1. 

Normihierarhia on tänapäevastes õigussüsteemides tavaline. See seostub ideega õigusaktide vertikaalsest korraldamisest, mille puhul madalama astme õigusakte kehtestatakse vastavalt kõrgema staatusega õigusaktis sisalduvatele volitusnormidele. Nii täiendavad seadusandja poolt parlamentaarses menetluses vastu võetud esmaseid õigusakte teisesed õigusaktid, ( 2 ) mida võtab vastu täitevvõim esmases, seadusandlikus aktis sätestatud volitusnormi alusel. Niisuguseid õigusakte saab täitevvõim sageli vastu võtta vastavalt korrale, mis ei ole nii keeruline kui esmaste õigusaktide puhul kohaldatav. ( 3 )

2. 

Käesolevas eelotsusetaotluses esitab Verwaltungsgericht Berlin (Saksamaa) küsimuse, millele Euroopa Kohus kohtuasjas Flachglas Torgau ei vastanud, ( 4 ) sest see ei olnud nimetatud kohtuasja lahendi suhtes oluline: nimelt selle kohta, kas riigivõimu täitevharu on direktiivi 2003/4 ( 5 ) artikli 2 lõike 2 tähenduses seadusandjana tegutsev asutus või institutsioon, kui ta võtab vastu määrusandlikke akte esmastes õigusaktides sisalduvate volitusnormidega antud õiguspädevuse alusel.

3.

Euroopa Liit, tema liikmesriigid ja veel 19 riiki on 30. oktoobril 2001 jõustunud Århusi konventsiooni osalised. ( 6 ) Konventsioon rajaneb kolmel „sambal”: teabe kättesaadavus, üldsuse osalemine ja õigus pöörduda kohtusse. Konventsiooni preambulis on muu hulgas järgmised põhjendused:

4.

Konventsiooni artikli 2 lõike 2 kohaselt hõlmab mõiste „avaliku võimu organ” muu hulgas konkreetselt „riigi, piirkonna või muu tasandi valitsus[t]”, samuti avalik-õiguslikke, sealhulgas keskkonnaga seotud kohustuste või ülesannetega füüsilisi ja juriidilisi isikuid, ent mitte „kohut ega seadusandjat”.

5.

Konventsiooni artikkel 4, millega on sisse seatud nimetatud esimene sammas, kannab pealkirja „Keskkonnainfo kättesaadavus”. Selle esimesed kaks lõiget kohustavad konventsiooniosalisi tagama sisuliselt seda, et kui avaliku võimu organitelt taotletakse keskkonnateavet, avalikustavad need asutused selle teabe võimalikult kiiresti, ilma et taotleja peaks oma huvi tõendama. Artikli 4 lõigetes 3 ja 4 on ette nähtud teatavad alused, millele tuginedes võib jätta keskkonnateabe taotluse rahuldamata. Artikli 4 lõike 4 viimases lõigus on sätestatud: „Info avalikustamisest keeldumise põhjendusi tõlgendatakse kitsendavalt, arvestades vajadust info avalikustamisega rahuldada üldsuse huvi ja seda, kas taotletud info käsitleb heidete keskkonda viimist.”

6.

Konventsiooni artikli 8 pealkiri on „Üldsuse osalemine määruste ja muude üldkohustuslike õigusaktide ettevalmistamisel”. Seal on ette nähtud, et konventsiooniosalised peavad püüdma edendada üldsuse tõhusat osalemist asjakohases etapis, mil niisuguste õigusaktide ettevalmistamisel on võimalused veel avatud.

7.

ELTL artikkel 289 käsitleb seadusandlikke akte Euroopa Liidu süsteemis. Artikli 289 lõikes 3 on sätestatud, et seadusandliku menetluse teel vastuvõetud õigusaktid on seadusandlikud aktid. ELTL artikkel 290 määratleb delegeeritud aktid ning seab Euroopa Liidu tasandil sisse selliste aktide kehtestamise tingimused ja kontrolli.

8.

Keskkonnamõju hindamise direktiivi ( 7 ) eesmärk on ühtlustada teatavate projektide teostamise käigus tõenäoliselt tekkiva keskkonnamõju hindamist. Direktiivi põhjenduses 6 on märgitud, et „tõenäolise olulise keskkonnamõjuga riiklike ja eraprojektide teostusluba tuleks anda ainult pärast nende projektide tõenäolis[…]e olulis[…]e keskkonnamõju eelnevat hindamist; sellisel hindamisel tuleb lähtuda arendaja esitatud asjakohasest teabest, mida võivad täiendada kõnealuse projektiga võimalikult seotud asutused ja isikud”.

9.

Keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 1 lõikes 5 on sätestatud, et direktiivi ei kohaldata selliste projektide suhtes, mille üksikasjad võetakse vastu konkreetse siseriikliku õigusaktiga, sest direktiivi eesmärgid, kaasa arvatud teabe andmine, saavutatakse seadusandliku tegevuse kaudu.

10.

Direktiiv 2003/4 hõlmab Århusi konventsiooni esimest sammast ja kolmanda samba neid osi, mis on olulised teabe kättesaadavuse seisukohalt.

11.

Direktiivi 2003/4 põhjendustes 1, 5, 7, 11 ja 16 on märgitud:

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]”.

12.

Direktiivi 2003/4 artiklis 1 on sätestatud:

„Käesoleva direktiivi eesmärgid on:

13.

Direktiivi 2003/4 artikli 2 lõikes 1 on määratletud mõiste „keskkonnateave” kui „kirjalikus, nähtavas, kuuldavas, elektroonilises või mis tahes muus materiaalses vormis olev teave, mis käsitleb:

[…]”.

14.

Artikli 2 lõikes 2 on mõiste „riigiasutus” määratletud kui:

[…]

Liikmesriigid võivad sätestada, et see määratlus ei hõlma asutusi ega institutsioone, kes tegutsevad õigusemõistjana või seadusandjana. […]”

15.

Artikli 2 lõikes 3 on mõiste „riigiasutuse valduses olev teave” määratletud kui „selle asutuse koostatud või saadud ja tema valduses olev keskkonnateave”.

16.

Artikli 3 lõikes 1 on ette nähtud:

„Liikmesriigid tagavad, et riigiasutused peavad vastavalt käesoleva direktiivi sätetele tegema nende valduses oleva või nende nimel hoitava keskkonnateabe kättesaadavaks igale taotlejale tema taotluse korral, ilma et ta peaks tõestama oma huvi.”

17.

Artikkel 4 kannab pealkirja „Erandid”. Selle lõigetes 1 ja 2 on näidatud asjaolud, mille korral liikmesriigid võivad sätestada, et keskkonnateabe nõude võib tagasi lükata. Need asjaolud kajastavad Århusi konventsiooni artikli 4 lõigete 3 ja 4 sätteid. ( 8 ) Artikli 4 lõike 2 teises lõigus on sätestatud: „Lõi[get]es 1 ja 2 mainitud tagasilükkamise põhjuste tõlgendamine peaks olema piiratud, võttes arvesse, kas avalikustamine teeniks konkreetsel üksikjuhul üldsuse huvisid” [täpsustatud tõlge].

18.

Saksamaa föderaalsesse õigusesse rakendati direktiiv 2003/4 seadusega Umweltinformationsgesetz (edaspidi „keskkonnateabe seadus”).

19.

Keskkonnateabe seaduse § 2 lõike 1 punkti 1 kohaselt on teavet andma kohustatute seas „valitsus ja teised avaliku halduse asutused”. Paragrahvi 2 lõike 1 punkti 1 alapunktiga a aga on nende kohustuslaste hulgast sõnaselgelt välja jäetud „kõrgeima tasandi föderaalvõimu asutused, kui nad tegutsevad seadusandlikus menetluses või kehtestavad määrusandlikke akte [(Rechtsverordnungen)]”.

20.

Siseriiklikud õigusnormid ( 9 ) volitavad Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (Saksamaa majandus- ja tehnoloogiaministeerium; edaspidi „ministeerium”) vastu võtma määrusi, millega muudetakse määrust Pkw-Energieverbrauchskennzeichnungsverordnung (edaspidi „sõiduautode energiamärgistuse määrus”).

21.

Nende volitusnormide alusel võttis ministeerium nõuetekohaselt vastu 22. augusti 2011. aasta määruse ( 10 ). See määrus käsitleb tarbijatele teabe andmist seoses uute sõiduautode kütusekulu, süsinikdioksiidi heitkoguste ja elektrienergia kuluga. Määruse kohaselt tuleb see teave tarbijatele anda enne müügilepingu sõlmimist, sest ollakse seisukohal, et niisugune teave võib mõjutada ostuotsust. Tarbijate otsustest oleneb see, millised sõidukid on tänavaliikluses kasutusel ja heidavad keskkonda süsinikdioksiidi ning seega lõpuks mõjutavad õhku ja atmosfääri.

22.

Keskkonnaühing Deutsche Umwelthilfe esitas 14. oktoobril 2010 ministeeriumile keskkonnateabe seaduse alusel taotluse. Nimelt taotles ta juurdepääsu teabele, mida Saksa autotööstus oli esitanud ministeeriumile 22. augusti 2011. aasta määruse vastuvõtmiseni viinud menetluse ettevalmistusetappides.

23.

Ministeerium jättis Deutsche Umwelthilfe taotluse rahuldamata põhjendusel, et ministeerium tegutses seadusandjana, seega mitte ametiasutusena, kes on kohustatud andma keskkonnateavet.

24.

Deutsche Umwelthilfe vaidlustas selle otsuse Verwaltungsgericht Berlinis, kes on esitanud Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

25.

Kirjalikud seisukohad esitasid Deutsche Umwelthilfe, Saksamaa valitsus ja Euroopa Komisjon, kes kõik esitasid ka suulised seisukohad 17. jaanuaril 2013 peetud kohtuistungil.

26.

Komisjon on juhtinud tähelepanu kolmele küsimusele, mida käsitlen enne oma analüüsi sisu juurde asumist.

27.

Esiteks osutab komisjon, et enne Lissaboni lepingut ei olnud mõiste „seadusandlik akt” Euroopa Liidu tasandil üldiselt määratletud. Seetõttu oli võimalik õigustatult väita, et komisjoni määrused on oma sisult seadusandlikud aktid. ELTL artikli 289 lõiget 3 arvestades ei ole niisugune väide aga enam võimalik. See, kas Euroopa Liidu meede on seadusandlik akt, on nüüd vormi, mitte sisu küsimus. ( 11 ) Komisjon väidab, et kui lähtuda sellest, kas üht või teist tüüpi üldakt liigitub ühes või teises liikmesriigis seadusandlikuks või määrusandlikuks aktiks, oleks vastus küsimusele, kas direktiivi 2003/4 artikli 2 lõikes 2 sätestatud erand on kohaldatav, liikmesriigiti erinev.

28.

Arvestades 27 liikmesriigi õigustavade ja -süsteemide rikkalikku mitmekesisust, näib olevat soovitav kasutada direktiivi tõlgendamisel käsitlusviisi, mille puhul on ühetaolise tõlgenduseni jõudmine tõenäolisem. ( 12 )

29.

Teiseks nõustub komisjon, et Saksa autotööstuse poolt ministeeriumile saadetud teave, millele Deutsche Umwelthilfe juurdepääsu taotleb, on direktiivi 2003/4 artikli 2 lõigete 1 ja 3 tähenduses keskkonnateave. Komisjon märgib aga, et see materjal ei kuulu artikli 2 lõike 2 teise lõigu kohaldamisalasse, sest see ei ole pärit ametiasutuselt. Sellest lähtudes väidab komisjon, et siseriikliku kohtu esimesele küsimusele ei ole vaja vastata.

30.

Ma ei saa sellega nõustuda.

31.

Siseriiklik kohus ei ole pidanud vajalikuks esitada eelotsuse küsimust selle kohta, kas ametiasutusele adresseeritud keskkonnateabe taotlused võivad käsitleda teavet, mida on sellele asutusele andnud eraõiguslik isik. Minu arvates oli tal täielikult õigus seda mitte teha.

32.

Rõhk, mille komisjon asetab kõnesoleva teabe päritolule ja sellele, kas see on tulnud eraõiguslikult isikult või ametiasutuselt, on selgelt vastuolus direktiivi 2003/4 artikli 2 lõikega 3, mille kohaselt riigiasutuse valduses olev teave on „selle asutuse koostatud või saadud ja tema valduses olev keskkonnateave”. Ehkki esimesena nimetatud liiki teave peab tõepoolest (oma nimetuse kohaselt) olema „riigiasutuse” koostatud, ei näe ma head põhjust eeldada, et teisena nimetatud liiki teave peab piirduma üksnes teistelt ametiasutustelt saadud teabega. Otse vastupidi, loomuliku tõlgenduse kohaselt ei ole autorsus oluline: oluline on valdus.

33.

Kolmandaks asub siseriiklik kohus seisukohale, et määrusandlike aktide vastuvõtmine keskkonnateabe seaduse § 2 lõike 1 punkti 1 alapunkti a tähenduses hõlmab kogu sellega otseselt seotud tegevust, sealhulgas konsultatsioone ministeeriumi ja Saksa autotööstuse vahel. Komisjon on seisukohal, et siseriikliku kohtu tõlgendus keskkonnateabe seaduse § 2 lõike 1 punkti 1 alapunktile a on vastuolus direktiivi 2003/4 artikli 2 lõike 2 teise lõiguga, ja pakub välja teistsuguse siseriikliku õiguse tõlgenduse.

34.

Jällegi ei saa ma komisjoni seisukohaga nõustuda.

35.

Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on Euroopa Kohus põhimõtteliselt kohustatud oma seisukohas lähtuma eelotsusetaotluses antud siseriikliku õiguse kirjeldusest. ( 13 )

36.

Peale selle on ELTL artikli 267 sätestatud eelotsusemenetlusele tunnuslik, et siseriiklikus menetluses oleva kohtuasja peab lahendama siseriiklik kohus Euroopa Kohtu vastust arvesse võttes. ( 14 ) Nii on siseriiklike õigusaktide vastavus Euroopa Liidu õigusnormidele eelotsusetaotluse esitanud kohtu hinnata. Euroopa Kohtu ülesanne on siseriiklikule kohtule kriteeriumide andmine direktiivi 2003/4 artikli 2 lõike 2 tõlgendamiseks ja siseriiklike õigusnormide kohaldamiseks, ( 15 ) mitte otsuse tegemine keskkonnateabe seaduse § 2 lõike 1 punkti 1 alapunkti a vastavuse kohta sellele direktiivile. Seega peab Euroopa Kohus siseriikliku kohtu esimesele küsimusele vastuse andma.

37.

Kohtuasjas Flachglas Torgau küsiti Euroopa Kohtult, kas direktiivi 2003/4 artikli 2 lõikes 2 sätestatud erand on kohaldatav ministeeriumidele, kui need osalevad esmaste õigusaktide vastuvõtmise menetluses. Euroopa Kohus otsustas, et sõnastust „asutus[ed või] institutsioon[id], kes tegutsevad […] seadusandjana” tuleb tõlgendada funktsionaalselt. Kui siseriiklike õigusnormide kohaselt on ministeeriumide ülesanne koostada seaduseelnõusid, esitada neid parlamendile ja osaleda seadusandlikus menetluses, sealhulgas eeskätt arvamuste sõnastamise kaudu, võivad nad seetõttu kuuluda kõnealuse erandi kohaldamisalasse (kui liikmesriik otsustab seda kohaldada).

38.

Käesolev asi erineb kohtuasjast Flachglas Torgau. Siin on küsimus selles, kas nimetatud erandi kohaldamisala hõlmab täitevvõimu kehtestatud määrusandlikke akte.

39.

Deutsche Umwelthilfe väitel tuleb direktiivi 2003/4 artikli 2 lõiget 2 tõlgendada kitsalt nii, et selliste õigusaktide vastuvõtmise menetlus jääb selle kohaldamisalast välja. Saksamaa valitsus seevastu peab kohaseks laia tõlgendust. Komisjon märgib, et kitsal tõlgendamisel jääks arvestamata Euroopa Kohtu otsuses Flachglas Torgau sõnastatud funktsionaalne käsitlusviis. Liiga lai tõlgendus aga oleks vastuolus direktiivi tähendusega Århusi konventsiooni arvestavas käsituses.

40.

Kas direktiivi 2003/4 artikli 2 lõikes 2 sätestatud erandit tuleb tõlgendada laialt või kitsalt? Või on olemas kolmaski võimalus, et see erand hõlmab teatavaid määrusandlikke akte, teisi aga mitte? Ja kuidas sel juhul tuleks hõlmatud aktid kategooriana piiritleda?

41.

Direktiivi 2003/4 ega Århusi konventsiooni sõnastusest ei nähtu, kas määrusandlikke akte vastu võtvaid asutusi või institutsioone tuleb pidada „seadusandjana [tegutsevaks]”.

42.

Erandeid üldreeglist tõlgendab Euroopa Kohus kitsalt. ( 16 ) Nii märkis Euroopa Kohus kohtuasjas Flachglas Torgau, et direktiivi 2003/4 artikli 2 lõike 2 teist lõiku ei saa tõlgendada selliselt, et erandi mõju ulatuks kaugemale, kui on tingimata vaja sellega kindlustatavate huvide kaitseks, ning seal ette nähtud erandite ulatus tuleb kindlaks määrata direktiivi eesmärke arvestades. ( 17 ) On selge, et käesolevas kohtuasjas tuleb seda käsitlusviisi järgida.

43.

Peale selle tuleb direktiivi 2003/4 tõlgendamisel arvestada Århusi konventsiooni eesmärke ja süsteemi. ( 18 ) Kui direktiivi tõlgendamisel on valida rohkem kui ühe käsitlusviisi vahel, pean eelistatavaks sellist, mis konventsioonist vähem kõrvale kaldub. ( 19 )

44.

Nii konventsioonis kui ka direktiivis 2003/4 kajastub kindel tahe tagada suurem läbipaistvus, eeskätt seoses kodanike võimalustega nõuda ametiasutustelt selgitusi. ( 20 ) Keskkonnateabe suhtes üldise juurdepääsu õiguse tagamist on sõnaselgelt mainitud konventsiooni artiklis 1 (ja direktiivi artiklis 1). Üldiselt on läbipaistvus kasulik, ehkki piiramatut läbipaistvust ei ole ette nähtud. Nimelt on konventsioonis kui ka direktiivis 2003/4 sedastatud, et eesmärki tagada läbipaistvus võib ahendada vajadus võimaldada ametiasutustel täita oma ülesandeid tarbetute katkestusteta. ( 21 )

45.

Arvestades tähtsust, mille konventsioon omistab läbipaistvuse tagamisele, tuleks direktiivi 2003/4 ebaselgeid osi tõlgendada seda eesmärki edendavalt, mitte selle saavutamist keerukamaks muutvalt. ( 22 )

46.

Konventsiooni artikli 4 lõikes 1 on sätestatud riigiasutuste kohustus anda taotluse korral üldsusele keskkonnateavet. Artikli 2 lõikes 2 sätestatud erandi kohaldudes aga jääb asjaomane asutus või institutsioon „riigiasutuse” mõiste tähendussisust välja ning ei kanna seetõttu seda kohustust. Seega vabaneb ta ülesandest kaaluda, kas taotletavale teabele juurdepääsu andmisest võib keelduda artikli 4 lõigetes 3 ja 4 nimetatud erandite alusel.

47.

Kas asutusi või institutsioone takistaks määrusandlike aktide vastuvõtmisel see, kui direktiivi artikli 2 lõikes 2 sätestatud üldine erand ei oleks neile kohaldatav ja nende suhtes kehtiks harilik avalikustamiskohustus, arvestades direktiivi artikli 4 lõikes 1 ette nähtud erandeid?

48.

Euroopa Kohus märkis kohtuotsuses Flachglas Torgau, et „[d]irektiivi 2003/4 artikli 2 punkti 2 teise lõigu esimese lause eesmärk on võimaldada liikmesriikidel oma reeglitega tagada, et seaduste vastuvõtmine kulgeks laitmatult, võttes arvesse asjaolu, et erinevates liikmesriikides on kodanike teavitamine õigusloome käigus piisavalt tagatud”. ( 23 )

49.

Seda mõtteavaldust arvestades küsib Saksamaa: miks ei peaks määrusandlike aktide vastuvõtmise menetlust kaitsma needsamad meetmed, mida kohaldatakse esmaste õigusaktide vastuvõtmisele?

50.

Küsimus on õigustatud. Sellele vastates võtan arvesse järgmisi tegureid.

51.

Nagu esmased õigusaktid, on ka määrusandlikud aktid tavaliselt õigusaktid, mis sisaldavad siduvaid, üldkohaldatavaid norme. Need kaks õigusaktide liiki ei ole siiski üks ja sama. Oluline on esmaste õigusaktide ja teiseste õigusaktide vastuvõtmiseni viivate menetluste erinevus. Osalt ongi see põhjuseks, miks paljudes (kui mitte enamikus) õigussüsteemides on olemas eri astmetel õigusaktide kehtestamist võimaldavad mehhanismid. Menetlused parlamendis esmaste õigusaktide vastuvõtmiseks on loomult ajamahukad. Need võivad olla ka jäigad. Nii võib katkestus ajaskaalal valitsuse õigusloomepäevakorra rööbastelt välja viia. Teiseste õigusaktide vastuvõtmise menetlused on vahel küll keerukad, kuid siiski oluliselt kiiremad ja paindlikumad kui täielik menetlus parlamendis, võimaldades valitsusel astuda normatiivseid samme suhteliselt kiiresti. ( 24 ) Teiseste õigusaktide vastuvõtmist iseloomustab muu hulgas see, et täielikku demokraatlikku parlamentaarset menetlust rakendatakse üldiselt vähem. Arutelu parlamendis võib olla menetlusnormidega vähe (või üldse mitte) nõutud. Seetõttu on üldiselt ka vähem läbipaistvust ja vähem avaliku kontrolli võimalusi.

52.

Saksamaa väitel oli 22. augusti 2011. aasta määruse vastuvõtmiseni viinud menetlus läbipaistev. Deutsche Umwelthilfe väidab, et see menetlus ei võimaldanud samalaadset läbipaistvust ega avalikku kontrolli, nagu pakub parlamendis esmaste õigusaktide vastuvõtmise menetlus.

53.

Esmaste õigusaktide ja madalama astme õigusaktide sisu vahel ei ole selget jaotust. Määrusandlikke akte võidakse kasutada vaieldavate meetmete kehtestamiseks. Tundmatud ei ole olukorrad, kus seadusandjad manipuleerivad oma siseriikliku süsteemiga, kasutades läbipaistmatumaid menetlusi, mida võimaldavad teisesed õigusaktid, raskete poliitiliste otsuste elluviimiseks väljaspool parlamendimenetlustega kaasnevat avalikku kontrolli (lisan kohe juurde, et ma ei vihja, nagu oleks käesoleval juhul olnud tegu millegi sellisega). Keskkonda mõjutavate õigusaktide eelnõud võivad äratada jõulisi poolt- või vastuseisukohti. Århusi konventsiooni eesmärk on hoida ära keskkonda mõjutav salajane õigusloome.

54.

Niivõrd, kui teiseste õigusaktide vastuvõtmise menetluste läbipaistvus ja avaliku kontrolli võimalused on väiksemad, oleks niisugune direktiivi 2003/4 artikli 2 lõike 2 tõlgendus, mis laiendaks „seadusandjana [tegutsemise]” erandi kõikidele määrusandlikele aktidele, sellest tulenevalt vastuolus konventsiooni eesmärkide saavutamisega. ( 25 )

55.

Eelistan lahendada artikli 2 lõike 2 ebaselguse selle sätte niisuguse tõlgendusega, mis tagab rohkem (mitte vähem) läbipaistvust ja seega rohkem (mitte vähem) avaliku kontrolli võimalusi. Sellepärast asun seisukohale, et eeldada tuleb määrusandlike aktide jäämist kõnealuse erandi kohaldamisalast välja.

56.

Lisan, et konventsioonis endas on artiklis 8 seoses teise sambaga (mis puudutab üldsuse osalemist) konkreetselt nimetatud „määrus[ed] ja teis[ed] […] üldkohustuslik[ud] õigusaktid”. Niisugune eristus viitab sellele, et konventsiooni süsteemis peetakse esmaste õigusaktide vastuvõtmist olemuslikult erinevaks määrusandlike aktide vastuvõtmisest. Seetõttu ei ole tõenäoline, et konventsiooni artikli 2 lõikes 2 kasutatud termin „seadusandja”, mis on peaaegu samal kujul direktiivi 2003/4 artikli 2 lõikesse 2 üle võetud, oli mõeldud tähendama mõlemat tegevust.

57.

Kas teiseste õigusaktide vastuvõtmine lakkaks sujumast, ( 26 ) kui artikli 2 lõikes 2 sätestatud üldine erand ei kohalduks selle õigusaktide kategooria suhtes automaatselt?

58.

Artikli 2 lõikes 2 kasutatud sõna „seadusandjana” hõlmab vahelduvat menetlust. Enne seaduseelnõu teksti arutelu parlamendiistungil täidab riigivõimu täitevharu palju ettevalmistavaid funktsioone. Nende hulka võivad kuuluda teabe kogumine ja hindamine, poliitika kujundamine, õigusnormide sõnastamine, vastava seadusega seoses õigusalaste seisukohtade koostamine ning konsultatsioonide korraldamine. Nende hulgast teatavaid toiminguid puudutav teave võib kuuluda direktiivi 2003/4 artikli 4 lõikes 1 või 2 sätestatud ühe või teise erandi kohaldamisalasse, seega võimaldades määrusandluses vajalikul määral kaitset. Ülejäänud osas näib mulle, et võimalik „katkestuste” oht määrusandlike aktide vastuvõtmisel on hind, mida makstakse konventsioonis ja direktiivis taotletud läbipaistvuse ja avaliku kontrollitavuse eest.

59.

Nii Saksamaa kui ka komisjon tunnistavad, et erinevad põhiseadussätted võivad viia liikmesriigiti erisuguste tulemusteni. Seetõttu ohustaks iga tõlgendus, mis põhineb määrusandluse konkreetsetel menetlustunnustel, direktiivi artikli 2 lõikes 2 sätestatud erandi üleliidulist ühetaolist kohaldamist. See oleks vastuolus ühega direktiivi 2003/4 selgetest eesmärkidest, milleks põhjenduse 7 kohaselt on riigiasutuste valduses olevale keskkonnateabele juurdepääsu käsitlevate liikmesriikides kehtivate õigusaktide erinevuste ühtlustamine, mis omakorda eeldab Euroopa Liidu õiguse ühetaolist tõlgendamist. ( 27 )

60.

Siiani olen kõnelnud eeldusest, et määrusandlike aktide vastuvõtmine ei kuulu direktiivi 2003/4 artikli 2 lõikes 2 sõnastatud üldise erandi kohaldamisalasse. Kas seda eeldust saab kummutada ja kui, siis mille alusel?

61.

Nii Saksamaa valitsus kui ka komisjon kutsuvad Euroopa Kohut kehtestama kriteeriume, mis võimaldaksid siseriiklikel kohtutel kindlaks määrata, kas üks või teine määrusandlik akt kuulub direktiivi artikli 2 lõikes 2 sätestatud erandi kohaldamisalasse või mitte. (Mulle näib, et niisugust ettepanekut tehes pidid nad – kuigi küll kaudselt – paratamatult nõustuma, et mõningad määrusandlikud aktid ei pruugi olla selle erandiga kaitstud.)

62.

Kas selliseid kriteeriume on võimalik kehtestada?

63.

Komisjon pakub, et käesolevas asjas tuleks analoogia põhjal kohaldada Euroopa Kohtus keskkonnamõju hindamise direktiivi tõlgendamise käigus kujunenud praktikat. ( 28 ) Sellest kohtupraktikast nähtub sisuliselt, et nimetatud direktiivi kohaldamisalast jäävad välja üksnes sellised projektid, mille üksikasjad on vastu võetud konkreetse seadusandliku aktiga nii, et keskkonnamõju hindamise direktiivi eesmärgid on saavutatud seadusandliku tegevuse kaudu. ( 29 ) Saksamaa valitsus ei ole sellega nõus. Ta märgib, et keskkonnamõju hindamise direktiivi käsitlevast kohtupraktikast ei ole direktiivi 2003/4 artikli 2 lõike 2 ulatuse tõlgendamisel abi.

64.

Ma ei ole veendunud, et keskkonnamõju hindamise direktiiviga seotud kohtupraktikat saaks otsese analoogia põhjal kohaldada.

65.

Keskkonnamõju hindamise direktiivi kohaldatakse teatavates olukordades, kui keskkonnamõju hinnatakse asjaomase arendaja antud teabe põhjal. Direktiiv 2003/4 on ulatuselt palju laiem. Selles on ette nähtud üldine süsteem tagamaks, et igal liikmesriigi füüsilisel või juriidilisel isikul on õigus tutvuda ametiasutuste valduses oleva või nende nimel hoitava keskkonnateabega, ilma et see isik peaks tõendama oma huvi. ( 30 ) Sellest lähtudes ei pea ma kohaseks Euroopa Kohtu poolt väga spetsiifilistele keskkonnamõju hindamise direktiivi sätetele antud tõlgenduse pelka ülekandmist direktiiviga 2003/4 hõlmatud üldisele korrale.

66.

Nõustun komisjoniga siiski selles, et sõnastades kriteeriume tuvastamaks, kas eeldus, et määrusandlikud aktid ei kuulu artikli 2 lõikes 2 sätestatud erandi kohaldamisalasse, on teataval üksikjuhul kummutatud, on tingimata vajalik arvestada direktiivi 2003/4 eesmärke. Mulle näib, et kui a) määrusandliku akti vastuvõtmiseni viivad menetlused vastavad Euroopa Kohtu näidatud kriteeriumidele, tagades ametiasutuse valduses olevale keskkonnateabele juurdepääsu õiguse, ja b) selline teabe levitamine ja kättesaadavaks tegemine üldsusele ( 31 ) saavutatakse samalaadselt nagu esmaste õigusaktide kehtestamise korral, on läbipaistvus ja avaliku kontrolli võimalus tagatud. Nendel asjaoludel ei kahjustaks direktiivi 2003/4 artikli 2 lõikes 2 sätestatud erandi kohaldamine selle direktiivi efektiivsust. Siseriikliku kohtu pädevuses on kindlaks teha, kas need kriteeriumid on konkreetsel üksikjuhul täidetud; ning selle tõendamine peaks olema erandile tugineda sooviva ametiasutuse kohustus.

67.

Tõsi küll, must valgel reegli puudumine selle kohta, kas määrusandlik menetlus kuulub artikli 2 lõike 2 kohaldamisalasse, tähendab, et siseriiklikel kohtutel tuleb vajadust mööda uurida ja võrrelda siseriiklikke esmaste ja teiseste õigusaktide kehtestamise menetlusi. Siseriiklikes õigusnormides ette nähtud kaitse taseme kontrollimisel saavad siseriiklikest kohtunikest Århusi konventsiooniga ja direktiiviga 2003/4 nõutava läbipaistvuse ja vastutuse kaitsjad. Loomulikult saavad nad enne kohtuotsuse tegemist soovi korral Euroopa Kohtult lisasuuniseid paluda.

68.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus muidugi ei ole käesolevas asjas veel seda tegema asunud. Kui Euroopa Kohus rakendab minu pakutavat käsitlusviisi, on siseriikliku kohtu ülesanne uurida siseriikliku õiguse menetlusi, mis viisid 22. augusti 2011. aasta määruse vastuvõtmiseni, ja tuvastada, kas selle määrusandliku akti vastuvõtmisel olid tagatud nimetatud eesmärgid, s.o läbipaistvus ja avalik kontroll, eriti seeläbi, et võimaldati juurdepääs asjaomase ministeeriumi saadud teabele, aga ka ministeeriumist pärinenud teabele, ettevalmistavatele dokumentidele ja parlamendi aruteludele, kui neid peeti. Ainult juhul, kui siseriiklik kohus on veendunud, et nii oli, peaks ta lubama kohaldada direktiivi 2003/4 artikli 2 lõikes 2 sätestatud erandit.

69.

Sellest lähtudes tuleb minu arvates vastata siseriikliku kohtu esimesele küsimusele nii, et täitevvõimu asutused, kes võtavad parlamendi õigusaktiga antud volituste alusel vastu siduvaid õigusakte, ei kuulu direktiivi 2003/4 artikli 2 lõike 2 teise lõigu esimeses lauses sätestatud erandi kohaldamisalasse, kui selliste õigusaktide vastuvõtmise kord ei taga juurdepääsu keskkonnateabele nii, et direktiivi 2003/4 eesmärgid on saavutatud samalaadselt nagu seadusandlike aktide vastuvõtmise menetluses. Kohustus seda tõendada lasub täitevvõimu asutusel, kes soovib nimetatud erandile tugineda. Siseriikliku kohtu ülesanne on kontrollida, et direktiivi 2003/4 eesmärgid, sealhulgas eriti läbipaistvus ja avalik kontroll, oleksid täidetud.

70.

Kui Euroopa Kohus võtab esimesele küsimusele vastamisel vastu minu ettepaneku, ei ole vaja teisele küsimusele vastata. Juhuks kui Euroopa Kohus soovib anda sellelegi küsimusele vastuse, märgin täielikkuse huvides, et nõustun kõikide menetlusosalistega, et kohaldades Euroopa Kohtu põhjenduskäiku kohtuotsuses Flachglas Torgau, ( 32 ) tuleb direktiivi 2003/4 artikli 2 lõike 2 teise lõigu esimest lauset tõlgendada nii, et selle sättega liikmesriikidele antud võimalust mitte pidada seadusandjana tegutsevaid asutusi ja institutsioone riigiasutusteks ei saa enam rakendada, kui vastav seadusandlik menetlus on lõppenud.

71.

Esitatud kaalutlustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Verwaltungsgericht Berlini esimesele küsimusele järgmiselt:

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 28. jaanuari 2003. aasta direktiivi 2003/4/EÜ keskkonnateabele avaliku juurdepääsu ja nõukogu direktiivi 90/313/EMÜ kehtetuks tunnistamise kohta artikli 2 lõike 2 kohaldamisel ei kuulu kõrgema astme õigusnormis sisalduvate volitusnormide alusel määrusandlikke akte vastu võttev täitevvõimu asutus selle direktiivi artikli 2 lõike 2 esimeses lauses sätestatud erandi kohaldamisalasse, kui selliste õigusaktide vastuvõtmise kord ei taga juurdepääsu keskkonnateabele nii, et direktiivi 2003/4 eesmärgid on saavutatud samalaadselt nagu seadusandlike aktide vastuvõtmise menetluses. Kohustus seda tõendada lasub täitevvõimu asutusel, kes soovib nimetatud erandile tugineda. Siseriikliku kohtu ülesanne on kontrollida, et direktiivi 2003/4 eesmärgid, sealhulgas eriti läbipaistvus ja avalik kontroll, oleksid täidetud.

Teisele küsimusele ei ole vaja vastata.