nõus selles, et kaebaja pensioni vähenemise vahetu põhjus või selle tinginud sündmus oli tema lahkumine vastustaja teenistusest. Kuid Austrias tööle asumiseks ei olnudki tal muud võimalust kui avalikust teenistusest lahkuda. Seega oli tagajärg, et ta kaotas suure osa oma pensionist, üpriski otsene ja kindel ning selgelt tema liikumisvabaduse kasutamisega seotud.

43.

Seega olen analoogia alusel Euroopa Kohtu otsusega kohtuasjas komisjon vs. Küpros seisukohal, et käesolevas asjas vaidluse all olevad siseriiklikud õigusnormid piiravad töötajate vaba liikumist. Nad heidutavad vastustaja teenistuses töötavaid ametnikke, kes soovivad sealt lahkuda, et asuda tööle teiste liikmesriikide tööturul.

44.

Töötajate vaba liikumist piirav siseriiklik meede on ELTL artikli 45 kohaselt lubatud ainult juhul, kui sellega taotletakse aluslepingus määratletud, õiguspäraseid eesmärke või seda õigustavad üldisest huvist tulenevad ülekaalukad põhjused.

45.

Lisaks peab sellise meetme kohaldamine olema taotletava õiguspärase eesmärgi suhtes proportsionaalne. Üldjuhul on proportsionaalsus kindlaksmääratud eesmärkide ja nende saavutamiseks valitud vahendite vahekord. Selleks et vastuvõetud meetmeid saaks lugeda proportsionaalsuse põhimõttele vastavaiks, peavad need olema taotletavate õiguspäraste eesmärkide saavutamiseks sobivad; need ei tohi minna kaugemale sellest, mis on nende eesmärkide saavutamiseks vajalik (kui on võimalik valida mitme sobiva meetme vahel, tuleb rakendada kõige vähem piiravat meedet); ning tekitatud piirangud peavad olema vastavuses seatud eesmärkidega (sisemine tasakaalustatus või proportsionaalsus stricto sensu). ( 27 )

46.

Vastustaja ja Saksamaa valitsus väidavad, et vaidlusalused siseriiklikud õigusnormid on põhjendatud õiguspärase eesmärgiga, mis on tagada „avaliku teenistuse nõuetekohane toimimine“.

47.

Tuleb rõhutada, et istungil vastas vastustaja jaatavalt küsimusele, kas seda eesmärki taotletakse Nordrhein-Westfaleni liidumaa tasandil (mitte SLV tasandil). Seepärast tuleb seda küsimust käsitleda sellest perspektiivist lähtudes. Tingimuse puhul, et ametnik saab avaliku teenistuse hüvitisi ainult juhul, kui ta jääb pensionieani vastustaja teenistusse, on eesmärk hoida kvalifitseeritud töötajaid liidumaa teenistuses.

48.

Nõustun väitega, et see eesmärk võib väljendada üldisest huvist tulenevat ülekaalukat põhjust. ( 28 )

49.

Proportsionaalsuse analüüsimisel tuleb esimese sammuna hinnata, kas valitud vahend, s.o liidumaa teenistusest enne pensioniiga lahkuvate töötajate pensioniõiguste tegelik vähendamine, on sobiv kindlaksmääratud eesmärgi saavutamiseks ehk kvalifitseeritud töötajate hoidmiseks Nordrhein-Westfaleni liidumaa teenistuses.

50.

Minu arvates ei ole ja seda ühel lihtsalt põhjusel: kuigi vaidlusalused siseriiklikud õigusnormid seavad eesmärgiks kvalifitseeritud ametnike hoidmise Nordrhein-Westfaleni liidumaa teenistuses, lubavad nad ametnikel sealt lahkuda, et asuda mõne teise liidumaa või SLV teenistusse.

51.

