1.

Bundesverwaltungsgericht (Saksamaa) esitas eelotsuse küsimused kohtuasjas, mis puudutab ehitusprojekti Weser’il, ühel suurel Saksamaa jõel. Eelotsusetaotluse esitanud kohtus arutamisel oleva kohtuasja poolteks on mittetulunduslik organisatsioon Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland e. V (keskkonna- ja looduskaitseorganisatsioon, edaspidi „BUND”) ja Saksamaa Liitvabariik, kes algatas Weseri süvendamisprojekti, mille eesmärk on võimaldada suuremate konteinerlaevade juurdepääs Bremerhaveni (Saksamaa), Brake (Saksamaa) ja Bremeni (Saksamaa) sadamatesse. Kohtuvaidluse raames tõusetunud küsimused puudutavad olulisi füüsilisi muutusi ning seda, milliseid hüdroloogiliselt ja morfoloogiliselt kahjulikke tagajärgi see projekt Weseri ökosüsteemi jaoks kaasa toob.

2.

Seoses sellega tuleb Euroopa Kohtul määratleda, millise ulatusega on mõisted „keskkonnaalased eesmärgid” ja veekogude seisundi „halvenemine”, mis esinevad Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. oktoobri 2000. aasta direktiivi 2000/60/EÜ, millega kehtestatakse ühenduse veepoliitika alane tegevusraamistik ( 2 ) (edaspidi „veepoliitika raamdirektiiv”, artikli 4 lõike 1 punkti a alapunktis i.

3.

Nende mõistete tõlgendamisel tuleb Euroopa Kohtul lahendada hulk keerulisi küsimusi, millest peamised on alljärgnevad.

4.

Esiteks, kuigi veepoliitika raamdirektiivi eesmärk oli kehtestada oluline ühisalus kehtivate ühenduse ja siseriiklike õigusaktide mosaiigi kooskõlastamiseks, kujutab see direktiiv endast kompleksset ja spetsiifilist õigusakti, millest tervikuna arusaamine on ebaharilikult keerukas ( 3 ). Arusaamist raskendab normitehnika, mis seisneb arvukates viidetes ühtedelt sätetelt teistele ja muudele õigusaktidele, samuti paljude selliste erandite kehtestamine, mille ulatust ei ole võimalik täpselt kindlaks teha ( 4 ). Selles suhtes on sümptomaatiline, et direktiiviga loodud vee majandamise korra kohta on võetud vastu muljetavaldavalt palju selgitavaid akte ( 5 ), loodud erialaseid andmebaase ( 6 ), ning see on olnud aluseks veealastele teaduslikele uurimistöödele VII Euroopa Liidu uurimisprogrammi raames ( 7 ).

5.

Teiseks, eespool mainitud raskustega seonduvalt nähtub käesolevast kohtuasjast kaks täiesti vastandlikku arusaama veepoliitika raamdirektiivist. Esimest lähenemisviisi võiks võtta kui minimalistlikku, kuna veepoliitika raamdirektiivi vaadeldakse veekogude majandamisega seoses üksnes planeerimisinstrumendina. Seevastu vastavalt teisele vaatenurgale, mida ka mina toetan, kajastab veepoliitika raamdirektiiv veekogude majandamise uut metodoloogiat, mis ei puuduta mitte ainult planeerimist, vaid ka siduvate keskkonnaalaste eesmärkide elluviimist, mis väljendub konkreetsete meetmete võtmises vee hea seisundi tagamiseks ja selle halvenemise vältimiseks. Seega eeldab esitatud küsimustele antav vastus täpsemat analüüsi niisuguste puhttehniliste või isegi teaduslike terminite, meetodite ja parameetrite osas, millel vee seisundi kindlakstegemist võimaldav kord põhineb.

6.

Lõpuks tuleb meenutada, et raamdirektiiv järgib säästva arengu põhimõtet, mille kohaselt „praeguse põlvkonna vajaduste katmine ei tohi hävitada tulevaste põlvkondade võimalusi”. See on üks Euroopa Liidu põhieesmärke, mis on sõnastatud aluslepingus ning mida tuleb arvestada kõigi liidu tegevuste ja poliitikate puhul ( 8 ). Niisiis eeldab veepoliitika raamdirektiivi tõlgendamine, mis peab toimuma kooskõlas Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklis 37 põhiõigusena kinnitatud keskkonnakaitse eesmärgiga, paljude aspektide uurimist, arvestades selle direktiivi peamist ehk kaugemat eesmärki, milleks on vee kui ühise hüve kaitsmine, mis peab toimuma liidu veekeskkonna säilitamise ja parandamise ning selle seisundi halvenemise ärahoidmise kaudu ( 9 ).

7.

Veepoliitika raamdirektiiviga loodud süsteemi keerukust arvestades on oluline tuua välja põhimõisted.

8.

Veepoliitika raamdirektiivi artikkel 1 näeb ette, et direktiivi eesmärk on kehtestada maismaa pinnavee, üleminekuvee, rannikuvee ja põhjavee kaitse raamistik, mis:

9.

Kõik veed, mis kuuluvad veepoliitika raamdirektiivi kohaldamisalasse ( 10 ), on liigitatud kuuluvana veepoliitika raamdirektiivis määratletud „üksustesse”, st vesikonda, valglapiirkonda ning mõne veekogu või ‑kogumi alla. Mõiste „vesikond” on määratletud veepoliitika raamdirektiivi artikli 2 punktis 13 ning tähendab maa-ala, millelt kogu äravoolav pinnavesi voolab merre. Mõiste „valglapiirkond”, mis on defineeritud nimetatud artikli 2 punktis 15, tähistab ala, mis koosneb mitmest vesikonnast ja mida käsitatakse vesikondade majandamise põhiüksusena.

10.

Seevastu mõiste „veekogu” on kasutusel nii iseloomulike joonte kui seisundi määratlemise jaoks. Veepoliitika raamdirektiivi artikli 2 punkti 10 kohaselt on pinnaveekogu ( 11 ) eraldiseisev ja oluline pinnaveekogum, nagu näiteks järv, veehoidla, oja, jõgi või kanal, samuti oja, jõe või kanali osa, üleminekuvesi või rannikuveelõik. Veepoliitika raamdirektiiv kasutab ka mõistet „oluliselt muudetud veekogu”, mis vastavalt artikli 2 punktile 9 on pinnaveekogu, mis inimtegevuse põhjustatud füüsiliste muudatuste tagajärjel on oma iseloomult oluliselt muutunud.

11.

Valglapiirkonda kuuluvad pinnaveekogud peavad seega olema esmalt liigitatud kategooriatesse (järved, ojad, üleminekuvesi, rannikuvesi ja põhjaveed) ( 12 ). Teiseks liigitatakse igas pinnaveekogu kategoorias olevad valglapiirkonna vastavad pinnaveekogud tüüpide järgi, mis tehakse kindlaks veepoliitika raamdirektiivi II lisa punktis 1.2 toodud süsteemide, st A ja B alusel. Piiritletum süsteem A põhineb ökopiirkondade mõistel ja ette nähtud tunnustel, samas kui süsteem B on paindlik, arvestades paljusid alternatiivseid tegureid.

12.

Mõiste „pinnavee seisund” on määratletud raamdirektiivi artikli 2 punktis 17 ning tähistab teatud kindla pinnaveekogu seisundit, mis määratakse kindlaks tema ökoloogilise või keemilise seisundi põhjal, olenevalt sellest, kumb on halvem. Veepoliitika raamdirektiivi artikli 2 punkti 18 kohaselt tähendab pinnavee hea seisund seda, et nii selle ökoloogiline kui ka keemiline seisund on vähemalt „hea”. Mõisted „ökoloogiline seisund”, „hea ökoloogiline seisund” ja „pinnavee hea keemiline seisund” on defineeritud vastavalt veepoliitika raamdirektiivi artikli 2 punktides 21, 22 ja 24 ( 13 ).

13.

Veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 lõike 1 punkt a „Keskkonnaalased eesmärgid” sätestab:

„Vesikonna majandamiskavas nimetatud meetmeprogrammide elluviimisel:

[...]”

14.

Veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 lõigetes 4, 5, 6 ja 7 on ette nähtud rida eesmärkide saavutamisel teha lubatud erandeid. Direktiivi artikli 4 lõige 7 näeb ette tingimused, mille korral saab erandeid või kõrvalekaldumisi pidada seotuks uute muudatustega pinnaveekogu füüsilistes omadustes või muudatustega põhjaveekogumite tasemes, või inimeste uue püsiva arendustegevusega.

15.

Veepoliitika raamdirektiivi artikli 11 lõige 1 käsitleb meetmeprogramme, mis on põhilisteks planeerimisinstrumentideks valglapiirkonna jaoks või rahvusvahelise valglapiirkonna selle osa suhtes, mis jääb vastava liikmesriigi territooriumile. Programmides tuleb arvestada veepoliitika raamdirektiivi artiklis 5 ette nähtud analüüside tulemusi ning täita sama direktiivi artiklis 4 ette nähtud eesmärke.

16.

Veepoliitika raamdirektiivi artikkel 13 käsitleb valglapiirkonna kohta koostatavaid majandamiskavasid, mis koostatakse vastavalt direktiivi VII lisale. Sellest järeldub eeskätt, et niisugune majandamiskava peab sisaldama veepoliitika raamdirektiivi artiklis 4 nimetatud keskkonnaalaste eesmärkide loetelu ning selles tuleb ära märkida juhtumid, mil kohaldatakse artikli 4 lõigetes 4–7 toodud erandeid. Majandamiskavasse kuulub kokkuvõte ühest või mitmest artikli 11 alusel rakendatud meetmeprogrammist, puudutades eeskätt seda, kuidas on nende abil mõeldud ellu viia eesmärke, mis tulenevad osutatud artiklist 4.

17.

Wasser- und Schifffahrtsdirektion Nordwest (loodepiirkonna veeteede ja laevanduse direktoraat) kiitis riigi tasandi haldusasutusena oma 15. juuli 2011. aasta otsusega (edaspidi „heakskiitmisotsus”) heaks kolm projekti, mis puudutasid Weseri jõe kui riikliku tähtsusega veetee süvendamist.

18.

Esimese projekti sisuks oli Außenweseri (Weseri estuaar) süvendamine avamerest kuni Bremerhaveni linnani. Selleks oli kavas süvendada jõe faarvaatrit kuni 1,16 meetrit (m), et suured, kuni 13,5 m süvisega konteinerlaevad saaksid siseneda Bremerhaveni sadamasse loodete režiimist sõltumata.

19.

Teise projekti sisuks oli Weseri jõe alamjooksu süvendamine Bremerhavenist ülesvoolu kuni Brake linnani, süvendades faarvaatrit kuni 1 m võrra, et kuni 12,8 m süvisega laevad saaksid siseneda sadamasse tõusuvee alal.

20.

Kolmas projekt puudutas Weseri jõe alamjooksu süvendamist Brakest ülesvoolu kuni Bremenini. Sellel jõeosal on kavas süvendada faarvaatrit nii, et kuni 11,1 m süvisega laevad saaksid siseneda Bremeni sadamasse tõusuvee ajal. Praegu saavad Bremeni sadamasse tõusuvee ajal siseneda laevad, mille süvis on kuni 10,7 m.

21.

Projektide elluviimiseks tuleb süvendada jõepõhja faarvaatrites. Pärast esmast süvendussügavuse saavutamist tuleb nõutava sügavuse säilitamiseks teha korrapäraseid süvendustöid. Põhiosa süvendus‑ ja hilisemate hooldustööde käigus teisaldatud pinnasest on kavas uputada juba varem selleks otstarbeks kasutatud kohtadesse Außenweseris ja Weseri alamjooksul.

22.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et lisaks süvendamise ja teisaldatud pinnase uputamise otsesele mõjule avaldavad kõnesolevad projektid vastavatele jõeosadele muudki hüdroloogilist ja morfoloogilist mõju. Nimelt suureneb jõe voolukiirus nii tõusu kui mõõna korral, tõusuvee tase kerkib, mõõnavee tase langeb, osades Weseri alamjooksu lõikudes suureneb vee soolsus ja riimveeala piir Weseri alamjooksul nihkub ülesvoolu, ning väljaspool faarvaatrit suureneb jõesängi põhja settiva muda kogus.

23.

Mainitud veekogudest on „Weseri üleminekuvesi” ja „loodetevöönd Brakest ülalpool” liigitatud veepoliitika raamdirektiivi artikli 2 punktis 9 toodud „oluliselt muutunud veekogude” alla. Außenweseri ala on rannikuvete alla kuuluvas osas liigitatud looduslikuks veekoguks. Lisaks on projektidega seotud hulk lisajõgesid, millest osad on liigitatud looduslikeks, osad „oluliselt muudetud” veekogudeks.

24.

Pädev asutus jõudis projekte analüüsides järeldusele, et rannikuvett ei ohusta halvenemine veepoliitika raamdirektiivi tähenduses. Seevastu, mis puudutab veekogusid „Weser / loodetevöönd Brakest ülalpool, tüüp 22.3” ja „üleminekuvesi, tüüp T1”, siis asutus leidis, et süvendusprojektid võivad nende käesoleva hetke seisundile mõjuda negatiivselt, kuid see ei tooks kaasa seisundiklassi muutmist vastavalt veepoliitika raamdirektiivi V lisas ette nähtud skaalale. Pädev asutus on seisukohal, et seisundi halvenemist ühe seisundiklassi piires ei tule käsitleda ökoloogilise potentsiaali või seisundi halvenemisena. Teise võimalusena nentis pädev asutus, et tingimused, mis on ette nähtud halvendamise keelust erandi tegemise lubatavaks tunnistamiseks Wasserhaushaltsgesetz’i (veemajanduse korraldamise seadus, edaspidi „WHG” ( 14 )) § 31 lõikes 2 ning veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 lõikes 7, on täidetud.

25.

BUND vaidlustas heakskiitmisotsuse, väites, et rikutud on mitut õigusnormi, mis reguleerivad süvendamiskavade heakskiitmist, keskkonnamõjude hindamist ja keskkonnakaitset, ning ei ole kinni peetud veekogude kaitset käsitlevatest sätetest, mis kannavad veepoliitika raamdirektiivi ülevõtmise eesmärki.

26.

Neil asjaoludel esitas Bundesverwaltungsgericht Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

27.

Eelotsusetaotlus registreeriti Euroopa Kohtu kantseleis 22. augustil 2013. Kirjalikud seisukohad esitasid BUND, Saksamaa Liitvabariik, Madalmaade Kuningriik, Poola Vabariik, Suurbritannia ja Põhja‑Iiri Ühendkuningriik ning Euroopa Komisjon. BUNDi, Saksamaa Liitvabariigi, Freie Hansestadt Bremeni (Vaba Hansalinn Bremen), Tšehhi Vabariigi, Prantsuse Vabariigi ja komisjoni esindajad kuulati ära 8. juulil 2014 toimunud kohtuistungil.

28.

Kuigi eelotsusetaotluse esitanud kohus on Euroopa Kohtule esitanud neli eelotsuse küsimust, on ilmne, et need puudutavad kahte peamist teemat, mis käsitlevad veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 lõike 1 punkti a tõlgendamist.

29.

Niisiis, esimene teema, mis leiab käsitlemist esimeses ja neljandas eelotsuse küsimuses, puudutab seda, kas veepoliitika raamdirektiivi artikkel 4 näeb ette pelgalt veemajanduse planeerimisega seonduva üldise eesmärgi, või tuleb seda sätet tõlgendada nii, et see ei luba seonduvalt erinevate projektide elluviimisega mitte mingisugust veekogude seisundi halvenemist, välja arvatud juhul, kui selline olukord võib kuuluda veepoliitika raamdirektiivis ette nähtud erandite alla. Teema hõlmab ka direktiivist tuleneva parandamiskohustuse ulatuse problemaatikat.

30.

Teine eelotsusetaotluse esitanud kohtu poolt teises ja kolmandas küsimuses tõstatatud teema ( 15 ) käsitleb veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 punkti a alapunktis i kasutatud mõiste „seisundi halvenemine” tõlgendamist.

31.

Järelikult, esitatud küsimused tuleks minu nägemuses neis käsitletava teema alusel ümber grupeerida.

32.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib esitatud küsimustega teada sisuliselt seda, kas veepoliitika raamdirektiiv kehtestab põhimõttelise eeskirja, mis keelab pinnaveekogude seisundi igasuguse halvendamise, v.a juhul, kui see ei kuulu selles direktiivis ette nähtud erandite alla.

33.

Menetluse poolte vaatepunktid erinevad selles küsimuses diametraalselt. BUND, Poola ja Ühendkuningriigi valitsus ning komisjon toetavad sama seisukohta mis eelotsusetaotluse esitanud kohuski, st et veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 lõike 1 punkti a alapunkte i–iii tuleb tõlgendada nii, et liikmesriigid peavad keelduma – juhul kui ei ole kehtestatud erandit – kiitmast heaks projekti, kui see võib halvendada pinnaveekogu seisundit või ohustada pinnavee hea seisundi või pinnavee hea ökoloogilise potentsiaali ja hea keemilise seisundi saavutamist. Niisiis, nii veepoliitika raamdirektiivi sõnastus kui ka selle ülesehitus ja eesmärk räägivad sellise tõlgenduse kasuks, et direktiiviga kehtestatud halvendamiskeeld kujutab endast liikmesriikidele projektide heakskiitmise protsessi raames ette nähtud autonoomset kohustust, mis ei seostu majandamise planeerimise aspektiga. Seda mõttekäiku toetades täpsustas Prantsuse valitsus kohtuistungil, et on seisukohal, et veepoliitika raamdirektiivi artikkel 4 mitte üksnes ei väljenda seda eesmärki, vaid paneb kohustuse võtta konkreetseid meetmeid.

34.

Seevastu Saksamaa ja Madalmaade valitsus on seisukohal, et raamdirektiivi artikli 4 lõike 1 punkti a alapunktides i–iii toodud keskkonnaalaseid eesmärke tuleb vaadelda vesikonna majandamiskavade ja liikmesriikide poolt pinnaveega seoses võetud meetmeprogrammide kontekstis. Nende valitsuste sõnul ei ole seega tegemist üksikprojektide heakskiitmise kriteeriumidega. Madalmaade valitsus väidab veel, et veepoliitika raamdirektiiv näeb ette „programmilise” lähenemisviisi, kuna sellega on liikmesriikidele selle elluviimise jaoks antud ulatuslik kaalutluspädevus ( 16 ).

35.

Saksamaa valitsus väidab lisaks, et veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 lõike 1 punkti a alapunkti i sõnastus ei kehtesta halvendamise keeldu, vaid paneb kohustuse võtta meetmeid halvenemise ärahoidmiseks. Õigupoolest ei ole see säte koostatud keeluna, vaid nõudena võtta positiivse tulemuse saavutamisele suunatud meetmeid. Järelikult kehtib kohustus halvenemist ära hoida üksnes positiivsete planeerimismeetmete suhtes.

36.

Käsitletava problemaatika keerukust arvestades lähenen sellele etappide kaupa, analüüsin esmalt veepoliitika raamdirektiivi põhimõisteid ning seejärel seda, millised on keskkonnaalaste eesmärkide kindlakstegemise etapid veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 mõttes, laskmata silmist kõnesoleva direktiivi iseloomulikke jooni. Analüüsi tulemusena esitan järelduse, mis puudutab halvendamiskeelu laadi ning mille toetuseks esitan hiljem rea põhjendusi.

37.

Esmalt meenutan, et veepoliitika raamdirektiiv on võetud vastu EÜ artikli 175 lõike 1 (nüüd ELTL artikkel 192) alusel. Mainitud direktiiv sätestab vee kaitsmiseks ühised põhimõtted ja üldise tegevusraamistiku ning tagab liidus üldiste vee kaitse ja säästva kasutuse põhimõtete ja struktuuride kooskõlastamise ja integreerimise ning kaugemas perspektiivis ka edasiarendamise. Direktiiviga sätestatud ühiseid põhimõtteid ja üldist tegevusraamistikku peavad liikmesriigid edasi arendama, võttes direktiivis sätestatud tähtaegade jooksul vastu rea üksikmeetmeid. Siiski ei ole direktiivi eesmärgiks liikmesriikide veevaldkonda reguleeriva seadusandluse täielik ühtlustamine ( 17 ).

38.

Veepoliitika raamdirektiivi artikli 1 punkti a kohaselt on direktiivi eesmärk kehtestada veekaitse raamistik, mis hoiab ära veeökosüsteemide seisundi halvenemise ning kaitseb ja parandab nende seisundit. Seega, raamdirektiivi peamise eesmärgi määratlemisel on seadusandja lähtunud kooskõlastatud tegevusest, mis puudutab maismaa pinna‑, ülemineku‑, ranniku‑ ja põhjavett.

39.

Nimelt on ilmne, et veepoliitika raamdirektiivi kaugem eesmärk on tagada kõigi liidu pinna‑ ja põhjavete vastavus „hea seisundi” kriteeriumile aastaks 2015 ( 18 ).

40.

Selles osas nähtub veepoliitika raamdirektiivi põhjendusest 25, et „[t]uleks kehtestada keskkonnaalased eesmärgid tagamaks, et ühenduse kõikides osades saavutatakse pinnavee ja põhjavee hea seisund ning et ühenduse tasandil hoitaks ära vee seisundi halvenemine”.

41.

Põhimõttelise tähtsusega säte on veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 lõige 1, mis täpsustab need keskkonnaalased eesmärgid, mida liikmesriigid on kohustatud saavutama. Säte näeb ette kaks eraldiseisvat, kuid sellegipoolest olemuslikult seotud eesmärki. Esiteks, veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 lõike 1 punkti a alapunkti i kohaselt peavad liikmesriigid rakendama vajalikke meetmeid, et ära hoida kõigi pinnaveekogude seisundi halvenemine. Teiseks, vastavalt artikli 4 lõike 1 punkti a alapunktidele ii ja iii kaitsevad, parandavad ja taastavad liikmesriigid kõiki pinnaveekogusid, eesmärgiga saavutada nende hea seisund hiljemalt 2015. aasta lõpuks. Artikli 4 lõike 1 punkti a kohaselt võtavad liikmesriigid veekogude seisundi halvenemise ärahoidmisele, selle säilitamisele ja parandamisele suunatud eesmärkide täitmise jaoks vajalikke meetmeid majandamiskavas nimetatud meetmeprogrammide elluviimise raames. Samal ajal toob artikkel 4 keskkonnaalaste eesmärkidena välja seadusandja taotletavad eesmärgid – pinnavee hea seisundi, pinnavee hea ökoloogilise potentsiaali ja hea keemilise seisundi.

42.

Veepoliitika raamdirektiivi ülesehituses esinev sisemine kontseptuaalne raskus on niisiis selles, et seadusandja on laadilt staatilised mõisted (nagu eesmärk saavutada aastaks 2015 pinnavee hea seisund) pannud osaliselt kattuma mõistetega, mis on oma laadilt dünaamilised (nagu keskkonnaalaste eesmärkide järgimine veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 mõttes, mis on jätkuv protsess).

43.

Et keskkonnaalaste eesmärkide saavutamine oleks võimalik, peab liikmesriikidel olema tervikpilt asjassepuutuvatele veekogudele iseloomulikest joontest.

44.

Vastavalt raamdirektiivi artiklile 3 tuleb liikmesriikidel teha kindlaks vesikonnad, liigitada need valglapiirkondade koosseisu ning nimetada pädevad ametiasutused.

45.

Seejärel kirjeldavad nad veekogusid vastavalt veepoliitika raamdirektiivi artiklis 5 ja II lisas ettenähtule. Selleks koostavad nad iga valglapiirkonna kohta selle tunnuste analüüsi, sh ülevaate inimtegevuse mõjust ( 19 ). Oluline etapp hilisema keskkonnaalaste eesmärkide kindlaksmääramise seisukohast on sellise inimtekkelise koormuse väljaselgitamine, mis vastavaid veekogusid võib mõjutada ( 20 ), samuti hinnata, kui tõenäoline on see, et veekogud ei vasta nende suhtes direktiivi artiklis 4 ette nähtud keskkonnakvaliteedialastele eesmärkidele ( 21 ).

46.

Paralleelselt sellega tuleb liikmesriikidel luua veepoliitika raamdirektiivi artiklile 8 vastav seiresüsteem ( 22 ), mis – jätkuvalt täidetava kohustuse raames – kujutab endast peamist vahendit veekogude seisundi kindlakstegemiseks ( 23 ). Mainitud süsteem peab olema selline, et anda ühtne ja terviklik ülevaade valglapiirkondade ökoloogilisest ja keemilisest seisundist ( 24 ). Toetan selles punktis Saksamaa valitsuse analüüsi, kus valitsus rõhutab, et kohustus uurida suundumusi ja nende muutmise võimalusi kehtib juba enne seda, kui saab rääkida halvenemise keelust.

47.

Pinnaveekogu ökoloogiline seisund nähtub sellega seotud veeökosüsteemide struktuurile ja toimimisele antud hinnangust. Seisund määratakse teaduslikku laadi meetodi abil, mis põhineb kvaliteedielementidel, nimelt bioloogilistel (taime‑ ja loomaliigid), hüdromorfoloogilistel ja füüsikalis‑keemilistel, mida hinnatakse teatavate näitajate alusel (nt selgrootute või kalade esinemine veekogus). Iga veekogu tüübi ökoloogilise seisundi jaoks on veepoliitika raamdirektiivi V lisas toodud tabel, mida vaatlen üksikasjalikumalt teise ja kolmanda küsimuse analüüsi käigus.

48.

Pärast veepoliitika raamdirektiivi V lisas ette nähtud seisundiklasside loomist tuleb liikmesriikidel määratleda, kuidas saavutada asjassepuutuvate veekogude hea seisund või vähemalt hea ökoloogiline potentsiaal ning hoida ära nende halvenemine, tuginedes veepoliitika raamdirektiivi artiklile 4.

49.

Selleks tuleb liikmesriikidel vastavalt veepoliitika raamdirektiivi artiklile 11 kehtestada meetmeprogrammid, mis on välja töötatud iga valglapiirkonna või sellise piirkonna osa jaoks. Programm kujutab endast vahendit tekkivate kitsaskohtade – koormuse esinemise – lahendamiseks, mis peaks võimaldama saavutada vastavates vesikondades või veekogudes vee hea seisundi ( 25 ). Nendes meetmeprogrammides võib viidata riigi tasandi õigusaktides ette nähtud meetmetele, mis puudutavad kogu liikmesriigi territooriumi ( 26 ). Mainitud programmid sisaldavad „põhimeetmeid”, st miinimumnõudeid, mida tuleb järgida, ning vajadusel „täiendavaid meetmeid” ( 27 ). Põhimeetmete hulka kuuluvad eeskätt meetmed, mis võetakse eridirektiivide alusel artikli 11 lõike 3 punkti a mõttes ( 28 ), samuti veepoliitika raamdirektiivi artikli 11 lõike 3 alapunktis i ette nähtud meetmed, mida tuleb rakendada, kui vee seisundile esineb oluline negatiivne mõju, ning mille eesmärk on tagada, et veekogude hüdromorfoloogilised tingimused oleksid sobivad nõutava ökoloogilise seisundi saavutamiseks.

50.

Õigupoolest, mis tahes negatiivse mõju esinemisel võivad kontrollimeetmed esineda eelloanõudena või registreerimise nõudena, mis, leian, on oluline, arvestades veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 lõike 1 punkti a alapunkti i kohaldamisala. Nagu nähtub selle direktiivi artikli 11 lõike 3 punktist c, kuuluvad põhimeetmete hulka veekasutuse edendamist puudutavad meetmed, et mitte seada ohtu artiklis 4 osutatud eesmärkide saavutamist. Täiendavate meetmete kategoorias on nimetatud ka meetmeid, mis on mõeldud keskkonnaalaste eesmärkide saavutamiseks, nagu sätestab veepoliitika raamdirektiivi artikli 11 lõige 4.

51.

Meetmeprogrammide väljatöötamine liikmesriikides toimub paljudes eri etappides. Nimelt tuleb liikmesriikidel selgitada välja koormused ja mõjud ( 29 ), et oleks võimalik määratleda asjassepuutuva valglapiirkonna suuremad probleemid. Veepoliitika raamdirektiivi artikli 11 lõike 5 kohaselt peavad liikmesriigid piiritlema konkreetselt ka juhtumid, mil keskkonnakvaliteediga seonduvaid eesmärke tõenäoliselt ei saavutata. Seejuures tuleb neil arvestada ka oluliselt muudetud veekogusid ning vajadust või võimalust veepoliitika raamdirektiivi artiklis 4 ette nähtud erandite kohaldamiseks. Meetmeprogrammi esimese versiooni kohta tehakse majandusanalüüs vastavalt veepoliitika raamdirektiivi III lisas ette nähtud tingimustele, millest lähtudes liikmesriigid määravad elluviimise kulud ja tähtajad. Majanduslikel kaalutlustel võetud meetmekavade puhul näeb veepoliitika raamdirektiivi artikkel 14 ette avalikkuse teavitamise ja konsulteerimise kohustuse.

52.

Seejärel inkorporeeritakse meetmeprogrammid majanduskavadesse veepoliitika raamdirektiivi artikli 13 tähenduses. Majanduskavad koosnevad VII lisas ette nähtud elementidest. Veepoliitika raamdirektiiv näeb meetmeprogrammide ja majanduskavade puhul ette nende regulaarse läbivaatamise ja ajakohastamise nõude ( 30 ). Majanduskava on ühtaegu valglapiirkonna seisundit kirjeldav dokument ja tegevuskava, kuna hõlmab uusi meetmeid, mida rakendatakse veepoliitika raamdirektiivi eesmärkide saavutamiseks. Tuginedes kõigile eksisteerivatele mõjudele ja arenguperspektiividele antud hinnangule, määrab liikmesriik kindlaks meetmed, mis on vajalikud veepoliitika raamdirektiivi artiklis 4 nimetatud keskkonnaalaste eesmärkide saavutamise jaoks. See tuleneb selgelt veepoliitika raamdirektiivi VII lisa punktidest 5 ja 7, kus on täpsustatud, et majandamiskavasse peab kuuluma keskkonnaalaste eesmärkide loend ja meetmeprogrammi või ‑programmide kokkuvõte, sh teave selle kohta, kuidas neid eesmärkide saavutamiseks rakendatakse. Selle töömahuka protsessi lõppastmes tuleb liikmesriikidel ette nähtud meetmed ellu viia.

53.

Käesoleval juhul nähtub põhikohtuasja materjalidest, et Weseri valglapiirkonna kohta on vastu võetud majanduskava, mis sisaldab meetmeprogrammi ( 31 ). Järelikult ei tule Euroopa Kohtul määrata kindlaks seda, milline on veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 lõike 1 mõju sellise veekogu suhtes, mille kohta selle direktiivi artiklis 4 nõutavaid hindamis‑ ja planeerimismeetmeid vastu võetud ei ole.

54.

Eeltoodud analüüsi arvestades tuleb nentida, et isegi kui veepoliitika raamdirektiiv ei näe ette täielikku ühtlustamist, ei ole selles siiski piirdutud ka pelgalt „programmilise” lähenemisega, mis jätaks liikmesriikidele poliitiliste valikute ja vastuvõetavate või kavandatavate meetmete küsimuses ulatusliku kaalutlusõiguse ( 32 ).

55.

Tõsi on see, et liikmesriigid lähtuvad keskkonnaalaste eesmärkide saavutamiseks vajalike meetmete võtmisel oma territooriumil paiknevate veekogude tunnustest ja neile iseloomulikest joontest. Siiski on vee majandamise iga etapp üksikasjalikult reguleeritud, kuni teaduslike kriteeriumide kehtestamiseni, kasutades nn interkalibreerimismeetodit ( 33 ).

56.

Leian, et see välistab teesi, mille kohaselt saab sedavõrd kompleksse ja ambitsioonika õigusakti kohaldamisala mõju vähendada, käsitades seda üksnes mittesiduvate deklaratsioonide kogumina. Õigupoolest nähtub veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 sõnastusest selgelt, et direktiiv on suunatud sellele, et keskkonnaalaste eesmärkide mõju ilmneks nimelt siis, kui rakendatakse majanduskavasid, mis peavad olemas olema kõigi veekogude jaoks. Lisaks olen seisukohal, et loamenetluse kehtestamine üldaktiga on näide meetmeprogrammi rakendamisest selle direktiivi artikli 11 lõike 1 kohaselt.

57.

Pealegi, nagu ma juba eelnevalt kirjeldasin, leiab veepoliitika raamdirektiivi artiklis 4 ette nähtud keskkonnaalaste eesmärkide kindlaksmääramine tegelikkuses aset veekogude seisundi kindlakstegemise ühes viimastest etappidest ning see on liikmesriikide kohustus. Nende eesmärkide kohustuslikkus ei piirdu siiski vaid selle etapiga. Õieti, keskkonnaalaste eesmärkide reaalne järgimine saab toimuda üksnes siis, kui veekogude seisund on kindlaks tehtud, ja see välistab hüpoteesi, et artikliga 4 on ette nähtud üksnes mittesiduv eesmärk. Seega, keskkonnaalaste eesmärkide kindlaksmääramine peab kandma eesmärki tagada vete hea seisund ja vältida selle igasugust halvenemist.

58.

Järelikult, kuigi veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 struktuur ei võimalda selle sätte hõlpsat analüüsi ( 34 ), saab nii selle sätte sõnastuse kui eesmärgiga olla kooskõlas vaid niisugune tõlgendus, mille kohaselt see säte näeb liikmesriikidele ette siduva kohustuse rakendada kõiki meetmeid selleks, et takistada seisundi edasist halvenemist niisuguste veekogude puhul, mille jaoks – nagu Weseri puhul – on koostatud meetmeprogrammi sisaldav majanduskava, ning teha jõupingutusi kasutamaks kõiki meetmeid selleks, et kaitsta, taastada ja parandada veekogusid, eesmärgiga saavutada nende hea seisund.

59.

Halvendamise keeld kujutab endast nii keeldu kui ka normi, mis esitab üleskutse saavutada veepoliitika raamdirektiiviga tervikuna ette nähtud eesmärgid. Niisiis ei pea liikmesriigid mitte üksnes keelama igasuguse halvendamise, vaid ka rakendama seda keeldu tõhusalt. „Igasuguse halvenemise vältimise” eesmärgi tõhus rakendamine, mis kujutab endast veepoliitika raamdirektiivi artiklis 1 ette nähtud üldise keelukohustuse konkreetset „tõlget”, on võimalik vaid sel moel, et võetakse konkreetseid meetmeid, mille eesmärk on ennetada halvenemist ning kahjutekitavat sekkumist, millel võib selle direktiivi eesmärke silmas pidades olla märkimisväärne mõju ( 35 ).

60.

Pakutud tõlgendust toetab veepoliitika raamdirektiivi „loomislugu”, arvestades et direktiivi esialgse versiooni põhjenduste kokkuvõttes oli öeldud, et „selleks et ära hoida igasugust halvenemist ning nii vee‑ kui maaökosüsteemide puhul nende veevajadust arvestades kaitsta ja tõhustada neid kvalitatiivselt ja kvantitatiivselt”. Lisaks „[r]aamdirektiiv toetab ja ametlikustab n-ö kombineeritud lähenemisviisi, kus keskkonnaalaste eesmärkide määratlemine on seostatud saasteallikate kontrollimisega” ( 36 ). Keskkonnaalaste eesmärkide kindlaksmääramise olulisust tõendavad veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 projekti selle väljatöötamise protsessis tehtud muudatuste arv ja seeläbi seda artiklit sisuliselt rikastanud aspektid ( 37 ).

61.

Eeskätt ilmnes neist ettevalmistavatest töödest selgelt see, et raamdirektiivi esialgses versioonis ei olnud ette nähtud, et liikmesriikidel oleks kohustus vee seisundiga seonduvaid eesmärke tegelikult saavutada. Rõhutati, et pigem olid liikmesriigid kohustatud jälgima, et töötataks välja kavad, mis võimaldaks nende eesmärkide saavutamist. Seega pidid nad koostama tegevuskavu, mitte niivõrd eesmärkideni jõudma. Lisaks tegi Euroopa Parlament ettepaneku muudatusteks, mille sisuks oli „toetada planeerimisprotsessile kindla struktuuri loomist ja jälgida, et valglapiirkonna majandamise eest vastutavalt asutuselt oleks võimalik saada aruandeid, kui nõutavaid kavasid ei ole koostatud” ( 38 ).

62.

Mis puudutab kohustust hoida ära pinnavete halvenemine, siis ettevalmistavatest dokumentidest nähtub eeskätt see, et kõnesolevate sätetega nende esialgses versioonis võidi soovida ette näha, et pärast seda, kui veepoliitika raamdirektiiv on vastu võetud, on lubatud „heast seisundist” kõrgemasse hinnanguklassi liigitatud veekogude seisundi halvenemine kuni selleni, mil nende seisund hinnatakse „heaks”. Sellest lähtuvalt tegi parlament muudatusettepaneku, mis võimaldaks vahet teha kohustusel jõuda „hea seisundini” ning kohustusel hoida ära halvenemist, ning pakkus variandi lisada veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 lõikesse 1 uus taane, mis kehtestaks just viimati nimetatud kohustuse ( 39 ).

63.

Lisaks nähtub soov konkretiseerida keskkonnalaseid eesmärke, mis peaksid väljenduma liikmesriikides võetavate meetmete tasandil, just veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 järjestikuste sõnastusversioonide võrdlusest: esialgne ettepanek ( 40 ) („Liikmesriigid töötavad välja ja rakendavad ellu [...] meetmeprogrammid, et hoida ära [...] halvenemine [...]), ühine seisukoht („Liikmesriigid kohustuvad saavutama alljärgnevaid eesmärke [...]”) ( 41 ), komisjoni arvamus („Liikmesriigid jälgivad, et valglapiirkonna majanduskavas nimetatud meetmeprogrammid rakendaks ellu [...]”) ( 42 ) ja lõpptulemusena vastu võetud sõnastus („vesikonna majandamiskavas nimetatud meetmeprogrammide elluviimisel”).

64.

Lisaks on huvitav märkida, et ühise projekti heakskiitmise etapis rõhutas parlament vajadust ühise seisukoha teksti kaalukamaks muutmise järele, et keskkonnaalased eesmärgid selgemalt välja tuua ja anda neile siduvam iseloom ( 43 ).

65.

Nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus, kelle seisukohta toetab BUND, olen ka mina seisukohal, et veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 lõike 1 punkti a alapunktis i nimetatud halvendamise keeldu, loetuna koostoimes selle direktiivi artikli 1 punktiga a, tuleb käsitada üldkohaldatava eeskirjana. Nagu Euroopa Kohus on täpsustanud ( 44 ), sõltub selle kohaldamine asjassepuutuva veekogu majandamiskava vastuvõtmisest.

66.

Esiteks, eespool mainitud õigusloomealastest ettevalmistustöödest nähtub, et halvenemise keeld oli välja töötatud autonoomsena, et säilitada veekogude seisund, kui see on vähemalt „hea”.

67.

Teiseks, halvendamiskeelu transversaalne iseloom nähtub võrdlusest veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 lõike 1 punkti a alapunktis ii nimetatud parandamiskohustusega. Tuletan meelde, et direktiivi eesmärk selle põhjenduse 19 kohaselt on säilitada ja parandada liidu vesikeskkonda. Siiski on seadusandja minu arvates soovinud parandamiskohustusele anda eristaatuse, mis – vastupidi sellele, mida väidab komisjon, ei ole mõeldud ainult sellise alluvussuhtena, kus halvendamiskeeld on parandamiskohustuse seisukohast selle n-ö teenistuses.

68.

Niisiis, alates veepoliitika raamdirektiivi artiklist 1, mis kirjeldab direktiivi eesmärki, on parandamiskohustus asetatud n-ö sammu võrra tahapoole võrreldes liikmesriikide jaoks esmatähtsa kohustusega hoida ära igasuguse halvenemine. Samamoodi on veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 lõike 1 punkti a alapunktis i esmajärjekorras nimetatud halvenemise ärahoidmiseks vajalike meetmete rakendamist, ning seejärel alapunktis ii pinnaveekogude kaitsmist ja parandamist. Lisaks on parandamiskohustusega seoses veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 lõigetes 5 ja 6 nähtud ette nii elluviimise ajakava kui erandite võimalused. Seevastu direktiivi artikli 4 lõike 1 punkti a alapunktist i tuleneva kohustuse osas ühtki tähtaega ette nähtud ei ole, mis võimaldab järeldada, et halvendamiskeelu täitmiseks tuleb rakendada meetmeid vahetult ja üldmeetmete vormis.

69.

Arvestades veepoliitika raamdirektiivi üldist eesmärki, milleks on saavutada vee hea seisund aastaks 2015, tuleb parandamiskohustuse ulatuse tõlgendamisel võtta aluseks konkreetne veekogu ning kavandatavate meetmete mõju. Järelikult peab lähtepunktiks olema asjassepuutuva veekogu hetkeseisund. Juhul kui konkreetne projekt või kavandatavad meetmed on „neutraalsed” selles mõttes, et ei too kaasa veekogu seisundi paranemist ega halvenemist, on selline lähenemisviis minu arvates seadusandja kontseptsiooni kohaselt mõeldav üksnes siis, kui asjassepuutuva veekogu seisund on hetkel vähemalt „hea”. Seevastu parandamiskohustuse mõju saab täielikult ilmneda juhtudel, mil asjassepuutuva veekogu hetkeseisund on vähem kui „hea”.

70.

Seevastu halvenemise keeld säilitab oma siduva laadi veepoliitika raamdirektiivi kõigis rakendamisetappides ning kehtib kõigi pinnaveekogude tüüpide ja seisundite suhtes.

71.

Samuti, veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 lõikes 1 kasutatud väljend [meetmeprogrammide] „elluviimisel” näitab selgelt seda, et seadusandja ei ole soovinud näha ette üksnes kohustust töötada välja laial skaalal kavasid, vaid on silmas pidanud kohustust tuvastada seos ühelt poolt teatud vesikonda ja valglapiirkonda kuuluvate konkreetsete veekogude olukorra ning teiselt poolt raamdirektiivi artiklis 4 nimetatud eesmärkide taotlemise vahel, järgides veepoliitika raamdirektiivi eesmärki, mis on ära toodud selle artiklis 1.

72.

Kohtuotsus Aftodioikisi Aitoloakarnanias jt (EU:C:2012:560) on minu arvates selles osas väga instruktiivne. Mainitud kohtuasi käsitles hinnangut projektile, mis puudutas vee suunamist ühest vesikonnast või valglapiirkonnast teise, kuigi majanduskavu polnud veel välja töötatud. Euroopa Kohus välistas sõnaselgelt veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 kohaldamise niisugustel juhtudel, ning seega ka selle artikli lõike 7 alusel tehtavad erandid ( 45 ). Seevastu viitas Euroopa Kohus hoidumiskohustusele, mis seondub kõigi selliste meetmetega, mis võivad takistada veepoliitika raamdirektiiviga ette nähtud eesmärkide saavutamist, ning on kohaldatav nii ülevõtmisetapil kui üleminekuperioodil ( 46 ). See tõendab minu arvates, kuivõrd oluliseks peab Euroopa Kohus veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 eesmärkide saavutamist ja nende siduvat jõudu. On raske ette kujutada, et nõuded, mis kehtivad ajavahemikul kuni ülevõtmise tähtaja saabumiseni, oleksid rangemad kui need, mida kohaldatakse hiljem.

73.

Lisaks on Euroopa Kohus, võtmata otseselt seisukohta veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 laadi osas, sellegipoolest tehtud otsuste raames täpsustanud, et veepoliitika raamdirektiiv „sisaldab erinevat laadi sätteid, mis panevad kohustusi liikmesriikidele (vt näiteks artiklit 4, mis kohustab liikmesriike rakendama vajalikke meetmeid, et ära hoida kõigi pinnaveekogude ja põhjaveekogumite seisundi halvenemine)”. Samuti on kohus nentinud, et „[d]irektiivi artikkel 2 koosmõjus näiteks selle artikliga 4 paneb liikmesriikidele üksikasjalikud kohustused, mis tuleb täita kindlaksmääratud ajavahemike jooksul, et hoida ära kõigi pinnaveekogude ja põhjaveekogumite seisundi halvenemine” ( 47 ).

74.

Seega tuleb veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 lõike 1 punkti a tõlgendada nii, et see kohustab liikmesriike rakendama vajalikke meetmeid selles sättes nimetatud eesmärkide saavutamiseks ( 48 ), st selleks et hoida ära pinnaveekogude seisundi halvenemine ja saavutada nende vete hea seisund hiljemalt 2015. aasta lõpuks ( 49 ).

75.

Kõigist neist elementidest nähtub selgelt, et toetada ei saa Saksamaa valitsuse seisukohta, mille kohaselt halvenemise ärahoidmise all ei ole mõeldud halvenemise keeldu, ning et niisugune ärahoidmine kujutab endast üksnes selle raamdirektiivi kaugemat ja mittesiduvat eesmärki.

76.

Veepoliitika raamdirektiivi põhjenduses 32 on märgitud, et „võib olla alust anda vabastus edasise halvenemise ärahoidmise [...] nõudest”. Veepoliitika raamdirektiivi artiklis 4 ette nähtud erandite režiimi alla kuulub rida juhtumeid ( 50 ). Selle direktiivi artikli 4 lõike 7 kohaselt ei loeta raamdirektiivi rikkumiseks seda, kui pinnaveekogu või põhjaveekogumi seisundi halvenemist ei suudeta ära hoida uute muudatuste tõttu pinnaveekogu füüsilistes omadustes ( 51 ). Erandit saab kohaldada siiski vaid tingimusel, et on võetud kõik võimalikud meetmed, leevendamaks kahjulikku mõju veekogu seisundile, ning vastavad muudatused kajastuvad meetmeprogrammides ja majandamiskavades. Igal juhul tuleb märkida, et nagu märgitud veepoliitika raamdirektiivi põhjenduses 51, peab selle direktiivi rakendamisega saavutatama veekaitse tase, mis on vähemalt samaväärne varasemates liidu õigusaktides ettenähtuga.

77.

Veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 lõige 7 on otsustava tähendusega keskkonnaalaste eesmärkide ulatuse tõlgendamisel selle artikli lõike 1 mõttes, peamiselt kahel põhjusel. Esiteks kinnitab see erand seda, et konkreetsete projektide heakskiitmisel tuleb arvestada halvenemise ärahoidmise nõuet, juhul kui projektid võivad kaasa tuua veekogu seisundi halvenemise. Teiseks kinnitab selle lõike sõnastus vaieldamatult seda, et eesmärk, mis seisneb halvenemise ärahoidmises, on oma laadilt siduv. Seega peab liikmesriik keelduma projekti heaks kiitmast, kui projekt kahjustab pinnavee hea seisundi saavutamist, v.a juhtudel, mil niisuguse projekti suhtes kehtib mõni erand.

78.

Nagu kohtujurist Kokott kohtuasjas Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias jt (C‑43/10, EU:2011:651) tehtud ettepanekus meenutas, ei sisalda artikkel 4 mitte üksnes põhimõttelisi kohustusi, vaid puudutab ka konkreetseid projekte, mis võivad veekogude seisundit märkimisväärselt kahjustada ( 52 ). Nimelt tunnistab artikli 4 lõige 7 lubatavaks uutest muudatustest põhjustatud vee seisundi halvenemise. See võib olla konkreetsete projektide tagajärg. Õigupoolest ei saa projekti ja majandamiskava elluviimine olla kavandatud eraldi, samamoodi nagu ehitusloa väljastamisel niisuguse piirkonna puhul, mille kohta on olemas territooriumi arenduskava, tuleb kinni pidada selle kava nõuetest.

79.

Järelikult, kui just tegu ei ole projektidega, mis veekogude seisundit ja seega valglapiirkonna majandamist peaaegu et ei mõjuta, kehtib projektide suhtes veekogude seisundi halvendamise üldine keeld, ning neile võidakse anda heakskiit veepoliitika raamdirektiivi artiklis 4 ette nähtud erandite kohaldamise teel.

80.

Seevastu tõlgendus, mille pakkus välja Saksamaa valitsus, võtaks veepoliitika raamdirektiivilt kogu selle toime, kuna see võimaldaks vastu võtta puhtteoreetilisi majanduskavu, millel ei ole konkreetsete meetmetega mitte mingisugust seost ja mis neid kuidagi ei mõjuta.

81.

Seega, nagu kohtuasja materjalidest nähtub, peetakse Weseri ökoloogilist seisundit niigi kriitiliseks. BUND väidab – ilma et talle oleks selles punktis vastuväiteid esitatud –, et Weseril on aastate vältel tehtud arvukalt süvendustöid. Arvestades, kuivõrd tõsiseid ja sagedasi probleeme on kaasa toonud kaaliumist tingitud soolsuse suurenemine ja inimtegevuse tulemusena vette sattunud toitainete hulk, on vähetõenäoline, et Weser saavutaks lähitulevikus hea ökoloogilise seisundi või hea ökoloogilise potentsiaali ( 53 ). Selline järeldus on esitatud ka Weseri 2009. aasta kehtivas majanduskavas, kus on öeldud, et veepoliitika raamdirektiivi eesmärke ei ole võimalik täita enne aastat 2015, mis tähendab, et kasutada tuleb erandeid ja tähtajapikendusi ( 54 ). Saksamaa valitsus on oma kirjalikes seisukohtades möönnud, et kõnesolev süvendusprojekt on kaasatud meetmeprogrammi planeeritavate objektide alla, mis minu arvates asetab selle veepoliitika raamdirektiivist liikmesriigile tulenevate kohustuste hulka.

82.

Järelikult, veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 lõike 1 punkti a alapunktis i sätestatud halvendamiskeelu kohaldamine niisuguse projekti suhtes nagu seda on Weseri süvendamistööde projekt, tähendaks ühtlasi, et seeläbi on rakendatud kõige sobivamat meedet, säilitamaks raamdirektiivi kasulikku mõju, mis on sõnastatud direktiivi artiklis 1.

83.

Tuleb märkida, et raamdirektiivi niisugune tõlgendus kohustab nentima, et suurem osa projektidest, mis vajavad heakskiitvat otsust ja millega võib kaasneda vee seisundi halvenemine, kuuluvad mõne selle direktiivi artikli 4 lõikes 7 esitatud erandi kohaldamisalasse, samas kui põhimõtteliselt on tegemist halvendamiskeelu alla kuuluvate juhtumitega. Sellegipoolest on selline lähenemisviis minu arvates adekvaatne, kuna võimaldab ellu viia projekte, mis väljendavad muid imperatiive (eeskätt majanduslikke), pidades kinni veepoliitika raamdirektiivi esemest ja peamistest eesmärkidest ning mille puhul on võimalik, et neile loa andmisel kohaldatakse asjakohaseid tingimusi ja piiranguid.

84.

Arvestades kõiki eeltoodud kaalutlusi, leian, et veepoliitika raamdirektiivi artiklis 4 ette nähtud halvendamiskeeld ja parandamiskohustus on kohaldatavad üksikprojektide heakskiitmise menetluses. Siit järeldub, et – v.a juhtudel, mil kohaldatavate liidu õigusnormidega on ette nähtud erand ( 55 ), liikmesriigid peavad keelduma heaks kiitmast üksikprojekti, mis võib kahjustada selle direktiivi eesmärke.

85.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib teise ja kolmanda küsimusega teada sisuliselt seda, millistel tingimustel on tegemist veekogude seisundi „halvenemisega” veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 lõike 1 punkti a alapunkti i mõttes. Märgin kõrvalepõikena, et see, et eelotsusetaotluse esitanud küsimus on sõnastanud selle küsimuse kahe küsimusena, on minu arvates ebaadekvaatne, kuna seisundiklassi puudutavale küsimusele ei saa vastata, ilma et enne ei oleks analüüsitud mõistet „halvenemine”.

86.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus viitab põhjendustele, mida tõi välja heakskiitmisotsuse teinud ametiasutus. Nendest nähtub, et vaatamata konstateeringule, et Weseri süvendamine mõjutab negatiivselt veekogude hetkeseisundit, leiab pädev asutus siiski, et seisundiklassi piiresse jäävat halvenemist ei tuleks käsitada veekogu ökoloogilise potentsiaali või ökoloogilise seisundi halvenemisena. Kõnesolev asutus järeldas, et ei esine halvenemist selles tähenduses, nagu seda defineerib WHG § 27, millega võetakse üle veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 lõige 1 ( 56 ). Eelotsusetaotluse esitanud kohus, kes tugineb veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 lõike 1 punkti a alapunkti i sõnastusele, on seevastu seisukohal, et mõistet „halvenemine” ei tuleks käsitada nii, nagu hõlmaks see üksnes selliseid muutusi, mis toovad kaasa madalamasse seisundiklassi liigitamise vastavalt veepoliitika raamdirektiivi V lisale.

87.

Mis puudutab teist küsimust, siis BUND ja Euroopa Komisjon on seisukohal, et „halvenemise” mõiste veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 lõike 1 punkti a alapunkti i mõttes ei tähenda mitte üksnes muutusi seisundiklassides, kuna raamdirektiiv keelab igasuguse edasise halvenemise sama klassi raames. Selles osas väidavad BUND ja komisjon, et säte keelab pinnaveekogude seisundi halvenemise üldiselt (vt alapunkt i) ning viitab veepoliitika raamdirektiivi V lisale ja seega seal toodud klassifikatsioonile üksnes seoses parandamiskohustusega (vt alapunktid ii ja iii).

88.

Kolmanda küsimusega seoses väidab BUND, et „halvenemine” veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 lõike 1 punkti a alapunkti i mõttes seondub igasuguse vee seisundit negatiivselt mõjutavate teguritega või proportsionaalsuse põhimõttest tuleneva miinimumläve ületava mõjuga, sh põhimõtteliselt hõlmab see ka paikset ja lühiajalist negatiivset toimet. Komisjon omalt poolt leiab, et „halvenemine” leiab aset niipea, kui hinnang seisundile on vähemalt ühe klassi võrra madalam vähemalt ühe niisuguse kvaliteedielemendi osas, mida kasutatakse pinnavee ökoloogilise seisundi hindamiseks veepoliitika raamdirektiivi V lisa kohaselt.

89.

Seevastu Saksamaa, Madalmaade, Poola ja Ühendkuningriigi valitsus on seisukohal, et „halvenemise” all tuleb mõista üksnes muutusi, mis toovad kaasa madalamasse klassi liigitamise veepoliitika raamdirektiivi V lisa kohaselt. Saksamaa valitsus ning sisuliselt ka Poola ja Ühendkuningriigi valitsus leiavad, et vaatamata asjaolule, et veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 lõike 1 punkti a alapunkt i selle direktiivi V lisale ei viita, on selles ette nähtud klassifikatsioon kaudselt kohaldatav. Pealegi, vaatamata sellele, millise vastuse Madalmaade valitsus kolmanda eelotsuse küsimuse jaoks välja pakub, soovitab ta „halvenemise” mõiste tõlgendamisel lähtuda pigem erinevatest kvaliteeti või aineid puudutavatest elementidest kui hinnangust üldisele ökoloogilisele seisundile. Lõpuks esitas Prantsusmaa valitsus kohtuistungil seisukoha, et mõiste „halvenemine” seondub üksnes ökoloogilisele seisundile antud üldhinnanguga, mis lähtub veepoliitika raamdirektiivi V lisas nimetatud kriteeriumidest.

90.

Märgin sissejuhatuseks, et nii eelotsusetaotluse esitanud kohtul tekkinud kahtlused kui poolte eriarvamused põhinevad teaduslikes käsitlustes toodud vaidlustel, kus ühel poolel on need, kes toetavad teooriat, mille kohaselt vastab „halvenemise” mõiste madalamasse seisundiklassi liigitamisele veepoliitika raamdirektiivi V lisa mõttes (nn klasside teooria), ja teisel poolel need, kes toetavad teooriat, mille kohaselt seondub halvenemise mõiste igasuguste muutustega veekogude seisundis (nn status quo teooria). Niisiis väljendavad need kaks teooriat kahte vastandlikku seisukohta veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 lõike 1 punkti a alapunktis i toodud halvenemise mõiste tõlgendamise skaalal. Selleks et mainitud mõistet käsitlema asuda, näib mulle vältimatult vajalik täiendada seda raamistikku üksikasjalikuma käsitlusega neid veepoliitika raamdirektiivist tulenevaid tehnilisi aspekte puudutavas osas ( 58 ).

91.

Nagu juba märkisin, põhineb pinnavee seisundi hindamine ökoloogilise seisundi analüüsil, mis katab viite klassi ( 59 ).

92.

Siiski tuleb rõhutada, et iga klass, kaasa arvatud väga hea ökoloogiline seisund, määratakse kindlaks nii, et vaadeldakse kõrvalekallet võrreldes veepoliitika raamdirektiivi V lisa punktis 1.2 toodud normmääratlustega, st näitajatega, mis tavaliselt iseloomustavad teatud tüüpi veekogu selle häirimatus olekus. Seega lähtutakse pinnavee looduslikest tingimustest, mis iga konkreetset veekogutüüpi iseloomustavad ( 60 ), kuid mida raamdirektiivis määratletud ei ole.

93.

Hea ökoloogiline seisund veepoliitika raamdirektiivi V lisa mõttes tähendab, et ei esine inimtekkelisi muutusi või on need tühised, võrreldes kõnealuse pinnaveekogu tüübi normaalsete näitajatega häirimatus olekus. Teisisõnu, mida suurem on kõrvalekalle võrreldes veekogu puutumatu või algse seisundiga, seda halvemaks peetakse selle veekogu ökoloogilist seisundit.

94.

Liikmesriikidel tuleb ökoloogilise seisundi hindamisel toetuda selle aluseks olevatele bioloogilistele kvaliteedielementidele, mida täiendavad füüsikalis‑keemilised ja hüdromorfoloogilised elemendid ( 61 ). Iga konkreetse kvaliteedielemendiga seondub pikk loetelu näitajatest ( 62 ). Jõgede, järvede, üleminekuvete ja rannikuvee kohta on toodud eraldi loetelud.

95.

Seejärel, et teha kindlaks, kui suur on veekogu hetkeseisundi kõrvalekalle normaaltingimustest, tuleb liikmesriikidel välja töötada ökoloogilise kvaliteedi suhtarvud. Need kvaliteedisuhted näitavad suhet antud pinnaveekogus täheldatud bioloogiliste parameetrite väärtuse ja kõnealuse veekogu suhtes kehtivate normtingimuste parameetrite väärtuste vahel ( 63 ). Kvaliteedisuhet väljendatakse nulli ja ühe vahele jääva numbrilise väärtusena. Väga head ökoloogilist seisundit tähistavad ühe lähedale jäävad väärtused ja halba ökoloogilist seisundit nulli lähedale jäävad väärtused.

96.

Niisiis on liikmesriikidel alles selles hilises etapis võimalik jagada iga pinnaveekategooria ökoloogilised kvaliteedi suhtarvud viide klassi, kasutades bioloogiliste kvaliteedielementide piirväärtust, mis tähistab piiri eri seisundiklasside vahel (väga hea, hea, keskmine, mitterahuldav ja halb) ( 64 ). Seisundite vahelised piirid tuleb kindlaks määrata interkalibreerimismeetodi abil ( 65 ), nii et geograafiliselt samasse interkalibreerimise gruppi kuuluvad liikmesriigid võrdlevad oma riigi seiresüsteemide klassifitseerimistulemusi iga bioloogilise elemendi ja iga pinnaveekogutüübi osas ning hindavad tulemusi veepoliitika raamdirektiivi V lisa punktis 1.2 toodud normmääratlustega ( 66 ). Interkalibreerimise tulemusi kasutatakse siiski ainult „väga hea”, „hea” ja „keskmise” seisundiklassi piiritlemiseks ( 67 ). Piirväärtused liikmesriikide kaupa on ära toodud komisjoni interkalibreerimisotsuses ( 68 ).

97.

Lisaks, kõige olulisem reegel, millele komisjon osutab, on kirjeldatav kui „one out all out” ( 69 ). Vastavalt sellele põhimõttele liigitatakse veekogu ühe astme võrra madalamasse klassi niipea, kui mõnd kvaliteedielementi iseloomustav suhtarv (ratio) osutub madalamaks kui hetkel kehtiva klassi vastav näitaja. Selline tehnika seondub „pinnavee seisundi” määratlusega, mis on toodud veepoliitika raamdirektiivi artikli 2 punktis 17, mille kohaselt määratakse seisund kindlaks veekogu ökoloogilise või keemilise seisundi põhjal, olenevalt sellest, kumb on halvem.

98.

Eeltoodud analüüsi arvestades on selge, et klassifitseerimissüsteem kujutab endast transversaalse iseloomuga vahendit, mis on aluseks veepoliitika raamdirektiiviga ette nähtud majandamiskorrale. Seda kinnitab veepoliitika raamdirektiivi artikli 2 punkt 21, mis viitab selle direktiivi V lisas toodud liigitusele. Mainitud lisa kirjeldab ökoloogilise seisundi klassifikatsioone „normmääratluste” abil.

99.

Siiski on vaieldamatu ka see, et seisundiklasside vaheliste piirväärtuste kindlaksmääramisel kinnitatakse need näitajad väga laial skaalal. Klassid on seega vaid vahend, mis piiritleb või piirab liikmesriikide detailsemaid toiminguid nende kvaliteedielementide kindlaksmääramisel, mis kirjeldavad teatud konkreetse veekogu tegelikku seisundit. Seega näib mulle, et just sel põhjusel ei ole veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 lõike 1 punkti a alapunktis i viidatud V lisale, kuna mõiste „halvenemine”, mis on veeõiguse klassikaline mõiste, on selle valdkonna raames üldmõiste tähendusega, olles laiem kui veepoliitika raamdirektiivi tehniline aspekt.

100.

Järelikult, arvestades kahte eespool kirjeldatud vastandlikku teooriat, olen seisukohal, et veepoliitika raamdirektiivi artiklitest 1 ja 4 tulenevaid eesmärke arvestades on tasakaalustatum ja sidusam selline tõlgendus, mille kohaselt „pinnaveekogu seisundi halvenemisele” hinnangu andmisel tuleb arvesse võtta kõiki aineid või kvaliteedielemente, mis on kaasatud ökoloogilise seisundi hindamisse veepoliitika raamdirektiivi mõttes, ka ilma et see tingimata peaks alati tooma kaasa seisundiklassi muutuse.

101.

Tuleb meenutada, et seadusandja soovis veepoliitika raamdirektiivi vastuvõtmisega rõhutada ökoloogilise lähenemisviisi olulisust veemajanduses. See lähenemisviis on ühtlasi aluseks pinnavee seisundiklassidele, mille puhul on nõutav arvestada erinevaid veekogu ökoloogilist ja keemilist seisundit kirjeldavaid aspekte. Lähenemisviisi toetab põhimõte „one out all out”, mille kohaldamine on ettevaatuspõhimõtte konkreetne väljendusvorm ( 70 ). Siiski, tuleb lisada, et selle põhimõtte kohaldamine muudab vähe tõhusaks klassifitseerimissüsteemi selle aspekti, mis võimaldaks sel olla vahendiks operatiivsete otsuste tegemisel, kuna ei kajasta konkreetsete veekogude seisundit iseloomustavate näitajate puhul nende matemaatilist keskmist.

102.

Õigupoolest näib mulle, et „one out all out” reegli kohaldamine koos klasside teooriaga viib ebaproduktiivsete tulemusteni. Niisiis olen ma sarnaselt komisjoniga seisukohal, et klasside teooriast lähtumine tekitab ohu, et kõige madalamasse seisundiklassi kuuluvad veekogud jäetakse halvendamiskeelu kohaldamisalast välja, ning samas nõrgendatakse ka kõrgematesse seisundiklassidesse kuuluvate veekogude kaitset. Veepoliitika raamdirektiivi eesmärki arvestades tuleks seda tüüpi veekogudele pöörata veemajanduse alal erilist tähelepanu. On tõsi, et põhimõtte „one out all out” kohaselt toob ühe parameetri halvenemine kaasa veekogu liigitamise madalamasse klassi. Nii võivad pärast sellist „klassilangust” ka kõik teised parameetrid halveneda, ilma et see klasside teooria kohaselt tähendaks halvenemist ( 71 ).

103.

Halvenemise mõiste hindamine klasside mõiste kaudu viiks selleni, et veepoliitika raamdirektiivi kohaldamisalast jääks välja arvukad muutused kvaliteedielementide seisundis, mis kahjustaks kõnesoleva direktiivi eesmärgi saavutamist.

104.

Pealegi, soovimata sekkuda veepoliitika raamdirektiivi puudutavasse teaduslikku arutellu, märgin siiski, et seisundiklasside mudeli kohta kostub hulgaliselt kriitilisi tähelepanekuid ( 72 ). Seega näib, et tegelikkuses annab selle süsteemi rakendamine sageli ligikaudseid ja ebapiisavaid tulemusi, mis tähendab, et süsteem ei kajasta ökosüsteemi tegelikku seisundit.

105.

Seevastu juhul, kui mõiste „halvenemine” tõlgendamisel viidata kvaliteedielemendile või ainele, jääb halvendamiskeelu kasulik toime tervikuna püsima, kuna see hõlmaks igasuguseid muutusi, mis võivad kahjustada raamdirektiivi põhieesmärgi saavutamist.

106.

Lõpuks märgin, et paljud osalised viitavad komisjoni samale suunisdokumendile ( 73 ), kuid on teinud vastupidiseid järeldusi. Selles dokumendis on öeldud, et „artikli 4 lõikes 7 viitavad ökoloogilise seisundi halvenemise ärahoidmise eesmärgid pigem klasside muutmisele kui muutustele seisundiklassi sees. Seega puudub liikmesriikidel vajadus tugineda artikli 4 lõikele 7, kui tegemist on muutustega ühe klassi sees”.

107.

Selles võib täheldada teatavat segadust seoses halvenemise mõiste ja veepoliitika raamdirektiivi sätete täitmatajätmisega. Õigupoolest, mulle tundub, et mainitud dokument kinnitab teesi, mille kohaselt on liikmesriik kohustatud võtma kõik vajalikud meetmed, et saavutada veekogude hea seisund, eeskätt rakendama veepoliitika raamdirektiivi artiklis 4 nimetatud keskkonnaalaseid eesmärke. Samas ei kohaldata liikmesriigi suhtes mingeid sanktsioone, kui niisugust seisundit vaatamata kõigile jõupingutustele ei saavutata. Igal juhul, nagu Saksamaa valitsus täpsustab, ei ole sel dokumendil oma kasulikkusele vaatamata siduvat jõudu. Pealegi ei ole selle puhul tegu komisjoni teatisega konkurentsiõigust või rahalisi sanktsioone käsitleva kohtupraktika mõttes ( 74 ).

108.

Igal juhul soovin rõhutada, et ei veepoliitika raamdirektiivi sõnastus ega eesmärk ei võimalda kuidagi kinnitada, et eksisteeriks tõsise halvenemise teooriat toetav miinimumlävi, nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus seda näeb. Õigupoolest on vee seisundi kaitsmise kohustuste puhul miinimumläveks see, mis nähtub juba kehtivatest liidu õigusaktidest, nagu nähtub veepoliitika raamdirektiivi põhjendusest 51 koostoimes artikli 4 lõigetega 8 ja 9 ning artikli 11 lõike 3 punktiga a.

109.

Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvestades teen ettepaneku vastata teisele ja kolmandale eelotsuse küsimusele, et mõiste „halvenemine” tõlgendamisel tuleb arvestada aineid või kvaliteedielemente, millest lähtuvalt peab toimuma ökoloogilise seisundi hindamine veepoliitika raamdirektiivi V lisa mõttes, ilma et muutus peaks ilmtingimata leidma väljendust seisundiklassi muutuses. Niisugune seisundiklassi muutus võib siiski toimuda, juhul kui aine või kvaliteedielemendi väärtus osutub madalamaks kui vastav näitaja hetkel kehtiva klassi puhul.

110.

Teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata eelotsuse küsimustele järgmiselt: