1. 

Käesolevas apellatsioonkaebuses palub Rootsi Kuningriik Euroopa kohtul tühistada Üldkohtu 25. septembri 2014. aasta otsuse kohtuasjas Spirlea vs. komisjon. ( 2 ) Selles otsuses jättis Üldkohus rahuldamata Darius Nicolai Spirlea ja Mihaela Spirlea (edaspidi „D. ja M. Spirlea“) hagi, milles paluti tühistada Euroopa Komisjoni 21. juuni 2012. aasta otsus mitte lubada neil tutvuda dokumentidega EU Pilot-menetlust käsitlevas toimikus (edaspidi „vaidlusalune otsus“). ( 3 )

2. 

Määruse (EÜ) nr 1049/2001 ( 4 ) artiklis 4 on sätestatud mitu erandit seoses õigusega tutvuda liidu institutsioonide valduses olevate dokumentidega. Euroopa Kohus on oma praktikas kindlaks määranud, et liidu institutsioonid võivad jätta dokumentidega tutvumise taotlused rahuldamata, võttes aluseks avalikustamise vastu rääkivad üldised eeldused, kui asjassepuutuvad dokumendid kuuluvad ühte viiest kategooriast. ( 5 ) Niisugustel juhtudel ei ole asjaomane institutsioon kohustatud dokumentidega tutvumise taotlust läbi vaadates kõnealuseid dokumente individuaalselt hindama. ( 6 )

3. 

Käesolevas apellatsioonimenetluses on peamine küsimus selles, kas Euroopa Kohus peaks lisama kuuenda dokumentide kategooria, mille suhtes peab kehtima eeldus, et dokumente ei avalikustata: nimelt dokumendid, mis on komisjoni valduses seoses EU Pilot-menetlusega. ( 7 ) Sellele küsimusele vastamiseks on vaja otsustada, kas selle menetluse tunnused ja õigusrikkumise suhtes ELTL artikli 258 alusel algatatud menetlused (eriti nende menetluste rikkumise tuvastamise eelne osa) on omavahel nii sarnased, et viimati nimetatu suhtes kehtiv üldine avalikustamata jätmise eeldus peaks samuti hõlmama EU Pilot-menetluse dokumente.

4.

ELTL artikli 15 lõikes 1 on muu hulgas sätestatud üldpõhimõte, et liidu institutsioonid peavad tegema oma tööd võimalikult avalikult. ELTL artikli 15 lõike 3 esimese ja teise lõigu kohaselt on liidu kodanikel õigus pääseda ligi liidu institutsioonide dokumentidele. Selle õiguse suhtes kehtivad teatavad põhimõtted ja tingimused, sealhulgas avalikest ja erahuvidest lähtuvad piirangud, mille määravad kindlaks Euroopa Parlament ja nõukogu.

5.

Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklis 42 on ette nähtud õigus tutvuda dokumentidega. ( 8 )

6.

Määruse nr 1049/2001 põhjendustes on märgitud, et selle määruse eesmärk on rakendada võimalikult täieulatuslikult ellu avalikkuse õigus juurde pääseda dokumentidele ning sätestada sellise juurdepääsu üldpõhimõtted ja piirangud vastavalt ELTL artiklile 15 (põhjendus 4). Põhimõtteliselt peaksid kõik institutsioonide dokumendid olema üldsusele kättesaadavad, kuid teatavaid üldisi ja erahuve tuleks siiski eranditega kaitsta (põhjendus 11).

7.

Määruse artiklis 1 on määratud kindlaks põhimõtted, tingimused ning üldiste või erahuvidega põhjendatud piirangud, mis reguleerivad ELTL artiklis 15 ette nähtud juurdepääsuõigust institutsioonide dokumentidele, nõnda et neile dokumentidele oleks tagatud „võimalikult laiaulatuslik juurdepääs“.

8.

Artikli 4 pealkiri on „Erandid“. Selle artikli 4 lõike 2 kolmandas taandes on sätestatud:

„Institutsioonid keelavad juurdepääsu dokumentidele, mille avaldamine kahjustaks:

[…]

välja arvatud juhul, kui avaldamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.“

9.

Esialgu soovitas komisjon seada sisse katselise menetluse liidu õiguse kohaldamise parendamiseks oma teatises „Tulemuslik Euroopa – [liidu] õiguse kohaldamine“. ( 9 ) Sellel menetlusel, mis on olnud kasutusel alates aprillist 2008, ei ole aluslepingutes konkreetset õiguslikku alust. Aastal 2010 märkis komisjon:

„[…] Projekti taga on idee, et seda süsteemi tuleks kasutada seoses kõikide liidu õiguse kohaldamist puudutavate küsimuste ja probleemidega, kui liikmesriigilt nõutakse teavet või selgitusi. […] Samuti peetakse järjepidevaks tagada vähemalt minimaalne võimalus kiire ja positiivse lahenduse leidmiseks enne rikkumise suhtes menetluse algatamist, asendades praegused halduspraktikad [nn ELTL artikli 258 eelsed normid] […]“ ( 10 )

10.

D. ja M. Spirleal oli laps, kes suri augustis 2010, väidetavalt autoloogsete tüvirakkude abil toimunud ravi tagajärjel, mida ta sai Düsseldorfis (Saksamaa) asuvas erakliinikus (edaspidi „erakliinik“). Nad esitasid 8. märtsi 2011. aasta kirjas komisjoni terviseküsimuste peadirektoraadile kaebuse, milles väitsid sisuliselt, et erakliinikul oli võimalik osutada raviteenuseid seetõttu, et Saksamaa raviasutused ei täitnud oma kohustusi, mis tulenesid määrusest (EÜ) nr 1394/2007 ( 11 ) uudsete ravimite kohta. Komisjon algatas seepeale EU Pilot-menetluse, ( 12 ) et teha kindlaks, kas määrust nr 1394/2007 on rikutud. Selles menetluses saatis komisjon Saksamaa ametiasutustele 10. mail ja 10. oktoobril 2011 kaks teabenõuet. Ametiasutused vastasid nendele teabenõuetele vastavalt 7. juulil ja 4. novembril 2011.

11.

D. ja M. Spirlea taotlesid määruse nr 1049/2001 alusel võimalust tutvuda dokumentidega, mis sisaldavad teavet nende kaebuse läbivaatamise kohta. Komisjon keeldus 26. märtsil 2012 kahes eraldi kirjas seda taotlust rahuldamast. Samuti teatas komisjon 30. aprillil 2012 D. ja M. Spirleale, et tal ei ole olnud võimalik tuvastada, et Saksamaa ametiasutused on liidu õigust, eeskätt määrust nr 1394/2007 rikkunud.

12.

Komisjon keeldus 21. juunil 2012 vaidlusaluse otsusega võimaldamast tutvuda dokumentidega, mida taotleti määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmanda taande alusel. Ta asus sisuliselt seisukohale, et komisjoni poolt 10. mail ja 10. oktoobril 2011EU Pilot-menetluse raames Saksamaa ametiasutustele saadetud kahe teabenõude (edaspidi „vaidlusalused dokumendid“) ( 13 ) avalikustamine võib kahjustada Saksamaa ametiasutuste suhtes algatatud uurimismenetluse korrakohast toimimist. Samuti välistas ta osalise tutvumise nende dokumentidega vastavalt määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikele 6. Seejärel märkis komisjon, et vaidlusaluste dokumentide avalikustamise suhtes ei ole ülekaalukat üldist huvi sama määruse artikli 4 lõike 2 viimase lauseosa tähenduses. Lõpuks teatas komisjon D. ja M. Spirleale 27. septembril 2012, et menetlus 2070/11 on lõplikult lõpetatud.

13.

D. ja M. Spirlea pöördusid 6. juulil 2012 Üldkohtusse, taotledes vaidlusaluse otsuse tühistamist. Nende toetuseks astusid menetlusse Rootsi, Soome ja Taani. Komisjoni toetuseks astusid menetlusse Hispaania ja Tšehhi Vabariik. Üldkohtu määrust täites esitas komisjon vaidlusalused dokumendid läbivaatamiseks. Neid dokumente D. ja M. Spirleale ega ühelegi menetlusse astujale ei avaldatud.

14.

D. ja M. Spirlea märkisid oma esimeses väites, et komisjon on rikkunud õigusnormi sellega, et tõlgendas määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmandat taanet nii, nagu oleks tal lubatud keelduda EU Pilot-menetlusega seotud dokumentide avalikustamisest ilma neid konkreetselt ja individuaalselt hindamata. Üldkohus selle väitega ei nõustunud ja otsustas, et komisjon ei ole nimetatud sätet tõlgendades õigusnormi rikkunud. ( 14 ) Üldkohus märkis, et vastupidi Rootsi argumendile on komisjon tõendanud nende dokumentide seotuse veel pooleli oleva uurimisega, mistõttu oli nende suhtes tõesti kohaldatav üldine avalikustamata jätmise eeldus. ( 15 ) Sellepärast ei nõustunud Üldkohus D. ja M. Spirlea etteheitega, et komisjon ei ole vastanduvaid huve ülekaaluka üldise huvi tuvastamisel õigesti kaalunud. ( 16 )

15.

Oma teises väites heitsid D. ja M. Spirlea ette, et komisjon ei ole tunnustanud nende õigust vaidlusaluste dokumentidega osaliselt tutvuda. Üldkohus jättis selle väite vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata. ( 17 ) Seejärel lükkas Üldkohus tagasi D. ja M. Spirlea kolmanda väite, et komisjon ei ole täitnud ELTL artiklist 296 tulenevat põhjendamiskohustust. ( 18 ) Lõpuks lükkas Üldkohus tagasi neljanda väite selle kohta, et komisjon on rikkunud oma 20. märtsi 2002. aasta teatises ette nähtud liidu kodanike kaebuste läbivaatamise korda. ( 19 )

16.

Rootsi valitsus palub Euroopa Kohtul:

17.

Rootsi on esitanud kolm apellatsiooniväidet. Esimesed kaks on selle kohta, et Üldkohus tõlgendas määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmandat taanet kahes aspektis vääralt: esiteks asudes seisukohale, et uurimisi puudutavale erandile tuginedes võib komisjon oma otsuses lähtuda üldisest eeldusest, et EU Pilot-menetluses tuleb dokumentidega tutvuda võimaldamisest keelduda, ja teiseks otsustades, et komisjoni hinnang ülekaaluka üldise huvi puudumise kohta sama määruse artikli 4 lõike 2 tähenduses ei kujutanud endast õigusnormi rikkumist. Kolmandas apellatsiooniväites on märgitud, et Üldkohus kohaldas liidu õigust vääralt, kui ta otsustas, et ELTL artikli 263 alusel algatatud tühistamishagi kontekstis tuleb hinnata vaidlustatud akti õiguspärasust isegi siis, kui see puudutab määruse nr 1049/2001 alusel esitatud taotlust, selle akti vastuvõtmise kuupäeval olemas olnud faktilistest ja õiguslikest asjaoludest lähtudes.

18.

Rootsi apellatsioonkaebust toetavad Soome ja Taani.

19.

Komisjoni toetuseks on menetlusse astunud Saksamaa, samuti Hispaania ja Tšehhi Vabariik.

20.

Esimese apellatsiooniväite põhjenduseks märgib Rootsi, et dokumentidega tutvumise taotlusi läbi vaadates tuleb kohaldada üldpõhimõtet, mille kohaselt tagatakse võimalikult ulatuslik läbipaistvus. Sellest tulenevalt tuleb selle põhimõtte erandeid tõlgendada ja kohaldada täht-tähelt.

21.

Esiteks oli Üldkohtu jaoks selge, et kohtuasja ese on komisjoni keeldumine võimaldamast tutvuda Saksamaa ametiasutustele 10. mail ja 10. oktoobril 2011 tema poolt esitatud teabenõuetega, mitte selle liikmesriigi poolt 4. novembril 2011 esitatud märkustega. ( 20 ) Üldkohus märkis, et vaidlusaluse otsuse vastuvõtmise hetkel oli veel pooleli Saksamaa suhtes algatatud EU Pilot-menetlus. Poolte vahel ei olnud vaidlust selles, et vaidlusalused dokumendid on seotud „uurimisega“ määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmandas taandes ette nähtud erandi tähenduses. Igal juhul nähtus 5. septembri 2007. aasta teatisest, et EU Pilot-menetluse eesmärk on kontrollida, kas liidu õigust liikmesriikides järgitakse ja õigesti kohaldatakse. ( 21 )

22.

Seejärel uuris Üldkohus, kas komisjon oli ikkagi kohustatud konkreetselt hindama iga vaidlusaluse dokumendi sisu või on tal hoopis õigus tugineda üldisele eeldusele, et avalikustamine riivaks määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmandas taandes sätestatud erandi eesmärke. Seda uurides märkis Üldkohus, et Euroopa Kohus on ette näinud, et erandina läbipaistvuse juhtpõhimõttest võivad liidu institutsioonid erandjuhtudel tugineda teatavate dokumendikategooriate suhtes kohaldatavatele üldistele eeldustele. ( 22 ) Igat dokumenti ei pruugi olla vaja individuaalselt ja konkreetselt hinnata, kui juhtumi eriliste asjaolude tõttu on ilmne, et tutvumise võimaldamisest tuleb keelduda või vastupidi, tuleb võimaldada tutvuda. Sellistel juhtudel võib asjaomane institutsioon tugineda teatavate dokumendikategooriate suhtes kohaldatavale üldisele eeldusele, kui sama laadi või sama kategooria dokumentidega tutvumise taotluste suhtes võivad kehtida sarnased õiguslikud kaalutlused. ( 23 ) Euroopa Kohus on kinnitanud selliste üldiste eelduste olemasolu teatavatel juhtudel seoses määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmandas taandes sätestatud erandiga. ( 24 )

23.

Üldkohus märkis, et üldisele avalikustamata jätmise eeldusele tuginemine ei ole sugugi vähetähtis: niisugused eeldused piiravad mitte ainult ELL artiklis 11, ELTL artiklis 15 ja määruses nr 1049/2001 sätestatud läbipaistvuse aluspõhimõtet, vaid tegelikult ka võimalust asjaomaste dokumentidega tutvuda. Seetõttu tuleb sellistele eeldustele tuginedes lähtuda põhjendatud ja veenvatest kaalutlustest ning erandeid liidu õigusnormidega ette nähtud subjektiivsest õigusest või üldpõhimõttest, sealhulgas ELTL artikli 15 lõikes 3 koostoimes määrusega nr 1049/2001 ette nähtud õigusest dokumentidega tutvuda tuleb kohaldada ja tõlgendada kitsalt. ( 25 )

24.

Üldkohus asus seisukohale, et „[D. ja M. Spirlea] ja käesolevas kohtuasjas [nende] toetuseks menetlusse astunud liikmesriikide argumendid, mis käsitlevad nii EU Pilot-menetluse mitteametlikku laadi kui ka erinevusi selle menetluse ja liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse vahel, ei ole piisavad selleks, et tuvastada vaidlustatud otsuses esitatud arutluskäigu aluseks oleva eelduse ekslikkus; selle eelduse kohaselt peaks kohtupraktikas liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse, sh selle kohtueelse osa puhul tunnustatud keeldumise üldine eeldus olema kohaldatav ka EU Pilot-menetluse raames. Nimelt räägivad Euroopa Kohtu [otsuses LPN ja Soome vs. komisjon ( 26 )] järgitud ratio decidendi ja EU Pilot-menetluse ja ELTL artikli 258 alusel toimuva liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse vahelised sarnasused sellise eelduse olemasolu tunnustamise kasuks.“ ( 27 )

25.

Üldkohus märkis esiteks, et Euroopa Kohtu praktikas seoses eri liiki dokumentidega, mille suhtes on tunnistatud üldist tutvumise võimaldamata jätmise eeldust, ühendab arutluskäike see, et tõenäoliselt satuks ohtu kõnealuste menetluste korrakohane kulg. See ühendav tegur on sama oluline ka EU Pilot-menetluse puhul. Komisjon tugines vaidlusaluses otsuses sellele samale eeldusele, kui ta selgitas, et EU Pilot-menetluses peab komisjoni ja asjaomase liikmesriigi vahel olema vastastikuse usalduse õhkkond, mis võimaldab neil alustada läbirääkimisi ja kompromissi leidmist, et lahendada kokkuleppeliselt vaidlusküsimus, ilma et oleks vaja algatada menetlus kohustuste rikkumise suhtes ELTL artikli 258 alusel. ( 28 ) Seda hoolimata sellest, et EU Pilot-menetlus ei ole üks ühele võrdväärne riigiabi järelevalvemenetluse, koondumiste kontrolli menetluse või kohtumenetlusega, nagu ka viimati nimetatud menetlused ei ole omavahel üks ühele võrdväärsed. See siiski ei ole takistanud Euroopa Kohut kõigil neil juhtudel tunnistamast võimalust tugineda teatavate dokumendikategooriate suhtes kohaldatavatele üldistele eeldustele. ( 29 )

26.

Teiseks on EU Pilot-menetlus ja ELTL artikli 258 alusel liikmesriigi kohustuste rikkumise suhtes algatatav menetlus eeskätt selle kohtueelses osas sel määral sarnased, et mõlemal juhul on põhjendatud sarnane lähenemisviis. Need sarnasused kaaluvad üles kõik erinevused. ( 30 ) Mõlemad menetlused võimaldavad komisjonil kõige paremini täita aluslepingute tagaja rolli. Nii EU Pilot-menetluse kui ka rikkumist käsitleva menetluse eesmärk on tagada liidu õiguse järgmine, andes asjaomasele liikmesriigile võimaluse end kaitsta ja vältides võimaluse korral kohtumenetluse algatamist. Mõlemal juhul on komisjoni ülesanne hinnata – kui ta leiab, et liikmesriik on oma kohustusi rikkunud –, kas selle liikmesriigi vastu on otstarbekas menetlust algatada. ( 31 ) Samuti on need menetlused laadilt kahepoolsed, st toimuvad komisjoni ja asjaomase liikmesriigi vahel. ( 32 ) Lõpuks, kuigi EU Pilot-menetlus ei ole üks ühele võrdväärne rikkumise suhtes algatatava menetlusega, võib see siiski viia selleni, et komisjon algatab viimati nimetatud menetluse ELTL artikli 258 alusel, sest komisjon võib EU Pilot-menetluse lõppedes ametlikult algatada rikkumise suhtes uurimise, saates ametliku märgukirja, ning võib ka pöörduda Euroopa Kohtusse, et see tuvastaks liikmesriigi kohustuste rikkumise. Neil asjaoludel kahjustaks dokumentide avalikustamine EU Pilot-menetluse raames menetluse järgmist osa, st liikmesriigi kohustuste rikkumist käsitlevat menetlust. Pealegi, kui komisjon oleks kohustatud võimaldama tutvuda tundliku teabega, mille liikmesriigid on esitanud, ja tegema teatavaks nende poolt EU Pilot-menetluse raames enda kaitseks esitatud argumendid, võiksid liikmesriigid eelistada neid kohe alguses mitte esitada. ( 33 )