Nagu vastustaja istungil selgitas, jääb ametnikele, kes asuvad mõne teise liidumaa või SLV teenistusse, reeglina õigus avaliku teenistuse hüvitistele uue tööandja reeglite kohaselt alles. Selle jaoks on Saksamaal olemas mehhanismid, mis võimaldavad vastustaja ja teiste avalik-õiguslike tööandjate vahelist koordineerimist.

52.

Istungil selgitas vastustaja, et selline avalik-õiguslike tööandjate vaheline koordineerimine Saksamaa piires liikuvate ametnike pensionide küsimuses oli õigusaktidega ette nähtud asjaomasel ajal, s.o kui kaebaja vastustaja teenistusest lahkus.

53.

Lisaks toimus 2006. aastal Saksamaal põhiseadusreform, mille järel anti ametnike pensionide reguleerimise pädevus SLV valitsuselt üle liidumaadele. Sellele järgnes riikliku lepingu sõlmimine, mille preambulis on üsna sõnaselgelt selgitatud ametnike Saksamaa-sisese liikuvuse tähtsust ja sellest tulenevat vajadust nende pensioniõiguste koordineerimise järele.

54.

Neid asjaolusid silmas pidades ei leia ma, et ametnike pensionikindlustusskeemi asendamine üldise riiklikuga on sobiv vastustaja avaliku teenistuse nõuetekohase toimimise tagamise eesmärgi saavutamiseks. Ei saa väita, et seda eesmärki taotletakse Nordrhein‑Westfaleni liidumaa tasandil, kui samas lubavad kohaldatavad õigusaktid ametnikel lahkuda teiste liidumaade või SLV teenistusse.

55.

Täielikkuse huvides võib lisada, et vaidlusalused siseriiklikud õigusnormid lähevad vajalikust kaugemale ja need ei tasakaalusta õiglaselt seotud osapoolte huve.

56.

Mis puudutab vajalikkust, siis on selge, et seatud eesmärgi saab saavutada ka vähem piiravate vahenditega. Nii näiteks juhib eelotsusetaotluse esitanud kohus oma taotluses tähelepanu asjaolule, et kolm Saksamaa liidumaad – Baden-Württemberg, Hessen ja Niedersachsen – pakuvad teenistusest vabastatud ametnikele võimalust säilitada oma hüvitised vastavalt oma senisele staažile. On loogiline arvata, et ka nende liidumaade eesmärk on „avaliku teenistuse nõuetekohane toimimine“. Oluline on aga see, et nad kasutavad selle eesmärgi saavutamiseks vähem piiravaid vahendeid.

57.

Viimaseks arvan, et vaidlusalused siseriiklikud õigusnormid ei saavuta avalike ja erahuvide vahel mõistlikku tasakaalu. Kaebaja töötas vastustaja teenistuses enam kui 20 aastat. See on töötamiseks väga pikk aeg. Eelotsusetaotluse kohaselt on kaebaja pension vaidlusaluste siseriiklike õigusnormide pärast alla poole sellest, mis ta oleks võinud olla siis, kui need õigusnormid ei võtaks talt Austriasse tööle minemisel õigust ametniku pensionile. Kaebaja perspektiivist näib see tagajärg mulle eriti karmina, vastustaja perspektiivist aga eriti soodsana.

58.

Eespool kirjeldatust lähtuvalt teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata esimesele eelotsuse küsimusele nii, et ELTL artiklit 45 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus sellised siseriiklikud õigusaktid, mille tõttu vähenevad teise liikmesriiki tööle mineva töötaja pensioniõigused oluliselt, nagu põhikohtuasjas kaebaja puhul.

59.

Oma teise küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada sisuliselt, mis meetmeid peavad liikmesriigi pädevad asutused võtma juhul, kui on kindel, et vaidlusalused siseriiklikud õigusnormid on ELTL artikliga 45 vastuolus. Ta küsib tagajärgede kohta, mis kaasnevad sellise vastuolu võimaliku tuvastamisega, ja selle kohta, kuidas Euroopa Kohtu sellekohast otsust tuleks siseriiklikul tasandil rakendada.

60.

Liikmesriikide menetlusautonoomia põhimõttest tulenevalt jäetakse sellised küsimused traditsiooniliselt liikmesriikide pädevate asutuste pädevusse, mida tehakse ka põhjusel, et nendega kaasneb tavaliselt siseriiklike õigusaktide tõlgendamise ja võimalik ka, et muutmise vajadus. ( 29 ) Kuid et anda eelotsusetaotluse esitanud kohtu otsesele küsimusele kasulik vastus, annan talle ülevaate asjakohastest juhistest, nii nagu need Euroopa Kohtu olemasolevast praktikast tulenevad.

61.

Eelotsusetaotluse esitanud kohtu teist küsimust analüüsin kahel tasandil: struktuursel ja individuaalsel.

62.

Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tuleb EL-i õigusega vastuolus olevaid siseriiklikke õigusnorme tõlgendada sellega kooskõlas. Kui see ei ole võimalik, tuleb need normid jätta kohaldamata. ( 30 ) Need kaks põhimõtet ei ole aga ranges järjekorras: see sõltub konkreetsest juhtumist. ( 31 ) Tõlgendamine kooskõlas EL‑i õigusega on aga üldjuhul arvatavasti soovitatavam, kuna sellega kahaneb mõju siseriiklikule õigussüsteemile, ( 32 ) tingimusel et see on ikka võimeline tagama asjaomase õigusnormi kooskõla EL‑i õigusega tõlgendamise teel.

63.

Kuigi EL-i õigusega kooskõlas tõlgendamine võib olla eelistatud, on selge, et ka sellel on piirid. Nii on Euroopa Kohus sedastanud, et EL-i õigusega kooskõlas tõlgendamine ei või olla aluseks siseriikliku õiguse contra legem‑tõlgendusele. ( 33 )

64.

Ma olen nõus kaebajaga, et käesolevas asjas on see piir arvatavasti kätte jõudnud. Nagu eelotsusetaotlusest nähtub ja istungil täpsustati, saavad pädevad asutused pensionitaotlusi seaduslikkuse põhimõttest tulenevalt rahuldada ainult vastavalt seadusele ja selle piires. Seda silmas pidades tundub mulle, et komisjoni ettepanek tõlgendada LBG NRW § 28 lõikes 3 sisalduvat fraasi „kui seaduses ei ole sätestatud teisiti“ EL-i õigusele viitavana ja kohelda pensioniõigusi vastavalt sellele tõlgendusele läheb pisut liiga kaugele. Kuid kas siseriikliku õiguse sedalaadi tõlgendamine on ka tegelikult contra legem, selle üle peab siseriiklik kohus ise otsustama.

65.

Järgmiseks tuleb meeles pidada, et kui EL‑-i õigusega kooskõlas tõlgendamine osutub võimatuks, on siseriiklik kohus sellegipoolest kohustatud andma EL-i õigusele täieliku õigusmõju, jättes EL‑i õigusega vastuolus olevad siseriikliku õiguse sätted vajaduse korral kohaldamata, ilma et need sätted oleks eelnevalt tühistatud. ( 34 )

66.

Käesolevas asjas aga on arvata, et EL-i õigusega vastuolu sel moel vältimine toob liikmesriigi pädevatele asutustele endaga kaasa sarnased praktilised probleemid. Sotsiaalkindlustusasutused ei saa tegutseda õiguslikus lüngas, mis käesolevas asjas näib tekkivat, kui jätta vaidlusalused siseriiklikud õigusnormid lihtsalt kohaldamata. Ka selle üle, kas LBG NRW § 28 lõike 3 kohaldamata jätmisega selline õiguslik lünk tekiks või kas seda oleks võimalik täita mõne teise siseriikliku õiguse sättega, peab siseriiklik kohus ise otsustama.

67.

Eespool kirjeldatut silmas pidades tuleb tunnistada, et struktuurne lahendus, mis viiks siseriikliku õiguse ELTL artikliga 45 uuesti kooskõlla, peab arvatavasti olema seadusandlik, nagu ka nii kaebaja kui ka vastustaja istungil rõhutasid. On tõsi, et sotsiaalkindlustusõiguste valdkonnas, kus haldus- või kohtuasutused tõlgendavad kohaldatavaid eeskirju enamasti laialt või jätavad neid aeg-ajalt kohaldamata, võivad mõnikord tekkida „erakorralised“ lahendused, mis kompenseerivad süsteemse lahenduse puudust. Pikas perspektiivis aga on ebatõenäoline, et sellised ajutised lahendused vastavad seaduse prognoositavuse ( 35 ) ja haldusmeetmete seaduslikkuse nõuetele.

68.

Ka siin on kohtupraktikas välja kujunenud, et liikmesriikide kohtud peavad tagama õiguskaitset, mis isikutele tuleneb EL-i õiguse sätete, nagu ELTL artikli 45 vahetust õigusmõjust. ( 36 ) Lisaks on Euroopa Kohus sedastanud, et kui mõni siseriikliku õiguse säte on tunnistatud töötajate liikumisvabadust põhjendamatult piiravaks, „tuleb ebasoodsasse olukorda pandud rühma liikmeid kohelda samamoodi kui ülejäänud isikuid ja kohaldada nende suhtes sama korda kui kõigi teiste puhul“. ( 37 )

69.

Juhin tähelepanu, et käesolevas asjas võib raskus tekkida nende pensionimaksete summa arvutamisel, millele kaebajal peaks olema õigus. Kuid eelotsusetaotluse põhjal võib siiski oletada, et selline analüüs kaebaja suhtes on võimalik vaatamata sellele, et ta vastustaja teenistusest lahkus.

70.

Olen seisukohal, et kaebajal peab olema õigus lahkuda vastustaja teenistusest tööle teise liikmesriiki ilma, et tema pensioniõigused väheneksid seetõttu rohkem kui töötajate puhul, kes sarnases olukorras lahkuvad samuti vastustaja teenistusest, kuid jätkavad töötamist ametnikuna Saksamaa piires.

71.

Liikmesriigi ametiasutused peavad kindlaks tegema, mis sellised võrreldavad õigused on, ja püüdma siseriiklikust õigusest leida endale volitus anda need õigused vastustaja teenistuses töötamise aja ulatuses kaebajale.

72.

Eespool kirjeldatud põhjustel teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata eelotsusetaotluse esitanud kohtu teisele küsimusele nii, et liikmesriigi pädevad asutused peavad oma liikmesriigi õigusest ja selle piires ning liikmesriikidele antud menetlusautonoomia põhjal püüdma leida volituse anda põhikohtuasja kaebajale pensioniõigused, mis oleksid võrreldavad nendega, mille ta oleks vastustaja teenistuses töötatud aja eest saanud siis, kui ta oleks asunud Saksamaal mõne teise avalik-õigusliku tööandja teenistusse.

73.

Lõpetuseks tahan järelmärkusena rõhutada, et käesolevas ettepanekus tehtud analüüs puudutab ainult töötajate õigust liikmesriigi tööturult lahkuda, nagu see on ette nähtud ELTL artikliga 45. Nagu ma eespool juba märkisin, ei ole määrus nr 883/2004 käesolevas asjas kohaldatav. Seepärast ei mõjuta mu käesolevas ettepanekus tehtud järeldused mitte kuidagi sellest määrusest üksikisikutele tulenevaid õigusi või liikmesriikidele tulenevaid kohustusi.

74.

Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Verwaltungsgericht Düsseldorfi (Düsseldorfi halduskohus, Saksamaa) esitatud eelotsuse küsimustele järgmiselt: