1. 

Käesolevas eelotsusetaotluses tõstatatakse taas Iirimaal rahvusvahelise kaitse andmise menetluse korralduse küsimus ning see käsitleb sama teemat, mida kohtuotsused M. ( 2 ) ning D. ja A. ( 3 )

2. 

Eelkõige küsib Supreme Court (Iirimaa) Euroopa Kohtult, kas siseriiklik menetlusnorm, mille kohaselt vaadatakse täiendava kaitse taotlus läbi ainult tingimusel, et eelnevalt on jäetud rahuldamata pagulasseisundi taotlus, vastab direktiiviga 2004/83/EÜ ( 4 ) kehtestatud nõuetele ja eelkõige Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklis 41 sätestatud hea halduse põhimõttele. ( 5 )

3. 

Täiendav kaitse on rahvusvaheline kaitse, mis on vastavalt direktiivi 2004/83 artikli 2 punktile e mõeldud kolmandate riikide kodanikele, kes ei kvalifitseeru pagulaseks, kuid kellega seoses on ilmnenud põhjendatud alus arvata, et asjaomane isik seisaks oma päritoluriiki tagasipöördumisel silmitsi reaalse ohuga kannatada tõsist kahju.

4. 

Täiendav kaitse täiendab Euroopa ühise varjupaigasüsteemi raames pagulaskonventsioonis ( 6 ) sätestatud pagulasseisundi andmise nõudeid. Enamik liikmesriike kehtestas siis üheainsa menetluse, mille käigus vaatavad nad asjaomase isiku esitatud varjupaigataotluse läbi, lähtudes rahvusvahelise kaitse mõlemast vormist. Iirimaa on aga säilitanud jaotatuma süsteemi, luues kaks eraldi menetlust. Nii saab Iirimaal täiendava kaitse taotluse esitada alles siis, kui menetlus, mille käigus arutatakse pagulasseisundi andmist, on lõppenud ja Minister for Justice, Equality and Law Reform on teatanud asjaomasele isikule oma kavatsusest anda korraldus ta välja saata. Selle süsteemi raames – nagu iga teise süsteemi raames muide – ei ole isikul võimalust esitada taotlust, millega palutakse ainult täiendavat kaitset.

5. 

Nende õigusaktide alusel jättiski Minister for Justice, Equality and Law Reform N‑i esitatud täiendava kaitse taotluse rahuldamata.

6. 

Viimane on Pakistani kodanik, kes elab Iirimaal alates 2003. aastast. Alguses oli N‑l üliõpilase viisa ja siis sai ta tänu oma abielule Iiri Vabariigi kodanikuga elamisloa, mis kehtis kuni 31. detsembrini 2005. Seejärel, 23. veebruaril 2006 teatas Minister for Justice, Equality and Law Reform N‑le, et kavatseb anda korralduse ta välja saata ning seda seetõttu, et tema elamisluba ei ole pikendatud, sest N. läks oma abikaasast lahku. N. jäi siiski üliõpilasena Iirimaa territooriumile ning omandas 2007. aastal majandusalase kõrghariduse. Lisaks esitas ta Minister for Justice, Equality and Law Reformi ja Iiri riigi vastu kohtule kaebuse, väites, et väljasaatmist käsitlevad õigusaktid on osaliselt põhiseadusega vastuolus.

7. 

N. ei ole kunagi esitanud Iirimaal varjupaigataotlust. Ta selgitab, et ta ei karda, et teda rassi, usutunnistuse, rahvuse, poliitiliste vaadete või teatavasse sotsiaalsesse gruppi kuulumise pärast taga kiusama hakatakse, ning seega ei ole ta pagulane direktiivi 2004/83 artikli 2 punkti c tähenduses. Ta väidab siiski, et teda ähvardab oht kannatada tõsist kahju, kui ta peaks Pakistani tagasi saadetama, ning seda eelkõige juhusliku vägivalla tõttu, mis valitseb Swati orus, kus tema perekond elab.

8. 

N. esitas seega 16. juunil 2009 täiendava kaitse taotluse. Minister for Justice, Equality and Law Reform jättis selle taotluse rahuldamata põhjendusel, et ta ei olnud enne seda esitanud pagulasseisundi taotlust. Pärast seda, kui jäeti rahuldamata tühistamiskaebus, mille ta selle otsuse peale High Courtile (Iirimaa) esitas, esitas N. Supreme Courtile apellatsioonkaebuse.

9. 

Kuna see siseriiklik menetlusnorm tekitab küsimusi menetluse tõhususe, erapooletuse ja kestuse osas, otsustas Supreme Court menetluse peatada ning esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:

„Kas nõukogu direktiiv [2004/83], kui seda tõlgendada kooskõlas liidu õiguses kehtiva hea halduse põhimõttega, nagu see on sätestatud eelkõige […] harta artiklis 41, lubab liikmesriigil sätestada oma õiguses, et täiendava kaitse taotluse võib läbi vaadata ainult siis, kui taotleja on vastavalt siseriiklikule õigusele taotlenud pagulasseisundit ning tema taotlus on jäetud rahuldamata?”

10. 

Küsimuse võib ümber sõnastada nii, et kas õiguse heale haldusele austamine kohustab liikmesriiki kehtestama direktiivi 2004/83 elluviimisel eraldi menetluse täiendava kaitse seisundi andmiseks?

11. 

Kuigi eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimus Euroopa Kohtule puudutab Iiri õigusnormide vastavust liidu õigusele, käsitleb see tegelikult menetlusnormi, mis on olemas kõikides liikmesriikides. Missugune ka ei oleks läbivaatamismenetluse ülesehitus ‐ ükskõik kas tegemist on üheainsa menetluse või niisuguse menetlusega nagu põhikohtuasjas ‐, ikka analüüsib pädev siseriiklik ametiasutus alati kõigepealt seda, kas asjaomasele isikule saab anda pagulasseisundi, ja siis seda, kas talle võib anda täiendava kaitse. Selles mõttes ei erinegi Iirimaa menetlus seega väga palju teistes liikmesriikides kehtestatud menetlustest. Lisaks ei ole üheski süsteemis praegu ette nähtud eraldi menetluse kehtestamist täiendava kaitse andmiseks.

12. 

Ma esitan käesolevas ettepanekus põhjused, miks ma arvan, et varjupaigataotluse läbivaatamise menetluses peab hea halduse põhimõte eelkõige tagama rahvusvahelise kaitse vajaduse õige kindlaksmääramise, milleks on tarvis hinnata taotlust ammendavat, lähtudes rahvusvahelise kaitse mõlemast vormist. Seepärast selgitan, miks olen veendunud, et see menetlusnorm, milles on nõutud, et taotlust analüüsitaks kõigepealt pagulasseisundi andmise tingimuste vaatevinklist, võimaldab tagada isikule, kes püüab õiguspäraselt saavutada rahvusvahelist kaitset, sobiva seisundi andmise ja tõhusa ligipääsu õigustele, mis on talle antud direktiiviga 2004/83, ning seda läbivaatamise käigus, mis on vastavuses Euroopa ühise varjupaigasüsteemi mõtte ja sellesse kuuluvate õigusaktidega.

13.

Iirimaal iseloomustab rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise menetlust mitmeetapilisus.

14.

Pagulasseisundi taotlusi käsitlevad menetlusnormid on kehtestatud 1996. aasta pagulaste seadusega (Refugee Act 1996) ( 7 ).

15.

Pagulaste seaduse artikli 8 kohaselt esitatakse varjupaigataotlus Refugee Applications Commissionerile (varjupaigataotluste volinik). Selle seaduse artikkel 11 näeb ette, et Office of the Refugee Applications Commissioneri (varjupaigataotluste voliniku talitus) selle liikme ülesanne on vestelda taotlejaga ning teha vajalikud uurimistoimingud ja päringud. Seejärel koostab kõnealune liige aruande koos soovitusega, kas kõnealune taotleja tuleks tunnistada pagulaseks või mitte, ning edastab aruande Minister for Justice, Equality and Law Reformile. ( 8 )

16.

Pagulaste seaduse artikli 17 lõikes 1 on nähtud ette, et kui Refugee Applications Commissioneri soovitus on positiivne, annab Minister for Justice, Equality and Law Reform asjaomasele taotlejale pagulasseisundi. Juhul kui taotlejale soovitatakse pagulasseisundit mitte anda, võib taotleja selle seaduse artikli 16 alusel soovituse Refugee Appeals Tribunalis (Iirimaa) vaidlustada. Juhul kui viimane rahuldab varjupaigataotleja kaebuse ja leiab, et soovitus peab olema positiivne, annab Minister for Justice, Equality and Law Reform vastavalt selle seaduse artikli 17 lõikele 1 taotlejale pagulasseisundi. Vastupidisel juhul, kui Refugee Appeals Tribunal jätab Refugee Applications Commissioneri negatiivse soovituse muutmata, jääb ministrile kaalutlusõigus otsustada, kas anda see seisund või jätta andmata.

17.

Vastavalt 2000. aasta ebaseadusliku sisserände seaduse artiklile 5 võivad varjupaigataotlejad Refugee Applications Commissioneri soovituste ja Refugee Appeals Tribunali otsuste õiguspärasuse vaidlustada High Courtis, tingimusel et järgitakse varjupaigaasjadele kohaldatavaid eritingimusi. High Courti otsuse peale saab Supreme Courtile selle sätte kohaselt apellatsioonkaebuse esitada ainult siis, kui High Court ise teeb otsuse apellatsioonkaebuse lubatavuse kohta (certificate of leave to appeal).

18.

Kui varjupaigataotlus jäetakse lõplikult rahuldamata, võib Minister for Justice, Equality and Law Reform asjaomasele isikule teatada, et kavatseb anda vastavalt 1999. aasta sisserändeseaduse artikli 3 lõikele 3 väljasaatmiskorralduse (proposal to deport).

19.

Selles menetlusstaadiumis kohaldataksegi sätteid, mis käsitlevad täiendava kaitse taotluste menetlemist. Need sätted on toodud 2006. aasta Euroopa ühendusi käsitlevas määruses (tingimused, mis peavad olema täidetud, et saada kaitse) (European Communities (Eligibility for Protection) Regulations 2006), mille andis Minister for Justice, Equality and Law Reform 9. oktoobril 2006 ning millega võeti eelkõige üle direktiiv 2004/83. ( 9 )

20.

Vastavalt 2006. aasta määruse artikli 4 lõikele 1 on Minister for Justice, Equality and Law Reformi teatega kaasas teade, milles asjaomast isikut informeeritakse, et ta võib taotleda täiendava kaitse seisundit ja esialgset riiki jäämise luba (application for leave to remain). Selleks on kõnealusele kirjale lisatud täiendavat kaitset käsitlev teabeleht ning vorm, millel vastav taotlus esitada. Taotlejal palutakse lisaks isikuandmetele esitada täiendavaid dokumente ning täpsustada põhjusi, mis seonduvad just nimelt täiendava kaitse aluseks olevate asjaoludega, tuues eelkõige välja tõsise kahju, mida ta võib oma päritoluriiki naastes kannatada.

21.

Minister for Justice, Equality and Law Reform teeb täiendava kaitse taotluse kohta otsuse põhjendatud otsusega. Selle peale võib esitada tühistamiskaebuse.

22.

2006. aasta määruse artikli 4 lõike 2 kohaselt ei ole Minister for Justice, Equality and Law Reform kohustatud täiendava kaitse taotlust läbi vaatama, kui selle on esitanud isik, kelle varjupaigataotlust ei ole jäetud rahuldamata. Supreme Court märkis oma 9. juuli 2010. aasta otsuses Izevbeckhai jt vs. Minister for Justice, Equality and Law Reform ( 10 ), et vastavalt sellele õigusnormile saab Minister for Justice, Equality and Law Reform läbi vaadata üksnes täiendava kaitse taotlusi, mille on esitanud isikud, kelle varjupaigataotlus on juba eelnevalt rahuldamata jäetud.

23.

Meenutan, et eelotsusetaotluse esitanud kohus palub oma küsimusega Euroopa Kohtul sisuliselt selgitada, kas siseriiklik menetlusnorm, mille kohaselt vaadatakse täiendava kaitse taotlus läbi ainult tingimusel, et eelnevalt on jäetud rahuldamata pagulasseisundi taotlus, vastab direktiiviga 2004/83/EÜ kehtestatud nõuetele ja eelkõige Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklis 41 sätestatud hea halduse põhimõttele.

24.

Minu arvates tuleb sellele küsimusele kahtlemata vastata jaatavalt.

25.

Enne selle küsimuse analüüsimist tuleb minu arvates esitada kaks tähelepanekut.

26.

Esiteks nõuab eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimus Euroopa Kohtule, et võetaks arvesse muid õigusnorme kui need, millele Supreme Court oma eelotsusetaotluses sõnaselgelt viitab. ( 11 ) Kui see kohus keskendub oma küsimuses õigustele, mis on varjupaigataotlejale antud direktiiviga 2004/83 ja harta artikliga 41, siis mina olen arvamusel, et käsitleda tuleb ka direktiiviga 2005/85/EÜ ( 12 ) sätestatud nõudeid, mis reguleerivad rahvusvahelise kaitse andmise menetlust.

27.

Direktiiviga 2004/83 ei soovita ei selle sisu ega eesmärki arvestades kehtestada rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise menetlusnorme ega seega ka mitte menetlusõiguslikke tagatisi, mida tuleks varjupaigataotlejale nende alusel anda. ( 13 ) Selle direktiivi ainus eesmärk on kehtestada kõikidele liikmesriikidele ühised kriteeriumid tingimuste osas, millele peavad vastama kolmandate riikide kodanikud selleks, et neil oleks õigus saada rahvusvahelist kaitset, ( 14 ) ning samuti näha ette selle kaitse sisu. ( 15 ) Selles raamistikus ongi direktiivi 2004/83 artikli 2 punktides c ja e kindlaks määratud isikud, kellele võib anda pagulasseisundi ja täiendava kaitse seisundi, ning selle VII peatükis kummagi seisundiga kaasnevad õigused.

28.

Menetlusnormid, mis reguleerivad rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamist, on aga sätestatud direktiivis 2005/85. Vastavalt selle artiklile 1 on direktiivi eesmärk kehtestada kõikidele liikmesriikidele ühised pagulasseisundi andmise ja äravõtmise menetlusega seotud miinimumnõuded ning selle II ja III peatükis on täpsustatud, missugused on taotleja ja rahvusvahelise kaitse taotlust hindava liikmesriigi menetluslikud õigused ja kohustused.

29.

Seega lähtun ma kõnesolevate õigusnormide liidu õigusele vastavuse hindamisel mitte üksnes direktiivi 2004/83 sõnastusest ja eesmärgist, vaid võtan arvesse ka direktiivis 2005/85 sätestatut.

30.

Teiseks eeldab eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimus Euroopa Kohtule, et tuleb arvesse võtta menetlusautonoomiat, mis Iirimaal rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise korraldamisel on. Tuleb täpsustada, et käesoleva vaidluse suhtes kohaldatava õiguse praeguses seisus ei reguleeri Euroopa Liit täiendava kaitse taotluse läbivaatamise menetluskorda, kui see läbivaatamine toimub pagulasseisundi taotluse läbivaatamise menetlusest eraldi menetluses.

31.

Nagu direktiiviga 2004/83, nii püütakse ka direktiiviga 2005/85 ühtlustada miinimumnõuded. Seega on selle direktiiviga liikmesriikidele nende õigusnormide elluviimisel ja varjupaigataotluste läbivaatamise korraldamisel jäetud kaalutlusruum. ( 16 ) Lisaks kohaldatakse seda direktiivi selle artikli 3 kohaselt ainult siis, kui liikmesriik vaatab läbi pagulasseisundi taotlust või kui ta on kehtestanud üheainsa menetluse, milles ta analüüsib taotlust, lähtudes rahvusvahelise kaitse mõlemast vormist, see tähendab nii pagulasseisundist kui ka täiendavast kaitsest.

32.

Direktiiv 2005/85 annab liikmesriikidele seega vabad käed täiendava kaitse taotluse läbivaatamise menetluse korraldamisel, kui nad on otsustanud analüüsida seda taotlust pagulasseisundi taotluse läbivaatamise menetlusest eraldi menetluses, nagu on teinud Iirimaa.

33.

Seda liikmesriikide menetlusautonoomiat piiratakse traditsiooniliselt siiski kohustusega järgida võrdväärsuse ja tõhususe põhimõtteid ( 17 ) ning vajadusega tagada põhiõiguste kaitse.

34.

Võrdväärsuse põhimõte eeldab, et menetlusnormid, mis liikmesriigid selles osas vastu võtavad, ei tohi olla ebasoodsamad kui menetlusnormid, mis kehtivad siseriikliku õiguse alusel esitatud samalaadse kaebuse puhul. Käesoleval juhul seda küsimust ei kerki.

35.

Mis puudutab tõhususe põhimõtet, siis see eeldab, et see menetluskord ei tohi muuta asjaomasele isikule liidu õigusega antud õiguste kasutamist praktikas võimatuks või ülemäära raskeks. Käesolevas kohtuasjas tuleb seega analüüsida, kas kõnesolev menetlusnorm tagab rahvusvahelist kaitset taotlevatele isikutele tegeliku võimaluse kasutada õigusi, mis on neile direktiiviga 2004/83 antud.

36.

Lisaks on liikmesriigid kohustatud tagama põhiõiguste ja liidu õiguse üldpõhimõtete kaitse, kui nad teevad otsuseid, mis kuuluvad liidu õiguse kohaldamisalasse. Nii on see otsustega, mis tehakse täiendava kaitse taotluse läbivaatamise tulemusena. ( 18 ) Ei ole seega mingit kahtlust, et Iiri ametiasutused peavad tagama, et austatakse asjaomaste isikute õigust heale haldusele, ning mitte üksnes sellepärast, et see õigus on liidu õiguse üldpõhimõte, ( 19 ) vaid ka seetõttu, et tegemist on harta artiklis 41 sätestatud põhiõigusega. Kuigi harta artikli 41 lõikes 1 on viidatud suhetele, mis õigussubjektidel on „liidu institutsioonide, organite ja asutustega”, ( 20 ) arvan ma, et õigus heale haldusele tuleb liikmesriikides tagada samamoodi ka siis, kui nad viivad ellu liidu õigust. ( 21 )

37.

Eelneva põhjal analüüsingi nüüd, kas kõnesolev menetlusnorm on kooskõlas direktiivis 2004/83 sätestatud nõuetega, vastates tõhususe ja hea halduse põhimõtetele.

38.

Ühisesse varjupaigasüsteemi kuuluvate õigusaktide mõtte ja sõnastuse põhjal arvan, et kõnesolevad õigusaktid tagavad varjupaigataotlejale tegeliku võimaluse kasutada õigusi, mis on talle direktiiviga 2004/83 antud.

39.

Kõigepealt, nõudes rahvusvahelise kaitse taotluse eelnevat läbivaatamist pagulasseisundi andmise tingimustest lähtudes, tagab see norm täielikult ELTL artikli 78 järgimise.

40.

Tuleb meenutada, et direktiivid 2004/83 ja 2005/85 võeti vastu EÜ artikli 63 esimese lõigu punkti 1 (nüüd ELTL artikkel 78) alusel, millega Euroopa Liidu Nõukogule anti ülesanne võtta vastu varjupaika käsitlevad meetmed – ülesanne, „mis põhineb Genfi konventsiooni täielikult kohaldamisel”. ( 22 ) Need kaks direktiivi aitavad seega luua Euroopa ühist varjupaigasüsteemi, mis peab vastavalt ELTL artikli 78 lõikele 1 olema selle konventsiooniga kooskõlas.

41.

See konventsioon kujutab endast lepingut, mida reguleerib rahvusvaheline õigus ja mis on niisugusena kohustuslik kõikidele lepinguosalistele riikidele, kelle hulgas on liidu liikmesriigid. Nagu tunnistab liidu seadusandja direktiivi 2004/83 põhjenduses 3, on see konventsioon rahvusvahelise pagulasõiguse alus ehk „nurgakivi”, kusjuures selles on määratletud isegi mõiste „pagulane”, samuti selle seisundiga kaasnevad õigused ja kohustused. Rahvusvahelise kaitse teised vormid on liidu seadusandja kehtestanud Genfi konventsiooniga kehtestatud nõuete täiendamiseks ning nende vormide hulgas on täiendav kaitse. ELTL artikli 78 lõike 2 punktides a ja b on näiteks täpsustatud, et Euroopa Parlament ja nõukogu peavad võtma meetmeid, mis käsitlevad Euroopa ühist varjupaigasüsteemi ning mis ei sisalda mitte ainult „kogu liidus kehtivat ühetaolist varjupaigaseisundit kolmandate riikide kodanikele”, vaid ka „ühetaolist täiendava kaitse seisundit kolmandate riikide kodanikele, kes Euroopa varjupaika saamata vajavad rahvusvahelist kaitset”. ( 23 )

42.

Termini „täiendav” kasutamine ja direktiivi 2004/83 artikli 2 punkti e sõnastus näitavad seega üheselt mõistetavalt, et täiendava kaitse seisund on mõeldud kolmandate riikide kodanikele, kes ei vasta pagulasseisundi saamise tingimustele. ( 24 ) Direktiivi 2005/85 artikli 2 punktis b on veel lisatud, et iga direktiivi 2004/83 alusel esitatud rahvusvahelise kaitse taotlust tuleb pidada varjupaigataotluseks Genfi konventsiooni tähenduses.

43.

Lisades Euroopa ühisesse varjupaigasüsteemi täiendava kaitsevormi, ei soovi liidu seadusandja seega pakkuda võimalust valida rahvusvahelise kaitse ühe või teise vormi vahel. Tema eesmärk on tagada Genfi konventsiooni „ülimuslikkus” sellega, et liidu õiguses kehtestatud täiendavad kaitsevormid ei õõnesta selle konventsiooni põhiulatust. Niisugune eesmärk ilmneb selgelt direktiivi 2004/83 ettevalmistavatest materjalidest. Euroopa Komisjon märkis oma direktiivi ettepanekus ( 25 ) sõnaselgelt, et „läbivaatamine eesmärgiga välja selgitada, kas taotleja vastab täiendava kaitse andmise tingimustele, leiab tavaliselt aset alles siis, kui on tehtud kindlaks, et taotleja ei vasta pagulasseisundi andmise tingimustele”, ( 26 ) kusjuures komisjon tugines vajadusele tagada „Genfi konventsiooni üldine ja täielik kohaldamine” ( 27 ) ja vajadusele mitte nõrgendada selle konventsiooniga loodud süsteemi.

44.

Põhimõtteliselt tuleb kaitset, mida pakub pagulusseisund, seega analüüsida esimesena, sest liidu seadusandja kehtestas rahvusvahelise kaitse muud vormid, mida nimetatakse „täiendavaks”, „lisanduvaks” või siis ka „esialgseks”, täienduseks selle konventsiooni raames sätestatud nõuetele. ( 28 )

45.

Tuleb märkida, et niisugune tõlgendus on möödapääsmatu ka siis, kui taotlejat ei saa ilmselgelt pidada pagulaseks direktiivi 2004/83 artikli 2 lõike c tähenduses, millele N. käesolevas kohtuasjas tugineb. Niisugusel juhul on direktiivi 2005/85 artikli 23 lõike 4 punktis b sõnaselgelt ette nähtud, et liikmesriik võib kiirendada läbivaatamist pagulasseisundi andmise tingimuste osas, kuid liidu seadusandja ei vabasta teda ühelgi juhul sellest eelnevast läbivaatamisest ( 29 ), ning seda põhjendatult. Ainult see läbivaatamine võimaldab anda asjaomasele isikule vastavalt ELTL artikli 78 lõikele 1 „sobiva seisundi”. See võimaldab igal liikmesriigil hinnata taotlust ammendavalt, et selgitada õigesti välja asjaomase isiku rahvusvahelise kaitse vajadus. See eeldab, et siseriiklik asutus, kes selle väljaselgitamisega tegeleb, peab saama enne täiendava kaitse taotluse läbivaatamist veenduda, et oht, mis asjaomast isikut tema enda arvates ähvardab, ei ole ka „tagakiusamine” direktiivi 2004/83 artikli 2 punkti c tähenduses ega nõua, et talle antaks pagulasseisund.

46.

Selles osas ei tohi unustada, et pagulasseisund pakub direktiivi 2004/83 raames laiemaid majanduslikke ja sotsiaalseid õigusi ja eeliseid kui need, mis kaasnevad täiendava kaitse andmisega. ( 30 ) Niisiis võimaldab see eelnev hindamine ka tagada asjaomasele isikule maksimaalselt õigusi. Nagu Euroopa Kohus eespool viidatud kohtuotsuses M. märkis, on pagulasseisundiga kaasnevate õiguste laad ja täiendava kaitsega kaasnevate õiguste laad erinevad. ( 31 ) Direktiivi 2004/83 VII peatükis „Rahvusvahelise kaitse sisu” on tehtud vahet selle põhjal, kas asjaomane isik on pagulane või on talle antud täiendav kaitse. ( 32 ) Täiendava kaitse saanute suhtes lubab direktiiv liikmesriikidel kehtestada piiravamad tingimused elamislubade või reisidokumentide väljaandmise osas. ( 33 ) Näiteks kui pagulastele on liikmesriigid kohustatud andma elamisloa minimaalselt kolmeks aastaks, siis juhul, kui elamisluba antakse välja täiendava kaitse saanule, võivad nad selle kestust piirata ühe aastaga. See direktiiv lubab liikmesriikidel ka piirata juurdepääsu teatavatele majanduslikele ja sotsiaalsetele õigustele, milleks on näiteks juurdepääs tööturule või sotsiaalkaitsele. ( 34 ) Näiteks kui rahvusvahelise kaitse saanutele on liikmesriigid kohustatud tagama samasuguse vajaliku sotsiaalabi, nagu on nähtud ette oma riigi kodanikele, siis täiendava kaitse saanute puhul võivad nad seda abi siiski piirata nii, et tagatud on ainult põhihüvitised.

47.

Tuleb tõdeda, et iga varjupaigataotleja enda huvides on, et tema taotlust arutataks, lähtudes pagulasseisundi andmise tingimustest. Ma ei mõista seega, millistel põhjustel on N. käesoleva kohtuasja algatanud.

48.

Selles osas arvan, et seda, missugune seisund on tema olukorras sobivaim, ei otsusta varjupaigataotleja. See kuulub kõnealuse seisundi kindlaksmääramisega tegeleva siseriikliku asutuse ainupädevusse ning viimane uurib asjaomaselt isikult ja oma talitustelt saadud teabe põhjal taotlust vastavalt direktiivides 2004/83 ja 2005/85 kehtestatud nõuetele.

49.

Tuleb meeles pidada, et oodatav otsus on isikule, kes püüab õiguspäraselt saavutada rahvusvahelist kaitset, elulise tähtsusega. Ei tohi ka unustada, et see isik on inimlikult ja materiaalselt äärmiselt raskes olukorras ning et menetlus, mille ta ametiasutustes algatab, peab võimaldama tagada talle tema kõige olulisemate õiguste kaitse. On aga vähe tõenäoline, et asjaomane isik on alati suuteline otsustama, kas tema olukord vastab kriteeriumitele, mis peavad olema täidetud, et saada pagulasseisund, või vastab see pigem täiendava kaitse andmise tingimustele. Piiri nende kahe rahvusvahelise kaitse vormi vahel võib olla äärmiselt keeruline tõmmata, eriti olukordades, mida iseloomustab juhuslik vägivald teatavate gruppide suhtes, mis tegelikult nõuab alati kõnealuse seisundi kindlaksmääramisega tegelevatelt siseriiklikelt asutustelt, et nad analüüsiksid taotleja avaldusi ja tema esitatud tõendeid üksikasjalikult ja rangelt. Arvesse tuleb võtta ka psühholoogilist surutist, mille all varjupaigataotleja võib kannatada, ja raskusi, mida ta võib kohata, näiteks oma keele tõttu, sest ta mitte ainult ei saa aru menetlusnormidest, vaid ei tea ka oma õigusi ja kohustusi. Palju on neid, kellel ei ole vahendeid, et maksta õigusabi eest. Seepärast ei saa me riskida sellega, et varjupaika otsiv isik jätab pagulasseisundi taotluse esitamata, kuigi tal oleks selleks õigus.

50.

Lõpuks ei tohi me unustada, et see eelnev hindamine võimaldab ammendada rahvusvahelise kaitse andmise menetluse, tagades seeläbi, et liidus ei esitata ühtegi teist taotlust, ning piirates seega varjupaigataotlejate teisest liikumist liidu territooriumil – nähtus, mis on paremini tuntud „varjupaigaturismi” nime all. ( 35 )

51.

Kõige eelneva põhjal ei taha ma seega nõustuda arvamustega, mida N. ja komisjon oma seisukohtades esitasid. Nemad leiavad nimelt, et võttes arvesse kohaldatavaid õigusakte, peaks Iirimaa kehtestama täiendava kaitse seisundi saamiseks eraldi menetluse.

52.

Eelpool öeldu põhjal võib õigusnormide niisugune tõlgendus minu arvates minna vastuollu ideega, millel Euroopa ühine varjupaigasüsteem põhineb, ning eelkõige ELTL artikli 78 ning direktiivide 2004/83 ja 2005/85 eesmärgi ja sõnastusega.

53.

Esiteks võib see kahjustada Genfi konventsiooni ülimuslikkust, sest täiendavad kaitsevormid võivad lõpuks nõrgendada selle konventsiooni põhiulatust. Teiseks võib see rikkuda varjupaigaõiguse suhtes kehtivate nõuete ühtlustamist, mida liidu seadusandja soovis saavutada, ( 36 ) tekitades nii varjupaigataotlejate teisest liikumist, mille vastu liit just võidelda sooviski. Nagu märgib Saksamaa valitsus oma seisukohtades, ei saa me välistada ohtu, et varjupaigataotleja taotleb täiendavat kaitset teises liikmesriigis kui see, mis viib läbi varjupaigamenetlust, ning et sama olukorda analüüsitakse seega paralleelselt kahes liikmesriigis, lähtudes erinevatest õigusnormidest.

54.

Lisaks – ja see on kahtlemata kõige kaalukam argument – ei võimalda eraldi menetluse loomine tagada rahvusvahelise kaitse taotluse ammendavat hindamist, mis tagab ometi varjupaigataotlejale direktiivi 2004/83 raames antavad õigused. Teiste sõnadega riskiksime me sellega, et anname tõsise hoobi kõige haavatavamas olukorras isikute põhiõiguste kaitsele. Süsteem, mida komisjon pooldab, viib selleni, et nurjatakse asjaomaste isikute õiguste tagamiseks hädavajalik etapp. Komisjon märkis küll kohtuistungil, et olukord, kus asjaomane isik taotlust ei esita, on marginaalne. Tegemist on aga argumendiga, mida mina keeldun arvesse võtmast, sest isikute põhiõigusi ei saa ju kahjustada põhjendusel, et selle all kannatab ainult väike arv isikuid.

55.

Lõpuks arvan, et kui jätta kõrvale asjaolu, et puudub õiguslik alus, siis ei ole mingit mõtet Iirimaalt nõuda, et ta kehtestaks täiendava kaitse seisundi saamiseks eraldi menetluse, kui liikmesriigid peavad praegu looma üheainsa menetluse. Minu hinnang ei oleks ammendav, kui ma vaikiksin maha eesmärgid, mis liidu seadusandja on Euroopa ühise varjupaigasüsteemi teise etapi ja eelkõige uue direktiivi 2013/32 raames püstitanud, kuigi see õigusakt ei ole põhikohtuasja faktiliste asjaolude suhtes kohaldatav. ( 37 )

56.

Vastavalt selle direktiivi põhjendusele 11 kehtestatakse selle direktiiviga üksainus menetlus, et tagada varjupaigataotlejate rahvusvahelise kaitse vajaduste ulatuslik ja tõhus hindamine. Selle direktiivi artikli 10 lõige 2 sätestab praegu, et „[r]ahvusvahelise kaitse taotluste läbivaatamisel teeb menetlev ametiasutus kõigepealt kindlaks, kas taotleja vastab pagulaseks tunnistamise nõuetele, ja kui ta neile ei vasta, siis kas ta vastab täiendava kaitse saamise kriteeriumidele”. ( 38 ) Üheainsa menetluse kehtestamine ei ole enam ainult võimalus, nagu see oli direktiivi 2005/85 kohaselt, vaid nüüd on see kohustus, mis võimaldab ka liidu seadusandjal lihtsustada ja ratsionaliseerida varjupaigataotluste läbivaatamise menetlusi ning kergendada liikmesriikidel lasuvat halduskoormust.

57.

See teave näitab vajaduse korral, et varjupaigataotlejal ei ole – ega peagi olema – võimalust valida rahvusvahelise kaitse ühe või teise vormi vahel. Nagu Belgia valitsus kohtuistungil õigesti märkis, ei tohi rahvusvahelise kaitse andmine seega sõltuda taotleja subjektiivsest hinnangust ning tal ei tohi olla võimalik seda vastavalt oma tegelikele või oletatavatele huvidele käsutada. Tema taotluse hindamisel tuleb tingimata lähtuda pagulasseisundi andmise kriteeriumitest ning alles siis, kui seda ei saa anda, võib ta taotleda täiendava kaitse mõnda vormi. See hinnang tuleb anda sõltumata liikmesriigi valitud menetluse ülesehitusest, ükskõik kas tegemist on üheainsa menetluse või niisuguse süsteemiga nagu põhikohtuasjas vaadeldav, sest need kaks menetlust erinevad selles mõttes üsna vähe.

58.

Kõikidest eelnevatest kaalutlustest lähtudes olen seega veendunud, et kõnesolev menetlusnorm tagab varjupaigataotlejale tegeliku võimaluse kasutada õigusi, mis on talle direktiiviga 2004/83 antud, ja seda tõhususe põhimõtet järgides.

59.

Ma olen ka arvamusel, et niisugused õigusnormid tagavad rahvusvahelise kaitse taotluse hea haldamise, sest nendes on nõutud selle taotluse eelnevat analüüsimist pagulasseisundi andmise tingimustest lähtudes.

60.

Vastavalt direktiivi 2004/83 põhjendusele 10 ja direktiivi 2005/85 põhjendusele 8 austab liidu seadusandja rahvusvahelist kaitset käsitlevate materiaal‑ ja menetlusnormide kehtestamisel põhiõigusi. Ta on seega seisnud hea selle eest, et pädevad siseriiklikud ametiasutused tagaksid asjaomasele isikule tema õiguse heale haldusele, ning konkreetselt on ta seda teinud direktiivi 2005/85 II peatükis, kehtestades neile teatavad menetluslikud kohustused.

61.

Mõistagi ei ole liikmesriigid – nagu eespool nägime – kohustatud kohaldama täiendava kaitse taotluse suhtes neid menetluslikke tagatisi siis, kui see taotlus on esitatud pagulasseisundi andmise menetlusest eraldi menetluse raames. See tuleneb direktiivi 2005/85 kohaldamisala piiridest. Meenutan siiski, et nad on ikkagi kohustatud tagama asjaomase isiku õiguse heale haldusele, sest esiteks kuulub täiendava kaitse andmine liidu õiguse kohaldamisalasse ning teiseks kujutab õigus heale haldusele endast mitte üksnes liidu õiguse üldpõhimõtet, vaid ka põhiõigust.

62.

Selle õiguse ulatus on äärmiselt lai.

63.

Vastavalt harta artikli 41 lõikele 1 nõuab õigus heale haldusele, et isiku „küsimusi [käsitletaks] erapooletult, õiglaselt ning mõistliku aja jooksul”. Harta artikli 41 lõige 2 sätestab, et see õigus kätkeb igaühe õigust, et teda kuulatakse ära enne seda, kui tema suhtes kohaldatakse üksikmeedet, mis võib teda kahjustada, ( 39 ) ja igaühe õigust tutvuda teda puudutavate andmetega, võttes samal ajal arvesse konfidentsiaalsuse ning ameti‑ ja ärisaladusega seotud õigustatud huve, ning asutuste kohustust põhjendada oma otsuseid. Nagu Euroopa Kohus oma eespool viidatud kohtuotsuses M. märkis, on see õigusnorm juba oma sõnastuse tõttu üldkohaldatav. ( 40 )

64.

Euroopa ühise varjupaigasüsteemi raames on õigus heale haldusele sätestatud direktiivi 2005/85 II peatükis. See on leidnud konkreetse väljenduse haldusasutustele kehtestatud menetluslikes kohustustes ning nende ja varjupaigataotleja vahelise tiheda koostöö loomises. Õigus heale haldusele peab seega võimaldama õigesti kindlaks määrata asjaomase isiku rahvusvahelise kaitse vajaduse. Selleks on direktiivi 2005/85 artikli 8 lõike 2 punktis a kõnealuse vajaduse kindlaksmääramisega tegelevalt siseriiklikult asutuselt nõutud, et rahvusvahelise kaitse taotlus vaadatakse läbi ja otsused tehakse individuaalselt, objektiivselt ja erapooletult. Selle direktiivi artikli 23 lõike 2 esimeses lõigus on lisaks nõutud, et see menetlus toimuks nii kiiresti kui võimalik nende faktiliste ja üksikasjalike asjaolude sobiva ja ammendava analüüsi põhjal, millel taotlus põhineb. Lõpuks peab kindlaksmääramisega tegelev siseriiklik asutus vastavalt direktiivi 2005/85 artiklitele 10 ja 13 tagama asjaomase isiku õiguse olla ära kuulatud austamise vestlustel konkreetsete isikutega, mille käigus peab ta saama kirjeldada oma isiklikku olukorda täiesti konfidentsiaalselt ja vajaduse korral tõlgi vahendusel. Kordan veel, et kõikide nende menetluslike kohustuste eesmärk on tagada asjaomasele isikule vastavalt ELTL artikli 78 lõikele 1 sobiv seisund ning tegelik võimalus kasutada õigusi, mis on talle direktiiviga 2004/83 antud.

65.

Eespool nägime aga, et kui nõuda taotluse eelnevat analüüsimist pagulasseisundi andmise tingimustest lähtudes, aitab kõnesolev menetlusnorm täiel määral nende eesmärkide saavutamisele kaasa.

66.

N. ja komisjon väidavad siiski, et see menetlusnorm ei taga läbivaatamise erapooletust ja kiirust.

67.

Nad märgivad esiteks, et nende õigusnormide tõttu tuleb täiendava kaitse taotlejal läbida mitu menetlusetappi, mis pikendab paratamatult menetluse kestust, mis on Iirimaal juba niigi pikk. Komisjon märgib selles osas, et need õigusnormid „sunnivad taotlejat osalema fiktsioonis”, ( 41 ) kui ta esitab oma pagulasseisundi taotluse, või siis „[sunnivad teda] läbima menetlust, mis on juba ette ebaõnnestumisele määratud”, ( 42 ) mis lükkaks täiendava kaitse taotluse hindamise paratamatult edasi.

68.

N. ja komisjon arvavad esiteks, et menetlusnorm ei vasta erapooletuse nõudele, sest täiendava kaitse taotlus esitatakse siis, kui Minister for Justice, Equality and Law Reform ei ole mitte ainult jätnud pagulasseisundi taotluse rahuldamata, vaid on ka andmas korraldust asjaomane isik välja saata. Komisjoni sõnul on menetlus seega „juba orienteeritud väljasaatmisele [ja Minister for Justice, Equality and Law Reform on] meelestatud väljasaatmisele soodsalt”, ( 43 ) mis on õigluse ja erapooletuse nõuetega vastuolus.

69.

Kuigi ma mõistan muretsemist varjupaigataotluste läbivaatamise menetluste kestuse pärast Iirimaal, ( 44 ) arvan siiski, et N‑i ja komisjoni kriitika sel teemal käsitleb pigem menetlusökonoomiat tervikuna kui kõnesolevaid õigusnorme. Need lisavad tõesti ühe menetlusetapi, sest kõnealuse seisundi kindlaksmääramisega tegelev siseriiklik asutus on kohustatud rahvusvahelise kaitse taotlust analüüsima, lähtudes direktiivi 2004/83 artikli 2 punktis c kehtestatud pagulasseisundi andmise tingimustest ja vajadusel selle direktiivi artikli 2 punktis e sätestatud täiendava kaitse andmise tingimustest. Ma arvan ka, et menetluse kiirus aitab tõesti kaasa mitte ainult taotleja õiguskindlusele, vaid ka tema lõimumisele.

70.

Sellegipoolest ilmnes eespool, et see analüüs kujutab endast hädavajalikku eeletappi, mida liikmesriigid ei saa ära jätta, kuna vastasel juhul võetakse asjaomaselt isikult õigused, mis on talle direktiiviga 2004/83 antud, ja rikutakse Euroopa ühise varjupaigasüsteemi mõtet.

71.

Lisaks näib mulle, et see eelnev läbivaatamine ei tekita liiga pikki menetlustähtaegu, sest minu käsutuses olevatel andmetel tekib viivitus pigem täiendava kaitse taotluse läbivaatamise etapis. ( 45 ) Selles osas tuleb märkida, et teistes liikmesriikides algatatud menetluste raames ei too see eelnev analüüs kaasa liiga pikki viivitusi. Ma ei arva niisiis, et see, kui välistatakse taotluse analüüsimine pagulasseisundi andmise tingimustest lähtudes, oleks õigustatud aja kokkuhoiuga. Vastupidi, see analüüs tuleb õiguste tagamiseks ja nende täielikkuse huvides läbi viia.

72.

Vaadelgem nüüd kartusi, mida väljendasid N. ja komisjon menetluse erapooletuse suhtes.

73.

Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on erapooletusenõudel kaks aspekti: subjektiivne ja objektiivne erapooletus. Subjektiivne erapooletus eeldab, et ükski asjaomase institutsiooni liige ei väljenda oma eelistust ega isiklikku eelarvamust, kusjuures isiklikku erapooletust eeldatakse kuni vastupidise tõendamiseni. Mis puudutab objektiivset erapooletust, siis see nõuab, et institutsioon pakuks piisavaid tagatisi, et välistada selles osas igasugune õiguspärane kahtlus. ( 46 )

74.

Kohe alguses tuleb märkida, et kohtutoimikus ei ole midagi, mis võimaldaks Minister for Justice, Equality and Law Reformi isiklikku erapooletust kahtluse alla seada, sest N. ei tugine selles osas millelegi, mida võiks analüüsida.

75.

Lisaks ei nõustu ma kartustega, mida on avaldatud menetluse objektiivse erapooletuse suhtes.

76.

Esiteks tuleb taas meenutada, et missugune ka ei ole menetluse ülesehitus, analüüsitakse täiendava kaitse taotlust alati pärast pagulasseisundi andmisest keeldumise otsuse tegemist.

77.

Teiseks tuleb märkida, et kui Minister for Justice, Equality and Law Reform hakkab täiendava kaitse taotlust läbi vaatama, ei ole ta veel teinud asjaomase isiku suhtes väljasaatmisotsust. Vastavalt 1999. aasta sisserändeseaduse artikli 3 lõikele 3 on Minister for Justice, Equality and Law Reform ainult teatanud oma kavatsusest teha niisugune otsus. See teade peab võimaldama asjaomasele isikule selgitada, et pagulasseisundi taotluse rahuldamata jätmise tulemusena ei ole tal enam õiguspärast alust jääda riigi territooriumile – tagajärg, mille see rahuldamata jätmine toob kaasa kõikides liikmesriikides. Selle teatega informeeritakse teda ka õigustest, mis tal menetluse selles etapis on. Vastavalt 2006. aasta määruse artikli 4 lõikele 1 informeerib see teade asjaomast isikut, et ta võib taotleda täiendava kaitse seisundit ja ajutist luba jääda riigi territooriumile. Sellega on niisiis kaasas täiendavat kaitset käsitlev teabeleht ning vorm, millel vastav taotlus esitada. Taotlejal palutakse lisaks isikuandmetele esitada täiendavaid dokumente ning täpsustada põhjusi, mis seonduvad just nimelt täiendava kaitse aluseks olevate asjaoludega, tuues eelkõige välja tõsise kahju, mida ta võib oma päritoluriiki naastes kannatada. Eelneva põhjal näib mulle, et Minister for Justice, Equality and Law Reformile ei saa seega ette heita, et ta oli „meelestatud väljasaatmisele soodsalt”, sest täiendava kaitse andmine võimaldab asjaomasel isikul saada õiguspärase elamisloa, tänu millele ta saab jääda riigi territooriumile.

78.

Lõpuks ei nõustu ma komisjoni seisukohtadega, et niisugused õigusnormid „sunnivad taotlejat osalema fiktsioonis” või siis „[sunnivad teda] läbima menetlust, mis on juba ette ebaõnnestumisele määratud”, mis kahjustab menetluse tõhusust. Ei tohi unustada selle menetluse eesmärki. Meil ei ole tegemist klassikalise haldusmenetlusega, milles taotletakse näiteks maksuvähendust või ehitusluba. Haldusmenetluses taotletakse põhiõigust, st varjupaigaõigust, ja see eelnev analüüs peab võimaldama teha otsuse, mis on isikule, kes püüab õiguspäraselt saavutada rahvusvahelist kaitset, elulise tähtsusega. Teda seega ei „sunnita” algatama täiendavat haldusmenetlust, vaid pigem tagatakse talle tema taotluse ammendav hindamine ja tema olukorrale kõige paremini vastavad õigused vastuvõtvas liikmesriigis. Ta ei osale ka fiktsioonis, sest mõnikord on juhtumi algusjärgus igal juhul äärmiselt raske kindlalt välja selgitada, kas isikut võidakse siis, kui ta on oma päritoluriigis tagasi, „taga kiusata” direktiivi 2004/83 artikli 2 punkti c tähenduses ja ta võib kannatada „tõsist kahju” selle direktiivi artikli 2 punkti e tähenduses: vaidlus Euroopa Kohtus tõendab seda muide piisavalt.

79.

Eelneva põhjal olen seega arvamusel, et kõnesolev menetlusnorm, milles nõutakse rahvusvahelise kaitse taotluse eelnevat analüüsimist pagulasseisundi andmise tingimustest lähtudes, on kooskõlas hea halduse põhimõttega niisugusena, nagu see on sätestatud harta artiklis 41.

80.

Sellegipoolest on Iirimaa kohustatud korraldama oma menetluse nii, et varjupaigataotlusi vaadatakse vastavalt direktiivis 2005/85 püstitatud kiiruse eesmärgile läbi nii tõhusalt kui võimalik. Selles osas võivad liikmesriigid vastavalt direktiivi 2005/85 artikli 23 lõikele 4 kiirendada läbivaatamismenetlust pagulasseisundi andmise tingimuste osas, kui taotlejat ei saa ilmselgelt pidada pagulaseks või kui taotlus on ebausutavate või ebapiisavate ütluste tõttu ilmselgelt väheveenev.

81.

Kõikidest esitatud kaalutlustest lähtudes teen seega Euroopa Kohtule ettepaneku otsustada, et direktiivi 2004/83 tuleb esiteks direktiivi 2005/85 raames kehtestatud menetlusnormidest ja menetluslikest tagatistest ning teiseks hea halduse põhimõttest lähtudes tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus siseriiklik menetlusnorm, mille kohaselt vaadatakse täiendava kaitse taotlus läbi ainult tingimusel, et eelnevalt on jäetud rahuldamata pagulasseisundi taotlus.

82.

Eelnevate kaalutluste põhjal teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata High Courtile järgmiselt:

Nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/83/EÜ miinimumnõuete kohta, mida kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad täitma, et saada pagulase või muul põhjusel rahvusvahelist kaitset vajava isiku staatus, ja antava kaitse sisu kohta tuleb esiteks nõukogu 1. detsembri 2005. aasta direktiivi 2005/85/EÜ liikmesriikides pagulasseisundi omistamise ja äravõtmise menetluse miinimumnõuete raames kehtestatud menetlusnormidest ja menetluslikest tagatistest ning teiseks hea halduse põhimõttest lähtudes tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus siseriiklik menetlusnorm, mille kohaselt vaadatakse täiendava kaitse taotlus läbi ainult tingimusel, et eelnevalt on jäetud rahuldamata pagulasseisundi taotlus.

b)

on selge, et taotlejat ei saa liikmesriigis käsitada pagulasena või pagulasseisundit vääriva isikuna direktiivi [2004/83] alusel”.