27.

Nii sedastas Üldkohus: „[…] kui asjaomane institutsioon tugineb määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmandas taandes ette nähtud uurimisega seonduvale erandile, võib ta tugineda üldisele eeldusele, et keelduda võimaldamast tutvuda EU Pilot-menetlusega seonduvate dokumentidega, arvestades sellega, et nimetatud menetlus kujutab endast liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse võimalikule ametlikule algatamisele eelnevat etappi“. ( 34 )

28.

Seejärel lükkas Üldkohus tagasi D. ja M. Spirlea argumendid, sealhulgas väite, et igal juhul saab üldisele eeldusele EU Pilot-menetlusega seotud dokumentide osas tugineda üksnes siis, kui dokumentidega tutvumise taotlus puudutab „dokumentide kogumit“, mitte üksnes kahte dokumenti, nagu selles kohtuasjas. ( 35 )

29.

Rootsi valitsus märgib, et Üldkohus rikkus õigusnorme järgmistes aspektides. Esiteks lubas ta komisjonil tugineda D. ja M. Spirlea dokumentidega tutvumise taotlust rahuldamata jättes üldisele avalikustamata jätmise eeldusele. Üldkohus oleks pidanud otsustama, et komisjon on kohustatud iga dokumendi sisu individuaalselt läbi vaatama. Teiseks, ehkki on olemas üldine eeldus, et dokumente ei tohi avalikustada ELTL artikli 258 alusel algatatava rikkumist käsitleva menetluse kohtueelses astmes, ei tohi see olla aluseks üldisele lähenemisviisile EU Pilot-menetluse dokumentide suhtes, sest nende kahe menetluse vahelised erinevused on võimalikest sarnasustest kaalukamad. Kolmandaks, niivõrd kui EU Pilot-menetlusega seotud dokumentide osas saab tugineda üldisele eeldusele, peab dokumentidega tutvumise taotlus puudutama „dokumentide kogumit“, mitte üksnes kahte dokumenti, nagu vaidlusaluses menetluses.

30.

Taani märgib nende argumentide toetuseks, et EU Pilot-menetlused hõlmavad muidki juhtumeid peale võimalike rikkumist käsitlevate menetluste ja on selliste menetluste kohtueelsest astmest ulatuslikumad. Ligikaudu veerand EU Pilot-menetlustest, milles Taani on osalenud, on puudutanud puhtfaktilisi küsimusi. Niisugustel juhtudel ei saa eeldada, et üldise eelduse alusel tuleb keelduda võimaldamast kirjavahetusega tutvuda.

31.

Soome lisab, et ei tohiks eeldada, et EU Pilot-menetluse dokumendid sisaldavad komisjoni ja liikmesriikide esialgseid seisukohti seoses rikkumist käsitleva menetlusega, mille puhul avalikustamine riivaks ELTL artikli 258 alusel astutavate sammude eesmärki. Samuti on Soome Rootsiga ühel seisukohal selles, et üldine avalikustamata jätmise eeldus on kohaldatav üksnes siis, kui küsimus puudutab paljusid dokumente. Üldkohus asus väärale seisukohale, et üldise konfidentsiaalsuseelduse kohaldatavuse kriteerium on kvalitatiivne, mitte kvantitatiivne.

32.

Komisjon märgib, et Rootsi valitsuse argumendid ei ole tulemuslikud ja igal juhul tuleneb Euroopa Kohtu praktikast, et institutsioon tohib jätta dokumentidega tutvumise taotluse rahuldamata üldise eelduse alusel ka siis, kui see puudutab kõigest väheseid dokumente.

33.

Tšehhi Vabariik ja Hispaania väidavad samuti, et Üldkohtu otsus on õige. Nad on muu hulgas seisukohal, et kõikide EU Pilot-menetluste eesmärk on kontrollida, kas liikmesriigid liidu õigust järgivad. Nad lisavad, et praktilised või funktsionaalsed sarnasused EU Pilot-menetluse ja rikkumist käsitleva menetluse vahel tähendavad, et need menetlused on sarnased.

34.

Ka Saksamaa peab vaidlustatud kohtuotsust õigeks. Ta osutab, et pärast EU Pilot-menetluse sisseseadmist on rikkumiste arv vähenenud, kuna asju saab lahendada kiiremini ja rikkumist käsitlevaid menetlusi ei ole tarvis algatada. Sellepärast on määravalt tähtis see vastastikuse usalduse õhkkond säilitada. Kohustus EU Pilot-menetluse dokumente avalikustada võib takistada menetluse korrakohast läbiviimist. EU Pilot-menetluses on palju sarnasusi rikkumist käsitleva menetluse kohtueelse astmega. Saksamaa ei ole nõus Rootsi väitega, et EU Pilot-menetlustel on laialdasemaid kasutamisviise kui rikkumist käsitlevatel menetlustel. EU Pilot-menetlused käsitlevad ainult niisuguseid küsimusi, mis võetakse tõenäoliselt üles ELTL artikli 258 alusel. Puhtfaktilise teabe nõuded (nagu Rootsi ja Taani neid nimetavad) ei saa olla EU Pilot-menetluse ese, kui need ei ole seotud võimaliku liidu õiguse rikkumisega.

35.

Vastuseks Saksamaa seisukohtadele osutab Rootsi erinevustele omaenda EU Pilot-menetlusi puudutavate kogemuste ja Saksamaad puudutanud menetluste vahel. Rootsis on mahukat materjali ja tundlikke dokumente käsitlenud juhtumid olnud erandlikud. Neid erinevusi kajastavad ka liikmesriikide erinevad seisukohad selle kohta, mis kõnealuse menetlusega kaasneb, ja need räägivad üldise konfidentsiaalsuseelduse kohaldamise vastu kõikides EU Pilot-menetlustes. Soome lisab, et EU Pilot-menetluste mitteametlikkus tähendab, et teabevahetus ja võimalikud arutelud komisjoni ja liikmesriikide vahel erinevad suuresti sellest, mida tehakse rikkumist käsitlevates menetlustes. Seetõttu ei tohiks EU Pilot-menetluste dokumentide suhtes kohaldada üldist avalikustamata jätmise eeldust. ( 36 )

36.

Harta artikkel 42 tagab liidu kodanike õiguse tutvuda institutsioonide dokumentidega. ( 37 ) Määruses nr 1049/2001 endas on sõnaselgelt ette nähtud, et selle määruse eesmärk on rakendada võimalikult täieulatuslikult ellu avalikkuse õigus juurde pääseda institutsioonide dokumentidele. ( 38 ) Samal ajal tuleb kaitsta teatavaid üldisi ja erahuve sellest õigusest erandite tegemise teel ning liidu institutsioonidel peaks olema võimalik oma ülesandeid täita. ( 39 ) Võimalikud erandid peaksid olema ühtaegu asjakohased ja vajalikud, ( 40 ) ning kuna need lahknevad üldisest põhimõttest, millega on ette nähtud võimalikult ulatuslik õigus dokumentidega tutvuda, tuleb neid tõlgendada ja kohaldada täht-tähelt. ( 41 ) Liidu institutsioonil on põhimõtteliselt võimalus tugineda oma otsuses, millega keeldutakse võimaldamast tutvuda dokumentidega vastavalt määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmandale taandele, üldistele eeldustele, kuna üht ja sama laadi dokumentide avalikustamise taotluse suhtes saab kohaldada sarnaseid üldist laadi kaalutlusi. ( 42 )

37.

Üldkohtu järeldustest, mis on sõnastatud vaidlustatud kohtuotsuse punktis 45, tuleneb, et menetlus 2070/11 kujutas endast uurimist määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmanda taande tähenduses. Kui puudub üldine eeldus, et selle menetluse raames loodud dokumentidega tutvuda võimaldamisest võib keelduda, on komisjoni ülesanne uurida iga dokumenti individuaalselt ja otsustada, kas võimaldada sellega tutvuda. Automaatset dokumentide avalikustamise kohustust sellest tulenevalt ei teki. ( 43 )

38.

Need viis kategooriat, mille puhul Euroopa Kohus on dokumentidega tutvuda võimaldamast keeldunud määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmandas taandes ette nähtud üldise eelduse alusel, on kõik olnud seotud dokumendikogumitega, mis olid selgelt piiritletud sellega, et need kuulusid poolelioleva haldus‑ või kohtumenetlusega seotud toimikusse. Seega oleks üldine dokumentidega tutvuda võimaldamine tõenäoliselt häirinud käsil oleva menetluse laadi ja kulgu. ( 44 )

39.

Nendest viiest kategooriast neljas uuris ja tõlgendas Euroopa Kohus liidu eeskirju vaidlusaluse menetluse kohta koos dokumentidega tutvumist käsitlevate määruse nr 1049/2001 sätetega. Kohtuasjas TGI ( 45 ) olid vaidluse all riigiabi eeskirjad, kohtuasjas API ( 46 ) liidu kohtute menetlusi käsitlevad normid, kohtuasjas Éditions Odile Jacob ( 47 ) koondumiste kontrolli menetlusi reguleerivad sätted ning kohtuasjas EnBW ( 48 ) kartellidega seotud eeskirjad. Seejuures püüdis Euroopa Kohus tõlgendada vaidlusaluseid konkreetseid menetlusnorme kooskõlas määruse nr 1049/2001 sätetega. Nendes kohtuasjades tehtud Euroopa Kohtu otsustes on hoitud tasakaalu, mida liidu seadusandja soovis näha vaidlusalust menetlust reguleerivate liidu õigusnormide ja kõnealuse määruse vahel.

40.

EU Pilot-menetlus ei ole õigusaktidega reguleeritud ja konkreetseid menetlusnorme ei ole. Nii ei ole selle menetluse kontekstis olemas samaväärseid norme, nagu nimetatud riigiabi eeskirjad, kohtumenetlusnormid, koondumiste kontrolli menetlusi reguleerivad sätted ja ühisturuga kokkusobimatut tegevust käsitlevad eeskirjad.

41.

Mis puudutab viiendat kategooriat, siis otsustas Euroopa Kohus, et toimikus olevate dokumentide avalikustamine rikkumist käsitleva menetluse kohtueelses astmes võib muuta selle menetluse laadi ja kulgemise viisi ning seetõttu kahjustaks niisugune avalikustamine põhimõtteliselt uurimise eesmärki määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmanda taande tähenduses. Avalikustamine võib muuta veelgi keerulisemaks komisjoni ja asjaomase liikmesriigi vahelise läbirääkimise ja kokkuleppe saavutamise, mis lõpetaks etteheidetava rikkumise, et saavutada liidu õiguse järgimine ja vältida liidu kohtutesse pöördumist. ( 49 )

42.

Niivõrd kui puuduvad konkreetsed eeskirjad, mis reguleeriksid rikkumist käsitleva menetluse kohtueelset astet, ei olnud Euroopa Kohus kohustatud uurima, kas üldine dokumentidega tutvuda võimaldamine määruse nr 1049/2001 alusel riivaks konkreetseid menetlusnorme. Sama kehtib ka EU Pilot-menetluse suhtes.

43.

Kas sarnasused EU Pilot-menetluse ja rikkumist käsitleva menetluse, eeskätt selle kohtueelse astme vahel on niisugused, et ka esimese suhtes peaks kehtima üldine avalikustamata jätmise eeldus?

44.

Olen arvamusel, et kuigi need kaks menetlust mõneti kattuvad, ei ole asjaolud täiesti samad.

45.

EU Pilot-menetlust ei ole ametlikult määratletud. Oma teatises „Tulemuslik Euroopa – [liidu] õiguse kohaldamine“ eristas komisjon teabenõudeid ja kaebusi. Teabenõuetes palutakse selgitada faktilist või õiguslikku olukorda liikmesriigis. Kaebused puudutavad väidetavat liidu õiguse rikkumist, mille liikmesriik peab eeldatavasti teatava tähtaja jooksul lahendama. Kui lahendust ei leita, võib komisjon võtta edasisi meetmeid, mille hulka võib kuuluda rikkumist käsitlev menetlus. ( 50 ) Hiljem on komisjon märkinud: „Enne ametliku rikkumismenetluse algatamist püüab komisjon koostöös liikmesriikidega lahendada probleemi tõhusalt ja kooskõlas liidu õigusega. See koostöö toimub struktureeritud dialoogi vormis selle eesmärgi saavutamiseks kehtestatud tähtaja jooksul. Seda protsessi nimetatakse „EU Pilot“.“ ( 51 )

46.

Käesolevas menetluses osalevad liikmesriigid on ühel nõul, et EU Pilot-menetlus on asendanud rikkumist käsitleva menetluse kohtueelse astme. Ent Rootsi (keda toetavad Soome ja Taani) märgib, et EU Pilot-menetlus on ulatuselt laiem kui ELTL artikli 258 alusel algatatava menetluse kohtueelne aste ja hõlmab ka liidu õiguse kohaldamisega seotud uurimisi. Nad märgivad, et mõni EU Pilot-menetlus puudutab teabenõudeid faktiliste asjaolude kohta ega kujuta endast rikkumist käsitleva menetluse kohtueelset astet. Seetõttu kaaluvad erinevused nende kahe menetluse vahel üles nende võimalikud sarnasused. Taani märgib, et veerand EU Pilot-menetlustest, milles ta on osalenud, on puudutanud puhtfaktilisi küsimusi. Rootsi lisab, et tema kogemused EU Pilot-menetlustega viitavad sellele, et tundliku materjali vahetamine on erand.

47.

Komisjon ning Hispaania, Saksamaa ja Tšehhi Vabariik ei ole selle seisukohaga nõus.

48.

Ehkki mulle on selge, et EU Pilot-menetlus tõepoolest „asendab kohmaka „[ELTL] artiklile 258 eelnenud kirjamenetluse“ liikmesriikide alaliste esinduste kaudu, seades sisse struktureerituma ja selgema süsteemi“, ( 52 ) saab EU Pilot-menetlust kasutada ka selleks, et teha kindlaks faktiline või õiguslik olukord liikmesriikides seoses liidu õiguse kohaldamisega väljaspool rikkumist käsitleva menetluse konteksti. Taani valitsus kinnitab sõnaselgelt, et tema kogemused EU Pilot-menetlusega on just niisugused.

49.

Vaidlustatud kohtuotsuses tunnistas Üldkohus samuti, et kõik EU Pilot-menetlused ei ole rikkumist käsitlevate menetlustega üks ühele samaväärsed. ( 53 ) Liidu õiguse kohaldamise seire üldeesmärk esimeses hõlmab teisena nimetatud menetluse konkreetsemat eesmärki, milleks on anda asjaomasele liikmesriigile võimalus ühelt poolt täita liidu õigusest tulenevad kohustused ja teiselt poolt esitada tulemuslikult vastuväiteid komisjoni etteheidetele. ( 54 )

50.

Sellepärast on vaja eristada neid EU Pilot-menetlusi, mis tegelikult asendavad ELTL artikli 258 alusel algatatava rikkumist käsitleva menetluse kohtueelset astet, nendest, mis seda ei tee.

51.

Kuna EU Pilot-menetlus on rikkumist käsitlevast menetlusest ulatuslikum, ei ole võimalik täpselt kindlaks teha, mis aspektides avalikustamine EU Pilot-menetluse eesmärki ja kulgu kahjustaks. ( 55 ) Pealegi tähendab EU Pilot-menetlust reguleerivate konkreetsete eeskirjade puudumine seda, et läbipaistvuse üldpõhimõtte mis tahes erandi ulatus oleks iseäranis ebaselge.

52.

Seetõttu ei ole ma nõus, et EU Pilot-menetlus üldiselt kujutab endast uut, kuuendat dokumentide kategooriat, mille suhtes peab kehtima üldine avalikustamata jätmise eeldus. See järeldus on minu arvates kooskõlas nõudega, et niisugust üldist eeldust tuleb tõlgendada ja kohaldada täht-tähelt, sest see on erand reeglist, et asjaomane institutsioon on kohustatud määruse nr 1049/2001 alusel esitatud dokumentidega tutvumise taotluses näidatud dokumendid konkreetselt ja individuaalselt läbi vaatama, ning üldisemalt (ELTL artiklil 15 ja harta artiklil 42 rajanevast) põhimõttest, et avalikkusel peab olema võimalikult ulatuslik õigus tutvuda liidu institutsioonide valduses olevate dokumentidega.

53.

Sellest tulenevalt rikkus Üldkohus õigusnormi, kui ta asus vaidlustatud kohtuotsuse punktis 63 seisukohale, et EU Pilot-menetluse toimikus olevate dokumentide suhtes kehtib üldine avalikustamata jätmise eeldus.

54.

Olukord on aga teistsugune, kui EU Pilot-menetlus asendab rikkumist käsitleva menetluse kohtueelset astet. Sellises olukorras kehtiks tõepoolest üldine konfidentsiaalsuseeldus, sest täielik avalikustamine võiks ohustada võimalust, et komisjoni ja asjaomase liikmesriigi vahelised läbirääkimised selles, ELTL artikli 258 alusel algatatavas menetlusjärgus peetakse vastastikuse usalduse õhkkonnas, ja niisiis kahjustada institutsiooni poolt läbi viidava uurimise eesmärki. ( 56 )

55.

Kas D. ja M. Spirlea taotluse suhtes kehtib määruse nr 1049/2001 alusel üldine eeldus, et rikkumist käsitleva menetluse kohtueelses astmes dokumente ei avalikustata?

56.

Minu arvates on vastus eitav.

57.

Kohtuotsuses ClientEarth selgitas Euroopa Kohus oma praktikat seoses üldiste avalikustamata jätmise eeldustega juhtudel, kui institutsioonid tuginevad dokumentidega tutvuda võimaldamisest keeldudes määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmandale taandele. Euroopa Kohus rahuldas osaliselt ClientEarthi apellatsioonkaebuse Üldkohtu otsuse peale, millega oli jäetud rahuldamata ClientEarthi taotlus tühistada komisjoni otsus mitte lubada tal täielikult tutvuda teatavate uuringutega eri liikmesriikide õigusaktide vastavuse kohta liidu keskkonnaõigusele.

58.

Euroopa Kohus jagas seal vaidluse all olnud uuringud kahte kategooriasse. Ta eristas ühest küljest neid uuringuid, mis olid juba lisatud asjaomasele liikmesriigile ametlikku märgukirja saates algatatud, rikkumist käsitleva menetluse kohtueelse astmega seotud toimikusse, kui komisjon keeldus võimaldamast täielikku tutvumist. Selle kategooria osas oleks avalikustamine kahjustanud uurimise eesmärki seoses rikkumist käsitleva menetlusega. ( 57 ) Teisest küljest märkis Euroopa Kohus, et Üldkohus rikkus õigusnormi, kui ta nõustus, et komisjon tohtis laiendada avalikustamata jätmise eelduse teisele uuringute kategooriale, nimelt uuringutele, mis ei olnud viinud ametliku märgukirja saatmiseni, kui komisjoni otsus tehti. Selles punktis jäi edasi ebaselgeks, kas need uuringud oleksid viinud selleni, et komisjon algatab rikkumist käsitleva menetluse kohtueelse astme. Seetõttu oli komisjon kohustatud tutvumistaotluse iga uuringu suhtes eraldi läbi vaatama. ( 58 )

59.

See mõttekäik kehtib analoogia alusel seda enam D. ja M. Spirlea juhtumi suhtes. Kui vaidlusalune otsus 21. juunil 2012 vastu võeti, oli komisjon neile juba (30. aprillil 2012) teatanud oma seisukoha, et määrust nr 1394/2007 ei ole rikutud ja rikkumist käsitlevat menetlust Saksamaa suhtes ei algatata. Sellepärast näib mulle, et selle otsuse vastuvõtmise ajal ei saanud üldine avalikustamata jätmise eeldus olla EU Pilot-menetluse dokumentide suhtes kohaldatav. Menetlus 2070/11 ei olnud veel viinud ametliku märgukirja saatmiseni ja veel enam: komisjon oli õigupoolest otsustanud rikkumist käsitleva menetluse kohtueelset astet mitte algatada.

60.

Sellepärast olen seisukohal, et Üldkohus rikkus õigusnormi, kui ta vaidlustatud kohtuotsuses nõustus, et komisjon võis õiguspäraselt laiendada üldise avalikustamata jätmise eelduse kahele menetluses 2070/11 vaidluse all olnud dokumendile.

61.

Sellele järeldusele jõudes ei nõustu ma Rootsi ja Soome seisukohaga, et üldine avalikustamata jätmise eeldus saab kehtida üksnes siis, kui taotletakse tutvumist suure arvu dokumentidega. Käesoleval juhul taotlesid D. ja M. Spirlea võimalust tutvuda kõigest kahe dokumendiga. Minu arvates ei ole oluline, kui mitme dokumendi kohta dokumentidega tutvumise taotlus on esitatud. Kui tuginetakse määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmandas taandes ette nähtud erandile, on üldise avalikustamata jätmise eelduse kohaldatavuse kindlakstegemisel otsustav küsimus selles, kas üldise dokumentidega tutvumise taotluse rahuldamine kahjustataks vaidlusaluse menetluse eesmärki. See on kvalitatiivne, mitte kvantitatiivne kriteerium. Võttes arvesse liidu seadusandja antud üldist õigust dokumentidega tutvuda, lisan, et see haldusebamugavus arvukate dokumentide läbivaatamisel ei ole üldiselt õiguspärane põhjus, miks institutsioon ei peaks täitma läbipaistvust puudutavaid seaduslikke kohustusi. ( 59 )

62.

Jättes otsustamata, et komisjon oli kohustatud mõlemad D. ja M. Spirlea taotletud dokumendid konkreetselt ja individuaalselt läbi vaatama, rikkus Üldkohus õigusnormi. Seetõttu olen seisukohal, et apellatsioonkaebuse esimene väide on põhjendatud.

63.

Kui Euroopa Kohus nõustub minu järeldusega apellatsioonkaebuse esimese väite kohta, ei ole vaja teist ega kolmandat väidet kaaluda. Täielikkuse huvides uurin neid siiski põgusalt.

64.

Apellatsioonkaebuse teises väites märgib Rootsi, et Üldkohus eksis, kui ta tõlgendas mõistet „ülekaalukad üldised huvid“ määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 viimase lõigu tähenduses.

65.

Vaidlustatud kohtuotsuse punktist 94 nähtuvalt pidas komisjon parimaks üldiste huvide teenimise viisiks seda, kui ta viib EU Pilot-menetluse lõpule ilma vaidlusaluseid dokumente läbi vaatamata ning D. ja M. Spirlea taotlust rahuldamata. Üldkohus kiitis heaks komisjoni seisukoha, et üldistes huvides on see, kui nimetatud institutsioon EU Pilot-menetluse kontekstis selgitab, kas Saksamaa ametiasutused on liidu õigust järginud. ( 60 )

66.

Ent vaidlusaluse otsuse vastuvõtmise ajaks oli komisjon juba otsustanud, et liidu õigust ei ole rikutud. Mulle näib, et selleks hetkeks olid üldised huvid juba seega rahuldatud. Huvide tasakaal oli nihkunud, vähemalt niivõrd, kui komisjon oleks pidanud vaidlusaluseid dokumente kontrollima, et teha kindlaks, kas need tuleks avalikustada. Sellepärast asun seisukohale, et Üldkohus eksis hinnangu andmisel üldiste huvide kohta määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 viimase lõigu tähenduses.

67.

D. ja M. Spirlea heitsid Üldkohtu menetluses ette, et komisjon keeldus üldisi huve silmas pidades võimaldamast neil vaidlusaluste dokumentidega tutvuda ka pärast seda, kui EU Pilot-menetlus oli (27. detsembril 2012) lõpetatud. Vaidlustatud kohtuotsuse punktis 100 märkis Üldkohus: „[…] väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tuleb ELTL artikli 263 alusel esitatud tühistamishagi korral vaidlustatud akti õiguspärasust hinnata nende faktiliste ja õiguslike asjaolude alusel, mis olid olemas vastava akti vastuvõtmise kuupäeval […]. Tuleb aga tõdeda, et [menetlus 2070/11] lõpetati pärast [vaidlusaluse] otsuse vastuvõtmist. Seega tuleb [D. ja M. Spirlea] argument kõrvale heita“. ( 61 )

68.

Apellatsioonkaebuse kolmandas väites vaidleb Rootsi sellele järeldusele vastu. Ta märgib, et nii nagu asjaolusid, mis on olemas sel ajal, kui liidu institutsioon võtab määruse nr 1049/2001 alusel vastu otsuse mitte lubada dokumentidega tutvuda, tuleb liidu kohtutes niisuguste otsuste õiguspärasuse kontrollimiseks ELTL artikli 263 alusel algatatud menetlustes samuti arvesse võtta pärast selle otsuse vastuvõtmist esinevaid faktilisi asjaolusid. Selle seisukoha põhjenduseks väidab Rootsi, et muidu saaks uusi asjaolusid arvesse võtta ainult asjaomasele institutsioonile uue taotluse esitamise kaudu. See viiks menetluste suure arvu ja sellest tekkivate viivitusteni. Rootsi lisab, et vaidlustatud kohtuotsuses Üldkohtu poolt viidatud kohtupraktika põhimõtted puudutavad riigiabi menetlusi. Neid ei tohiks kohaldada määruse nr 1049/2001 alusel tehtud otsuste suhtes, sest igal juhtumiliigil on oma erisused. ( 62 )

69.

Komisjon, keda toetab Saksamaa, vaidleb sellele seisukohale vastu.

70.

ELTL artikli 263 kohaselt piirdub kontroll Euroopa Kohtus ja Üldkohtus ainult vaidlustatud meetme õiguspärasuse uurimisega. Kontrollimise käigus ei asenda liidu kohtuvõim vaidlusaluse akti koostaja põhjendusi enda omadega. ( 63 ) Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tuleb akti kontrollida selle akti vastuvõtmise ajal olemas olnud faktiliste ja õiguslike asjaolude põhjal. ( 64 )

71.

Kui liidu kohtud peaksid arvesse võtma pärast vaidlustatud akti vastuvõtmist tekkivaid asjaolusid (käesoleval juhul olukorda pärast EU Pilot-menetluse lõpetamist), oleks see samaväärne põhjenduste asendamisega. Seejuures tuleks hinnata küsimusi, mida vaidlusaluse akti koostaja selle akti vastuvõtmise eel või ajal ei hinnanud.

72.

Otsused, millega määruse nr 1049/2001 alusel keeldutakse võimaldamast dokumentidega tutvuda, ei eelda erandi tegemist faktide ja asjaolude hindamise ulatuse suhtes. Rootsi käsitab Üldkohtu otsust Koninklijke Grolsch vääralt. Üldkohus ei andnud seal mõista, et kartellijuhtumid, mille puhul on rikutud ELTL artiklit 101, kujutavad endast erandit põhimõttest, et vaidlusalust akti kontrollides tuleb arvesse võtta selle vastuvõtmise ajal olemas olnud asjaolusid. Nagu Saksamaa õigesti märgib, kinnitab Üldkohus seal pelgalt seda, et niisuguse menetluse haldusastmes, aga ka järgnevas kohtumenetluses võib adressaat vastuväiteteatises näidatud faktilistele või õiguslikele asjaoludele ükshaaval vastu vaielda.

73.

Sellepärast olen seisukohal, et apellatsioonkaebuse kolmas väide on põhjendamata.

74.

Käesolev apellatsioonkaebus ei ole EU Pilot-menetluse kontekstis komisjoni ja liikmesriigi vahetatud teabe automaatse avalikustamise kohta. See puudutab seda, kas määruse nr 1049/2001 artiklis 4 toodud olemasolevat viite kategooriat peaks laiendama nii, et komisjon võib sellistel juhtudel tugineda üldisele avalikustamata jätmise eeldusele. Kui apellatsioonkaebus rahuldatakse, nagu ma olen ette pannud, on komisjonil pärast toimiku uurimist ikka võimalik keelduda kõnealuste dokumentidega tutvuda võimaldamisest, kui keeldumine on asjakohane.

75.

Hiljutised sündmused on selgelt näidanud, millised ohud varitsevad, kui õhutada või kiita heaks olukord, kui tavakodanik tunneb, et valitsus on kauge ning ei suhtle ega tegele temaga. Täiendav haldusebamugavus komisjoni talitustele selles suhtes, et neil tuleb läbi vaadata individuaalsed dokumendid ja jõuda otsusele avalikustamise kohta, on tühine hind maksta suurenenud läbipaistvuse ning liidu halduse ja liidu kodanike vahelise usalduse eest. ( 65 ) Ma kutsun Euroopa Kohut üles neid põhimõtteid apellatsioonkaebuse üle otsustamisel meeles pidama.

76.

Kodukorra artikli 138 lõike 1 ja artikli 140 lõike 1 kohaselt peab komisjon kui käesolevas apellatsioonimenetluses kohtuvaidluse kaotanud pool kandma selle menetlusega seotud kohtukulud. Hispaania, Saksamaa, Soome, Taani ja Tšehhi Vabariigi valitsus peavad ise kandma oma kohtukulud.

77.

Esitatud kaalutlustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku: