1.

Euroopa Liidu Nõukogu (C‑404/12 P) ja Euroopa Komisjoni (C‑405/12 P) apellatsioonkaebused puudutavad küsimust, kuidas tõlgendada mõistet „seadusandjana tegutsemine” keskkonnainfo kättesaadavuse, keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise konventsiooni ( 2 ) (edaspidi „Århusi konventsioon”) artikli 9 lõike 3 tähenduses koosmõjus artikli 2 lõike 2 teise lõiguga. Neist sätetest selgub, et üldsuse esindajad saavad haldus‑ või kohtumenetluse teel vaidlustada tegevuse või tegevusetuse, mis on vastuolus siseriiklike keskkonnaõigusnormidega, kuigi samas on täpsustatud, et avaliku võimu organite tegevus seadusandjana jääb selle konventsiooni artikli 9 lõike 3 kohaldamisalast välja. ( 3 ) Need sätted rakendati liidu õiguses määruse (EÜ) nr 1367/2006 (edaspidi „Århusi määrus”) artikli 10 lõikega 1 ( 4 ).

2.

Määrus (EÜ) nr 396/2005 reguleerib taimses ja loomses toidus ja söödas või nende pinnal esinevate pestitsiidide jääkide piirnorme. ( 5 ) Seda muudeti komisjoni 29. jaanuari 2008. aasta määrusega (EÜ) nr 149/2008, ( 6 ) lisades sellele II, III ja IV lisa, milles sätestatakse jääkide piirnormid määruse nr 396/2005 I lisasse kantud toodete jaoks. Nimetatud määrus nr 149/2008 anti vastavalt nn regulatiivkomitee menetlusele komitoloogiaotsuse 1999/468/EÜ tähenduses. ( 7 )

3.

Madalmaade õiguse alusel asutatud sihtasutused Stichting Natuur en Milieu ja Pesticide Action Network Europe (edaspidi „keskkonnakaitseorganisatsioonid”) palusid 7. ja 10. aprilli 2008. aasta vaietes, et komisjon vaataks Århusi määruse artikli 10 alusel määruse nr 149/2008 uuesti läbi. Kahe 1. juuli 2008. aasta otsusega (edaspidi „vastuvõetamatuks tunnistamise otsused”) jättis komisjon hagejate vaided vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata põhjendusega, et määrus nr 149/2008 ei ole üksikmeede Århusi määruse tähenduses ning seega ei saa selle peale vaiet esitada.

4.

Keskkonnakaitseorganisatsioonide hagi peale tühistas Üldkohus kohtuotsusega Stichting Natuur en Milieu ja Pesticide Action Network Europe vs. komisjon (T‑338/08, EU:T:2012:300, edaspidi „vaidlustatud kohtuotsus”) vastuvõetamatuks tunnistamise otsused. Ta asus nimelt seisukohale, et määruse nr 149/2008 andmine kuulub komisjoni rakenduspädevuse valda ja seega võib selle peale esitada Århusi määruse artiklis 10 ette nähtud vaide.

5.

Käesolevate apellatsioonkaebustega paluvad nõukogu ja komisjon Euroopa Kohtul vaidlustatud kohtuotsus tühistada.

6.

Kuna nõukogu väide ja komisjoni esimene väide on sarnased nende institutsioonide ja Euroopa Parlamendi väidetega kohtuasjades nõukogu jt vs. Vereniging Milieudefensie ja Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (C‑401/12 P–C‑403/12 P), milles ma esitan oma ettepaneku samal päeval, on käesolevad kohtuasjad tihedalt seotud küsimusega, kas õiguspärasuse kontrollimisel Århusi määruse artikli 10 alusel, millel põhinevad need teised liidetud kohtuasjad, saab tühistamismenetluses vahetult tugineda Århusi konventsiooni artikli 9 lõikele 3.

7.

Käesolevas kohtuasjas tekib siiski esmalt küsimus, mis tuleneb komisjoni apellatsioonkaebuse teisest väitest kohtuasjas C‑405/12 P, nimelt kas Århusi konventsioon on kõnealusel juhul kohaldatav. Seega keskendub käesolev ettepanek küsimusele, kas komisjon tegutses määrust nr 149/2008 andes seadusandjana Århusi konventsiooni artikli 2 lõike 2 teise lõigu tähenduses, mis lubaks jätta nimetatud määruse selle konventsiooni artikli 9 lõike 3 ja nii ka Århusi määruse artikli 10 lõike 1 kohaldamisalast välja.

8.

Õigusliku raamistiku, vaidluse aluseks olevate faktiliste asjaolude ning nii Üldkohtu menetluse kui ka vaidlustatud kohtuotsuse kirjelduse leiab vaidlustatud kohtuotsuses olevast tutvustusest.

9.

Oma 3. septembril 2012 esitatud apellatsioonkaebusega (kohtuasi C‑404/12 P) palub nõukogu Euroopa Kohtul vaidlustatud kohtuotsus tühistada, jätta esimese kohtuastme hagejate hagi täies ulatuses rahuldamata ja mõista kohtukulud neilt välja solidaarselt ja ühiselt.

10.

Oma 27. augustil 2012 esitatud apellatsioonkaebusega (kohtuasi C‑405/12 P) palub komisjon Euroopa Kohtul vaidlustatud kohtuotsus tühistada, teha põhikohtuasjas otsus ja jätta vastuvõetamatuks tunnistamise otsuste tühistamishagi rahuldamata, samuti mõista esimese kohtuastme hagejatelt välja kohtukulud, mille komisjon esimese astme kohtus ja praeguse apellatsioonimenetluse raames on kandnud.

11.

Kohtuasjad C‑404/12 P ja C‑405/12 P liideti kirjaliku ja suulise menetluse ning kohtuotsuse tegemise huvides presidendi 21. novembri 2012. aasta määrusega.

12.

Keskkonnakaitseorganisatsioonid esitasid 25. veebruaril 2013 oma vastuse apellatsioonkaebustele. Puuduste kõrvaldamise nõude peale esitasid nimetatud pooled 1. märtsil 2013 tingimuslikuks liigitatava vastuapellatsiooni, milles viidati kodukorra artikli 176 lõikele 2.

13.

Nõukogu, komisjon, keskkonnakaitseorganisatsioonid ja Tšehhi valitsus kuulati ära kohtuistungil, mis toimus 10. detsembril 2013. ( 8 )

14.

Kuna küsimus, kas määruse nr 149/2008 andmine kuulub Århusi konventsiooni kohaldamisalasse, on käesoleva kohtuasja sisulise analüüsi jaoks otsustava tähtsusega, tuleb alustada käesolevate apellatsioonkaebuste analüüsimist teisest apellatsioonkaebuse väitest kohtuasjas C‑405/12 P. Apellatsioonkaebuse esimese väitega kohtuasjas C‑405/12 P ja apellatsioonkaebusega kohtuasjas C‑404/12 P tekkinud arutelul, mis puudutab Århusi määruse õiguspärasuse kontrolli Århusi konventsiooni seisukohast, ei ole nimelt mõtet, kui selgub, et akt, mille läbivaatamiseks vaie esitati, sellisele kontrollimisele ei kuulu.

15.

Oma teise väitega heidab komisjon Üldkohtule ette, et see on rikkunud õigusnormi, asudes vaidlustatud kohtuotsuse punktides 65–67 seisukohale, et määruse nr 149/2008 andis komisjon oma rakendusvolitusi kasutades. Komisjoni väitel põhines Üldkohtu tõlgendus puhtinstitutsioonilisel käsitusel mõistest „seadusandjana tegutsemine” Århusi konventsiooni artikli 2 lõike 2 teise lõigu tähenduses.

16.

Oma etteheidete kinnituseks väidab komisjon, et mõiste „seadusandjana tegutsemine” selle konventsiooni tähenduses ei saa sõltuda mõistetest, mis on liidu aluslepingutele eriomased. See mõiste peaks lähtuma hoopis teleoloogilisest meetodist, võttes arvesse, et Århusi konventsioon jättis seadusandlikud aktid oma kohaldamisalast välja, kuna õigusloomeprotsess ise tagab selles osas üldsuse teavitamise. ( 9 ) Komisjon väidab, et kuna Euroopa Kohus leidis juba kohtuotsuses Flachglas Torgau, et mõistet „asutused või institutsioonid, kes tegutsevad seadusandjana” tuleb tõlgendada funktsionaalselt, ( 10 ) oleks selline funktsionaalne lähenemisviis kõige kohasem ka mõiste „tegevus seadusandjana” tõlgendamisel Århusi konventsiooni artikli 2 lõike 2 teise lõigu tähenduses. Ta lisab, et pealegi viitas Euroopa Kohus sellele sättele, kui ta tõlgendas direktiivi 2003/4/EÜ (edaspidi „teabe kättesaadavuse direktiiv”) artikli 2 punkti 2 ( 11 ).

17.

Esiteks tuleb väljakujunenud kohtupraktika kohaselt rahvusvahelist lepingut tõlgendades lähtuda selle sõnastusest ning arvestades ka selle eesmärke. 23. mai 1969. aasta rahvusvaheliste lepingute õiguse Viini konventsiooni artikkel 31 ja 21. märtsi 1986. aasta riikide ja rahvusvaheliste organisatsioonide vaheliste või rahvusvaheliste organisatsioonide vaheliste lepingute õiguse Viini konventsiooni artikkel 31, mis väljendavad selles osas üldist rahvusvahelist tavaõigust, täpsustavad, et lepingut tuleb tõlgendada heas usus, andes lepingus kasutatud mõistetele konteksti arvestades tavatähenduse ning lähtudes lepingu mõttest ja eesmärgist. ( 12 )

18.

Århusi konventsiooni preambulist selgub, et lepingupooled on tõdenud, kui tähtis on kaitsta ja säilitada keskkonda, parandada keskkonna seisundit ning tagada keskkonnasäästlik areng, ning ka seda, kui tähtis on „otsuste selgus”, mida „tuleb püüelda riigivalitsemise kõigis valdkondades”, kutsudes seadusandlikku võimu rakendama oma tegevuses selle konventsiooni põhimõtteid, ( 13 ) Niisiis tuleb seda, millise ulatuse soovisid konventsiooni autorid anda Århusi konventsiooni artikli 2 lõike 2 teisele lõigule koosmõjus artikli 9 lõikes 3 sätestatuga, hinnata neist eesmärkidest lähtuvalt.

19.

Selles suhtes on selge, et Århusi konventsioon ei määratle selliseid mõisteid nagu akt või seadusandja. Århusi konventsiooni artikli 2 lõike 2 teine lõige piirdub sellega, et jätab oma kohaldamisalast välja „avaliku võimu organid”, kes kujutavad endast „kohut või seadusandjat”. See säte on sama konventsiooni artikli 9 lõike 3 ulatuse kindlakstegemisel otsustava tähtsusega, kuna akte, mille avaliku võimu organ on kehtestanud seadusandjana, ei saa üldsuse esindajad selle artikli kohaselt algatatud menetluste teel vaidlustada selle alusel, et need aktid rikuvad siseriiklikke keskkonnaõigusnorme.

20.

Teiseks annavad Århusi konventsiooni sõlmimist ettevalmistavad materjalid kõnealuse väljendi tekkeloo kohta vaid veidi teavet, mille põhjal ei saa teha ühest järeldust.

21.

Märgin, et Århusi konventsiooni eelnõu koostamise eest vastutava töörühma kolmandal istungil arutati väljendit „keskkonnaasjade otsustamine”, mida käsitati nii, et see ei hõlma ei seadusandlikke otsuseid ega kohtulahendeid. ( 14 ) Neljandal istungil käsitati väljendit „keskkonnaasjade otsustamine” nii, et see tähistab „igasugust siseriiklikus õiguses kindlaksmääratud menetlust, mida avaliku võimu organ järgib keskkonnaküsimusi reguleerivate otsuste tegemisel vastavalt õigusnormidele. See ei hõlma kohtudokumente ega seadusandlust ega muid õigustloovaid üldakte”.

22.

Mis puutub väljendisse „avaliku võimu organ”, siis soovitati neljandal istungil see määratleda kui „mis tahes avaliku võimu organ või kõrgem ametnik, kes on siseriikliku õiguse kohaselt pädev võtma vastu otsuseid, mis jõustavad keskkonda puudutavaid seadusi ja määruseid, või koguma, koondama või levitama keskkonnaandmeid. See väljend ei hõlma seadusandlikke organeid ega kohtuid” (kohtujuristi kursiiv). Väljendi „avaliku võimu organ” tähendus määrati lõplikult kindlaks kuuendal istungil, jättes selle alt välja „organid, kes toimivad kohtu või seadusandjana”.

23.

Lisaks rõhutas Århusi konventsiooni sätete järgimise järelevalvekomitee oma seisukohtades liidu institutsioonide seadusandliku pädevusega kehtestatud aktide kohta, et keskkonnaõiguse võimaliku rikkumise tuvastamisel tuleb võtta arvesse asjaomase otsustusprotsessi vormi. ( 15 ) Järelikult ei ole otsuse, tegevuse või tegevusetuse määratlemisel Århusi konventsiooni tähenduses otsustav selle nimetus konventsiooniosalisest riigi õiguses. ( 16 )

24.

Kolmandaks tasub ehk meenutada, et Euroopa Kohus on Århusi konventsiooni artikli 2 lõike 2 teisele lõigule varemgi viidanud, eriti kohtuasjades, mis puudutavad teabe kättesaadavuse direktiivi ja direktiivi 85/337/EMÜ (edaspidi „mõju hindamise direktiiv”). ( 17 )

25.

Mõju hindamise direktiivi tõlgendamist puudutavas kohtupraktikas on Euroopa Kohus asunud seisukohale, et projekti väljajätmine selle direktiivi kohaldamisalast sõltub direktiivi artikli 1 lõike 5 kohaselt kahe tingimuse täitmisest. Esimese tingimuse kohaselt tuleb projekti üksikasjad võtta vastu konkreetse seadusandliku aktiga. Teise tingimuse kohaselt tuleb direktiivi eesmärgid, sealhulgas teabe andmine saavutada seadusandliku menetluse kaudu. ( 18 )

26.

Kohtuotsuses Boxus jt, kus arutati seda, kuidas käsitada mõju hindamise direktiivi ja Århusi konventsiooni kohaldamisala seisukohalt liikmesriigi dekreeti, mis annab teatud ehituslubadele seadusandliku jõu, leidis Euroopa Kohus muu hulgas, rõhutades küll liikmesriikide menetlusautonoomiat, et Århusi konventsiooni artikkel 9 ja nimetatud direktiivi artikkel 10a kaotaksid „igasuguse kasuliku mõju, kui ainuüksi asjaolu, et projekt on vastu võetud seadusandliku aktiga […], tooks kaasa selle, et akti õiguspärasuse vaidlustamiseks sisulises või menetluslikus küsimuses ei ole võimalik esitada kaebust kõnesolevate õigusaktide tähenduses.” ( 19 ) Samuti leidis Euroopa Kohus, et seda, kas seadusandlik akt vastab mõju hindamise direktiivile, peab kohus või seaduse alusel asutatud sõltumatu ja erapooletu organ saama liikmesriigi menetlusnormide kohaselt kontrollida. ( 20 )

27.

Teabe kättesaadavuse direktiivi puhul võttis Euroopa Kohus kohtuotsuses Flachglas Torgau kasutusele mõiste „asutused või institutsioonid, kes tegutsevad […] seadusandjana” funktsionaalse tõlgenduse, mille kohaselt võivad selle mõiste alla kuuluda need ministeeriumid, kes siseriikliku õiguse alusel on kohustatud valmistama ette seaduseelnõusid, esitama neid parlamendile ja osalema õigusloomes eelkõige arvamuse kujundamise kaudu. ( 21 ) Seoses sellega rõhutas Euroopa Kohus, et protsessid, mida nimetatakse õigusloomeprotsessiks, on asjassepuutuvates liikmesriikides erinevad.

28.

Ma märgin siiski, et Euroopa Kohus otsustas neis kohtuasjades konkreetsete direktiivisätete tõlgendamise üle, mida vaadeldi Århusi konventsiooni valguses; see ei võimalda seda kohtupraktikat ainsagi reservatsioonita käesolevasse kohtuasja üle kanda.

29.

Minu arvates leidub põhimõttelisi kaalutlusi, mida tuleb arvesse võtta, tõlgendades Århusi konventsiooni tähenduses seadusandliku tegevuse kategooriasse kuuluvate aktide väljajätmist.

30.

Esiteks, nagu märgib ka komisjon, peab mõiste „seadusandlus” tõlgendus rahvusvahelise avaliku õiguse meetme tähenduses jääma konventsiooniosalisest riikide õigusest sõltumatuks. Nii ei saa Århusi konventsiooni artikli 2 lõike 2 teise lõigu tõlgendus lähtuda üksnes ühele konkreetsele süsteemile omastest mõistetest, vaid tuleks teha ülevaatlik analüüs, võttes arvesse konventsiooni algset eesmärki, nimelt keskkonnakaitset ja demokraatliku mehhanismi loomist, mis võimaldaks kodanikel selles protsessis aktiivselt osaleda.

31.

Seadusandlike aktide väljajätmisel Århusi konventsiooni kohaldamisalast ei saa olla sellist ulatust, mille annaks talle siseriiklikul õigusel põhinev analüüs. Esiteks ei reguleeri rahvusvaheline õigus normatiivse pädevuse jaotust ühe konventsiooniosalise õiguskorras. See-eest nõuab see tähelepanu pööramist sellele, et konventsiooni kui terviku eesmärk jääks alles.

32.

Teiseks ilmneb Århusi konventsiooni artikli 2 lõike 2 teisest lõigust koosmõjus artikli 9 lõikega 3, et selle konventsiooniga loodud süsteemi eesmärk on võimaldada üldsuse esindajatel vaidlustada keskkonnaõigusnorme rakendavaid otsuseid ja neid kontrollida, teisisõnu tegutseda selle nimel, et tagada siseriiklike keskkonnaõigusnormide õige kohaldamine konkreetsetel juhtudel. Järelikult ei ole üldsuse esindajatele antud õigust kontrollida või lausa nõuda teatava keskkonnakaitse taseme kehtestamist.

33.

Nii on Århusi konventsiooni peamine eesmärk luua õiguspärasuse kontrollimise mehhanism, mis võimaldaks üldsuse esindajatel algatada haldus‑ või kohtulik kontroll, kui konventsiooni kohaldamisel on mõnda keskkonnaõigusnormi rikutud. ( 22 )

34.

Sellest aspektist võiks kriteerium, mis võimaldab määrata kindlaks, kas akt kuulub konventsiooni tähenduses seadusandlike aktide kategooriasse või mitte, olla see, kas leidub selle akti suhtes ülimuslikke keskkonnaõigusnorme. Århusi konventsiooni artikli 9 lõike 3 kohaselt puudutab kontroll „siseriiklikke ( 23 ) keskkonnaõigusnorme”. Isikud võivad niisiis tugineda sellele, et vaidlustatud aktiga on sellist normi rikutud. Järelikult peab vaidlustataval avaliku võimu organi aktil olema õigusnormide hierarhias paratamatult madalam positsioon kui nimetatud siseriiklikel keskkonnaõigusnormidel, kuna konventsioon lähtub postulaadist, et see akt võib viimastega vastuolus olla.

35.

Sellest järeldub, et liidu õigusnormid, mille sisulist vastavust mõnele liidu keskkonnaõigusnormile ei saa hinnata, on Århusi konventsiooni tähenduses põhimõtteliselt seadusandlikud aktid. Võttes aga arvesse selles konventsioonis kasutatud mõiste „seadusandlus” autonoomsust, ei saa selles osas piirduda liidu õigusele omase eristusega seadusandlike ja rakendusaktide vahel. Pealegi on Euroopa Kohus hiljuti kinnitanud, et ELTL artiklitega 290 ja 291 reguleeritavad olukorrad, nimelt delegeeritud aktid ja rakendusaktid liidu õiguses ei kujuta endast kõikehõlmavat süsteemi. ( 24 )

36.

Kolmandaks tundub mulle, et Århusi konventsiooni loogiline eesmärk peaks olema välistada laiemas mõttes põhiseaduslikkuse kontroll keskkonnaõiguse valdkonnas kehtestatud aktide suhtes.

37.

Just neist kaalutlustest lähtudes tuleb analüüsida, kas määruse nr 149/2008 andmisel on Århusi konventsiooni mõttes seadusandlikud eesõigused.

38.

Järeldamisel, et komisjon ei andnud määrust nr 149/2008 seadusandliku pädevusega, lähtus Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktides 64–70 peamiselt kahest tegurist. Esiteks meenutas ta, et määruse nr 396/2005 lisad tuli kehtestada vastavalt komitoloogiaotsuse 1999/468 artiklitele 5 ja 7. Teiseks viitas ta Århusi konventsiooni kohaldamise juhistele, ( 25 ) millest ilmneb, et komisjoni tuleb käsitada avaliku võimu organina Århusi konventsiooni artikli 9 lõike 3 tähenduses.

39.

Seega tuleb kontrollida, kas sellistel põhjendustel on alust, eeldusel, et neid saab pidada piisavaks, mida komisjon pole siiski kritiseerinud.

40.

Esmalt märgin ma, et ELTL artiklis 191 loetletud eesmärkide saavutamiseks on liidu keskkonnaõiguses äärmiselt erinevaid eeskirju, näiteks kliimamuutuse ja õhusaaste vastu võitlemise eeskirjad, säästva arengu problemaatikat puudutavad eeskirjad, jäätmekäitluseeskirjad, vee ja pinnase kaitse eeskirjad, bioloogilise mitmekesisuse kaitse eeskirjad, üldsuse osalemist keskkonnaasjade otsustamises, kodanikukaitset, sh katastroofide ohjamist puudutavad eeskirjad ja müra kontrollimise eeskirjad. Selles kontekstis täidab komisjon ühtaegu nii puhthalduslikke ülesandeid, näiteks kui ta lubab turule mõne geneetiliselt muundatud organismi (GMO), kui ka õigusloomeülesandeid, kui ta kehtestab üksikasjalikumaid norme, sageli komiteemenetluse teel, näiteks kehtestades või täiendades alusakti lisasid. Sellel viimasel tegevusel puudub Århusi konventsiooni tähenduses mõiste „seadusandlik tegevus” seisukohalt ühene tõlgendus. Eriti on see nii komisjoni määruse nr 149/2008 andmise puhul.

41.

Seoses sellega tuleb meenutada, et kõnealuse määruse andmise alus on määrus nr 396/2005, kus on sätestatud inimeste toiduks või loomade söödaks mõeldud loomsetes või taimsetes saadustes lubatud pestitsiidijääkide ülemmäärad. Kuna nende jääkide piirnormid (edaspidi ka „piirnormid”) hõlmavad esiteks teatava inimtoidu või loomasööda konkreetseid piirnorme ja teiseks üldist piirnormi juhuks, mil ühtegi konkreetset piirnormi ei ole kindlaks määratud, nõudis määrus nr 396/2005, et edaspidi koostataks mitu lisa, mille kehtestamisest sõltus osa määruse nr 396/2005 peatükkide kohaldamine. ( 26 )

42.

Seega alustas komisjon määruse (EÜ) nr 178/2006 ( 27 ) andmisest, millega lisati määrusele nr 396/2005 I lisa, kus loetleti toiduained ja söödad, mille suhtes tuleb kohaldada pestitsiidide jääkide lubatud piirnorme.

43.

Seejärel andis komisjon määruse nr 149/2008, millega lisati veel kolm lisa (II, III et IV), milles sätestati piirnormid määruse nr 396/2005 I lisasse kantud toodete jaoks.

44.

Nii kehtestati määruse nr 396/2005 artikli 21 kohaselt II lisa. See sisaldab piirnorme, mis vastavad jääkide piirnormidele, mis on varem kindlaks määratud eraldi direktiividega, mis puudutavad teravilja, loomset toitu ja teatavaid taimseid saadusi, sealhulgas puu- ja köögivilju ( 28 ).

45.

III lisa kehtestati vastavalt määruse nr 396/2005 artiklile 22 ning sisaldab muu hulgas ( 29 ) selliste toimeainete ajutisi piirnorme, mille kandmise või mittekandmise kohta direktiivi 91/414/EMÜ ( 30 ) taimekaitsevahendite turuleviimise kohta I lisasse ei ole veel otsust tehtud.

46.

Viimaks ei ole teatud toimeainete jääkidel üldse piirnorme. Tegemist on direktiivi 91/414 kohaselt hinnatavate taimekaitsevahendite toimeainetega, mille jääkide piirnorme ei ole peetud vajalikuks. Määruse nr 369/2005 artikli 5 lõike 1 kohaselt kantakse need selle määruse IV lisasse.

47.

Sellest järeldub, et andes määruse nr 149/2008, täiendas komisjon alusakti, mis oli olemuselt seadusandlik. See kaalutlus ei mõjuta siiski seda, mis laadi volitusi komisjon seda tehes Århusi konventsiooni seisukohalt kasutas. Seega tuleb analüüsida määruse nr 149/2008 andmise menetlust.

48.

Kohtuotsust Meroni vs. Ülemamet ( 31 ) silmas pidades tuleb meenutada, et pädevuse delegeerimise tagajärjed on väga erinevad olenevalt sellest, kas see puudutab rakendusvolitusi, mis on selgelt piiritletud ja mille teostamist saab seetõttu delegeeriva asutuse kehtestatud objektiivsete kriteeriumide alusel põhjalikult kontrollida, või „kaalutluspädevust, millega kaasneb suur hindamisvabadus, mille teostamine võib endast kujutada tegeliku majanduspoliitika rakendamist”. Samuti märkis Euroopa Kohus selles kohtuotsuses, et esimest liiki delegeerimine ei saa tuntavalt muuta tagajärgi, mille toob kaasa delegeeritavate volituste teostamine, samas kui teist liiki delegeerimise korral asendatakse delegeeriva asutuse valikud volituse saanud asutuse omadega, mistõttu toimub „tegelik vastutuse üleminek”. ( 32 )

49.

Kuni Lissaboni lepingu jõustumiseni hõlmas väljend „rakendusvolitused” seega kaht eri liiki volitusi. Need olid esiteks volitused võtta vastu õigustloovaid akte, millega muudetakse või täiendatakse seadusandlikku alusakti, ja teiseks volitused rakendada liidu tasandil liidu seadusandlikku akti või mõnd selle sätet. ( 33 ).

50.

Tuleb siiski märkida, et liidu õiguses on eristus seadusandluse ja rakendamise vahel jäänud isegi pärast Lissaboni lepingu jõustumist sageli ebaselgeks. Nagu märkis kohtujurist Cruz Villalón, ei vasta delegeeritud õigusaktide ja rakendusaktide vaheline eristus üksnes seadusandluse (ka delegeeritud) ning rakendamise vahelisele erinevusele, vaid selle eristuse aluseks on ka asjaolu, et delegeeritud õigusaktid on liidu enda normatiivse pädevuse rakendamise tulemus, samas kui rakendusaktid on komisjoni (või nõukogu) peamiselt liikmesriikidele kuuluva pädevuse (subsidiaarse) rakendamise vili. ( 34 )

51.

Selle kohta märgin ma, et määruse nr 396/2005 artiklite 5, 21 ja 22 selle redaktsiooni kohaselt, mis kehtis määruse nr 149/2008 ( 35 ) andmise ajal, tuli viimati nimetatud määrus anda komitoloogiaotsuse 1999/468 artikli 5 tähenduses nn „regulatiivkomitee” menetluse kohaselt.

52.

Selle menetluse raames oli pärast meetme eelnõu esitamist alalisele toiduahela ja loomatervishoiu komiteele ( 36 ) (edaspidi „komitee”) vaja, et komisjon saaks kvalifitseeritud häälteenamuse. Kui komitee ei suutnud komisjoni eelnõu poolt kvalifitseeritud häälteenamust kokku saada või kui ta otsustas kvalifitseeritud häälteenamusega selle eelnõu vastu, tuli eelnõu nõukogule saata. Viimane võis meetme heaks kiita või selle komisjonile tagasi saata. Kui nõukogu kolme kuu jooksul otsust ei teinud, võis komisjon oma algse eelnõu vastu võtta. Parlamendil oli selle üle kontrolliõigus, nii et kaasotsustamismenetluse teel vastu võetud alusaktidel põhinevate meetmete kohta võis parlament vastu võtta mittesiduva resolutsiooni, kui ta leidis, et komisjon on oma rakendusvolituste piirest väljunud.

53.

Esmapilgul tundus seega, et menetlusel on seadusandliku tegevusega teatav seos. Tegemist oli nimelt menetlusega, mis kaasas kolm liidu institutsiooni, kes said kasutada seadusandlikke volitusi, ja mille lõpuks kehtestati üldakt, mis sisaldas sätteid, mis olid vähemalt suurel määral keskkonnaõigusnormid.

54.

Sellegipoolest võib seda, kui teaduslike ja tehniliste teadmiste arengu tulemusel võetakse vastu alusakti lisade muudatused, samuti võtta liidu õiguse tähenduses puhtalt rakendusaktina. See tõdemus oli tegelikult direktiivide 86/362, 86/363 ja 90/642 lisade vastuvõtmise korra muutmise põhjendus. ( 37 ) Meenutan, et need lisad võeti seejärel üle määruse nr 396/2005 II lisasse.

55.

Nii ei ole määruse nr 149/2008 andmise menetlus iseenesest määrav selle kindlakstegemisel, milliseid volitusi komisjon Århusi konventsiooni kohaldamisala kindlaksmääramise seisukohalt kasutas. Järelikult tuleb analüüsida tema volituste sisu.

56.

Märgin, et määrus nr 396/2005 on eriline ja uudne meede selle poolest, et määras esimest korda Euroopa tasandil kindlaks ühise 0,01 mg/kg suuruse piirmäära kõigi pestitsiidide jaoks, tegemata vahet eri toiduainete kategooriatel. See üldine piirnorm on kohaldatav „vaikimisi”, st kõigil juhtudel, mil toote või tootetüübi puhul ei ole jääkide piirnormi eraldi kehtestatud. Seda, miks otsustati mitme direktiivi kehtetuks tunnistamiseks mõeldud määruse vormi kasuks, õigustab asjaolu, et seda tüüpi akt tagab, et täpsustatud sätteid hakatakse kogu ühenduses kohaldama samal ajal ja ühtemoodi. Järelikult oli rahvatervise kaitse huvides üks põhieesmärke jääkide piirnorme puudutavate eeskirjade ühetaoline kohaldamine.

57.

Vastavalt sellele loogikale oli määruse nr 396/2005 lisade kehtestamiseks määrusega nr 149/2008 antud raamistik muude teiseste keskkonnaõigusaktidega. Nii koondas määruse nr 396/2005 II lisa määrusega nr 149/2008 kehtestatud redaktsioonis endasse jääkide piirnormid, mis olid varem kindlaks määratud direktiivides 86/362, 86/363 ja 90/642, mille regulaarselt muudetud lisad sisaldasid nii toodete loetelu kui ka pestitsiidijääkide piirnorme. Määruse nr 396/2005 III lisa määrusega nr 149/2008 kehtestatud redaktsioon, mis sisaldab ajutiste piirnormide loetelu, koosnes kahest osast. A osas toodi ära nende ainete jääkide ajutised piirnormid, mille suhtes direktiivide 86/362, 86/363 ja 90/642 alusel ei olnud jääkide piirnorme kehtestatud. B osa hõlmas nende toodete ajutisi piirnorme, mida ei olnud direktiivide 86/362, 86/363 ja 90/642 I lisas määratletud. Määruse nr 396/2005 IV lisas oli taimekaitsevahendite toimeainete nimekiri, mida oli hinnatud vastavalt direktiivile 91/414 ning mille puhul ei ole jääkide piirnormide kehtestamine nõutav.

58.

On tõsi, et neid määruse nr 396/2005 lisasid on regulaarselt muudetud. Määruse nr 396/2005 artikli 14 kohaselt võib komisjon jääkide piirnormi kehtestamise, muutmise või kehtetuks tunnistamise protsessi käigus anda määruse või võtta vastu otsuse sama määruse artiklile 7 vastava taotluse tagasilükkamise kohta. ( 38 )

59.

Seoses sellega tundub mulle, et kõigepealt tuleb rõhutada, et jääkide piirnorm kui niisugune kujutab endast keskkonnaõigusnormi, mille komisjon on kehtestanud komiteemenetluse teel. Kõigi selle sisust konkreetselt huvitatud isikute õigus esitada taotlus mõne toote kasutamise loa saamiseks, millega võib kaasneda olemasoleva piirnormi muutmine, ei muuda selles suhtes midagi. Tegelikult on sellise loa andmise staadiumis tegemist varem kehtestatud normi kohaldamisega.

60.

Muidu ei saa isik jääkide piirnormi kehtestamist iseenesest vaidlustada.

61.

Nagu ma juba rõhutasin, tuleb Århusi konventsiooni tähenduses mõiste „seadusandjana tegutsemine” tõlgendamisel lähtuda Århusi konventsiooni artikli 9 lõike 3 ülesehitusest, kust selgub sisuliselt, et konventsiooni eesmärk on luua mehhanism keskkonnaõigusnormide kohaldamise kontrollimiseks, mitte nende kehtestamiseks.

62.

Lisaks olen ma seisukohal, et määruse nr 149/2008 kehtestamisel olid komisjoni volitused pigem mõeldud olemasolevate sätete kodifitseerimiseks, lisades need määruse nr 149/2008 lisadesse.

63.

Loomulikult alluvad komisjoni kõnealused volitused kohtulikule kontrollile sellest aspektist, kas tegemist on delegeeritud seadusandlike volituste või rakendusvolitustega. Selles osas puuduvad praegusel juhul keskkonnaõigusega seotud normid, mis võiks komisjoni pädevust piirata ja mille põhjal saaks teha Århusi konventsioonis nõutud kontrolli.

64.

Viimaks meenutan ma, et määruse nr 396/2005 artiklit 14 sisaldava II peatüki kohaldatavuse tingimus oli määruse nr 149/2008 jõustumine.

65.

Kõigist eeltoodud kaalutlustest lähtudes soovitan asuda seisukohale, et andes määruse nr 149/2008, toimis komisjon seadusandjana Århusi konventsiooni tähenduses.

66.

Järelikult rikkus Üldkohus õigusnormi, otsustades vaidlustatud kohtuotsuse punktis 70, et määruse nr 149/2008 andmine kuulub rakendusvolituste piiresse. Seega tuleb vaidlustatud kohtuotsus tühistada.

67.

Võttes arvesse käesoleva ettepaneku punktis 66 esitatud soovitust, ei ole teisi väiteid, mis esitati kohtuasjas C‑404/12 P ja kohtuasjas C‑405/12 P, vaja analüüsida. See kehtib ka keskkonnakaitseorganisatsioonide vastuapellatsiooni kohta.

68.

Euroopa Kohtu põhikirja artikli 61 esimese lõigu kohaselt võib Euroopa Kohus siis, kui ta üldkohtu otsuse tühistab, teha kas ise asja suhtes lõpliku kohtuotsuse, kui menetlusstaadium lubab, või suunata asja tagasi üldkohtusse otsustamiseks. Käesoleval juhul on tingimused selleks, et Euroopa Kohus saaks ise vaidluse lahendada, minu arvates täidetud. Argumendid, mille pooled Üldkohtus esitasid, on selle kohtu kirjaliku menetluse käigus esitatud seisukohtades kirjas.

69.

Oma esimese Üldkohtule esitatud väitega kinnitasid keskkonnakaitseorganisatsioonid, et kuna komisjon leidis, et määrust nr 149/2008 ei saa käsitada üksikmeetme ega ka otsuste kogumina, siis järeldas komisjon vääralt, et selle määruse peale esitatud vaided on vastuvõetamatud.

70.

Pidades silmas käesoleva ettepaneku punktides 16–60 toodud argumente, millest selgub sisuliselt, et määruse nr 149/2008 andmine kuulub Århusi konventsiooni tähenduses seadusandlike volituste piiresse, teen ettepaneku see väide tagasi lükata.

71.

On tõsi, et pooltel ei olnud esimeses kohtuastmes võimalik võtta seisukohta argumentide suhtes, mis puudutavad komisjoni volitusi määruse nr 149/2008 andmisel. Tuleb nimelt nentida, et komisjoni otsused vastuvõetamatuse kohta põhinevad ainult sellel, et määrus nr 149/2008 on üldakt, mis on minu arvates ebatäielik põhjendus. Sellegipoolest tundub, et need otsused on põhjendatud selles osas, kus nad jätavad vaided vastuvõetamatuse tõttu rahuldamata. Kuna määrus nr 149/2008 on selgelt üldmeede ja see kategooria on Århusi konventsiooni tähenduses seadusandlik tegevus, piisab sellest põhjendusest nende otsuste põhjendamiseks. ( 39 )

72.

Kuna määrus nr 149/2008 ei kuulu minu arvates Århusi konventsiooni kohaldamisalasse, ei ole teist esimeses kohtuastmes esitatud väidet vaja analüüsida.

73.

Niisiis teen ma Euroopa Kohtule ettepaneku: