1. 

See Verwaltungsgerichtshof Baden-Württembergi (Baden-Württembergi halduskohus, Saksamaa) esitatud eelotsusetaotlus sisaldab mitut delikaatset ja keerulist küsimust. Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib juhiseid miinimumnõuete direktiivi artikli 21 ja artikli 24 lõike 1 tõlgendamise kohta. ( 2 ) See kohus soovib teada, kas ja kuidas tuleb neid sätteid kohaldada juhul, kui liikmesriigi pädevad ametiasutused saadavad riigist välja isiku, kellele on miinimumnõuete direktiivi alusel antud pagulase staatus, ja tühistavad tema elamisloa. Kui kõnealusel pagulasel lubatakse sellegipoolest jääda asjassepuutuva liikmesriigi territooriumile, siis kas liidu õigusega on kooskõlas asjaolu, et tal ei ole enam elamisluba, mistõttu ei ole tal siseriikliku õiguse alusel (suuremal või vähemal määral) õigust teatud hüvele nagu juurdepääs tööturule? Kui isik on riigist välja saadetud seetõttu, et ta rikkus terroriorganisatsiooni toetades siseriiklikku õigust, siis milliseid tegureid tuleb arvesse võtta tõendamaks, et selle isiku elamisloa tühistamise otsust õigustavad riigi julgeoleku või avaliku korra kaalukad põhjused?

2.

Genfi pagulasseisundi konventsioon ( 3 ) põhineb inimõiguste ülddeklaratsioonil, milles tunnustatakse inimeste õigust otsida tagakiusamise eest varjupaika teistes maades. Genfi konventsiooni artikli 1 jaotise A lõike 2 esimese lõigu kohaselt kohaldatakse mõistet „pagulane” iga inimese suhtes, „kes […] põhjendatult kartes tagakiusamist rassi, usu, rahvuse, sotsiaalsesse gruppi kuulumise või poliitiliste veendumuste pärast viibib väljaspool kodakondsusjärgset riiki ega suuda või kartuse tõttu ei taha saada sellelt riigilt kaitset”.

3.

Lisaks sellele, et Genfi konventsioon näeb ette pagulasseisundi tunnustamise, annab see ka õigusi ning kehtestab kohustusi. Nii on artiklis 2 öeldud, et igal pagulasel on kohustused selle riigi ees, kuhu ta on saabunud, millest tulenevalt peab ta eelkõige järgima selle riigi õigusakte ja avaliku korra nõudeid.

4.

Genfi konventsioonis on sätestatud mitu miinimumõigust, mida kohaldatakse isikule, kes vastab pagulasele esitatavatele nõuetele. Lepinguosalised peavad oma territooriumil seaduslikult viibivatele pagulastele tagama sellised õigused nagu: i) õigus asuda palgatööle; ( 4 ) ii) õigus riigi kodanikega samasugusele kohtlemisele töötasustamise (sh peretoetuste) ja sotsiaalkindlustuse valdkonnas; ( 5 ) iii) õigus valida selle riigi territooriumil elukohta ja vabalt liikuda kooskõlas reeglitega, mis kehtivad teiste välismaalaste kohta samadel asjaoludel. ( 6 )

5.

Artikliga 32 („Väljasaatmine”) keelatakse osalisriigil tema territooriumil seaduslikult viibiva pagulase väljasaatmine, kui pagulase viibimine ei ohusta riigi julgeolekut ega avalikku korda. Väljasaatmisotsus tuleb teha seadusjärgses menetluses tehtud otsuse alusel. Pagulasel on õigus väljasaatmise otsus vaidlustada, esitades tõendeid, ja/või see otsus edasi kaevata, v.a juhud, mil riigi julgeoleku seisukohast on olulisi põhjusi nõuda lahkumist teisiti. Enne väljasaatmise otsuse täideviimist võimaldab osalisriik pagulasel mõõduka aja jooksul taotleda teise riiki seadusliku sissepääsu luba. Osalisriigid säilitavad õiguse võtta sel ajal siseriiklikke meetmeid oma äranägemisel.

6.

Pagulasseisundi tühistamise kohta ei ole konventsioonis ühtegi sõnaselget sätet. ( 7 )

7.

Tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõte on üks Genfi konventsiooni aluspõhimõtteid. Osalisriigid ei tohi saata pagulast oma territooriumilt välja ega tagasi (refouler) mis tahes viisil selle territooriumi piiridele, kus tema elu või vabadus on ohus mingisse rassi, rahvusesse või usku või sotsiaalsesse gruppi kuulumise või poliitiliste veendumuste tõttu. ( 8 ) Kui aga esineb põhjendatud kartus, et pagulane võib asetada ohtu riigi julgeoleku või kui ta on kohtuotsuse alusel mõistetud süüdi eriti raskes kuriteos ja on seetõttu ühiskonnaohtlik, ei saa ta tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõttele tugineda. ( 9 )

8.

Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni ( 10 ) artikliga 3 keelatakse piinamine, ebainimlik ja alandav kohtlemine või karistamine. Artikliga 8 on tagatud õigus austusele era- ja perekonnaelu vastu. EIÕK protokolli nr 7 artikliga 1 on ette nähtud välismaalaste väljasaatmisega seotud teatud menetluslikud kaitseabinõud, sh selle isiku õigus esitada põhjendusi enda väljasaatmise vastu, õigus tema asja uuesti läbivaatamisele ja õigus olla neil eesmärkidel esindatud. ( 11 )

9.

Euroopa Liidu põhiõiguste harta ( 12 ) artiklis 4 ette nähtud piinamise ning ebainimliku ja alandava kohtlemise keeld vastab EIÕK artiklile 3. Harta artiklis 7 on sätestatud: „[i]gaühel on õigus sellele, et austataks tema era- ja perekonnaelu, kodu ja edastatavate sõnumite saladust”. Varjupaigaõigus on tagatud harta artikliga 18, arvestades Genfi konventsiooni ja Euroopa Liidu toimimise lepingu sätteid. Artikliga 19 on ette nähtud kaitse tagasisaatmise, väljasaatmise või väljaandmise korral. Kedagi ei tohi tagasi saata, välja saata või välja anda riiki, kus teda tõsiselt ohustab surmanuhtlus, piinamine või muu ebainimlik või alandav kohtlemine või karistus. ( 13 ) Artikli 52 lõikes 1 on sätestatud, et hartaga tunnustatud õiguste ja vabaduste teostamist tohib piirata ainult seadusega ja piiramisele kohaldatakse proportsionaalsuse põhimõtet. Piiranguid võib seada üksnes juhul, kui need on vajalikud ning vastavad tegelikult liidu poolt tunnustatud üldist huvi pakkuvatele eesmärkidele või kui on vaja kaitsta teiste isikute õigusi ja vabadusi. Artikli 52 lõike 3 kohaselt tuleb hartas sätestatud õigusi tõlgendada kooskõlas nendele vastavate õigustega, mida tagab EIÕK.

10.

Schengeni ala on loodud 1985. aasta Schengeni lepinguga ( 14 ), millega allakirjutanud riigid nõustusid kaotama kõik sisepiirid ja rajama ühise välispiiri. Schengeni alal kohaldatakse lühiajaliste viisade, varjupaigataotluste ja piirikontrolli osas ühiseid eeskirju ja menetlusi. Schengeni lepingu rakendamise konventsiooni ( 15 ) artiklis 1 määratletakse „välismaalane” kui „isik, kes ei ole liikmesriigi kodanik”. Artikli 5 lõikes 1 on sätestatud, et kuni kolmekuulise viibimise puhul antakse välismaalasele teatud nõuete täitmise korral luba siseneda konventsiooniosaliste territooriumile. Tulenevalt artiklist 21 võib välismaalane ühe konventsiooniosalise antud kehtiva elamisloa ja kehtiva reisidokumendi alusel liikuda vabalt teiste konventsiooniosaliste territooriumil kuni kolm kuud, kui ta vastab artikli 5 lõike 1 punktides a, c ja e osutatud sissesõidunõuetele. ( 16 )

11.

Euroopa Liit kehtestas piirangud terroriaktides osalevate isikute ja üksuste suhtes esimest korda 2001. aasta detsembris pärast Ameerika Ühendriikides toimunud terroriakte, eelkõige pärast New Yorgis asuvas Maailma Kaubanduskeskuses toimunud terroriakti. Euroopa Liidu loend kehtestati selleks, et rakendada ÜRO põhikirja VII peatüki alusel vastu võetud ÜRO julgeolekunõukogu resolutsiooni 1373 (2001). Selleks võttis nõukogu vastu ühise seisukoha 2001/931/ÜVJP ( 17 ) ja määruse nr 2580/2001. ( 18 ) Neist esimeses on sätestatud terroriaktides osalevate isikute, grupeeringute ja üksuste loendisse lisamise tingimused ja määratletud teod, mille puhul on tegemist terroriaktidega. Teisega kehtestati teatavate isikute ja üksuste vastu suunatud eripiirangud terrorismivastaseks võitluseks.

12.

Euroopa ühine varjupaigasüsteem (edaspidi „varjupaigasüsteem”) on loodud Genfi konventsiooni rakendamiseks. ( 19 ) Varjupaigasüsteemi tarvis vastu võetud meetmetes austatakse põhiõigusi ja järgitakse hartas tunnustatud põhimõtteid. ( 20 ) Liikmesriigid peavad nende meetmete kohaldamisalasse kuuluvaid isikuid kohtlema vastavalt rahvusvahelise õiguse aktidele, mis keelustavad diskrimineerimise. ( 21 ) Varjupaigasüsteemi eesmärk on ühtlustada liikmesriikides kohaldatavate õigusnormide ühised miinimumnõuded. Miinimumnõudeid kehtestavatele meetmetele on omane, et liikmesriigid võivad kehtestada või säilitada soodsamaid õigusnorme. ( 22 ) Varjupaigasüsteemist tulenevalt on vastu võetud mitu meedet. ( 23 ) Pärast varjupaigasüsteemi läbivaatamist võeti 2013. aastal vastu uued eeskirjad. ( 24 )

13.

Miinimumnõuete direktiivi eesmärk on kehtestada miinimumnõuded ja ühised kriteeriumid pagulaste ja teiste isikute tuvastamiseks, kellel on tõeline vajadus rahvusvahelise kaitse järele, pagulasseisundi sisu või sellega kaasnevad hüvitised ning õiglane ja tõhus varjupaigamenetlus. ( 25 ) Kui pagulasseisund on kindlaks tehtud, on pagulasena tunnustamine deklaratiivne akt. ( 26 )

14.

Asjakohased on järgmised põhjendused:

15.

Sarnaselt Genfi konventsiooni artikli 1 jaotise A lõikele 2 on pagulane määratletud kui „kolmanda riigi kodanik, kes põhjendatud kartuse tõttu rassilise, usulise, rahvusel, poliitilistel vaadetel või teatavasse sotsiaalsesse gruppi kuulumisel põhineva tagakiusamise ees viibib väljaspool kodakondsuse riiki ja ei saa või kõnealuse kartuse tõttu ei taha anda ennast nimetatud riigi kaitse alla, või kodakondsuseta isik, kes samadel põhjustel, nagu eespool nimetatud, väljaspool varasema alalise elukoha riiki viibides ei saa või kõnealuse kartuse tõttu ei taha sinna tagasi pöörduda, ja kelle suhtes ei kohaldata artiklit 12.” ( 27 ) Pagulasseisund on kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku tunnustamine pagulasena liikmesriigi poolt. ( 28 ) Elamisluba on „liikmesriigi asutuste poolt selle liikmesriigi õigusaktides sätestatud vormis välja antud mis tahes luba, millega lubatakse kolmanda riigi kodanikul või kodakondsuseta isikul elada selle territooriumil”. ( 29 )

16.

Isiku, kes vastab miinimumnõuete direktiivi II peatükis esitatud nõuetele, mis puudutavad rahvusvahelise kaitse taotluste hindamist, võib kvalifitseeruda pagulaseks, kui ta suudab tõendada, et tema suhtes on toime pandud tagakiusamisaktid artikli 9 tähenduses või et tal on põhjust neid karta.

17.

Need tagakiusamisaktid peavad olema oma olemuselt piisavalt tõsised, et need võiksid endast kujutada põhiliste inimõiguste rasket rikkumist, eelkõige vääramatute õiguste rikkumist (mis on ette nähtud EIÕK artikli 15 lõikes 2) või olema kogum mitmesugustest meetmetest, mis on piisavalt karmid, et kujutada endast sellist põhiliste inimõiguste rikkumist. ( 30 ) Füüsilise või vaimse vägivalla aktid võivad kuuluda tagakiusamisaktide määratluse kohaldamisalasse. ( 31 ) Miinimumnõuete direktiivi artiklis 10 nimetatud põhjuste ja artiklis 9 loetletud tagakiusamisaktide vahel peab olema seos. ( 32 )

18.

Artiklis 10 loetletud tagakiusamise põhjuste hulgas on rassi, usutunnistuse, rahvuse, konkreetsesse sotsiaalsesse gruppi kuulumise ja poliitiliste tõekspidamiste mõisted.

19.

Artiklis 11 on sätestatud asjaolud, mille korral isik lakkab olemast pagulane. Need hõlmavad ühel või teisel moel seda, et pagulane on taas oma kodakondsusriigi või varasema elukohariigi kaitse all või talle uue kodakondsuse andnud riigi kaitse all. Niisiis võib näiteks olla tegemist olukorraga, kus pagulane vabatahtlikult: i) annab end uuesti selle riigi kaitse alla, mille kodakondsust ta omab või ii) omandab oma kodakondsuse uuesti või iii) on omandanud uue kodakondsuse ning on talle uue kodakondsuse andnud riigi kaitse all või iv) seab end vabatahtlikult uuesti sisse riigis, millest ta lahkus või v) kui ta ei saa enam jätkuvalt keelduda andmast end selle riigi kaitse alla, mille kodakondsus tal on seetõttu, et olemast on lakanud asjaolud, millega seoses teda pagulasena tunnustati või vi) olles kodakondsuseta isik, saab ta pöörduda tagasi varasema alalise elukoha riiki, kuna olemast on lakanud asjaolud, millega seoses teda pagulasena tunnustati.

20.

Kolmanda riigi kodanikule ei kohaldata miinimumnõuete direktiivi, kui ta kuulub artikli 12 kohaldamisalasse. Käesolevas asjas on asjakohane artikli 12 lõikes 2 sätestatud erand, nimelt kui on tõsine alus arvata, et asjassepuutuv isik: on pannud toime rahuvastase kuriteo, sõjakuriteo või inimsusevastase kuriteo, nagu need on määratletud rahvusvahelistes õigusaktides, millega nähakse ette selliseid kuritegusid käsitlevad sätted ( 33 ); on sooritanud väljaspool varjupaigariiki raske mittepoliitilise kuriteo enne pagulasena vastuvõtmist, mis tähendab pagulasseisundi andmise alusel elamisloa väljastamise aega; rasketeks mittepoliitilisteks kuritegudeks võib liigitada eriti julmad teod, isegi kui need on toime pandud väidetavalt poliitilisel eesmärgil ( 34 ); ta on olnud süüdi tegudes, mis on vastuolus ÜRO põhikirja preambulas ning artiklites 1 ja 2 sätestatud Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni eesmärkide ja põhimõtetega. ( 35 )

21.

Kui artiklis 14 ette nähtud tingimused on täidetud, võivad liikmesriigid pagulasseisundi tühistada, lõpetada või selle pikendamisest keelduda. Eelkõige võivad nad seda teha artikli 14 lõike 4 alusel, kui on mõistlik põhjus käsitada pagulast ohuna oma asukohaliikmesriigi julgeolekule ( 36 ) või kui ta, olles lõpliku otsusega süüdi mõistetud eriti raskes kuriteos, kujutab endast ohtu kõnealuse liikmesriigi ühiskonnale. ( 37 )

22.

Rahvusvahelise kaitse sisu on ette nähtud miinimumnõuete direktiivi VII peatükis. Selle peatüki sätted ei piira Genfi konventsiooniga tagatud õigusi. ( 38 ) Kui ei ole märgitud teisiti, kohaldatakse neid mõlemaid pagulaste ja täiendava kaitse õigusega isikute suhtes. ( 39 ) Artikli 20 lõikes 6 on sätestatud: „Liikmesriigid võivad Genfi konventsioonis sätestatud piirides vähendada hüvitisi, mis antakse pagulasele, kelle pagulasseisund on saadud tegevuse alusel, mille ainu- või põhieesmärgiks oli luua vajalikud tingimused selleks, et teda tunnustataks pagulasena.” ( 40 ) Ei ole ühtegi muud üldreeglit, mis annaks liikmesriikidele võimaluse vähendada VII peatükis antud hüvitisi.

23.

Artikli 21 lõikes 1 kohustatakse liikmesriike austama mittetagasisaatmise põhimõtet kooskõlas oma rahvusvaheliste kohustustega. Artikli 21 lõikes 2 on ette nähtud, et liikmesriigid võivad, kui nende rahvusvahelised kohustused seda ei keela, pagulase tagasi saata, olenemata sellest, kas teda on formaalselt tunnustatud või mitte, kui: a) on mõistlik põhjus käsitada teda ohuna oma asukohaliikmesriigi julgeolekule või b) olles lõpliku otsusega süüdi mõistetud eriti raskes kuriteos, kujutab ta endast ohtu kõnealuse liikmesriigi ühiskonnale.” Artikli 21 lõike 3 järgi „[võivad liikmesriigid] tühistada, lõpetada või keelduda uuendamast või andmast elamisluba pagulasele, kelle suhtes kohaldatakse [artikli 21 lõiget 2].”

24.

Artikli 24 lõikes 1 on sätestatud: „Liikmesriigid väljastavad pagulasseisundi saajatele niipea kui pärast seisundi andmist võimalik elamisloa, mis peab kehtima vähemalt kolm aastat ja olema uuendatav, kui seda ei välista riigi julgeoleku või avaliku korra kaalukad põhjused, ja ilma et see piiraks artikli 21 lõike 3 kohaldamist. […]”

25.

Liikmesriigid peavad pagulasseisundi saajatele: i) väljastama reisidokumendid reisimiseks väljaspool nende territooriumi, kui riigi julgeoleku või avaliku korra kaalukatest põhjustest ei tulene teisiti; ( 41 ) ii) lubama tegutseda töövõtjana või füüsilisest isikust ettevõtjana; ( 42 ) iii) tagama kodanikega samaväärsetel tingimustel selliste tegevuste pakkumise, nagu tööhõivega seotud koolitusvõimalused täiskasvanutele; ( 43 ) iv) tagama asjassepuutuvas liikmesriigis vajaliku sotsiaalabi andmise, mida osutatakse nimetatud liikmesriigi kodanikele; ( 44 ) v) tagama juurdepääsu arstiabile asjassepuutuva liikmesriigi kodanikega samadel tingimustel; ( 45 ) vi) tagama juurdepääsu majutusvõimalustele teiste nende territooriumil seaduslikult elavate kolmandate riikide kodanikega samaväärsetel tingimustel; ( 46 ) vii) andma oma territooriumil liikumisvabaduse teiste nende territooriumil seaduslikult elavate kolmandate riikide kodanikega samadel tingimustel ja samade kitsendustega; ( 47 ) viii) koostama pagulaste ühiskonda integreerimise hõlbustamiseks asjakohased integratsiooniprogrammid või looma eeltingimused, mis tagavad selliste programmide kättesaadavuse. ( 48 )

26.

Nõukogu direktiiv 2003/109/EÜ ( 49 ) tugineb EÜ artikli 63 lõigetele 3 ja 4 (nüüd ELTL artikkel 79), mis puudutavad ühist sisserändepoliitikat. Sellega määratletakse liikmesriikide territooriumil õiguspäraselt viibivate kolmandate riikide kodanikele pikaajalise elaniku staatuse andmise ja selle tühistamise eeskirjad. ( 50 ) Liikmesriigid võivad anda alalisi või piiramata tähtajaga elamislube soodsamatel tingimustel, kui pikaajaliste elanike direktiivis ette nähtud. ( 51 ) Kolmanda riigi kodanikku määratletakse kui isikut, kes ei ole liidu kodanik praeguse ELTL artikli 20 lõike 1 tähenduses; ( 52 ) ja pikaajalise elaniku EÜ (nüüd EL) elamisluba on asjaomase liikmesriigi väljaantud elamisluba pikaajalise elaniku staatuse andmise kohta. ( 53 ) Pikaajaliste elanike direktiivi kohaldatakse isikule, kes on pagulane või muidu rahvusvahelist kaitset vajav isik miinimumnõuete direktiivi artikli 2 punkti a tähenduses. ( 54 ) Liikmesriigid peavad andma pikaajalise elaniku staatuse kolmanda riigi kodanikele, kes on nende territooriumil elanud seaduslikult ja pidevalt viie aasta jooksul. ( 55 ) Pikaajalise elaniku staatus on alaline, selle staatuse saab tühistada või kaotada artiklis 9 sätestatud tingimuste kohaselt. ( 56 ) Direktiivi 2003/109 alusel antud pikaajalised elamisload peavad kehtima vähemalt viis aastat ja need on kehtivuse lõppemise korral automaatselt pikendatavad. ( 57 )

27.

Pikaajalise elaniku staatuse võib tühistada või kaotada artiklis 9 ette nähtud asjaoludel, sh juhul kui rakendatakse väljasaatmist ( 58 ) või asjassepuutuv isik kujutab ohtu avalikule korrale või julgeolekule, arvestades tema sooritatud õigusrikkumise kaalu, kuid selline oht ei ole väljasaatmise põhjuseks artikli 12 tähenduses. ( 59 ) Iga otsust, millega keeldutakse pikaajalise elaniku staatuse andmisest või see staatus tühistatakse, tuleb põhjendada; samuti peab olema võimalik kasutada apellatsioonimenetlust. ( 60 ) Pikaajalisi elanikke tuleb kohelda võrdselt kodanikega seoses mitme sotsiaalse hüvega ( 61 ), nagu juurdepääs tööturule. Pikaajaliste elanike väljasaatmist reguleerivad sätted asuvad artiklis 12. Sisuliselt võivad liikmesriigid sellise otsuse teha üksnes siis, kui asjassepuutuv isik „kujutab tegelikku ja piisavalt tõsist ohtu avalikule korrale ja julgeolekule”. ( 62 )

28.

Direktiiviga 2004/38/EÜ ( 63 ) on kehtestatud tingimused, mis puudutavad muu hulgas liidu kodanike ja nende pereliikmete vaba liikumise ja elamise õiguse kasutamist liikmesriikide territooriumil. ( 64 ) Sisenemis- ja elamisõigusele avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides kehtestatavad piirangud on sätestatud VI peatükis. Artiklis 28 („Kaitse väljasaatmise eest”) on sätestatud:

„[…]

2.   Vastuvõttev liikmesriik ei või sõltumata kodakondsusest teha väljasaatmisotsust liidu kodanike või nende pereliikmete suhtes, kellel on tema territooriumil alaline elamisõigus, välja arvatud avaliku korra või julgeoleku huvides.

3.   Välja arvatud juhul, kui see on liikmesriikide arvates avaliku julgeoleku huvides hädavajalik, ei või liidu kodanike väljasaatmise otsust teha, kui nad:

29.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland’i (Saksamaa Liitvabariigi põhiseadus) artikkel 16a näeb ette õiguse varjupaigale. Varjupaigataotlejate riiki lubamise menetlus on ette nähtud Asylverfahrensgesetz’is (varjupaigamenetluse seadus). Kui pädevad ametiasutused annavad pagulase staatuse, saab taotleja ajutise elamisloa. Siis on tal õigus Saksamaa kodanikega samadele hüvitistele seoses sotsiaalkindlustuse ja lapsetoetustega, samuti integratsiooniabile, millega kaasnevad mõned toetused, ning juurdepääs keelekursustele.

30.

Gesetz zur Regelung des öffentlichen Vereinsrechts’i (ühingute seadus, edaspidi „Vereinsgesetz”) tulemusel keelustati PKK ( 65 ) tegevus. Vereinsgesetzi § 20 järgi paneb igaüks, kes seda keeldu rikub, toime kuriteo.

31.

Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet’i (seadus välismaalaste liitvabariigi territooriumil viibimise, töötamise ja integratsiooni kohta, edaspidi „Aufenthaltsgesetz”) kohaselt peab Saksamaale sisenevatel ja seal viibivatel kolmandate riikide kodanikel olema elamisõigus muu hulgas kas elamisloa või elama asumise loa kujul. ( 66 ) Elamislube antakse ajutiselt. ( 67 ) Elama asumise luba on alaline elamisluba, mis võimaldab selle omanikul tegeleda majandustegevusega. ( 68 )

32.

Juhul kui pädevad ametiasutused pakuvad kolmanda riigi kodanikule varjupaika või annavad talle pagulase staatuse, peavad nad andma ka elamisloa. ( 69 ) Neil asjaoludel antud elamisloa võib välja anda kuni kolmeks aastaks ja pikendada kuni kolme aasta kaupa. ( 70 ) Isikul, kellel on selline elamisluba, on Aufenthaltsgesetzi § 26 lõike 3 alusel õigus elama asumise loale. ( 71 )

33.

Kolmanda riigi kodanikud, kellel ei ole elamisluba ega elamisõigust, peavad Saksamaalt lahkuma. ( 72 ) Elamisloa kehtivus lõpeb muu hulgas juhul, kui selle kehtivusaeg lõpeb, luba tunnistatakse kehtetuks või tühistatakse või kui kolmanda riigi kodanik saadetakse välja. ( 73 )

34.

Pädevad ametiasutused võivad kolmanda riigi kodaniku välja saata, kui on alust arvata, et ta kuulub (või on kuulunud) terrorismi toetavasse organisatsiooni või on sellist organisatsiooni toetanud; väljasaatmist võib õigustada ka varasem liikmesus või toetus, kui nendest tuleneb reaalne oht. ( 74 ) Kui Aufenthaltsgesetzi § 54 lõike 5 alusel on välja antud väljasaatmismäärus, peab asjassepuutuv isik vähemalt korra nädalas ilmuma kohalikku politseijaoskonda ja piirkond, milles ta elada tohib, on piiratud tema toimiku eest vastutava pädeva ametiasutuse haldusterritooriumiga. ( 75 ) Pagulastele võimaldatakse väljasaatmise eest erikaitset, välja arvatud juhul, kui esinevad avaliku julgeoleku ning õiguse ja korraga seotud kaalukad põhjused. Neid aluseid peetakse üldiselt kohaldatavaks, kui väljasaatmismäärus antakse välja muu hulgas Aufenthaltsgesetzi § 54 lõike 5 alusel.

35.

Väljasaatmisega kaasneb elamisloa automaatne tühistamine. Uut elamisluba ei väljastata isegi siis, kui on täidetud selle väljastamise muud tingimused. ( 76 ) Eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitab, et see mõjutab ka pagulase juurdepääsu tööturule ja teisi siseriikliku õigusega ette nähtud sotsiaalseid õigusi.

36.

Sellegipoolest ei või kolmanda riigi kodanikku teatud juhtudel välja saata. Nende hulgas on järgmised olukorrad: i) kui tema elu või vabadus on Genfi konventsiooni kohaselt ohus mingisse rassi, rahvusesse või usku või sotsiaalsesse gruppi kuulumise või poliitiliste veendumuste tõttu; ii) kui ta on tõsises ohus või iii) kui tema väljasaatmine oleks vastuolus EIÕK‑ga. ( 77 ) Väljasaatmise võib peatada muu hulgas rahvusvahelisest õigusest või humanitaarkaalutlustest tulenevatel alustel, nii kauaks kui faktilistest või õiguslikest asjaoludest tulenevalt ei ole võimalik asjassepuutuvat isikut välja saata (st teda sellelt territooriumilt tagasi saata); selles ajavahemikus elamisluba ei väljastata. ( 78 ) Asjaolu, et väljasaatmine on peatatud, ei mõjuta kolmanda riigi kodaniku kohustust Saksamaalt lahkuda. ( 79 ) Pädevad asutused väljastavad tõendi, mis kinnitab väljasaatmise peatamist. ( 80 )

37.

H. T. sündis 1956. aastal. Ta on kurdi päritolu Türgi kodanik. Ta elab Saksamaal alates 1989. aastast koos abikaasaga, kes on samuti Türgi kodanik. Nad elavad koos oma kaheksa lapsega, kellest viis on Saksamaa kodanikud.

38.

Pädevad ametiasutused rahuldasid 24. juunil 1993 H. T. varjupaigataotluse. Selles otsuses võeti arvesse tema poliitilist tegevust eksiilis PKK kasuks või toetuseks ja tagakiusamise ohtu, mis oleks teda Türgisse tagasipöördumisel ähvardanud. Alates 7. oktoobrist 1993 oli H. T‑l Saksamaal alaline elamisluba. Ta on Genfi konventsiooni alusel pagulaseks tunnistatud. Pädevad asutused tühistasid 21. augustil 2006. aastal H. T. pagulasseisundi, sest poliitiline olukord Türgis oli muutnud ja seetõttu leiti, et tema suhtes ei esine enam tagakiusamise ohtu. See otsus vaidlustati ja Verwaltungsgericht Karlsruhe (Karlsruhe halduskohus) tühistas selle 30. novembri 2007. aasta määrusega. Seetõttu säilis H. T. pagulasseisund.

39.

Seejärel, olles H. T. kodu läbiotsimisel saanud tõendeid tema vastu, esitasid pädevad ametiasutused H. T‑le PKK toetamise tõttu Vereinsgesetzi § 20 alusel süüdistuse. Selles menetluses tuvastati, et ta oli PKK nimel kogunud annetusi ja need sellele organisatsioonile edastanud, samuti oli ta mõnikord jaotanud PKK väljaannet, ajakirja Serxwebûn. Landgericht Karlsruhe (Karlsruhe piirkondlik kohus) määras selle eest kaebajale 3. detsembri 2008. aasta otsusega rahatrahvi. Viidatud otsus jõustus 8. aprillil 2009, kui Bundesgerichtshof (Saksamaa kõrgeim kohus) jättis tema kassatsioonkaebuse menetlusse võtmata.

40.

Regierungspräsidium Karlsruhe (Karlsruhe piirkondlik valitsusasutus) tegi 27. märtsil 2012 Baden-Württembergi liidumaa nimel otsuse, otsustades H. T. Aufenthaltsgesetzi § 54 lõikes 5 ette nähtud alustel (terrorismi toetava organisatsiooni toetamine) Saksamaalt välja saata (edaspidi „27. märtsi 2012. aasta otsus”). Selle otsuse tulemusel allutati H. T. teatud tingimustele (mis on sätestatud Aufenthaltsgesetzi §‑s 54a), näiteks pidi ta korrapäraselt ilmuma kohalikku politseijaoskonda ja tema elukoht oli piiratud Mannheimi linnaga. Sellegipoolest otsustasid pädevad ametiasutused, et väljasaatmismääruse täideviimine tuleb peatada ( 81 ), arvestades H. T. pagulasseisundit, alalist elamisluba, perekondlikke sidemeid ja õigust perekonnaelule, mis on ette nähtud EIÕK artiklis 8 (sellele vastab harta artiklis 7 sätestatud põhiõigus). Kaebuse, mille H. T. 27. märtsi 2012. aasta otsuse peale esitas, jättis Verwaltungsgericht Karlsruhe 7. augustil 2012 rahuldamata.

41.

28. novembril 2012 esitati Verwaltungsgerichtshof Baden-Württembergile selle kohtuotsuse peale apellatsioonkaebus. Selles menetluses väidab H. T. järgmist: i) PKK ei ole terroriorganisatsioon; ii) kuigi vastab tõele, et tema kui kurd tähistab selliseid pühi nagu Newroz (Kurdi uusaasta) ja on Saksamaal osalenud PKK‑ga seotud loa saanud koosolekutel, ei ole ta seda organisatsiooni toetanud; iii) 27. märtsi 2012. aasta otsuses ei võetud arvesse miinimumnõuete direktiivi artiklites 21 ja 24 ette nähtud tingimusi; ja iv) tema väljasaatmine ei ole lubatud, välja arvatud juhul, kui esinevad kaalukad põhjused pidada teda ohuks riigi julgeolekule, mida käesoleval juhul ei esine. Põhikohtuasja vastustaja leiab, et H. T. väljasaatmine ei ole vastuolus miinimumnõuete direktiivi artiklitega 21 ja 24.

42.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib juhiseid miinimumnõuete direktiivi artiklite 21 ja 24 tõlgendamise kohta ja soovib teada, kuidas tuleks neid sätteid arvestades tõlgendada Aufenthaltsgesetzi §‑s 56 kasutatud fraasi „kaalukad põhjused”. Seega on ta esitanud Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

43.

Kirjalikke seisukohti esitasid H. T., Saksamaa, Kreeka, Itaalia ja Euroopa Komisjon. Kõik pooled peale Itaalia osalesid ka 4. juuni 2014. aasta kohtuistungil.

44.

Õiguslikult on välja kujunenud, et Genfi konventsioon kujutab endast pagulaste kaitse alase rahvusvahelise õiguskorra nurgakivi. ( 82 ) Miinimumnõuete direktiiv võeti vastu selleks, et aidata liikmesriikide pädevaid siseriiklikke asutusi nimetatud konventsiooni kohaldamisel, tuginedes ühistele mõistetele ja tingimustele. ( 83 ) Direktiivi tuleb seega tõlgendada selle üldist ülesehitust ja eesmärki arvestades ning kooskõlas Genfi konventsiooni ja teiste ELTL artikli 78 lõikes 1 viidatud asjakohaste lepingutega; peale selle tuleb direktiivi tõlgendada kooskõlas hartas tunnustatud õigustega. ( 84 )

45.

Enne seda, kui isikule antakse miinimumnõuete direktiivi alusel pagulasseisund, reguleerivad tema olukorda muu hulgas vastuvõtutingimuste direktiiv ja menetluste direktiiv. Sellisel isikul ei ole pagulasseisundi taotluse menetlemise ajal õigust elamisloale. ( 85 ) H. T‑le on aga miinimumnõuete direktiivi alusel omistatud pagulasseisund ja talle on väljastatud elamisluba. Kui liikmesriigi pädevad ametiasutused kaaluvad isiku väljasaatmist, peavad nad arvestama Genfi konventsioonist tulenevate kohustusega tagada, et kedagi ei saadetaks tagasi kohta, kus esineb tagakiusamise oht, seega tuleb järgida tagasisaatmise lubamatuse põhimõtet. ( 86 ) Eelotsusetaotluse esitanud kohus viitab sellele, et pädevad ametiasutused on sellega tõepoolest arvestanud, ja et käesolevas asjas on küsimus H. T. Saksamaalt väljasaatmises ning selles, kas tema elamisluba saab seetõttu tühistada, mitte tema tagasisaatmises.

46.

Kolm eelotsuse küsimust on osaliselt kattuvad. Minu hinnangul on kesksed küsimused esiteks, kas juba antud elamisluba saab tühistada i) kui esinevad kas riigi julgeoleku või avaliku korra kaalukad põhjused miinimumnõuete direktiivi artikli 24 lõike 1 järgi või on olemas alus kohaldada erandit artikli 21 lõikes 2 sätestatud tagasisaatmise lubamatuse põhimõttest või ii) üksnes siis, kui olemas on alus kohaldada erandit artikli 21 lõikes 2 sätestatud tagasisaatmise lubamatuse põhimõttest (esimene ja kolmas küsimus). Teiseks, kui vastus esimesele küsimusele on i), kuidas tuleb sellisel juhul tõlgendada artikli 24 lõike 1 fraasi „riigi julgeoleku või avaliku korra kaalukad põhjused” (teine küsimus)?

47.

Kas H. T kohtuasja asjaolud kuuluvad miinimumnõuete direktiivi ( 87 ) artikli 21 lõigete 2 ja 3 või artikli 24 lõike 1 kohaldamisalasse? Sellele küsimusele on keeruline teoreetiliselt vastata, mistõttu võtan ma esmalt kokku H. T. seisukoha, nagu seda on selgitanud eelotsusetaotluse esitanud kohus.

48.

H. T. on tunnustatud pagulasena miinimumnõuete direktiivi artikli 2 punkti d tähenduses. Pärast seda, kui ta PKK toetamise eest Vereinsgesetzi § 20 alusel süüdi mõisteti, võtsid pädevad asutused meetmeid tema väljasaatmiseks. Eelotsusetaotluse esitanud kohus rõhutab, et ta peab PKK‑d terrorismi toetavaks organisatsiooniks ja H. T. toetas PKK tegevust Aufenthaltsgesetzi § 54 lõike 5 tähenduses eelkõige sellega, et ta kogus selle organisatsiooni jaoks annetusi ja edastas need. Nende asjaolude puhul ei ole aga täidetud miinimumnõuete direktiivi artikli 21 lõikes 2 sätestatud tingimused. Seetõttu on H. T. tagasisaatmise eest jätkuvalt kaitstud.

49.

Elamisluba, mis annab H. T‑le õiguse Saksamaal elada (vt miinimumnõuete direktiivi artikli 2 punkt j), on tühistatud seetõttu, et tema suhtes on tehtud väljasaatmismäärus. Selle määruse täitmine on peatatud. Seega võiks H. T. olukorda kirjeldada nõnda, et ta on de jure välja saadetud, kuid viibib de facto jätkuvalt õiguspäraselt Saksamaal, sest tal on pädevate siseriiklike ametiasutuste sellekohane luba. ( 88 )

50.

Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul on väljasaatmisotsuse täitmine pädevate siseriiklike ametiasutuste otsustada. Selle kohtu hinnangul on H. T. väljasaatmismääruse täitmise peatamine siseriikliku õiguse järgi humanitaarkaalutluste tõttu proportsionaalne, eriti arvestades tema õigust perekonnaelule ( 89 ), kuivõrd tema kaheksast lapsest viis on Saksamaa kodanikud, kes elavad koos tema ja tema abikaasaga. ( 90 )

51.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitab, et väljasaatmisotsus ei too tingimata kaasa pagulase väljasaatmist Saksamaa territooriumilt. Siiski tähendab see siseriikliku õiguse alusel, et pagulase elamisluba võetakse ära („tühistatakse”). ( 91 ) H. T. on jätkuvalt pagulane miinimumnõuete direktiivi tähenduses. Väljasaatmisotsus tähendab aga seda, et tal ei ole juurdepääsu tööturule, koolitusele ja/või sotsiaalsetele õigustele. Saksa õiguse järgi sõltub juurdepääs nendele õigustele sellest, kas isikul on kehtiv elamisluba, mitte tema pagulasseisundist. Lisaks sellele on põhikohtuasjas tegemist küsimusega, kas direktiiviga on kooskõlas see, et pärast tema elamisloa tühistamist H. T. kohalviibimist Saksamaal üksnes „talutakse” (Duldungen).

52.

Esimene ja kolmas küsimus puudutavad seda, kas liikmesriik võib elamisloa tühistada kas artikli 21 lõigete 2 ja 3 alusel või artikli 24 lõike 1 alusel ning kas artikli 21 lõike 3 järgi saab elamisloa tühistada üksnes siis, kui pagulane ei ole enam tagasisaatmise eest kaitstud (seetõttu, et saab kohaldada artikli 21 lõikes 2 sätestatud erandit).

53.

H. T. väidab, et artiklites 21 ja 24 on ette nähtud kaks eraldiseisvat ja ammendavat korda. Kui liikmesriik annab pagulasele elamisloa, on artikli 21 lõikes 3 ette nähtud tingimused, mille korral võib selle loa hiljem tühistada, sidudes tühistamise tagasisaatmise vastase kaitse kadumisega (artikli 21 lõige 2). Seevastu artikli 24 lõikes 1 on ette nähtud kohustused ja tingimused, mis puudutavad elamisloa väljaandmist (või sellest keeldumist) pärast pagulasseisundi omistamist. Artikli 24 lõike 1 alusel ei saa elamisluba tühistada. Ei ole põhjust kohaldada artikli 24 lõiget 1 analoogia alusel artikli 21 lõikega 3 või selle sätte alternatiivina. Sel juhul oleks seadusandja lisanud artikli 21 lõikele 3 viite artiklile 24. Seetõttu tuleb esimesele küsimusele vastata eitavalt.

54.

Kõik käesolevas menetluses seisukohti esitanud liikmesriigid ja komisjon leiavad, et pagulase elamisloa saab artikli 24 lõike 1 alusel tühistada.

55.

Sisuliselt väidavad nad esmalt, et artikli 24 lõike 1 sõnastusest tuleneb, et liikmesriikidel on vabadus keelduda elamisloa i) väljastamisest või ii) pikendamisest, kui esinevad riigi julgeoleku või avaliku korra kaalukad põhjused. Seega on loogiline ja nimetatud sättega kooskõlas see, kui liikmesriikidel oleks õigus elamisluba nende tingimuste esinemisel ka tühistada. Teiseks on õigusakti ülesehitusega kooskõlas ka see, kui liikmesriikidel oleks õigus tühistada elamisluba ka enne seda, kui selle kehtivusaeg lõpeb. Kuna see on sätestatud artikli 21 lõikes 3, puuduvad põhjused, miks ei peaks samasugune võimalus esinema ka artikli 24 lõike 1 puhul. Kolmandaks tähendaks artikli 24 lõike 1 kitsas tõlgendamine seda, et liikmesriigid saaksid elamisloa tühistada üksnes siis, kui neil oleks õigus pagulane tagasi saata. Neljandaks, kui tõlgendada artikli 24 lõiget 1 viisil, mis ei hõlma tühistamispädevust, viiks see meelevaldsete tulemusteni. See, kas liikmesriik saaks konkreetsel juhul elamisloa andmisest keelduda, sõltuks sellest, kas teave, mille pinnalt tekivad riigi julgeoleku või avaliku korra kaalukad põhjused, ilmneb loa väljaandmise või pikendamise ajal (on võimalik keelduda) või mingil muul hetkel (ei ole võimalik keelduda). Viimaks saab kolmanda riigi kodanik, kellel on kehtiv elamisluba, liikuda vabalt kogu Schengeni alal. ( 92 ) Seega on oluline, et liikmesriigid saaksid tühistada elamislube ka olukordades, kus küsimuse all ei ole tagasisaatmine: sellega kaasnevad tagajärjed mitte üksnes asjassepuutuvale liikmesriigile, vaid kõigile Schengeni ala moodustavatele riikidele ning ka ühisele terrorismivastasele võitlusele.

56.

Komisjon leiab, et kõik meetmed, mille tulemusel elamisluba lõpeb, peavad järgima Genfi konventsiooni artiklis 33 ja miinimumnõuete direktiivi artiklis 21 ette nähtud tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtet.

57.

Artikli 21 lõikes 1 on sätestatud, et liikmesriigid peavad austama mittetagasisaatmise põhimõtet kooskõlas oma rahvusvaheliste kohustustega. Miinimumnõuete direktiivis seda põhimõtet ei määratleta, kuigi põhjenduses 2 kinnitatakse Genfi konventsiooni tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtet ja selgitatakse, et kedagi ei tohi sundida naasma tagakiusajate juurde. Genfi konventsiooni artikli 33 lõike 1 järgi tähendab tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõte seda, et pagulast ei saadeta riigi territooriumilt välja ega tagasi (refouler) mis tahes viisil selle territooriumi piiridele, kus teda ohustaks tagakiusamine ( 93 ) ning tema elu või vabadus oleks ohus. Seega hõlmab tagasisaatmine üksnes neid olukordi, kus asjassepuutuv pagulane saadetakse välja sellest liikmesriigist, kus ta kaitset soovib ja see riik toimetab ta tagasi territooriumile (või selle piiridele), kust ta on tagakiusamise eest põgenenud. See ei hõlma väljasaatmist muusse – turvalisse – kolmandasse riiki.

58.

Artikli 21 lõike 2 täpne sõnastus näeb ette, et liikmesriigid võivad, kui nende rahvusvahelised kohustused seda ei keela, pagulase tagasi saata, kui: a) on mõistlik põhjus käsitada teda ohuna oma asukohaliikmesriigi julgeolekule või b) olles lõpliku otsusega süüdi mõistetud eriti raskes kuriteos, kujutab ta endast ohtu kõnealuse liikmesriigi ühiskonnale (edaspidi „artikli 21 lõikes 2 sätestatud erand”). See sõnastus peegeldab Genfi konventsiooni artikli 33 lõiget 2. Direktiivi artiklis 21 ei käsitleta sõnaselgelt pagulase väljasaatmist juhul, kui tegemist ei ole tagasisaatmisega.

59.

Lisaks sellele näeb Genfi konventsiooni artikli 32 lõige 1 seoses liikmesriikide rahvusvaheliste kohustustega ette, et liikmesriik võib pagulase välja saata, kui pagulase viibimine ohustab riigi julgeolekut või avalikku korda. ( 94 ) Direktiivi artikkel 21 seda sõnastust ei peegelda (ja erineb artikli 24 lõike 1 sõnastusest). ( 95 )

60.

EÕIK ei näe ette õigust pagulasseisundile. ( 96 ) Euroopa Inimõiguste Kohus on järjepidevalt kinnitanud seda, et lepinguosalistel riikidel on õigus kontrollida välismaalaste sisenemist nende territooriumile, seal elamist ja sealt väljasaatmist. ( 97 ) See kohus on aga kinnitanud, et väljasaatmisotsused võivad tekitada probleeme artikli 3 osas ning tuua kaasa selle riigi vastutuse, kui on tõsine alus arvata, et väljaandmise korral ohustab seda isikut selle sättega vastuolus olev kohtlemine. Sellisel juhul tuleneb EIÕK artiklist 3 kohustus pagulast sellesse riiki mitte välja saata. ( 98 )

61.

Minu hinnangul on pagulase väljasaatmine asjassepuutuva riigi territooriumilt laiem küsimus kui tagasisaatmine, mis hõlmab lisaks sellest riigist väljasaatmisele ka tagasipöördumist riiki, kus asjassepuutuv isik võib ohtu sattuda. Samuti rõhutan seda, et juhul kui pagulase olukorra puhul on täidetud artikli 21 lõikes 2 ette nähtud tingimused, ei ole liikmesriik kohustatud isikut tagasi saatma. Pigem on tal kolm järgmist valikuvõimalust: i) tagasisaatmine, ii) väljasaatmine turvalisse kolmandasse riiki või iii) loa andmine, et pagulane võiks jääda tema territooriumile.

62.

Olukordades, kus saab kohaldada artikli 21 lõikes 2 sätestatud erandit, võivad liikmesriigid artikli 21 lõike 3 alusel pagulase elamisloa tühistada, lõpetada või keelduda seda pikendamast või andmast. Kui pagulase suhtes kohaldatakse tagasisaatmist, ei ole vaja talle elamisluba anda (või vastavalt olukorrale jätta elamisluba kehtima või seda pikendada). Sellest tuleneb, et kui artikli 21 lõikes 2 sätestatud erandile ei saa tugineda, ei saa kohaldada ka artikli 21 lõiget 3. Seega, kui liikmesriik on alustanud pagulase vastu menetlust sellistel asjaoludel nagu H. T. juhtumi puhul, kuid ei taotle tema tagasisaatmist, sest artikli 21 lõikes 2 sätestatud erandi tingimused ei ole täidetud, ei saa selle isiku elamisluba artikli 21 lõike 3 alusel tühistada. ( 99 ) Käesolevas kohtuasjas keskse tähtsusega küsimus, kas miinimumnõuete direktiiviga on sellegipoolest kooskõlas see, kui liikmesriik niisugusel juhul pagulase elamisloa tühistab.

63.

Artikli 24 lõikes 1 kehtestatud üldreegli järgi peavad liikmesriigid pagulasseisundi saajatele pärast seisundi andmist niipea kui võimalik väljastama (pikendatava) elamisloa, kui seda ei välista riigi julgeoleku või avaliku korra kaalukad põhjused (edaspidi „artikli 24 lõikes 1 sätestatud erand”). Elamisloa andmine on sõnaselgelt seotud pagulasseisundi esmase tunnustamise või elamisloa pikendamisega.

64.

Artikli 24 lõikel 1 on (vähemalt) kaks eesmärki. Esmalt tagab see üldjuhul selle, et asjassepuutuval isikul on vajalikud dokumendid, et pääseda ligi näiteks tööturule ja sotsiaalabile, samuti selleks, et hakata integreeruma oma elukohaliikmesriiki. Teiseks annab see liikmesriigile otsustusruumi seeläbi, et sätestab elamisloa väljaandmise või pikendamise üldreeglist piiratud erandi.

65.

Artikli 24 lõiget 1 kohaldatakse „ilma et see piiraks artikli 21 lõike 3 kohaldamist”. Sellest tuleneb selgelt, et nende kahe sätte vahel on seos ja artikli 24 lõike 1 kohaldamist ei mõjuta artikli 21 lõikest 3 tulenev liikmeriikide (eraldiseisev) õigus pagulase elamisluba tühistada, selle kehtivus lõpetada või selle pikendamisest või andmisest keelduda.

66.

Kas sõnaselge sätte puudumise korral võivad liikmesriigid elamisloa pärast selle väljastamist ja enne selle kehtivuse pikendamist artikli 24 lõike 1 alusel ka tühistada?

67.

Mulle näib õigemana seisukoht, et liikmesriikidel on selline õigus.

68.

Esmalt ei välista artikli 24 lõike 1 sõnastus sõnaselgelt (täiendavat) tühistamise võimalust. Teiseks on tühistamine kooskõlas nimetatud sätte eesmärgiga, mille kohaselt liikmesriikidel lubatakse sõnaselgelt keelduda elamisloa andmisest selle väljastamisel või pikendamisel, juhul kui esinevad riigi julgeoleku või avaliku korra kaalukad põhjused. Kolmandaks on see kooskõlas direktiivi ülesehitusega, kuivõrd artikli 21 lõikes 3 on juba sõnaselgelt sätestatud, et elamisloa võib tühistada, juhul kui artikli 21 lõikes 2 ette nähtud tingimused on täidetud. Neljandaks nähtub ettevalmistavatest materjalidest, et artikli 24 lõikes 1 sätestatud erandi lisasid liikmesriigid nõukogus pärast Saksamaa ettepanekut. ( 100 ) Need muudatused tehti pärast Ameerika Ühendriikides 11. septembril 2001. aastal toimunud terroriakte, et võidelda terrorismi vastu, piirates kolmandate riikide kodanike liikumist Schengeni alal eesmärgiga hoida ära ohtu riigi julgeolekule või avalikule korrale. ( 101 ) Tuletatud pädevus elamisluba sellistel asjaoludel tühistada on selle eesmärgiga täielikult kooskõlas. Viimaks on sellise tõlgenduse eeliseks võimalike kõrvalekaldumiste ärahoidmine: i) vastasel juhul osutub määravaks aeg, mil saab teatavaks informatsioon riigi julgeoleku või avaliku korra kaalukate põhjuste esinemise kohta; ii) see võimaldab tõlgendada miinimumnõuete direktiivi kooskõlas pikaajaliste elanike direktiiviga, kuivõrd viimane võimaldab pärast väljasaatmise rakendamist pikaajalise elaniku staatuse tühistada. ( 102 )

69.

Seega järeldan, et kui liikmesriik saadab pagulase välja seetõttu, et artikli 24 lõikes 1 sätestatud erandi tingimused on täidetud, võib ta ka pagulase elamisloa tühistada. Niisugune seisukoht on kooskõlas direktiivi ülesehitusega. Kui pagulane on kohustatud väljasaatmisotsuse tõttu territooriumilt lahkuma, ei ole tal ka elamisluba vaja.

70.

On tõsi, et H. T. olukord on teistsugune. Ta on õiguspärase otsusega välja saadetud, kuid tegelikult on tal luba jääda Saksamaale. Sellegipoolest leian ma, et artikli 24 lõige 1 võimaldab liikmesriigi ametiasutustel võtta arvesse de jure väljasaatmist ja tema elamisloa tühistada. Selle seisukoha tagajärgi analüüsin ma allpool. ( 103 )

71.

Märgin möödaminnes, et miinimumnõuete direktiiv on uuesti sõnastatud direktiivis 2011/95. ( 104 ) Tavaliselt on uuesti sõnastamise eesmärk läbivaadatava õigusakti selgemaks ja lihtsamaks muutmine, kuigi viimati nimetatud direktiiviga kehtestati ka teatud sisulised muudatused. On kahetsusväärne, et seadusandja ei kasutanud võimalust muuta selgemaks artikli 24 lõike 1 kohaldamisala (uuesti sõnastatud tekst on algtekstiga peaaegu identne). On eriti oluline, et inimeste põhiõigusi puudutavad õigusnormid oleksid selged ja kättesaadavad, et nad saaksid olla oma õigustest teadlikud ja et liikmesriikide valitsused saaksid oma ülesandeid täita.

72.

Senise kokku võtmiseks: asun seisukohale, et pagulasele kord juba antud elamisloa võib tühistada, juhul kui esinevad riigi julgeoleku või avaliku korra kaalukad põhjused artikli 24 lõike 1 tähenduses või (artikli 21 lõike 3 alusel) või kui esineb alus artikli 21 lõikes 2 sätestatud erandi kohaldamiseks.

73.

Eelotsusetaotluse esitanud kohtu teine küsimus koosneb kahest osast. Käsitlen siin esimest punkti, mis koosneb omakorda kahest osast. Mida tähendab artikli 24 lõikes 1 kasutatud fraas „[…] riigi julgeoleku või avaliku korra kaalukad põhjused […]”? Kas see säte ja artikli 21 lõige 2 on osaliselt kattuvad?

74.

H. T. väidab, et artikli 24 lõikes 1 sätestatud elamisloa väljastamisest (või selle pikendamisest) keeldumise alused on piiravamad kui artikli 21 lõigetes 2 ja 3. Ta pakub välja, et abi on sellest, kui viidata analoogia korras kodakondsusdirektiivi artiklile 28, milles fraasi „[…] avaliku julgeoleku huvides hädavajalik […]” kasutatakse selleks, et kirjeldada alust, millele tuginedes võib liikmesriik teha väljasaatmise otsuse oma territooriumil elava liidu kodaniku kohta. Kui seadusandja oleks soovinud, et seda väljendit ja miinimumnõuete direktiivi artikli 24 lõikes 1 kasutatud fraasi „kaalukad põhjused” tõlgendataks erinevalt, oleks see õigusakti tekstist ka välja tulnud.

75.

Seisukohti esitanud liikmesriigid on ühisel arvamusel, et miinimumnõuete direktiivi artikli 21 lõiked 2 ja 3 ning artikli 24 lõige 1 on osaliselt kattuvad. Saksamaa leiab, et artikli 21 lõikes 2 sätestatud erandi kohaldamise alus on kitsam kui artikli 24 lõikes 1 sätestatud erandi puhul, sest artikli 21 lõikes 2 sätestatud tagasisaatmise tagajärjed on pagulase jaoks tõsisemad kui lihtsalt tema elamisloa tühistamise tagajärjed (viimasel juhul ei pea pagulane tingimata territooriumilt lahkuma). Seega leiab Saksamaa, et need kaks sätet täiendavad teineteist. Kreeka väidab, et nõuet tõendada „kaalukate põhjuste” esinemist tuleks tõlgendada nii, et seda kohaldataks sarnaselt kodakondsusdirektiivi puudutava kohtupraktikaga üksnes erandjuhtumitel. Itaalia väidab, et artikli 24 lõikes 1 kasutatud väljendit „kaalukad põhjused” tuleks tõlgendada laiemalt kui miinimumnõuete direktiivi artikli 21 lõikes 2 kasutatud fraasi „mõistlik põhjus”.

76.

Komisjon rõhutab, et erinevalt Genfi konventsiooni artikli 33 lõike 2 inglis- ja prantsuskeelsetest versioonidest, mille puhul kasutatakse vastavalt termineid reasonable grounds ja des raisons sérieuses, kasutatakse saksakeelses versioonis terminit schwerwiegende Gründe (kaalukad põhjused). Ka miinimumnõuete direktiivi artikli 21 lõike 2 saksakeelne versioon erineb nii inglis- kui ka prantsuskeelsest versioonist, samuti Genfi konventsioonist, sisaldades terminit stichhaltige Gründe (mõjuvad põhjused), samal ajal kui inglis- ja prantsuskeelsed tekstid on sarnased Genfi konventsiooni vastavate keeleversioonidega. Komisjoni sõnul kaasneksid miinimumnõuete direktiivi artikli 21 lõikes 2 sätestatud erandi saksakeelse teksti grammatilise tõlgendamisega leebemad nõuded kui inglis- ja prantsuskeelsete tekstide puhul. Komisjon leiab, et selline lähenemine ei peegelda seadusandja tahet; seetõttu tuleks kohaldada inglis- ja prantsuskeelses versioonis ette nähtud nõudeid.

77.

Mulle näib, et kuigi artiklist 21 ja 24 tuleneb erinev kord, on kattuvus tõepoolest olemas, kuivõrd mõlemad sätted puudutavad pagulasele elamisloa andmisest keeldumist, selle tühistamist või pikendamata jätmist; sellega kaasnevad tagajärjed tema seisundile liikmesriigis, kus ta kaitset taotleb.

78.

Kuigi komisjon on õigesti välja toonud, et nii Genfi konventsiooni artikli 33 lõike 2 kui ka miinimumnõuete direktiivi artikli 21 lõike 2 inglis-, prantsus- ja saksakeelsed versioonid üksteisest erinevad, ei leia ma, et see asjaolu aitaks vastata küsimusele, kas selle direktiivi artikli 24 lõige 1 hõlmab elamisloa tühistamist sellistel asjaoludel nagu H. T. juhtumil.

79.

Terviklikkuse huvides lisan, et väljakujunenud kohtupraktikast tulenevalt tuleb olukorras, kus ühe sätte keeleversioonide vahel on erinevusi, kõnealuse sätte teksti tõlgendada ja kohaldada, arvestades kõigis Euroopa Liidu keeltes kehtivaid versioone ( 105 ), ja nimetatud sätet tuleb tõlgendada, lähtudes selle õigusakti üldisest ülesehitusest ja eesmärkidest, mille osa see säte moodustab. ( 106 ) Miinimumnõuete direktiivi artikkel 21 tugineb Genfi konventsiooni artiklile 33. Nii inglis- kui ka prantsuskeelne tekst on konventsiooni algupärane tekst. Väljendid reasonable grounds ja des raisons sérieuses, mida neis Genfi konventsiooni tekstides kasutatakse, esinevad ka miinimumnõuete direktiivi vastavates keeleversioonides. Mulle näib, et seega peegeldavad need seadusandja tahet täpsemalt.

80.

Miinimumnõuete direktiivis kuuluvad nii artikkel 21 kui ka artikkel 24 VII peatükki („Rahvusvahelise kaitse sisu”) ning artikli 20 lõikes 2 on öeldud, et „[k]äesolevat peatükki kohaldatakse pagulaste ja täiendava kaitse õigusega isikute suhtes, kui ei ole märgitud teisiti”. See peatükk paikneb pärast järgimisi peatükke: „Üldsätted”, „Rahvusvahelise kaitse taotluste hindamine”, „Pagulaseks kvalifitseerumine”, „Pagulasseisund” ja „Alus täiendava kaitse saamiseks”. Seega puudutab VII peatükk nende õiguste määratlemist, mida pagulasseisundi või täiendava kaitse seisundi edukad taotlejad võivad taotleda.

81.

Lähtun põhimõttest (artikli 21 lõige 1), et üldjuhul on pagulased tagasisaatmise eest kaitstud. Artikli 21 lõike 2 kaks osa koos moodustavad selle põhimõtte suhtes kehtestatud erandi. Need kaks osa võimaldavad tagasi saata „pagulase […] olenemata sellest, kas teda on formaalselt tunnustatud või mitte”, kui „on mõistlik põhjus käsitada teda ohuna oma asukohaliikmesriigi julgeolekule” (artikli 21 lõike 2 punkt a) või kui „olles lõpliku otsusega süüdi mõistetud eriti raskes kuriteos, kujutab ta endast ohtu kõnealuse liikmesriigi ühiskonnale” (artikli 21 lõike 2 punkt b). Artikli 21 lõikes 2 sätestatud erandi kohaldamise tagajärjed võivad isiku jaoks olla väga äärmuslikud. Ta võidakse saata tagasi riiki, kus ta võib olla ohus. (Minu tõlgenduse järgi selgitab see samuti, miks artikli 21 lõige 2 üksnes annab võimaluse: „Liikmesriigid võivad tagasi saata”, säilitades nii muud valikuvõimalused.) ( 107 ) Just sel põhjusel on artikli 21 lõike 2 kahe osa sõnastus üksikasjalikum kui artikli 24 lõike 1 üsna üldine sõnastus („kui seda ei välista riigi julgeoleku või avaliku korra kaalukad põhjused”). See on loogiline. Loomulikult on tagajärjed, mis võivad kaasnevad sellega, kui pagulasel ei ole (artikli 24 lõike 1 kohaldamise tulemusel) enam elamisluba, tema jaoks ebasoovitavad; need on aga oluliselt leebemad kui kaotada (artikli 21 lõike 2 kohaldamise tulemusel) kaitse tagasisaatmise vastu. Asjaolu, et sel juhul võib isik kaotada ka oma elamisloa (artikli 21 lõige 3), on üksnes täiendav probleem.

82.

Kas täiendavat selgust (täiendava segaduse asemel) pakub see, kui vaadata miinimumnõuete direktiivi muid sätteid: näiteks see, kui lisada valemisse artikkel 14 („Pagulasseisundi tühistamine, lõpetamine või selle uuendamisest keeldumine”), mis kuulub VI peatükki („Pagulasseisund”)?

83.

Artikli 14 lõikes 4 on ette nähtud kaks võimalikku tingimust, mille puhul võivad „liikmesriigid […] tühistada, lõpetada või keelduda uuendamast pagulasele valitsus-, haldus-, kohtu- või poolkohtuliku asutuse poolt antud seisundit”. Need tingimused, milles puudub sidesõna „või” (mis on eeldatavasti tahtmatult välja jäänud), peegeldavad täpselt artikli 21 lõikes 2 sätestatud erandi kahte osa. Selles osas on küsimus nüüd selge; niisugune paralleelsus ei aita aga teha otsust selle kohta, kuidas tõlgendada artikli 24 lõiget 1, mis puudutab nende isikute elamisluba, kelle pagulasseisund säilib (mitte neid, kellelt on see ära võetud). (Ma ei saa hoiduda – pisut nukralt – meenutamast, et 22. detsembri 1998. aasta institutsioonidevahelise kokkuleppe ühenduse õigusaktide koostamise üldiste kvaliteedisuuniste kohta ( 108 ) punkt 6 näeb ette, et terminoloogia kasutus õigusaktis peab olema ühtne selle õigusakti piires ja kooskõlas juba kehtivate aktidega, eriti sama valdkonna õigusaktidega.)

84.

Sellest tulenevalt ei näi mulle viljakas see, kui keskenduda sõnade „mõistlik põhjus” (artikli 14 lõige 4 ja artikli 21 lõige 2) ja „kaalukad põhjused” (artikli 24 lõige 1) vastandamisele. Iga väljendit tuleb tõlgendada selle sätte kontekstis, mille osa ta on. Kõigepealt tuleb vaadelda iga erandi kui terviku sõnastust ja seejärel igaüht neist, kuna tegemist on erandiga liidu õigusega tagatud õigustest, kitsalt tõlgendada.

85.

Olles andnud selle teksti analüüsimisel endast parima, näib mulle, et artikli 24 lõike 1 kohaldamisala on laiem kui artikli 21 lõike 2 kohaldamisala ja et artikli 24 lõikes 1 sätestatud erandi kohaldamise (mille puhul säilib pagulasseisund ilma elamisloata) võivad tingida asjaolud, mille puhul ei ole täidetud artikli 21 lõikes 2 sätestatud erandi kohaldamiseks kehtestatud tingimused, mille tulemusel võib isik kaotada kaitse tagasisaatmise vastu.

86.

Minu tõlgenduse järgi peavad „riigi julgeoleku või avaliku korra kaalukad põhjused” alati hõlmama objektiivset elementi. Olemas peavad olema usutavad tõendid, mis näitavad, et põhjust, millele tuginetakse, saab tõesti pidada „kaalukaks”. Samal ajal kaasneb termini „kaalukad” kasutamisega teatav subjektiivsus, kuivõrd asjassepuutuv riik peab neid põhjuseid otsuse tegemise hetkel kaalukaks. Sellest tuleneb, et ühed ja samad põhjused ei pruugi alati olla „kaalukad”. ( 109 )

87.

Viimaks ei leia ma, et kõnealuseid põhjuseid tuleks tõlgendada, lähtudes analoogiast kodakondsusdirektiivi või pikaajaliste elanike direktiiviga, või et sellisest tõlgendusest oleks abi.

88.

Esimesena nimetatud direktiivi osas vastab tõele, et miinimumnõuete direktiiv ja kodakondsusdirektiiv võeti vastu samal päeval. Samuti vastab tõele, et kuigi Euroopa Kohtu poolt õiguspäraselt kasutatud tõlgendamismeetod jätab vajadusel ruumi spetsiifilisele tõlgendamisele, mis võtab arvesse iga direktiivi enda eesmärki, et tagada direktiivi kasulik mõju, ei saa siiski põhiõigusi ja aluspõhimõtteid erinevalt kohaldada vastavalt valdkonnale, kus need esile tõusevad, kuna vastasel juhul kaotaksid need oma põhiolemuse. ( 110 ) Sellegipoolest on nende kahe direktiivi vahel olulised erinevused. Miinimumnõuete direktiiv võeti vastu EÜ artikli 63 (praeguste ELTL artiklite 78 ja 79) alusel; see on osa ÜVJP‑st, mis kuulub ELTL V jaotise alla („Vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala”), ja (mis on ehk olulisim) seda tuleb tõlgendada, lähtudes Genfi konventsioonist. Kodakondsusdirektiiv võeti vastu alusel, mis nüüd moodustab ELTL teise osa, mis puudutab liidu kodakondsust ja mittediskrimineerimist. Nende kahe meetme kohaldamisala ja ese on seega väga erinevad.

89.

Mis puudutab teisena nimetatud direktiivi, siis kuigi pikaajaliste elanike direktiiv ei ole osa ÜVJP‑st, on selle algupära sama kui miinimumnõuete direktiivil, kuna ka selle juured ulatuvad Euroopa Ülemkogu 15. ja 16. oktoobri 1999. aasta Tampere istungini. Sellegipoolest on direktiivi 2003/109 artiklid 9 ja 12 („Staatuse tühistamine või kaotamine” ja „Kaitse väljasaatmise eest”) sõnastatud nii, et need erinevad (jälle kord) miinimumnõuete direktiivis kasutatud sõnastusest. Pikaajaliste elanike direktiivi vaatlemine ei võimalda tekitada õigusloomesse järjepidevat ega süsteemset lähenemist. Seega ei aita see tõlgendamisele kaasa. ( 111 )

90.

Teise küsimuse teise osaga soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus juhiseid selle kohta, kas (ja kui, siis mis tingimustel) on terroriorganisatsiooni toetamine „riigi julgeoleku või avaliku korra kaalukas põhjus” miinimumnõuete direktiivi artikli 24 lõike 1 tähenduses.

91.

Liikmesriigid ja komisjon on oma seisukohtades ühisel arvamusel, et terroriorganisatsiooni toetamine võib täita artikli 24 lõikes 1 sätestatud erandi kohaldamise tingimused ja õigustada seega pagulase elamisloa tühistamist (või selle väljaandmisest või pikendamisest keeldumist). H. T. on vastupidisel seisukohal, väites, et isegi kui leitakse, et ta on rikkunud siseriiklikku õigust (konkreetselt Vereinsgesetzi § 20), ei ole artikli 24 lõikes 1 sätestatud erandi kohaldamise tingimused täidetud.

92.

Ühise seisukoha 2001/931 artikli 1 lõikes 3 on määratletud terroriakt. ( 112 ) Sellele meetmele ja määrusele nr 2580/2001 lisatud loendites sisaldub PKK. Miinimumnõuete direktiivi põhjenduses 28 on öeldud, et „[r]iigi julgeoleku ja avaliku korra mõiste hõlmab ka juhtumeid, mille puhul kolmanda riigi kodanik kuulub rahvusvahelist terrorismi toetavasse ühingusse või toetab sellist ühingut”. ( 113 )

93.

Seega võib loendisse kantud ühise seisukoha 2001/931 ja/või määruse nr 2580/2001 kohaldamisalasse kuuluvaid tegusid toime paneva organisatsiooni toetamine täita artikli 24 lõikes 1 kehtestatud erandi kohaldamise tingimused; see ei ole aga tingimata alati nii. Kõik sõltub sellest, mida täpselt tähendab „toetamine”.

94.

Iga konkreetse käsitletava juhtumi asjaolude hindamisel (ülesanne, mida peavad täitma pädevad siseriiklikud ametiasutused) tuleb alustada küsimusest, kas kõnealuse organisatsiooni teod annavad põhjust tugineda riigi julgeoleku või avaliku korra kaalukatele põhjustele miinimumnõuete direktiivi artikli 24 lõike 1 tähenduses. Esiteks on selge, et terroristlikke akte, mida iseloomustab näiteks vägivald tsiviilelanikkonna suhtes, tuleb lugeda rasketeks mittepoliitilisteks kuritegudeks ja neid võib seega pidada riigi julgeoleku või avaliku korra kaalukaks põhjuseks, isegi kui need on toime pandud väidetavalt poliitilisel eesmärgil. ( 114 ) Teiseks on rahvusvahelised terroriaktid üldiselt ja riigi osalemisest sõltumata vastuolus ÜRO eesmärkide ja põhimõtetega. ( 115 )

95.

Euroopa Kohtul ei ole teavet selle kohta, kas PKK poolt toime pandud teod kuuluvad ühte kahest kategooriast, mida ma eelnevalt kirjeldanud olen. Organisatsiooni kandmine ühisele seisukohale 2001/931 lisatud loendisse on esmapilgul oluline tõend selle kohta, et tegemist on terroriorganisatsiooniga või et selle puhul kahtlustatakse (tõendite pinnalt, mida võib õiguspäraselt vaidlustada), et tegemist on terroriorganisatsiooniga. ( 116 ) Selline loendisse kandmine on seega asjaolu, mida pädevad ametiasutused peavad arvestama, kui nad esmakordselt kontrollivad, kas see organisatsioon on toime pannud terroriakte. ( 117 )

96.

Seda arvestades tuleb meeles pidada, et ühise seisukohaga 2001/931 ja miinimumnõuete direktiiviga taotletavad eesmärgid on väga erinevad. Seega ei ole minu hinnangul põhjendatud, et kui pädev ametiasutus kavatseb jätta isiku ilma miinimumnõuete direktiivi VII peatükis tagatud pagulasseisundist tulenevatest hüvest, tugineb ta üksnes asjaolule, et see isik on mingil viisil toetanud organisatsiooni, mis on kantud väljaspool miinimumnõuete direktiiviga loodud raamistikku koostatud loendisse. ( 118 )

97.

Milline on asjassepuutuva isiku roll sellise loendisse kantud organisatsiooni „toetamisel”? Mis on piisav selleks, et tingida artikli 24 lõikes 1 sätestatud erandi kohaldamist?

98.

Esmalt näib mulle, et kui üksikisiku toetus hõlmab selliseid tegusid, mis võiks eeldatavasti tingida emma-kumma artikli 21 lõikes 2 sätestatud eraldi kohaldamise, on kindlasti täidetud ka artikli 24 lõikes 1 sätestatud erandi kohaldamise tingimused. Teiste tegude määratlemiseks selge normi sätestamine on keerukam. Kuivõrd artikli 24 lõikes 1 sätestatud erand tugineb „riigi julgeoleku või avaliku korra kaalukatele põhjustele”, ei pea pädevad ametiasutused tõendama (näiteks) seda, et esinevad mõistlikud põhjused pidada kõnealust isikut ohuks asjassepuutuva liikmesriigi julgeolekule. Minu arvates on vaja õiglaselt ja tasakaalustatult hinnata seda, mil määral on asjassepuutuva isiku tegude puhul tegemist kõnealuse organisatsiooni märkimisväärse toetamisega. Seega peaksid liikmesriigi pädevad ametiasutused kindlaks tegema näiteks selle, kas kõnealune isik on: i) pannud ise toime terroriakte; ii) olnud kaasatud selliste tegude kavandamisse, otsustusprotsessi või suunanud teisi isikuid selliste tegude toimepanemisele; või iii) andnud raha või vahendeid, et võimaldada teistel isikutel terroriakte toime panna. (Selgitan, et kuigi iga annetuse näol, mis on tehtud loendisse kantud organisatsioonile, on põhimõtteliselt tegemist selle organisatsiooni „rahastamisega” – palju piisku annab kokku mere – leian ma, et pagulaselt elamisloa äravõtmine juhuslike pisikeste annetuste tõttu on artikli 24 lõikes 1 sätestatud erandi ebaproportsionaalne kohaldamine. Iga üksiku juhtumi täpseid asjaolusid peavad hindama liikmesriigi pädevad ametiasutused, kes alluvad siseriiklike kohtute kontrollile.)

99.

Mis juhtub siis, kui selliseid asjaolusid ei esine? Niisugusel juhul tuleb kindlaks teha, kas olemas on muud kaalukad põhjused leidmaks, et esineb oht riigi julgeolekule või avalikule korrale. Siin pean ma mõistet „kaalukad põhjused” mõistega „tõsine alus” ligikaudu samatähenduslikuks – kindlasti on tegemist vähemaga kui „ülekaalukad põhjused”, kuid samas kindlasti enamaga kui „võimalikud põhjused”. Asjaolusid tuleb hoolikalt uurida ja hinnata, kuivõrd ebasoodsa otsuse tagajärg võib olla kõnealuse isiku väljasaatmine ja võib-olla ka tema põhiõiguste riivamine.

100.

Märgin möödaminnes, et miinimumnõuete direktiivi artikli 2 punkti d tähenduses võib pagulane olla „[liikmesriigi territooriumil] elanud seaduslikult ja pidevalt viie aasta jooksul” (pikaajaliste elanike direktiivi artikli 4 lõige 1) ja võib seetõttu taotleda selle direktiivi alusel pikaajalise elaniku staatust. ( 119 ) Pikaajaliste elanike direktiivi artikli 6 lõige 1 lubab liikmesriigil „keelduda pikaajalise elaniku staatuse andmisest avaliku korra ja julgeolekuga seotud põhjustel”, selgitades, et „[a]sjaomast otsust tehes kaalub liikmesriik avaliku korra või julgeoleku vastu sooritatud õigusrikkumise raskust või laadi või asjaomase isikuga seotud ohte, võttes asjakohaselt arvesse elamise kestust ning sidemete olemasolu elukohariigiga”. Kui selline staatus on kord juba saadud, näeb pikaajaliste elanike direktiivi artikli 12 lõige 1 ette erandi kaitsest, mis pikaajalisel elanikul muul juhul on, kui see isik „kujutab tegelikku ja piisavalt tõsist ohtu avalikule korrale ja julgeolekule”.

101.

Riskides sõnastada seda, mis on niigi selge, tuleb asuda seisukohale, et kumbki neist (pikaajaliste elanike direktiivis kehtestatud) kriteeriumidest ei vasta täpselt miinimumnõuete direktiivi artikli 24 lõikes 1 sätestatud erandile.

102.

Naastes artikli 24 lõike 1 juurde: ma järeldan, et iga üksiku juhtumi asjaolude hindamise puhul tuleb arvesse võtta järgmisi asjaolusid: i) pagulase enda konkreetsed teod; ii) selle organisatsiooni tegevus, mida ta arvatavasti toetanud on; ja iii) kas esineb täiendavaid asjaolusid, mis tekitavad kõrgendatud ohu riigi julgeolekule või avalikule korrale. Iga üksiku juhtumi täpseid asjaolusid peavad hindama liikmesriigi pädevad ametiasutused, kes alluvad siseriiklike kohtute kontrollile.

103.

Euroopa Kohtule esitatud tõendid viitavad sellele, et H. T. on väljendanud oma toetust PKK‑le muu hulgas seeläbi, et ta on võtnud osa loa saanud koosolekutest ja osalenud tegevuses (nt Newrozi tähistamine), mis kinnitab tema kui kurdi kultuurilist identiteeti. ( 120 ) Sellistest tegevustest ei saa automaatselt järeldada, et ta ise toetab terroriakte, ja sellist laadi tegevus ei kujuta endast automaatselt terroriakte. Selleks et õiguspäraselt järeldada, et niisuguse isiku puhul on tegemist terroristiga ja/või et ta on olnud aktiivselt seotud keelustatud organisatsiooniga ning seetõttu on täidetud artikli 24 lõikes 1 sätestatud erandi kohaldamise tingimused, on vaja enamat. Sellegipoolest peab kõiki neid küsimusi kontrollima ja hindama eelotsusetaotluse esitanud kohus.

104.

Juhul kui artikli 24 lõikes 1 sätestatud erand on kohaldatav ja vastuvõttev liikmesriik sellele tugineb, kaasnevad sellega pagulase jaoks nii formaalsed kui ka sisulised tagajärjed. Formaalne tagajärg on loomulikult see, et pagulasel ei ole enam elamisluba, mis viitab sellele, et tal on selle liikmesriigi luba tema territooriumil elada ( 121 ) (kuigi sarnaselt H. T‑ga võidakse tal lubada mõnel muul alusel õiguspäraselt riigi territooriumil viibida). Sellegipoolest säilitab pagulane oma pagulasseisundi ( 122 ), välja arvatud juhul kui ja seni, kuni see temalt ära võetakse. ( 123 ) Käesoleval juhul on selge, et H. T. on jätkuvalt pagulane. Pagulasena on tal jätkuvalt õigus kõigile olulistele õigustele, mida miinimumnõuete direktiivi VII peatüki alusel kõigile pagulastele võimaldatakse. Nende hulgas on järgmised: kaitse tagasisaatmise eest ( 124 ); perekonna ühtsuse säilitamine ( 125 ); õigus reisidokumendile ( 126 ); juurdepääs tööturule, haridusele, sotsiaalhoolekandele, arstiabile ja majutusvõimalustele ( 127 ); liikumisvabadus kõnealuse liikmesriigi piires ( 128 ) ja juurdepääs integratsioonivahenditele ( 129 ).

105.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitab, et elamisloa tühistamine mõjutab pagulase õigusi siseriikliku õiguse alusel, kuivõrd see mõjutab tema juurdepääsu tööturule, tööhõivega seotud koolitusvõimalustele ja teistele sotsiaalsetele õigustele, mille jaoks on tarvis elamisluba. ( 130 ) Seega on olemas selged tagajärjed H. T. võimalustele kasutada oma olemuslikke õigusi miinimumnõuete direktiivi VII peatüki alusel.

106.

Leian, et kuigi artikli 24 lõikes 1 sätestatud erandi kohaldatavuse korral on võimalik pagulase elamisluba tühistada, ei ole lubatud tühistada või vähendada miinimumnõuete direktiivi VII peatükis sätestatud tagatiste minimaalset taset, välja arvatud juhul, kui on täidetud sellise kaitse äravõtmiseks ette nähtud konkreetsed sõnaselged tingimused. ( 131 ) Eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole märkinud, et käesoleval juhul oleks tegemist selliste asjaoludega. Sellest tuleneb, et asjassepuutuval liikmesriigil ei ole mingit kaalutlusõigust seoses sellega, kas jätkata nende oluliste hüvitiste tagamist.

107.

On tõsi, et miinimumnõuete direktiivi põhjenduses 30 on öeldud, et „[l]iikmesriigid võivad rahvusvahelistes kohustustes kehtestatud piirides sätestada, et hüvitiste andmine seoses töökohtade kättesaadavusega, sotsiaalhoolekandega, tervishoiuga ja integratsioonivahenditele juurdepääsuga nõuab eelnevat elamisloa väljastamist”. Sellegipoolest ei anna üksnes see põhjendus liikmesriikidele õiguslikku alust vähendada pagulase elamisloa tühistamise korral VII peatükis tagatud õigusi. Vastupidine järeldus oleks vastuolus õigusakti põhjenduse eesmärgiga. ( 132 ) Põhjendus on sisulise sätte või sätete põhjendamine. See ei saa iseenesest materiaalõigust määratleda ja seega ei saa sel vastava materiaalõigusnormi puudumisel (nagu käesoleval juhul) olla mingit mõju.

108.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus peab vaatlema ja kontrollima käesoleva juhtumi asjaolusid, selleks et otsustada, kas tagajärjed, mille H. T‑le põhjustas elamisloa kaotamine, on kooskõlas tema kui pagulase jätkuvate õigustega miinimumnõuete direktiivi alusel, ja vajadusel tegutsema selleks, et neid õigusi tagada. Järgmised tähelepanekud on üksnes abistava iseloomuga.

109.

Mulle näib, et piirangud, mida kohaldati H. T. liikumise suhtes Saksamaa piires tulenevalt tema süüdimõistmisest Vereinsgesetzi ( 133 ) § 20 rikkumise eest, ei ole tingimata vastuolus miinimumnõuete direktiiviga, tõlgendatuna Genfi konventsioonist lähtudes: viimati nimetatud õigusakt kinnitab, et pagulastel on kohustused järgida selle riigi õigusnorme, kus nad kaitset taotlevad. ( 134 ) H. T. elamisloa tühistamise otsene tagajärg on see, et ta ei saa enam Schengeni alal vabalt liikuda. ( 135 ) Artikli 24 lõike 1 kohaldamist tingivad asjaolud võivad tähendada ka seda, et tal ei ole enam reisidokumenti, sest ta kuulub artikli 25 lõikes 1 sätestatud erandi kohaldamisalasse (selles osas ei ole siseriiklik kohus seisukohta võtnud). Sellegipoolest puudub selge erand selliste VII peatükis tagatud õiguste suhtes nagu juurdepääs tööturule, haridusele, sotsiaalkindlustusele, arstiabile ja majutusvõimalustele. ( 136 )

110.

Juhul kui – ja näib, et nii see on – H. T‑l on jätkuvalt õigus neile olulistele hüvedele, kuna ta on jätkuvalt pagulane, tuleneb sellest, et liikmesriik peab võtma vastu vajalikud õigusnormid, võimaldamaks sellisel isikul neid hüvesid kasutada. Kuidas seda tehakse, on liikmesriigi otsustada.

111.

Mulle näib, et igal konkreetsel juhul võib liikmesriik (näiteks) toimida ühel järgmistest viisidest. Esmalt võib ta otsustada, et kuigi artikli 24 lõikes 1 sätestatud erand on kohaldatav, otsustab ta selle pagulase elamisluba mitte tühistada (liikmesriigid võivad miinimumnõuete direktiivi alusel alati kehtestada või säilitada soodsamaid standardeid). ( 137 )

112.

Teise võimalusena võib see liikmesriik – nagu käesoleval juhul – otsustada elamisloa tühistada, kuid lubada pagulasel jääda õiguspäraselt tema territooriumile muudel alustel. Kuna mul ei ole üksikasjalikku teavet selle kohta, kas ka (mõnedes) teistes liikmesriikides kehtib sarnane põhimõte nagu „talutud staatus”, mida Saksamaal esindab Duldungen, ei näi võimatu, et see nii on. ( 138 ) Kui liikmesriik otsustab sellise lähenemise kasuks, peab ta kujundama mingi kohase mehhanismi tagamaks seda, et säilib juurdepääs neile VII peatükis ette nähtud hüvedele, mille suhtes pagulasel jätkuvalt õigus on. Minu hinnangul ei tohi liikmesriik aga asetada pagulast sellisesse õiguslikult ebaselgesse olukorda, milles küll talutakse tema viibimist riigi territooriumil, kuid samas võetakse temalt (vähemalt mõned) pagulasseisundist tulenevad olulised õigused. See ei oleks kooskõlas miinimumnõuete direktiivi sõnastuse, eesmärkide ega ülesehitusega. Mulle näib küsitav ka sellise tegutsemisviisi proportsionaalsus, ja iga meede, mille liikmesriik on artikli 24 lõike 1 kohaldamisel võtnud, peab olema proportsionaalne.

113.

Liidu õiguse tõlgendamisel on asjakohane proportsionaalsuse põhimõte (üks liidu õiguse üldpõhimõtteid). ( 139 ) Sellest põhimõttest tulenevalt peavad meetmed, mida liikmesriigid liidu õiguse kohaldamisalas võtavad, olema taotletava eesmärgi saavutamiseks sobivad. ( 140 ) Käesoleval juhul kuulub pagulase elamisloa tühistamine kahtlemata liidu õiguse kohaldamisalasse (miinimumnõuete direktiivi näol), nagu ka sellise tühistamise tagajärjed osas, milles nad võivad takistada pagulasseisundiga isikute juurdepääsu selle direktiiviga tagatud olulistele hüvedele. Kuigi praegusel juhul on taotletav eesmärk õiguspärane (tegelikult kinnitab seda sõnaselgelt miinimumnõuete direktiivi artikli 24 lõige 1), ei ole sellest tulenev miinimumnõuete direktiiviga tagatud õiguste kaotamine ajal, mil pagulane viibib endiselt liikmesriigi territooriumil, selle eesmärgi saavutamiseks kohane ega vajalik.

114.

Kui siseriiklike õigusnormide kohaldamise tagajärg on selline, et isik, kellel ei ole enam elamisluba, kuid kes on jätkuvalt pagulane, ei saa enam kasutada selle seisundiga kaasnevaid olulisi õigusi, on need siseriiklikud õigusnormid direktiiviga vastuolus. Väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, et kui siseriiklik õigus on direktiiviga vastuolus, on siseriiklik kohus, kes on kutsutud oma pädevuse piires kohaldama liidu õigusnorme, kohustatud tagama nende normide täieliku õigusmõju, jättes vajaduse korral omal algatusel kohaldamata mis tahes siseriikliku õigusakti sätte, mis on vastuolus liidu õigusega. ( 141 )

115.

Eeltoodust tulenevalt teen ettepaneku, et Euroopa Kohus vastaks eelotsuse küsimustele järgmiselt:

Pagulasele juba antud elamisloa võib tühistada juhul, kui esinevad riigi julgeoleku või avaliku korra kaalukad põhjused nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/83/EÜ (miinimumnõuete kohta, mida kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad täitma, et saada pagulase või muul põhjusel rahvusvahelist kaitset vajava isiku staatus, ja antava kaitse sisu kohta) artikli 24 lõike 1 tähenduses või kui on olemas alus kohaldada erandit selle direktiivi artikli 21 lõikes 2 ette nähtud mittetagasisaatmise põhimõttest.

Direktiivi 2004/83 artikli 24 lõikes 1 kasutatud sõnad „riigi julgeoleku või avaliku korra kaalukad põhjused” tähendavad seda, et on tõsine alus arvata, et esineb oht riigi julgeolekule või avalikule korrale. Seda väljendit tuleb tõlgendada laiemalt, kui nimetatud direktiivi artikli 21 lõikes 2 ette nähtud tingimust, kus on silmas peetud olukorda, kui olemas on mõistlik põhjus käsitada pagulast ohuna kõnealuse liikmesriigi julgeolekule (artikli 21 lõike 2 punkt a) või kui, olles lõpliku otsusega süüdi mõistetud eriti raskes kuriteos, kujutab ta endast ohtu selle riigi ühiskonnale” (artikli 21 lõike 2 punkt b).

Enne seda, kui pagulase elamisloa saab direktiivi 2004/83 artikli 24 lõike 1 alusel tühistada seetõttu, et ta toetab keelustatud organisatsiooni, tuleb konkreetseid asjaolusid eraldi hinnata. Sellise hindamise puhul on asjakohased järgmised asjaolud: i) pagulase enda konkreetsed teod; ii) selle organisatsiooni tegevus, mida ta väidetavalt toetanud on; ja iii) kas esineb täiendavaid asjaolusid, mis suurendavad tõenäosust, et olemas on oht riigi julgeolekule või avalikule korrale. Iga üksiku juhtumi täpseid asjaolusid peavad hindama liikmesriigi pädevad ametiasutused, kes alluvad siseriiklike kohtute kontrollile.

Juhul kui liikmesriik otsustab pagulase välja saata, kuid peatab selle otsuse täideviimise, on direktiiviga 2004/83 vastuolus see, kui nimetatud isik ei saa kasutada direktiivi VII peatükis tagatud õigusi, välja arvatud juhul, kui kohaldamisele kuulub sõnaselge erand; iga meede, mille liikmesriik selle sättega taotletava eesmärgi saavutamiseks võtab, peab olema proportsionaalne.

Isiku pagulasseisundi võib tühistada üksnes direktiivi 2004/83 sõnaselgete sätete kohaselt. Seega, juhul kui pagulane säilitab oma seisundi selle direktiivi järgi, kuid siseriiklike õigusnormide tulemusel ei saa ta kasutada hüvesid, mille kasutamiseks tal selle meetme järgi pagulasena õigus on, siis on sellised siseriiklikud õigusnormid direktiiviga 2004/83 vastuolus. Kui siseriiklik õigus on direktiiviga vastuolus, on siseriiklik kohus, kes on kutsutud oma pädevuse piires kohaldama liidu õigusnorme, kohustatud tagama nende normide täieliku õigusmõju, jättes vajaduse korral omal algatusel kohaldamata mis tahes siseriikliku õigusakti sätte, mis on vastuolus liidu õigusega.