1.

Direktiivist 2003/87 ( 2 ) tulenev Euroopa kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem peab keskkonnapoliitilise probleemi lahendama turumehhanismi abil. Üks tähtis aspekt süsteemi rakendamisel on aga turumehhanismiga vastuolus: 95% saastekvootidest pidi vaidlusalusel ajal eraldatama tasuta, kuigi järelturul müües makstakse nende eest raha.

2.

Käesoleva kohtuasja ajend on Hispaania püüe selle tegevuse tagajärgi kontrolli alla saada. See liikmesriik kogub nimelt niinimetatud juhuslikku kasumit, mida elektrienergiat tootvad ettevõtjad saavad, sest nad võtavad elektrihinna kujundamisel arvesse tasuta eraldatud ja kasutatud saastekvootide väärtuse.

3.

Hindama peab seda, kas selline „juhusliku kasumi” kogumine rikub saastekvootide tasuta eraldamise kohustust. Seejuures on oluline direktiivi 2003/87 eesmärk vähendada kasvuhoonegaaside heitekoguseid turumehhanismi abil.

4.

Direktiivi 2003/87 eesmärgid ja ese on sätestatud artiklis 1:

„Käesoleva direktiiviga luuakse ühenduses kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem […], mille eesmärk on vähendada tulemuslikult ja majanduslikult tõhusalt kasvuhoonegaaside heitkoguseid.”

5.

Direktiivi järgnevad põhjendused rõhutavad selle süsteemi orienteeritust turule:

(6) […]

[…]

[…]

[…]

6.

Saastekvootide eraldamine on sätestatud direktiivi 2003/87 artiklis 10:

„1. jaanuaril 2005 algavaks kolmeaastaseks ajavahemikuks eraldavad liikmesriigid vähemalt 95% saastekvootidest tasuta. 1. jaanuaril 2008 algavaks viieaastaseks ajavahemikuks eraldavad liikmesriigid vähemalt 90% saastekvootidest tasuta.”

7.

Direktiivi 2003/97 artikli 9 lõike 1 kohaselt peab saastekvootide eraldamise kava võtma arvesse III lisa kriteeriume. Rõhutama peab võrdse kohtlemise põhimõtte järgimist 5. kriteeriumi kohaselt:

„Vastavalt asutamislepingu, eriti selle artiklite 87 ja 88 nõuetele ei diskrimineeri kava mingeid ettevõtteid ega sektoreid ega anna teatavatele ettevõtetele ega tegevusaladele põhjendamatut eelist.”

8.

Kuningliku dekreetseaduse 3/2006 artiklis 2 on ette nähtud, et elektrienergia tootmisel võetakse arvesse tasuta eraldatud saastekvootide väärtust:

„[…]

1.   Alates 2. märtsist 2006 vähendatakse 3. märtsini 2006 kokkusobitamiste puhul tasu elektrienergia toomise eest […] summa võrra, mis vastab […] elektrienergia tootjatele […] tasuta eraldatud kasvuhoonegaaside saastekvootide väärtusele.

Võimaliku negatiivse jäägi summa arvutamiseks 2006. aasta hinna arvestamisel ajavahemikuks 1. jaanuar 2006 – 2. märts 2006 vähendatakse […] kõnealuseid summasid selle summa võrra, mis vastab saastekvootide väärtusele […] samal perioodil […].

2.   Aluseks võetav saastekvoodi ühikuväärtus on saastekvootide eraldamise perioodil kehtiv turuhind, mis on arvutatud läbipaistvalt ja objektiivselt”.

9.

Tööstus-, turismi- ja kaubandusminister andis nende sätete ülevõtmiseks välja 15. novembril 2007 korralduse ITC/3315/2007, mis reguleerib 2006. aastaks elektrienergia tootmise eest tasu vähendamist tasuta eraldatud kasvuhoonegaaside saastekvootide väärtusele vastavas summas (Orden por la que se regula, para el año 2006, la minoración de la retribución de la actividad de producción de energía eléctrica en el importe equivalente al valor de los derechos de emisión de gases de efecto de invernadero asignados gratuitamente). ( 3 )

10.

Korralduse ITC/3315/2007 artikli 3 lõike 1 kohaselt on elektrienergiat tootvad Hispaania ettevõtjad põhimõtteliselt ajavahemikul 3. märtsist 31. detsembrini 2006. aastal maksustatud maksuga, mille eesmärk on vähendada tasu elektrienergia eest tasuta eraldatud saastekvootide väärtuse võrra.

11.

Korralduse ITC/3315/2007 artikli 3 lõige 2 defineerib vähendamist järgmiselt:

„Tasu vähendatakse proportsionaalselt suurema tuluga, mida saadakse turul saastekvootide väärtust arvesse võttes, [...]”

12.

Selle maksu arvutamine on sätestatud korralduse ITC/3315/2007 artiklis 4. Punkt a reguleerib maksu käitiste pealt, mis ei vaja saastekvoote:

„YTi = QTi × FEm × PCO2T

kusjuures:

Y on summa eurodes, mida tuleb maksta käitise i pealt, millele ei ole eraldatud saastekvoote [...]

Q tähendab käitise i kogu toodetud elektrienergiat [...]

PCO2 on keskmine hind CO2-ekvivalendi tonni eest aastas T ajavahemiku eest, mis kestab 3. märtsist 31. detsembrini 2006. aastal, väljendatuna eurodes iga CO2-ekvivalendi tonni kohta. […]

FEm on käitise heitmekoefitsient maagaasi kombineeritud tsükli puhul CO2-ekvivalendi tonni eest megavatt-tunni kohta. FEm vastab 0,365 tonnile CO2-ekvivalendile megavatt-tunni kohta (CO2/MWh).”

13.

Korralduse ITC/3315/2007 artikli 4 punkt b reguleerib maksu käitiste pealt, mis vajavad saastekvoote:

„XTi = (d / 365) x DA2006i x PCO2T x (FEm / FEi)

kusjuures:

X on summa eurodes, mida tuleb maksta käitise i pealt, millele on eraldatud saastekvoote […]. Iga käitise puhul, millele on eraldatud saastekvoote, on X maksimaalväärtuseks summa, mis saadakse kohaldades artikli 4 punkti a alusel käitisele nende tehnoloogiate mahaarvamisvalemit, millele ei eraldata saastekvoote.

d on päevade arv, mil käitis i on ajavahemikul T töös. [...]

DAi 2006 on saastekvootide arv, mis on käitisele i eraldatud 2005.–2007. aasta siseriiklikus jaotuskavas CO2-ekvivalendi tonnides.

FEi on 2006. aasta heitmekoefitsient käitise i puhul CO2-ekvivalendi tonnides megavatt-tunni kohta.

FEm ja P CO 2 on muutujad, mis on defineeritud eelmises punktis.”

14.

1. jaanuarist 2. märtsini 2006. aastal kestva ajavahemiku puhul on vastav regulatsioon sätestatud korralduse ITC/3315/2007 artiklites 5 ja 6.

15.

Käesolev kohtuasi põhineb sellel, et Hispaania maksustab elektrienergiat tootvaid ettevõtjaid selleks, et koguda niinimetatud juhuslikku kasumit.

16.

Elektrihinna moodustumist Hispaania hulgimüügiturul ja selles sisalduvat juhuslikku kasumit illustreerib järgmine Hispaania esitatud graafik:

17.

Järgnevalt käsitlen seda üksikasjalikult:

18.

Hispaanias määratakse elektrihind hulgimüügi puhul oksjonil, kus elektrienergia tootjad pakuvad teatavateks perioodideks teatavate elektrikoguste tarnimist teatavate hindade eest. Oksjoni tulemusena kindlaksmääratud hind vastab kõige kallimale pakkumisele, mida peab arvestama selleks, et rahuldada täielikult vaidlusaluse ajavahemiku elektrinõudlust. Seda hinda saavad kõik pakkujad, kelle pakkumisi arvestatakse – ka need, kes teevad märkimisväärselt soodsamad pakkumised. See vastab graafikul joonele P1.

19.

„Juhuslik kasum” põhineb sellel, et elektrienergiat tootvad ettevõtjad võtavad Hispaania riigi poolt tasuta eraldatud saastekvootide väärtuse täies ulatuses niinimetatud alternatiivkuludena hinna kujundamisel asjaomaste pakkumiste puhul arvesse. Alternatiivkulud on tulud, millest ettevõtja loobub, kui ta ei müü saastekvoote järelturul, vaid kasutab neid elektri tootmisel. Need alternatiivkulud vastavad graafikul punase värviga tähistatud osadele mõlemal paremal tulbal (Carbón, s.t süsi, ja Ciclo combinado de gas, s.t kombineeritud tsükliga gaasielektrijaamad (edaspidi „kombitsükliga elektrijaamad”)).

20.

Siiski ei vasta „juhuslik kasum” arvessevõetud alternatiivkuludele kõigi pakkujate puhul. See kasum tekib pigem ainult nii suure summa ulatuses, mille võrra elektrihind tõusis kõige kõrgemas veel arvestatavas pakkumises alternatiivkulude arvesse võtmise tõttu.

21.

Hispaania andmetel esitasid vaidlusalusel ajal veel arvesse võetud pakkumistest kõige kallimad pakkumised kombitsükliga elektrijaamad, kelle pakkumised on esitatud graafiku paremas tulbas. Selle elektrijaama liigi puhul vastab „juhuslik kasum” järelikult täies ulatuses kasutatud, tasuta eraldatud saastekvootide väärtusele.

22.

Kõikidel teistel elektrijaamade liikidel on madalamad kulud ja nad tegid seega madalama hinnaga pakkumised. Kuna aga makstav tasu sõltub kõige kallimast pakkumisest, vastab nende „juhuslik kasum” kõige kallima – käesolevas asjas kombitsükliga elektrijaamade – pakkumise saastekvootide kasutamise alternatiivkuludele. Graafikus on juhuslik kasum kõige ülemine, viirutatud kiht.

23.

Maksu „juhusliku kasumi” kogumiseks arvutatakse korralduse ITC/3315/2007 artikli 4 punkti b ja artikli 6 punktis b esitatud valemite alusel.

24.

Nende valemite keskne element on elektrijaamade energiatõhusus. Tegemist on tonnides arvestatud süsinikdioksiidi kogusega, mis vabaneb elektrijaamas ühe megavatt-tunni elektrienergia tootmisel. Kuna söeelektrijaamast vabaneb umbes tonn süsinikdioksiidi, et toota seda kogust elektrit, on vastav väärtus selle elektrijaama liigi puhul 1. Kombitsükliga elektrijaamad on väärtusega 0,365 oluliselt energiatõhusamad; nendest vabaneb seega ainult umbes kolmandik sellest süsinikdioksiidi kogusest, mis vabaneks võrreldavast söeelektrijaamast.

25.

Nimetatud valemid näevad ette, et kombitsükliga elektrijaamade energiatõhususe väärtus jagatakse asjaomase elektrijaama vastava väärtusega ja jagatis korrutatakse sellele elektrijaamale tasuta eraldatud saastekvootide kogusega. Viimati nimetatud kogus sõltub elektrijaama vajadusest ehk tema energiatõhususest. Madalama energiatõhususega elektrijaamade puhul korrutatakse seega madalam koefitsient – söeelektrijaamade puhul 0,365/1 = 0,365 – suurema arvu eraldatud saastekvootidega; energiatõhusamate elektrijaamade puhul kõrgem koefitsient – kombitsükliga elektrijaamade puhul 0,365/0,365 = 1 – väiksema arvu eraldatud saastekvootidega. Nende arvutuste alusel peaks põhimõtteliselt saama tulemuseks ligilähedased väärtused. ( 4 )

26.

Kuna kõik teised elektrijaama liigid, millel on vaja saastekvoote, töötavad madalama energiatõhususega kui kombitsükliga elektrijaamad, vastab nende tasutav maks oluliselt väiksemale osale tasuta eraldatud saastekvootide väärtusest kui kombitsükliga elektrijaamade puhul. Nii on kivisöeelektrijaamade puhul, mis vajavad sama koguse elektri tootmiseks umbes kolm korda rohkem saastekvoote kui kombitsükliga elektrijaamad, see osa ainult kolmandik osast, mida kombitsükliga elektrijaamad peavad maksma.

27.

Lisaks tuleb viidata sellele, et maksu peavad tasuma ka need elektrijaamad, mis ei vaja saastekvoote, eelkõige tuuma- ja hüdroelektrijaamad. Nende toodetud elektrilt võetakse korralduse ITC/3315/2007 artikli 4 punkti a ja artikli 6 punkti a alusel maksu nii, nagu oleks elektri tootnud kombitsükliga elektrijaamad, mis kasutavad üksnes tasuta eraldatud saastekvoote.

28.

Erinevad Hispaania elektritootmissektori ettevõtjad vaidlustavad selle maksu. Pärast seda, kui nende kaebused jäeti esialgu rahuldamata, on nüüd menetlus pooleli Tribunal Supremos.

29.

Kuna ettevõtjad tuginevad muu hulgas direktiivi 2003/87 artiklile 10, esitab Tribunal Supremo kohtuasjades C-566/11, C-567/11, C-580/12, C-591/11, C-620/12 ja C-640/12 iga kord Euroopa Kohtule järgmise küsimuse:

„Kas direktiivi 2003/87 artiklit 10 võib tõlgendada nii, et see ei takista selliste siseriiklike seadusandlike meetmete kohaldamist nagu käesolevas kohtumenetluses käsitletavad, mille eesmärk ja tagajärg on vähendada elektrienergia tootmise eest makstavat tasu selle summa võrra, mis võrdub vastaval ajavahemikul tasuta eraldatud kasvuhoonegaaside saastekvootide väärtusega?”

30.

18. jaanuari 2012. aasta määrusega liitis Euroopa Kohtu president kõik eelnimetatud kohtuasjad menetluse huvides.

31.

Kirjalikus menetluses ja 7. veebruari 2013. aasta kohtuistungil osalesid põhikohtuasjade kaebajatena Iberdrola, S.A., Gas Natural SDG, S.A., Tarragona Power, S.L., Bizkaia Energía, S.L., Bahía de Bizkaia Electricidad, S.L., E.ON Generación, S.L. ja Endesa, S.A. ning Hispaania Kuningriik ja Euroopa Komisjon.

32.

Tribunal Supremo küsib, kas elektrienergia tootmise tasu (hulgimüügiturul) on lubatud vähendada summa võrra, mis vastab teatava konkreetse ajavahemiku kohta tasuta eraldatud saastekvootide väärtusele. Selles küsimuses on kasutatud nii kuningliku dekreetseaduse 3/2006 artikli 2 kui ka korralduse ITC/3315/2007 artikli 3 lõike 1 ja artikli 5 lõike 1 sõnastust, milles on vastav vähendamine või maks ette nähtud.

33.

Küsimus ei anna siiski ülevaadet kogu olukorrast. Korralduse ITC/3315/2007 artikli 3 lõike 2 ja artikli 5 lõike 2 kohaselt vastab maks saastekvootide väärtuse integreerimise tulemusena turul saadud lisatulule. Korralduse artiklid 4 ja 6 ning poolte seisukohad näitavad, et tasu ei vähendata alati tasuta eraldatud saastekvootide koguväärtuse võrra. Nagu eelotsusetaotlustes on sõnaselgelt öeldud, on valitsus, arvestades saastekvootide saamist tasuta, piirdunud üksnes nende kajastamise neutraliseerimisega lõplikus elektrihinnas. Selle seadusandliku meetme aluseks on mõte, et ilma vähenduseta saaksid elektritootjad „teenimatut kasumit”.

34.

Seega tuleb eelotsusetaotlust mõista nii, et kas direktiivi 2003/87 artikliga 10 on vastuolus selliste siseriiklike seadusandlike meetmete kohaldamine nagu käesolevas kohtumenetluses käsitletavad, mille tagajärjel vähendatakse elektrienergia tootmise eest makstavat tasu maksu kehtestamise kaudu selle summa võrra, mille võrra see tasu on tasuta eraldatud saastekvootide saamise tulemusel tõusnud.

35.

Direktiivi 2003/87 artikli 10 kohaselt eraldasid liikmesriigid vaidlusaluseks ajavahemikuks vähemalt 95% saastekvootidest tasuta. See säte ei võimalda seega juba oma sõnastuse poolest makse, mis kujutaksid endast tasu saastekvootide eraldamise eest.

36.

Seevastu ei reguleeri direktiivi 2003/87 artikkel 10 saastekvootide kasutamist. Selles osas tuleneb artiklist 12, et saastekvootide omanikud võivad neid teistele isikutele üle anda või ära kasutada sel viisil, et nad paiskavad direktiivi kohaldamisalasse kuuluvatest käitistest atmosfääri kasvuhoonegaase. Direktiivis ei ole ette nähtud seda, mil määral võivad liikmesriigid võtta kasutamist koormavaid meetmeid.

37.

Järelikult tuleb lähtuda sellest, et põhimõtteliselt ei keela direktiiv 2003/87 kehtestada üldisi sätteid, mis seoses saastekvootide kasutamisega toovad kaasa kulusid, näiteks kehtestada käibe- või tulemimaksu.

38.

Tasuta eraldamise põhimõttest ei tohi siiski kõrvale hiilida meetmete kaudu, mis küll väliselt ei ole seotud eraldamisega, aga tegelikult toovad kaasa eraldamise eest tasu kehtestamise.

39.

Muu hulgas ei ole direktiiviga 2003/87 ja eelkõige selle artikliga 10 kooskõlas ka teised sätted, millega kaudselt seotakse saastekvootide eraldamine tasuga, kui need oma toime poolest on vastuolus direktiivi süsteemi ja eesmärkidega.

40.

Seepärast kontrollin ma esiteks seda, kas Hispaania maksu saab otseselt või kaudselt käsitleda tasuna saastekvootide eraldamise eest (selle kohta allpool jaotis 1), ja siis analüüsin direktiivi eesmärke (selle kohta allpool jaotis 2). Lõpuks käsitlen ma veel Euroopa Liidu põhiõiguste hartat (selle kohta allpool jaotis 3).

41.

Hispaania õigusnormid ei too kaasa seda, et elektrienergiat tootvad ettevõtjad peaksid nimetatud saastekvootide eraldamise eest vahetult maksma. Pigem saavad nad saastekvoodid tasuta.

42.

Maks on siiski seotud elektrienergia müügiga elektriturul. Põhimõtteliselt võivad maksmiskohustused elektrienergia müümisel rikkuda saastekvootide tasuta eraldamise nõuet kaudselt. Käesolevas asjas toetab niisugust seisukohta eelkõige asjaolu, et saastekvootide tasuta eraldamist arvestatakse maksu arvutamisel. Selles võib seisneda saastekvootide eraldamise maksustamine tagantjärele.

43.

Antud käsitluse vastu räägib siiski asjaolu, et maks ei ole otseses proportsioonis eraldatud saastekvootide kogusega, vaid sõltub elektrijaama liigist. Seda arvutatakse põhimõtteliselt nii – nagu nähtub näiteks Iberdrola ja Tarragona Power esitatud andmetest ( 5 ) –, et sellega maksustatakse ainult hinnalisa, mis põhineb kombitsükliga elektrijaamade poolt saastekvootide alternatiivkulude arvesse võtmisel. ( 6 )

44.

Nagu Hispaania on muu hulgas selgitanud, ei kehti maks mitte ainult neile elektrienergia tootjatele, kes eraldatud saastekvoote elektritootmiseks kasutavad, vaid korralduse ITC/3315/2007 artikli 4 punkti a ja artikli 6 punkti a kohaselt ka neile, kes saastekvoote ei vaja, nagu hüdro- ja tuumaelektrijaamade käitajad. Ka need elektrijaamade käitajad saavad ühtse elektrihinna kaudu kasu sellest, et kombitsükliga elektrijaamade käitajad võtavad alternatiivkulud arvesse.

45.

Siia lisandub veel see, et maks ei kuulu kohaldamisele juhul, kui elektrijaamade käitajad tasuta eraldatud saastekvoodid järelturul maha müüvad.

46.

Vastupidiselt ettevõtjate väidetule ei ole seega tegemist kaudse tasuga saastekvootide eraldamise eest, vaid maksuga elektrienergia tootmise pealt. Eraldamine on ainult üks paljudest teguritest, mida maksu arvutamisel arvestatakse.

47.

Direktiivi 2003/87 ja eelkõige selle artiklit 10 ei tohi samas tõlgendada nii, et sellega on lubatud saastekvootide saajate koormamine, juhul kui see koormamine arvestab lisaks teistele kriteeriumidele ka tasuta saastekvootide eraldamist ja see ei ole kooskõlas direktiivi süsteemi ja eesmärkidega.

48.

Direktiivi artikli 1 sõnastuse järgi luuakse selle direktiiviga ühenduses kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem, mille eesmärk on vähendada tulemuslikult ja majanduslikult tõhusalt kasvuhoonegaaside heitkoguseid.

49.

Seega seisneb saastekvootidega kauplemise süsteemi lõppeesmärk keskkonna kaitsmises kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamise läbi; kuid see süsteem ei vähenda ise neid heitkoguseid, vaid julgustab ja soodustab leidma majanduslikult soodsaimat lahendust nende heitkoguste vähendamiseks. ( 7 )

50.

Samuti selgub, et saastekvootidega kauplemise süsteemi majanduslik loogika seisneb selles, et kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamiseni jõutaks vähima võimaliku kuluga. Süsteemi eesmärk on, eeskätt jagatud kvootide müüki võimaldades, soodustada iga süsteemiosalise puhul talle algselt antud kvoodist madalama kasvuhoonegaaside heitkoguse atmosfääri paiskamist, et ülejäägi saaks võõrandada teisele osalisele, kelle heitkogus ületab talle antud kvooti. ( 8 )

51.

Hispaania maks on direktiiviga järelikult vastuolus juhul, kui maks kahjustab direktiivi loodud turumehhanismi (selle kohta allpool jaotis a) või takistab selle mehhanismi heitkoguste vähendamise eesmärki (selle kohta allpool jaotis b).

52.

Ettevõtjate seisukoht rajaneb kokkuvõttes ideel, et „juhusliku kasumi” kogumine on süsteemiga vastuolus. Kuna direktiiv 2003/87 annab neile tasuta õigused, mida nad saavad majanduslikult realiseerida, peaksid nad saama endale ka neist õigustest saadava tulu, milleks käesolevas asjas on „juhuslik kasum”.

53.

Selle seisukoha puhul tuleb nõustuda, et direktiivi süsteem arvestab sellise „juhusliku kasumi” võimalusega ja ei kehtesta selle kogumist ega tauni „juhuslikku kasumit” üheski kohas.

54.

Siiski on õigluse üldpõhimõtetega, eriti võrdse kohtlemise põhimõttega, vastuolus see, kui liit annab teatud ettevõtjatele eeliseid, mida ei saa põhjendada vastusoorituse ega ühegi muu õigustusega. Käesolevas asjas saavad elektrienergiat tootvad ettevõtjad tasuta saastekvoote ilma vastusooritust tegemata. Nad võivad saastekvoote müüa või kasutada elektrienergia tootmisel ja elektrimüügi puhul võtta saastekvootide alternatiivkulud arvesse hinna kujundamisel. Ettevõtjad, kes ei kuulu direktiivi 2003/87 kohaldamisalasse, seevastu ei saa saastekvoote. Ja kui need teised ettevõtjad tegelevad kohaliku elektrijaotamisega, peavad nad elektrienergia ostmisel isegi rahastama elektrijaamade eelist, nende „juhuslikku kasumit”.

55.

Direktiivi 2003/87 ei tohi seega mõista nii, et see keelab põhimõtteliselt liikmesriikidel elektrienergiat tootvatelt ettevõtjatelt ära võtta tasuta eraldatud saastekvootide kasutamise eeliseid. Ettevõtjate argument peab järelikult paika ainult juhul, kui „juhuslik kasum” on vajalik muudel direktiivis nimetatud põhjustel.

Süsteemi järkjärguline rakendamine

56.

Direktiivi 2003/87 kohta tehtud komisjoni ettepaneku kohaselt pidi saastekvoote käesolevas asjas vaidlusaluseks ajavahemikuks eraldama tasuta, kuna kasvuhoonegaaside heitekoguste piiramiseks puudusid veel rahvusvahelised kohustused. ( 9 ) Ka ei olnud teada saastekvootide hind. ( 10 ) Saadavate kogemuste alusel tahtis komisjon järgmisteks eraldamisperioodideks teha otsuse eraldamise meetodi kohta. ( 11 ) See vastab järkjärgulisele lähenemisele, mis iseloomustab saastekvootidega kauplemise süsteemi rakendamist. ( 12 )

57.

Antud lähenemine võib õigustada saastekvootide esialgset tasuta eraldamist. See aga ei välista eraldamisest saadava eelise tagasinõudmist, kui viimase ulatust saab kindlaks teha.

Rahvusvaheline konkurents

58.

Edasi võib eeldada, et tasuta eraldamine on osa direktiivi 2003/87 põhjenduses 5 nimetatud eesmärgist pidurdada võimalikult vähe majandusarengut ja tööhõivet. Selle põhimõtteliselt õiguspärase eesmärgiga ( 13 ) on kooskõlas eelkõige rahvusvaheliselt konkureerivate ettevõtjate koormuse piiramine. Nagu komisjon märgib, on neil raske võtta saastekvootide kulu oma hindades arvesse, kui nende konkurendid vastavaid kulusid kandma ei pea.

59.

Elektrienergiat toovad ettevõtjad aga ei konkureeri reeglina rahvusvaheliselt. Seega saavad nad saastekvootide kulusid suuremalt jaolt oma hindades arvestada ( 14 ) ja nad ei vaja sellist kaitset.

Konkurents siseturul

60.

Direktiivi 2003/87 põhjenduse 7 kohaselt on ühenduse sätted, mis käsitlevad saastekvootide eraldamist liikmesriikides, olulised, et aidata kaasa siseturu terviklikkuse säilitamisele ja vältida konkurentsimoonutusi. ( 15 ) Saastekvootide eraldamine peamiselt tasuta aitab samuti neid eesmärke saavutada.

61.

Konkurentsi siseturul võiks põhimõtteliselt moonutada see, kui mõned ettevõtjad saavad tasuta eraldatud saastekvootide alternatiivkuludena arvesse võtmise kaudu nautida „juhuslikke kasumeid”, teised aga peavad selle kasumi ära andma. ( 16 ) See on nii ka elektrisektoris, kuna Hispaanial on Prantsusmaa ja Portugaliga tarnelepingud. ( 17 )

62.

Ka siseturul ei ole täielik maksude ühtlustamine siiski vajalik. Erinevused liikmesriikide õiguses võivad puudutatud isiku jaoks vastavalt olukorrale olla soodsad või ebasoodsad. ( 18 ) Seega ei saa saastekvootide tasuta eraldamise põhimõttega ka konkurentsi kaitse puhul siseturul olla vastuolus iga tasu, millega liikmesriigid saastekvootide eraldamise kaudselt seovad.

63.

Järelikult peab ka nimetatud osas olema määravaks see, et Hispaania maks ei ole seotud saastekvootide eraldamisega, vaid nende kasutamisega elektrienergia tootmiseks. Samal ajal kui saastekvootide eraldamist reguleerivad direktiivi 2003/87 kohaselt ühised sätted, ei kehti see saastekvootide kasutamisele kehtestatud maksude kohta. Lisanduva „juhusliku kasumi” äravõtmisel on oluliselt väiksem mõju konkurentsile kui saastekvootide eraldamise erinevatel kuludel, see tähendab vajalike tootmisvahendite soetamisel.

64.

Siseturu vajalik kaitse tagatakse seejuures nii, et liikmesriigid peavad „juhusliku kasumi” kogumisel järgima ka liidu õigust, ( 19 ) eelkõige põhivabadusi. Käesolevas asjas kohaldatav koguselise ekspordipiirangu keeld ELTL artikli 35 tähenduses eeldab siiski, et vastav meede mõjutab tegelikkuses eksporti rohkem kui kaupade turustamist siseturul. ( 20 ) Vaidlusaluse maksuga kogutakse „juhuslikku kasumit” ekspordi puhul siiski samamoodi kui elektri puhul, mida turustatakse siseturul.

65.

Mõned menetluses osalevad ettevõtjad heidavad kehtestatud maksuga seoses ette ka seda, et maks on kehtestatud ainult elektrienergia tootmisele, aga mitte teistele majandusharudele, kus samuti saadi tasuta saastekvoote.

66.

Siiski ei paista, et elektrienergia tootmine oleks otseses konkurentsis teiste majandusharudega. Võrgu kaudu elektrienergiaga varustamist ei ole peaaegu võimalik majanduslikult mõistlikel tingimustel asendada. Seega ei saa majandusharude erinev kohtlemine konkurentsi või turumehhanismi tõhusust tuntavalt takistada.

Vahejäreldus

67.

Kokkuvõttes tuleb tuvastada, et põhikohtuasjas vaidlusalune maks ei ole direktiivi 2003/87 turumehhanismiga vastuolus.

68.

Samas ei tohi maks turumehhanismi raames kaasa tuua stiimuleid, mis oleks vastuolus direktiivi 2003/87 eesmärgiga vähendada kasvuhoonegaaside heitekoguseid.

69.

Esimene vastuolu heitkoguste vähendamise eesmärgiga võib tuleneda maksu mõjust tarbijahindadele. Menetluses osalevad elektritootjad rõhutavad, et liidu seadusandja lähtus direktiivi 2003/87 vastu võttes sellest, et tasuta eraldatud saastekvootide väärtust võetakse hindade kujundamisel arvesse. ( 21 )

70.

See argument tugineb põhimõtteliselt õigel kaalutlusel. Kui saastekvootide alternatiivkulud võetakse tarbijahindade kujundamisel arvesse, antakse tarbijatele selle hinnasignaali kaudu lisastiimul tarbida vähem elektrit ja seega aidata kaasa kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamisele.

71.

Kuigi direktiivis 2003/87 pole seda lõpptarbijatele suunatud stiimulit sõnaselgelt nimetatud, tuleneb see direktiivi loodud turumehhanismi loogikast. Selle mehhanismi eesmärk on nimelt määrata keskkonna koormamisele niisugune hind, et vastavaid kulusid arvestaksid kõik asjaomased isikud oma otsuste tegemisel.

72.

„Juhusliku kasumi” kogumine, mis tuleneb nende kulude arvessevõtmisest, ei ole siiski tingimata turumehhanismi selle eesmärgiga vastuolus. Lõpptarbijatele antavat hinnasignaali ei moonuta see, et elektrienergiat tootvad ettevõtjad peavad hulgimüügiturul andma ära võimaliku lisatulu.

73.

Käesolev maks võib turumehhanismiga siiski olla vastuolus osas, milles maksu eesmärk on lõpptarbijate koormuse vähendamine elektrienergiat tootvate ettevõtjate „juhusliku kasumi” võrra.

74.

Tribunal Supremo andmetel on see nimelt seotud nõudmisega, mida eraisikutest lõpptarbijad tõenäoliselt tulevikus täitma peavad. See nõudmine vastab niinimetatud tariifidest tingitud puudujäägile. Puudujääk tekib seetõttu, et Hispaanias määratakse tarbijahinnad kindlaks riiklikult. Viimastel aastatel olid need sel moel kindlaks määratud hinnad liiga madalad, et katta kohalike elektriga varustamise ettevõtjate kulusid, kes pidid elektrit ostma hulgimüügiturult. Seega tekkis neil ettevõtjatel puudujääk. Korralduse ITC/3315/2007 lisasätte kohaselt võetakse vaidlusalune maks puudujäägi summast maha, niisiis aitab see puudujääki vähendada. Kui eeldada, et Hispaania riik jätab kohalike elektriga varustamise ettevõtjate tariifidest tingitud puudujäägi ühel päeval kõrgemate elektrihindade kaudu tarbijate kanda, vähendab maksu kogumine järelikult kaudselt tarbijate koormust.

75.

See koormuse vähendamise mõju on siiski liiga ebaselge, et mõjutada hinnasignaali. Hinnasignaali takistab pigem tarbijahindade riiklik kindlaksmääramine, kuna hinnad on nii madalad, et alternatiivkulude arvessevõtmine ei jõua tarbijateni.

76.

Tarbijate koormuse võimalik vähendamine maksu kui sellise kaudu ei ole seega direktiiviga 2003/87 vastuolus.

77.

Iberdrola ja Tarragona Power väidavad Gas Naturali, Bizkaya Energia ja Bahía de Bizkaia Electricidad heakskiidul, et maks seab energiatõhusamad elektrijaamad halvemasse olukorda. Eriti energiatõhusatelt kombitsükliga elektrijaamadelt kogutakse tõepoolest oluliselt suurem osa tasuta eraldatud saastekvootide turuväärtusest kui väiksema energiatõhususega elektrijaamadelt. Iberdrola ja Taragona Poweri kirjeldatud näidetes ( 22 ) eraldati kombitsükliga elektrijaamadele saastekvoote umbes 11,9 miljoni euro väärtuses ja neid maksustati 7,4 miljoni euro suuruse maksuga, see tähendab umbes 62% ulatuses. Söeelektrijaama, mis sai umbes 12,7 miljoni euro väärtuses saastekvoote, maksustati seevastu ainult 3 miljoni euro suuruse maksuga, see tähendab 23,6% ulatuses. Selles erinevalt intensiivses koormamises seisneb halvemasse olukorda seadmine.

78.

Antud argument tugineb direktiivi 2003/87 põhjenduses 20 väljendatud mõttele, et kasvuhoonegaaside heitkoguseid peab vähendama ka energiatõhusama toodangu abil. Selle eesmärgiga oleksid vastuolus meetmed, mis kahjustaksid energiatõhusamate tehnoloogiate kasutamise stiimuleid.

79.

Eri liiki elektrijaamade koormus tundub ebaproportsionaalne siiski ainult seoses saastekvootide tasuta eraldamisega. Tegelikult koormatakse kõiki elektrijaamade liike võrdselt, nimelt nende „juhusliku kasumi” ulatuses. Ainult et mitte alati ei ole see vastavuses tasuta eraldatud saastekvootide kogusega.

80.

Selline efekt tuleneb eespool kirjeldatud elektrihinna kujunemisest Hispaania hulgimüügiturul. ( 23 ) Kuna hind määratakse kindlaks kombitsükliga elektrijaamade pakkumiste alusel, saavad kõik soodsamalt tootvad elektrijaamad oma elektri eest nagunii tulu, mis vastab kombitsükliga elektrijaamade hinna ja teiste elektrijaamade muude kulude vahele. „Juhuslik kasum” vastab ainult sellele tuluosale, mille võrra tulu kasvab kombitsükliga elektrijaamade saastekvootide alternatiivkulude arvesse võtmise tõttu. See nähtub ka asjaolust, et „juhuslikku kasumit” kogutakse sama suures summas ka neilt elektrijaamadelt, kes saastekvoote üldse ei vaja või pole neid üldse saanud. ( 24 )

81.

Teiste elektrijaamade ulatuslikumat maksustamist ei saaks enam õigustada „juhusliku kasumiga”. Nii maksustataks tulu, mis oleks tekkinud ka ilma tasuta saastekvootide alternatiivkulusid arvesse võtmata.

82.

Järelikult ei seata eriti energiatõhusaid kombitsükliga elektrijaamasid teiste elektrijaamadega võrreldes halvemasse olukorda. Kombitsükliga elektrijaamade suhteliselt suurem koormus tuleneb pigem sellest, et nemad määravad elektrihinna suuruse ja nende poolt arvesse võetud saastekvootide alternatiivkulud kujutavad endast kogutavat „juhuslikku kasumit”. See on ka nende kõrgemate tootmiskulude vajalik tagajärg.

83.

Hispaania maks on samas kujundatud nii, et see kahjustab heitgaaside vähendamise stiimulit. Euroopa Kohtu küsimuse peale kinnitas Hispaania, et kasutatava valemi kohaselt maks suureneb juhul, kui parandatakse elektrijaama energiatõhusust.

84.

Sellise mõju põhjus on maksu arvutamise valemi struktuur. Valemis jagatakse kombitsükliga elektrijaamade heitmekoefitsient selle elektrijaama heitmekoefitsiendiga, mille maksu arvutatakse. Käitise heitmekoefitsient on megavatt-tunni elektri tootmisel toodetav süsinikdioksiidi kogus tonnides.

85.

Elektrijaama energiatõhususe parandamisega tekib elektrienergia tootmisel vähem süsinikdioksiidi; seega on selle heitmekoefitsient väiksem. Seega muutub kombitsükliga elektrijaama heitmekoefitsiendi jagamisel vähenenud heitmekoefitsiendiga jagatis suuremaks. Kuna kõik teised valemi tegurid jäävad samaks, peab sellisel juhul maksusumma tõusma.

86.

Hispaania selgitab küll, et energiatõhususe tõstmine on juba seepärast majanduslikku eelist loov, kuna vajatakse vähem saastekvoote. Igal juhul vähendab kõrgem maksusumma seda majanduslikku eelist siiski märkimisväärselt.

87.

Seda illustreerib Euroopa Kohtu küsimuse peale Hispaania toodud näide korralduse ITC/3315/2007 artikli 4 punkti b kohaldamise kohta. Analüüsitav hüpoteetiline elektrijaam toodaks esialgu ühe megavatt-tunni elektri tootmisel ühe tonni süsinikdioksiidi. 2259 gigavatt-tunnise kogutoodangu juures tekib 2258762 tonni süsinikdioksiidi. 15,6636 euro suuruse hinna puhul süsinikdioksiidi tonni kohta oleks vajalike saastekvootide väärtus 35380339 eurot. Maksusumma suurus oleks 9699252 eurot.

88.

Kui selle elektrijaama energiatõhusust parandataks nii palju, et ühe megavatt-tunni elektri tootmisel tekiks veel vaid 0,8 tonni CO2-ekvivalenti, oleks saastekvoote veel vaja vaid 28304271 euro väärtuses. Maksusumma ulatuks siiski 12124065 euroni.

89.

Saastekvootide kokkuhoiuga saavutatud 7076068 euro suurune kulueelis väheneb maksusumma suurenemise tõttu 4651255 eurole.

90.

Analüüsitavast näitest energiatõhusamate käitiseliikide puhul võib ette tulla, et majanduslik eelis väheneb isegi suuremal määral. Muu hulgas langeks maksusumma suurus energiatõhususe vähenemisel.

91.

Seega ei ole vaidlust selles, et maksu diferentseerimine heitkoguste vähendamise kahjuks kahjustab energiatõhususe tõstmise ja tõhususe vähenemise vältimise stiimulit. Selles osas kahjustab Hispaania maks direktiivi 2003/87 süsteemi ja on sellega vastuolus.

92.

Seeläbi aga ei seata kahtluse alla maksu tervikuna. Pigem piisab sätete kohaldamisest nii, et elektrijaama energiatõhususe parandamine ei too kaasa kõrgemat maksusummat.

93.

Heitkoguste vähendamise eesmärk on põhikohtuasjas vaidlusaluse maksuga vastuolus ainult selles ulatuses, milles elektrijaama energiatõhususe parandamine toob kaasa kõrgema maksusumma.

94.

Terviklikkuse huvides tahan lühidalt veel analüüsida Euroopa Liidu põhiõiguste hartat. Harta artikli 51 lõike 1 kohaselt kehtib see liikmesriikidele üksnes liidu õiguse kohaldamise korral. ( 25 )

95.

Hispaania kehtestatud maks ei tulene otseselt direktiivi 2003/87 ülevõtmisest ja Hispaania ei ole seda kehtestanud ka talle direktiiviga antud pädevuse teostamise raames. ( 26 ) Samas on antud maks kehtestatud reaktsioonina probleemile, mis tuleneb direktiivis sätestatud tasuta eraldamise põhimõttest. Lisaks sellele on direktiivi alusel tasuta eraldatud saastekvoodid üks maksu arvutamise tegureist. Järelikult ei saa maksu välja jätta liidu õiguse rakendamise valdkonnast. Seetõttu analüüsin järgnevalt seda, kas maks on kooskõlas võrdse kohtlemise, õiguspärase ootuse kaitse ja õiguskindluse põhimõtetega.

96.

Võrdse kohtlemise põhimõte või diskrimineerimiskeelu põhimõte nõuavad, et sarnaseid olukordi ei käsitleta erinevalt ega erinevaid olukordi ühtemoodi, kui selline käsitlus ei ole objektiivselt põhjendatud. ( 27 ) Erinev kohtlemine on õigustatud, kui see põhineb objektiivsel ja mõistlikul kriteeriumil, st kui see on kooskõlas asjassepuutuvate õigusnormide õiguspärase eesmärgiga ning kui selline erinevus on proportsionaalne kõnesoleva kohtlemisega taotletud eesmärgi suhtes. ( 28 ) Asjassepuutuvad õigusnormid peavad seega olema proportsionaalsed vastava olukorra erinevuste ja sarnasustega. ( 29 ) Direktiivis 2003/87 leiab see põhimõte erilise väljenduse III lisa punkti 5 jaotuskriteeriumi näol, mille kohaselt on liikmesriikidel keelatud saastekvootide eraldamisel anda teatavatele ettevõtjatele ja tegevusaladele põhjendamatut eelist.

97.

Kuna Hispaania maks on kehtestatud ainult elektrienergia tootmisele, on maks võrdse kohtlemise põhimõttega kooskõlas, kui see sektor teistest majandusharudest piisavalt erineb. Selliste erinevuste kasuks räägivad eeltoodud kaalutlused ning asjaolu, et liidu seadusandja on direktiivi 2003/87 läbi vaadates teinud kindlaks, et elektrisektoris on võimalik suurenenud kulud edasi suunata ja seepärast peaks saastekvoote selles sektoris eraldama ainult enampakkumistel. ( 30 ) Sellega on liidu seadusandja ühtlasi vihjanud, et selles sektoris saadakse „juhuslikku kasumit”. Teiste sektorite puhul ei ole ta võrreldavaid asjaolusid tuvastanud. Neis saadakse edaspidigi osa vajalikest saastekvootidest tasuta.

98.

Kuigi üldreeglina on õiguskindluse põhimõttega vastuolus see, kui ühenduse õigusakti ajalise kehtivuse alguspunktina on määratud jõustumisest varasem kuupäev, võib see erandkorras olla ka teisiti, kui seda nõuab üldistes huvides seatud eesmärk ja kui huvitatud isikute õiguspärase ootuse põhimõttest on nõuetekohaselt kinni peetud. ( 31 )

99.

Käesoleva maksu suurus määrati kindlaks alles 15. novembri 2007. aasta korraldusega ITC/3315/2007, see kehtis aga juba 2006. aasta kohta. Seega ei saa vastuolu õiguskindluse põhimõttega juba ette välistada. Kui aga Hispaania seisukohad käesolevas asjas tasuta eraldatud saastekvootide alusel „juhusliku kasumi” saamise kohta paika peavad, leian ma, et maksu tagasiulatuv kehtestamine on õigustatud. Kui maksusumma suurus on algusest peale kindlaks määratud, võib nimelt karta, et see võetakse hinna kujundamisel lihtsalt veel ühe kulutegurina arvesse. Kuna aga „juhusliku kasumi” maksustamise põhimõte oli kindlaks määratud juba kuningliku dekreetseaduse 3/2006 vastuvõtmisega 2006. aasta märtsis, ei saanud ettevõtjad ka loota, et nad võivad võimaliku „juhusliku kasumi” endale jätta.

100.

Esitatud põhjendustest lähtudes teen ettepaneku vastata eelotsuse küsimusele järgmiselt:

Direktiivi 2003/87/EÜ, millega luuakse ühenduses kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem, artikliga 10 ei ole põhimõtteliselt vastuolus selliste seadusandlike siseriiklike meetmete kohaldamine nagu käesolevas kohtumenetluses käsitletavad, mille tagajärjel vähendatakse elektrienergia tootmise eest makstavat tasu maksu kehtestamise kaudu selle summa võrra, mille võrra see tasu on tasuta eraldatud saastekvootide saamise tulemusel suurenenud. Neid sätteid ei ole aga lubatud kohaldada nii, et elektrijaama energiatõhususe parandamine toob kaasa kõrgema maksusumma.