1. 

Euroopa Kohtul palutakse esimest korda tõlgendada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. detsembri 2006. aasta määrust (EÜ) nr 1931/2006, millega kehtestatakse maismaal liikmesriikide välispiiril toimuva kohaliku piiriliikluse eeskirjad ning muudetakse Schengeni konventsiooni sätteid ( 2 ).

2. 

Kohaliku piiriliikluse kord on erand liikmesriikide välispiire maismaal ületavate isikute piirikontrolli üldeeskirjadest ning sellega püütakse lahendada üldiselt nende piirialade elanike olukorda, kes sageli tajuvad riigipiire kui kunstlikku asjaolu, mis kahjustab või vähemalt takistab nende sotsiaalset elu selle erinevates tahkudes. See tõdemus kehtib eelkõige inimeste puhul, keda on mõjutanud piiride suhteliselt sage muutumine möödunud sajandil.

3. 

Pidades silmas selle ainulaadse regulatsiooni ratio legis’t, mille eripäraks on volitada liikmesriike sõlmima määruses kehtestatud korra rakendamiseks kahepoolseid lepinguid asjassepuutuvate kolmandate riikidega, teen Euroopa Kohtule ettepaneku sedastada, et võttes arvesse määrusega nr 1931/2006 kehtestatud korra loogikat ja eelkõige Euroopa Liidu põhiõiguste hartast ( 3 ) ning 4. novembril 1950 Roomas allakirjutatud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioonist ( 4 ) tulenevaid nõudeid, ei saa niisugune kohaliku piiriliikluse raames kehtestatud piiriületamiskord nagu põhikohtuasjas kõne all olev põhineda nimetatud määruse artikli 5 sätetel, isegi kui tõlgendada seda artiklit koostoimes 19. juunil 1990 Schengenis allakirjutatud Schengeni lepingu rakendamise konventsiooni ( 5 ) artikliga 20.

4.

Käesoleva kohtuasja õiguslik raamistik on ainulaadne. Põhiosa sellest moodustab esiteks rahvusvahelise õiguse akt – kohaliku piiriliikluse leping, mille Ungari valitsus ja Ukraina Ministrite Kabinet allkirjastasid 18. septembril 2007 Užgorodis (Ukraina), ( 6 ) ja teiseks liidu teisese õiguse akt – määrus nr 1931/2006, millega antud „volituse” alusel sõlmiti esimesena nimetatud akt. Allpool on esitatud vaid peamised kahepoolse lepingu ja määruse asjassepuutuvad sätted, kuigi need kuuluvad üldisemasse õiguslikku raamistikku, mille moodustavad eeskätt Schengeni acquis ( 7 ), Schengeni piirieeskirjad ( 8 ) ja viisaeeskiri ( 9 ).

5.

Ungari sõlmitud kahepoolse lepingu artikli 1 lõiked 1 ja 5 sätestavad:

„(1)   Isikud, kes on vähemalt kolm aastat elanud alaliselt käesoleva lepingu I lisas loetletud piirialadel, võivad artiklis 2 ette nähtud kohaliku piiriliikluse loa olemasolul, ilma et neil oleks selleks vaja muud luba, siseneda teise lepingupoole riigi piirialale ja seal viibida.

[…]

(5)   Artiklis 2 osutatud luba annab selle omanikule õiguse mitmekordseks riiki sisenemiseks ja kuuekuulise ajavahemiku jooksul maksimaalselt kolme kuu pikkuseks katkestamata viibimiseks teise lepingupoole riigi piirialal, eelkõige sotsiaalsetel, kultuurilistel või perekondlikel põhjustel või põhjendatud majanduslikel põhjustel, mida riigisiseste õigusnormide kohaselt ei loeta kutsetegevuseks. Piiriala elanikel, kes on riiki sisenenud sellise loa alusel, ei ole lubatud viibida väljaspool teise lepingupoole riigi piiriala.

[…]”

6.

Määruse nr 1931/2006 põhjendused 2–4, 9 ja 13 on sõnastatud järgmiselt:

[…]

[…]

7.

Määruse nr 1931/2006 artikli 2 punktid a ja b sätestavad:

„Käesolev määrus ei mõjuta ühenduse ja siseriiklike õigusaktide sätteid, mida kohaldatakse kolmandate riikide kodanike suhtes seoses:

8.

Määruse nr 1931/2006 artikkel 5 „Piirialas viibimise kestus” sätestab:

„Iga kohaliku piiriliikluse korra alusel toimuva katkestamata viibimise maksimaalne lubatud kestus ei tohi ületada kolme kuud ja määratakse artiklis 13 loetletud kahepoolsete lepingutega.”

9.

Määruse nr 1931/2006 artiklis 5 mainitud kahepoolsete lepingute sõlmimist liikmesriikide ja kolmandate naaberriikide vahel reguleerib määruse artikkel 13, mis sätestab:

„1.   Kohaliku piiriliikluse korra rakendamiseks on liikmesriikidel lubatud sõlmida kahepoolseid lepinguid kolmandate naaberriikidega, tingimusel et need on kooskõlas käesolevas määruses sätestatud eeskirjadega.

Liikmesriigid võivad jätkata kolmandate naaberriikidega juba sõlmitud piiriliiklust käsitlevaid kahepoolseid lepinguid. Selleks et sellised lepingud oleksid kooskõlas käesoleva määrusega, muudavad liikmesriigid neid nii, et kõik mittevastavused oleksid kõrvaldatud.

2.   Enne kolmandate naaberriikidega kohalikku piiriliiklust käsitlevate kahepoolsete lepingute sõlmimist või olemasolevate lepingute muutmist konsulteerivad liikmesriigid komisjoniga, et kontrollida lepingute vastavust käesolevale määrusele.

Kui komisjon leiab, et leping on käesoleva määrusega kokkusobimatu, teavitab ta sellest asjaomast liikmesriiki. Liikmesriik astub vajalikud sammud, et muuta lepingut nii, et mõistliku aja jooksul oleksid kõrvaldatud kõik avastatud mittevastavused.

3.   Kui ühendus või asjaomased liikmesriigid ei ole sõlminud üldist tagasivõtulepingut kolmanda riigiga, siis lisatakse selle riigiga sõlmitavatesse kohalikku piiriliiklust puudutavatesse kahepoolsetesse lepingutesse sätted käesoleva määrusega kehtestatud kohaliku piiriliikluse korda rikkunud isikutele loa uuesti väljastamise lihtsustamise kohta.”

10.

Määruse nr 1931/2006 artikkel 14 sätestab:

„Artiklis 13 nimetatud kahepoolsetes lepingutes tagavad liikmesriigid, et kolmas riik kohtleks ühenduse vaba liikumise õigust kasutavaid isikuid ja asjaomase liikmesriigi piirialal seaduslikult elavaid kolmanda riigi kodanikke vähemalt samaväärselt asjaomase kolmanda riigi piiriala elanikega.”

11.

Määruse nr 1931/2006 artikliga 20 on muudetud Schengeni lepingu rakendamise konventsiooni artikli 136 lõiget 3. Muudetud artikkel 136 sätestab:

„1.   Konventsiooniosaline, kes kaalub läbirääkimiste pidamist kolmanda riigiga piirikontrolli üle, teatab sellest õigel ajal teistele konventsiooniosalistele.

2.   Vastavalt Euroopa ühenduste liikmesriikide õigusele sõlmida selliseid lepinguid üheskoos, ei sõlmi ükski konventsiooniosaline ühe või mitme kolmanda riigiga lepinguid piirikontrolli lihtsustamiseks või kaotamiseks ilma teistelt konventsiooniosalistelt eelnevat nõusolekut saamata.

3.   Lõiget 2 ei kohaldata kohalikku piiriliiklust käsitlevate kahepoolsete lepingute suhtes, millele viidatakse [määruse nr 1931/2006 artiklis 13].”

12.

2007. aasta seaduse nr II kolmandate riikide kodanike sissesõidu ja riigis viibimise kohta (2007. évi II. törvény a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról ( 10 )) § 40 lõige 1 sätestab:

„Piirivalveasutus ei anna Schengeni piirieeskirjade kohaselt kuni kolm kuud riigis viibimise eesmärgil riiki siseneda soovivale kolmanda riigi kodanikule luba riigipiiri ületamiseks ja saadab ta tema huvisid arvesse võttes piirilt tagasi […]”

13.

Oskar Shomodi ( 11 ) on Ukraina kodanik, kellel on määruse nr 1931/2006 kohaselt väljastatud kehtiv kohaliku piiriliikluse luba ning kes ilmus 2. veebruaril 2010 Záhony’i (Ungari) maanteepiiripunkti, et siseneda Ungari territooriumi piirialale, mis on määratletud vastavalt sellele määrusele.

14.

Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Rendőrkapitányság Záhony Határrendészeti Kirendeltsége (Szabolcs-Szatmár-Beregi komitaadi politseiameti Záhony’i piiripolitsei asutus) ( 12 ) ei andnud talle aga 2007. aasta seaduse nr II § 40 lõike 1 alusel luba Ungari territooriumile sisenemiseks kohaliku piiriliikluse raames. Nimetatud asutus oli piirikontrolli infosüsteemi andmete põhjal kindlaks teinud, et mitmekordset riiki sisenemist ja riigist väljumist arvestades oli põhikohtuasja vastustaja viibinud ajavahemikul 3. septembrist 2009 kuni 2. veebruarini 2010 Ungari territooriumil kokku 105 päeva, mis on rohkem kui lubatud 93 päeva.

15.

Ukraina peakonsul Nyíregyházas (Ungari) ja põhikohtuasja vastustaja esitasid selle otsuse peale kaebuse Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróságile (Szabolcs-Szatmár-Beregi komitaadi kohus) ning väitsid, et see otsus rikub Ungari sõlmitud kahepoolse lepingu artikli 1 lõiget 5.

16.

Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság rahuldas kaebuse ning leidis, et Ungari sõlmitud kahepoolse lepingu artikli 1 lõiget 5 tuleb liidu õigust arvesse võttes tõlgendada nii, et kohaliku piiriliikluse loa omanikul on esiteks õigus siseneda Ungari territooriumile piiramatu arv kordi ja teiseks õigus maksimaalselt kolmekuuliseks katkestamata viibimiseks kuuekuulise ajavahemiku jooksul. Niisiis leidis kohus, et kohaliku piiriliikluse loa olemasolul ei ole riiki sisenemiste arv piiratud ning kolmekuuline ajaline piirang on kehtestatud ainult katkestamata viibimisele. Veel leidis ta, et ei Schengeni piirieeskirjad ega 2007. aasta seaduse nr II sätted ei ole kohaliku piiriliikluse puhul kohaldatavad.

17.

Põhikohtuasja kassaator esitas Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bírósági otsuse peale Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bíróságale (Ungari Vabariigi Ülemkohus) kassatsioonkaebuse, milles ta väitis, et Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bírósági tõlgendus Ungari sõlmitud kahepoolse lepingu artikli 1 lõikele 5 on vastuolus Schengeni lepingu rakendamise konventsiooni artikli 20 lõikega 1, Schengeni piirieeskirjade põhjendusega 3 ning määruse nr 1931/2006 artikli 2 punktiga a ja artikliga 5. Ta väitis, et selles Ungari sõlmitud kahepoolse lepingu sättes mainitud katkestamata viibimist tuleb tõlgendada nii, et kohaliku piiriliikluse luba hõlmab esimesest riiki sisenemisest arvestatud kuue kuu jooksul maksimaalselt kolme 31-päevase kuu pikkust perioodi ehk maksimaalselt 93 päeva.

18.

Neil asjaoludel otsustas Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

19.

Põhikohtuasja vastustaja, Ungari, Poola Vabariik, Rumeenia ja Slovaki Vabariik ning komisjon esitasid kirjalikud seisukohad.

20.

Põhikohtuasja kassaator, Ungari, Rumeenia ja komisjon esitasid 14. juuni 2012. aasta kohtuistungil ka suulised seisukohad.

21.

Kõigepealt olgu täpsustatud, et arvestades põhikohtuasjas kõne all olevaid asjaolusid ja põhikohtuasja õiguslikku raamistikku, eelkõige Ungari sõlmitud kahepoolse lepingu asjakohaseid sätteid, tuleb tähelepanu pöörata eeskätt probleemile, mille eelotsusetaotluse esitanud kohus on tõstatanud neljandas küsimuses.

22.

Nimelt nähtub toimikust, et põhikohtuasja vastustajat ei lubatud Ungari territooriumile seetõttu, et ta oli kuuekuulise ajavahemiku jooksul viibinud riigis kokku kauem kui kolm kuud. Täpsemalt, vaidlusalust otsust põhjendati vaid asjassepuutuva isiku Ungaris viibimise kogukestusega ja selle aluseks olid ainult 2007. aasta seaduse nr II artikli 40 lõike 1 sätted, milles on viidatud üksnes Schengeni piirieeskirjadele.

23.

Otseses seoses põhikohtuasja asjaoludega puudutab eelotsusetaotluse esitanud kohtu neljas küsimus seda, kas Ungari sõlmitud kahepoolses lepingus ettenähtud kord on kooskõlas määruse nr 1931/2006 artikliga 5. Nimetatud lepingu artikli 1 lõige 5 lubab vastavalt määruse nr 1931/2006 artiklile 5 „mitmekordset riiki sisenemist ja maksimaalselt kolme kuu pikkust katkestamata viibimist”, kuid üksnes lepinguga hõlmatud „piirialal kuuekuulise ajavahemiku jooksul”, viidates kaudselt Schengeni lepingu rakendamise konventsiooni artiklile 20 või Schengeni piirieeskirjade artiklile 5. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu toodud hüpoteesi kohaselt lubab see säte lisaks liita kokku isiku Ungaris viibimiste kestuse, et arvutada välja maksimaalselt kolme kuu pikkune riigis viibimine kuuekuulise ajavahemiku jooksul.

24.

Eelotsusetaotluse esitanud kohtu kolm esimest küsimust on seevastu hüpoteetilised. Nimelt käsitlevad need küsimused hüpoteetilist olukorda, kus isik kasutab kohaliku piiriliikluse luba selleks, et teataval määral seaduslikult optimeerida liikmesriigi territooriumil viibimise aega, viibides seal katkestamatult määruse nr 1931/2006 artikliga 5 lubatud maksimaalse kolmekuulise aja jooksul ning ületades seejärel uuesti piiri ja naastes võib-olla sama päeva jooksul, et tal tekiks uuesti õigus kolmekuulisele viibimisele, moonutades niiviisi kohaliku piiriliikluse korra eesmärki.

25.

Viies küsimus, mis neljandat küsimust avades seda teataval määral täiendab, puudutab seda, millise meetodi abil arvutada riigis viibimise kestust 24 tunni jooksul toimunud ühe- või mitmekordse piiriületuse korral.

26.

Eitav vastus neljandale küsimusele tähendaks, et viiendale küsimusele ei ole vaja vastata. Kuna kolm esimest küsimust puudutavad hüpoteetilist õiguse kuritarvitamise olukorda, viidates piiriületustele, mis võivad toimuda elukoha varjamise eesmärgil ja moonutavad kohaliku piiriliikluse korra eesmärki, käsitletakse neid neljandale küsimusele vastates sellest vaatenurgast.

27.

Määruse nr 1931/2006 eripäraks on selle rakendamise teatavate aspektide delegeerimine asjassepuutuvatele liikmesriikidele, lubades neil vastavalt artiklile 13 sõlmida ( 13 ) määruses sätestatud eeskirjadega kooskõlas olevaid kahepoolseid lepinguid, mis asendavad varasemaid lepinguid. ( 14 )

28.

Määruse nr 1931/2006 artikkel 5 sätestab, et kahepoolsed lepingud peavad määrama kindlaks kõnesoleva korra alusel toimuva katkestamata viibimise maksimaalse lubatud kestuse, ning täpsustab, et see kestus ei tohi ületada kolme kuud.

29.

Liikmesriikidel on neile pandud kohustuse raames, st tingimusel, et on määratud kindlaks katkestamata viibimise maksimaalne lubatud kestus, mis ei tohi ületada kolme kuud, ning üldisemalt liidu õiguse järgimise tingimusel ( 15 ) niisiis tegelikult ruumi läbirääkimisteks asjassepuutuvate kolmandate riikidega, et täpsustada kohaliku piiriliikluse korrast tulenevate õiguste kasutamise tingimused, eeskätt ajalised piirid.

30.

Sellest kaalutlusõigusest annab tunnistust ka eri liikmesriikide ja asjassepuutuvate kolmandate riikide praktika, niivõrd kui seda saab hinnata. ( 16 ) Osa neist lepingutest näeb ette suhteliselt lühikese riigis viibimise maksimaalse kestuse, ( 17 ) sätestamata muid tingimusi. Teistes lepingutes on nagu Ungari sõlmitud kahepoolses lepinguski ette nähtud katkestamata viibimise maksimaalne lubatud kestus, aga kindlaksmääratud ajavahemiku jooksul, nagu Poola Vabariigi sõlmitud lepingutes Ukrainaga ( 18 ) ja Valgevene Vabariigiga ( 19 ) või Slovaki Vabariigi sõlmitud lepingus Ukrainaga ( 20 ). Seevastu leping, mille Rumeenia on sõlminud Moldova Vabariigiga, näeb kohalikku piiriliiklust määratlevas sättes ette vaid maksimaalselt kolmekuulise katkestamata viibimise. ( 21 )

31.

Tuleb aga veel rõhutada, et määruse nr 1931/2006 artikli 13 kohaselt toimub kahepoolsete lepingute sõlmimine või jätkamine liidu „loal” ning komisjon kontrollib enne lepingute sõlmimist või muutmist nende vastavust määrusele. Seega, kuigi liikmesriikidel on määrusega nr 1931/2006 sätestatud eeskirjade raames tegelik kaalutlusõigus määrata kokkuleppel kolmandate riikidega kindlaks selle määruse rakendamise täpne kord, peavad ka liikmesriikide pädevad asutused ja kohtud tõlgendama ja kohaldama vastuvõetud sätteid määruse teksti ja eesmärki arvestades ning kooskõlas kõigi liidu õiguse sätetega.

32.

Ungari sõlmitud kahepoolse lepingu artikli 1 lõige 5 vastab määruse nr 1931/2006 artiklis 5 sätestatud nõudele, kuid selle sõnastus ei ole üheselt selge.

33.

See säte näeb nimelt ette, et artiklis 2 osutatud kohaliku piiriliikluse luba „annab selle omanikule õiguse mitmekordseks riiki sisenemiseks ja kuue kuu jooksul maksimaalselt kolme kuu pikkuseks katkestamata viibimiseks […] piirialal”. Niisiis on selles sättes selgelt määratud kohaliku piiriliikluse loa alusel lubatud katkestamata viibimise maksimaalseks pikkuseks kolm kuud ning samas on sellise katkestamata viibimise võimalust piiratud fraasiga „kuue kuu jooksul”.

34.

Sätte niisugune sõnastus on aga viinud selleni, et Ungari ametiasutused ja kohtud on seda erinevalt tõlgendanud, nagu nähtub eelotsusetaotlusest.

35.

Esimese tõlgenduse kohaselt, mida on järginud Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság, põhikohtuasja vastustaja ja Ukraina peakonsul Ungaris, lubab Ungari sõlmitud kahepoolse lepingu artikli 1 lõige 5 esiteks mitmekordset riiki sisenemist ja teiseks kuue kuu jooksul maksimaalselt kolme kuu pikkust katkestamata viibimist riigis.

36.

Teise tõlgenduse kohaselt, mida pooldavad Ungari pädevad asutused, tuleb seda sätet tõlgendada ja kohaldada nii, et kuue kuu jooksul maksimaalselt kolme kuu pikkust viibimist võib arvutada nii, et isiku mitmekordsed riigis viibimised võib olenemata nende igakordsest kestusest kokku liita.

37.

Niisiis on selle teise tõlgenduse kohaselt Ungari sõlmitud kahepoolse lepingu aluseks seisukoht, et määruse nr 1931/2006 artikkel 5 koostoimes Schengeni lepingu rakendamise konventsiooni artikliga 20 või Schengeni piirieeskirjade artikliga 5 kehtestab nn ajakrediidi süsteemi, nii et iga üksikut pidevat viibimist võetakse arvesse, kui arvutatakse katkestamata viibimise lubatud kestust – kuni kolm kuud kuuekuulise ajavahemiku jooksul. Seega on kohaliku piiriliikluse loa omanikel õigus viibida kuuekuulise ajavahemiku jooksul riigis kokku kolm kuud, mida võib vabalt jagada, sealhulgas ka koondada üheksainsaks pidevaks perioodiks ning sellisel juhul ei ole kolme järgneva kuu jooksul võimalik ületada piiri kohaliku piiriliikluse korra alusel. Järelikult ei saa piiriala elanik, kes viibib liikmesriigi piirialal kuuekuulise perioodi alguses katkematult kolm kuud ja pöördub selle ajavahemiku lõppedes kolmandasse riiki tagasi, kolme järgmise kuu jooksul enam uuesti piiri ületada.

38.

Kuna Ungari sõlmitud kahepoolse lepingu artikli 1 lõikes 5 on määratud katkestamata viibimise maksimaalseks lubatud kestuseks kolm kuud, vastab see „formaalselt” määruse nr 1931/2006 artiklis 5 sätestatud nõudele. Järelikult ei saa seda sätet pidada määruse nr 1931/2006 asjassepuutuvate sätetega vastuolus olevaks, vaid pigem sõnasõnaliselt neile sätetele vastavaks. ( 22 ) Siiski ei ole see puhtgrammatiline tõlgendus piisav.

39.

Pelk tõdemus, et määruse nr 1931/2006 sõnastust on järgitud, ei võimalda nimelt järeldada, et määruse artikkel 5 lubab tõlgendust, et Ungari sõlmitud kahepoolse lepingu artikli 1 lõikega 5 kehtestatud kord – sellisena, nagu Ungari pädevad asutused on seda tõlgendanud ja kohaldanud – on liidu õigusega täielikult kooskõlas, olenemata Schengeni lepingu rakendamise konventsiooni artiklist 20 ja Schengeni piirieeskirjade artiklist 5.

40.

Nimelt tuleb eelkõige kontrollida, kas lisanõue, millega piiratakse katkestamata viibimisi kolme kuuga „kuuekuulise ajavahemiku jooksul” ( 23 ), koostoimes kuuekuulise ajavahemiku jooksul maksimaalse kolmekuulise viibimise kestuse arvutamise meetodiga, mille kohaselt liidetakse kokku kõigi piirialas viibimiste kestus, on määruse nr 1931/2006 sõnastuse ja eesmärgiga ning üldisemalt liidu õiguse, eeskätt esmase õiguse sätetega täielikus kooskõlas.

41.

Määruse nr 1931/2006 põhjendustes on mõningal määral selgitatud määruses sätestatud kohaliku piiriliikluse korra põhjusi ja eesmärke. ( 24 ) Põhjendustes on märgitud, et see eriregulatsioon kehtestati spetsiaalselt selleks, et liidu maismaapiirid naaberriikidega „ei tõkestaks kaubandust, sotsiaalset ja kultuurilist läbikäimist ega piirkondlikku koostööd”. ( 25 ) Määruse nr 1931/2006 artikli 3 punktis 3, kus on määratletud „kohalik piiriliiklus”, on samuti mainitud sotsiaalseid ja kultuurilisi põhjusi, aga seal on leidnud mainimist ka „põhjendatud majanduslikud põhjused” ja „peresidemed”. ( 26 )

42.

Selles kontekstis on määrusega nr 1931/2006 kehtestatud kohaliku piiriliikluse korra peamiseks eesmärgiks tagada, et oleksid tasakaalus ühelt poolt vajadus hõlbustada liidu välispiiri maismaal ületamist „[bona fide piirialade elanikel, kellel on] seaduslik põhjus ületada tihti [seda piiri]” ja teiselt poolt „vajadus hoida ära ebaseaduslikku sisserännet ning kuritegevusest tulenevat potentsiaalset ohtu julgeolekule”. ( 27 )

43.

Üldistatult öeldes on „kohaliku piiriliikluse tõhus ja kasutajasõbralik süsteem” ( 28 ) kavandatud toimima kui „igasuguse regionaalarengupoliitika oluline osa” ( 29 ) ja ühtlasi on see möödapääsmatult vajalik selleks, et välispiiri kontroll, mille liit kehtestas samaaegselt sisepiiride kaotamisega vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala moodustamise raames, oleks tõhus. ( 30 )

44.

Järelikult tuleb määruse nr 1931/2006 ratio legis’t analüüsida, määruse sätteid tõlgendada ja määruse rakendamist hinnata määrusega kehtestatud korra ajaloolist, kultuurilist, majanduslikku ja sotsiaalset konteksti arvesse võttes.

45.

Sellega seoses võib olla kasulik meenutada, et põhikohtuasjas kõne all olevas piirkonnas leidsid aset 20. sajandi tormilised ajaloosündmused, mille käigus muudeti korduvalt riigipiire. ( 31 )

46.

Selles kontekstis kehtestas määrus nr 1931/2006 „kohaliku piiriliikluse loa” ( 32 ) ning sätestas selle väljastamise põhitingimused ja korra ( 33 ) ning kehtivuse tingimused ( 34 ) ja määras kindlaks, millistel tingimustel võivad sellise loa omanikud liikmesriikide territooriumile siseneda ja sealt lahkuda, lubades samas liikmesriikidel jätkata või sõlmida kolmandate naaberriikidega kahepoolseid lepinguid, mis on vajalikud määrusega kehtestatud korra rakendamiseks.

47.

Sellega seoses tuleb kõigepealt rõhutada asjaolu, et ei määruse nr 1931/2006 artikkel 5 ega ükski muu selle säte ei näe ette, et kohaliku piiriliikluse alusel õigustatud isikute riigis viibimise õiguse kogukestus peaks olema piiratud katkestamata viibimise maksimaalse kestusega, mida arvutatakse kindlaksmääratud kuuekuulise ajavahemiku kohta. ( 35 )

48.

Veel olgu märgitud, et kohaliku piiriliikluse korra põhitunnuseks on ühelt poolt selle isikulise kohaldamisala ( 36 ) ja territoriaalse kohaldamisala ( 37 ) piiramine sanktsiooni ähvardusel ( 38 ) ning teiselt poolt selle eesmärk võimaldada õigustatud isikutel ületada „sageli” ( 39 ) ja „regulaarselt” ( 40 ) välispiiri maismaal, tingimusel et neil on selleks seaduslik alus.

49.

Tuleb siiski tõdeda, et määrus nr 1931/2006 annab väga vähe pidepunkte mõistmaks, mida tähendab „sageli” ja mida „regulaarselt”. Järelikult lahendab selle küsimuse vajaduse korral Euroopa Kohus, võttes seejuures arvesse seaduslikke põhjusi, mis võivad õigustada kohaliku piiriliikluse korra kohaldamist isiku suhtes.

50.

Selle kohta on oluline märkida, et kuigi määruse nr 1931/2006 artikli 9 punkt b seab kohaliku piiriliikluse loa väljastamise sõltuvusse tingimusest, et loataotleja esitaks dokumendid, mis tõendavad lisaks piiriala elaniku staatusele ka seda, et tal on „seaduslik alus ületada kohaliku piiriliikluse korra alusel sageli maismaal välispiiri”, ei ole määruses siiski lähemalt kirjeldatud, mis laadi põhjused on seadusliku alusena aktsepteeritavad. ( 41 )

51.

Nagu ma juba rõhutasin, piirdub määruse nr 1931/2006 põhjendus 2 sellega, et mainib „kaubandust, sotsiaalset ja kultuurilist läbikäimist”, ning määruse artikli 3 punktis 3 on kohalik piiriliiklus määratletud kui „maismaal välispiiri regulaarne ületamine piiriala elanike poolt, et viibida piirialas näiteks sotsiaalsetel või kultuurilistel põhjustel või peresidemete tõttu”, aga ka „põhjendatud majanduslikel põhjustel”, kusjuures viimati mainitu kohta on siiski täpsustatud, et vastavalt määruse nr 1931/2006 artikli 2 punktile b ei mõjuta määrus liidu ja siseriiklike õigusaktide sätteid, mida kohaldatakse kolmandate riikide kodanikele seoses juurdepääsuga majandustegevusele ja sellega tegelemisega. ( 42 )

52.

Eeltoodud kaalutlustest nähtub, et kohaliku piiriliikluse regulatsiooni ratio legis on võimaldada asjaomastel piirialade elanikel ületada maismaal liidu välispiiri lihtsalt, st ülemääraste halduskohususteta, ( 43 ) sageli, ( 44 ) aga ka regulaarselt, ( 45 ) ning seaduslikel põhjustel, mis on majanduslikud, sotsiaalsed, kultuurilised või perekondlikud, kusjuures sanktsiooniga ähvardades on täpsustatud, et seda vabadust ei või moonutada, selle eesmärgist kõrvale kalduda või kasutada seda pettuse või kuritarvituse eesmärgil ( 46 ).

53.

Pädevate siseriiklike asutuste ülesanne on kohaliku piiriliikluse loa väljastamisel neid seaduslikke põhjusi hinnata, ( 47 ) võttes seejuures arvesse ajaloolist, kultuurilist, majanduslikku ja sotsiaalset konteksti, milles iga kohaliku piiriliikluse korda rakendav kahepoolne leping on liikmesriikide ja asjassepuutuvate kolmandate riikide vahel läbi räägitud ja sõlmitud. Neid seaduslikke põhjusi peavad pädevad asutused arvesse võtma ka siis, kui nad teostavad neile määruse nr 1931/2006 artikliga 6 antud pädevust kontrollida sisenemist ja väljumist, et tagada määruse artiklis 4 ette nähtud tingimuste täitmine, või kui nad teostavad neile määruse artikliga 17 antud pädevust määrata rikkumiste eest karistusi.

54.

Pädevad Ungari asutused väidavad siiski sisuliselt, et kohaliku piiriliikluse kord kuulub üldisemasse raamistikku, mille moodustab Schengeni lepingu rakendamise konventsiooniga ja Schengeni piirieeskirjadega kehtestatud kord, ning määruse nr 1931/2006 sätteid tuleb seetõttu tõlgendada viimati nimetatud õigusakte silmas pidades. Nende kahe korra alusmõte ei ole siiski sama.

55.

Ungari sõlmitud kahepoolse lepingu artikli 1 lõikest 5 nähtub, et määruse nr 1931/2006 artiklis 5 sätestatud nõude on need kaks riiki rakendanud kaudse, kuid selge viitega kolmandate riikide kodanike lühiajalise riigis viibimise suhtes kohaldatavale korrale, nagu see on kehtestatud Schengeni lepingu rakendamise konventsiooni artiklitega 5 ja 20 ning Schengeni piirieeskirjade artikliga 5 ja viisaeeskirja artikliga 2.

56.

Schengeni lepingu rakendamise konventsiooni artikkel 20 näeb ette, et viisanõudest vabastatud kolmandate riikide kodanikud võivad vabalt liikuda Schengeni alal kuni kolm kuud kuuekuulise ajavahemiku jooksul alates esimese sisenemise kuupäevast, ( 48 ) kui nad vastavad Schengeni lepingu rakendamise konventsiooni artikli 5 lõike 1 punktides a ja c–e sätestatud tingimustele.

57.

Samasugune lubatud viibimise piirang – kuni kolm kuud kuuekuulise ajavahemiku jooksul – on ka Schengeni piirieeskirjade artiklis 5, mis sätestab lühiajaliseks viibimiseks liidu territooriumile sisenemise üldnõuded kolmandate riikide kodanikele, ning viisaeeskirja artikli 2 punkti 2 alapunktis a, kus on antud viisa määratlus. ( 49 )

58.

Erinevalt määrusest nr 1931/2006, mille territoriaalne ja isikuline kohaldamisala on rangelt piiratud, on nii Schengeni lepingu rakendamise konventsioon kui ka Schengeni piirieeskirjad ja viisaeeskiri kohaldatavad kõigi kolmandate riikide kodanike lühiajalistele viibimistele asjassepuutuvate liikmesriikide kogu territooriumil, v.a erandjuhtudel.

59.

Kõigile kolmandate riikide kodanikele kohaldatavatest üldnormidest tulenev lühiajalise viibimise piirang – kuni kolm kuud kuuekuulise ajavahemiku jooksul – ei kehti järelikult kohaliku piiriliikluse erandkorra suhtes.

60.

Sellega seoses ei saa nõustuda Ungari argumendiga, et määrus nr 1931/2006 ei moodusta tervikuna erandit, vaid erandid puudutavad üksnes sisenemisformaalsusi, mistõttu tuleks selle artiklit 5 tõlgendada Schengeni lepingu rakendamise konventsioon artikli 20 või Schengeni piirieeskirjade artikli 5 sätteid silmas pidades.

61.

Nimelt on määruse nr 1931/2006 põhjenduses 3 sõnaselgelt märgitud, et kohaliku piiriliikluse kord kujutab endast erandit Euroopa Liidu liikmesriikide välispiire ületavate isikute piirikontrolli reguleerivatest üldeeskirjadest, mis on sätestatud Schengeni piirieeskirjades. ( 50 ) Lisaks on Schengeni piirieeskirjade artiklis 35 paralleelselt sätestatud, et need ei piira kohalikku piiriliiklust käsitlevate liidu eeskirjade ja selles valdkonnas kehtivate kahepoolsete kokkulepete kohaldamist.

62.

Sellest järeldub, et määruse nr 1931/2006 sätteid, mille eesmärk on just nimelt kohalikku piiriliiklust käsitlevate eeskirjade kindlaksmääramine, tuleb tervikuna pidada erandiks Schengeni piirieeskirjadega kehtestatud lühiajaliste viibimiste korrast.

63.

Määruse nr 1931/2006 erandlik laad ei tähenda siiski seda, et määruse sätteid peaks tingimata tõlgendama kitsalt või kitsendavalt. Nagu edaspidi juttu tuleb, tähendab see eeskätt seda, et selle määruse sätteid kui lex specialis’t ei saa kasutada eesmärgil, mida ei ole määruses ette nähtud, ega selleks, et hoiduda kõrvale liidu õiguse ja siseriikliku õiguse normidest, mis on kohaldatavad eelkõige pikaajalise riigis viibimise ( 51 ) ning majandustegevusele juurdepääsu ja majandustegevusega tegelemise ( 52 ) suhtes.

64.

Kokkuvõtvalt võib eelöeldust järeldada, et Schengeni lepingu rakendamise konventsiooni artikkel 20 ega Schengeni piirieeskirjade artikkel 5 ei saa muuta määrusega nr 1931/2006 kehtestatud kohaliku piiriliikluse korra loogikat, mis lubab õigustatud piiriala elanikel ületada kohalikke piire võimalikult normaalselt, st hõlpsasti ja nii sageli kui vaja, kui tegemist ei ole pettuse või kuritarvitusega.

65.

Eeltoodut arvesse võttes seisneb põhiline Euroopa Kohtule hinnata antud küsimus selles, kas Ungari sõlmitud kahepoolse lepinguga kehtestatud kord, nagu seda on tõlgendanud ja/või kohaldanud pädevad Ungari asutused, on kooskõlas esiteks kohaliku piiriliikluse korra mõttega, mida ma üksikasjalikult analüüsisin, tõlgendatuna liidu esmase õiguse ( 53 ), konkreetsemalt harta ( 54 ) või vajadusel EIÕK asjassepuutuvate sätete kohaselt, ning teiseks ja üldisemalt kogu liidu õigusega ( 55 ) vastavalt ELL artikli 4 lõikele 3 ( 56 ).

66.

Sellega seoses olgu märgitud, et määruse nr 1931/2006 põhjenduse 13 kohaselt austatakse selles määruses põhiõigusi ja -vabadusi ning järgitakse eelkõige hartas tunnustatud põhimõtteid.

67.

Pealegi kuulub põhikohtuasjas kõne all oleva kahepoolse lepingu taoliste lepingute sõlmimine kohaliku piiriliikluse korra rakendamise ( 57 ) alla, nii et sellised lepingud peavad olema kooskõlas määrusega nr 1931/2006 ning üldisemalt olema vastavalt harta artikli 51 lõikele 1 sõlmitud esmast õigust, eelkõige harta sätteid järgides või vajadusel EIÕK sätteid järgides vastavalt ELL artikli 6 lõikele 3.

68.

Alguses võib intuitiivselt tekkida mõte, et küsimust tuleks käsitleda vaba liikumise vaatenurgast.

69.

Siiski tuleb rõhutada – ilma et see puudutaks olukorda, milles on määruse nr 1931/2006 artikli 3 punktis 4 määratletud „isikud, kes kasutavad ühenduse vaba liikumise õigust” või samaväärseid õigusi ( 58 ) –, et ei harta artikli 45 lõige 1, mis näeb ette iga liidu kodaniku õiguse liikmesriikide territooriumil vabalt liikuda ja elada, ega ka harta artikli 45 lõige 2, mis näeb ette võimaluse anda samasugused õigused kolmandate riikide kodanikele, kes elavad seaduslikult liikmesriigi territooriumil, ei ole põhikohtuasjas isikuliselt kohaldatavad. ( 59 )

70.

Ei ole vaja uurida küsimust, kas põhikohtuasi võiks mingil viisil kuuluda EIÕK protokolli nr 4 ( 60 ) liikumisvabadust käsitleva artikli 2 kohaldamisalasse, sest on selge, et see kuulub igal juhul ( 61 ), võttes arvesse kohaliku piiriliikluse korra loogikat, harta artikli 7 kohaldamisalasse, mis tagab era- ja perekonnaelu austamise ja mida tuleb harta artikli 52 lõike 3 kohaselt tõlgendada EIÕK artikli 8 sätteid silmas pidades ( 62 ).

71.

Kolmandate riikide kodanikel, kes ei kuulu direktiivis 2004/38 määratletud liidu kodaniku pereliikmete hulka ega oma seetõttu automaatset õigust siseneda vastuvõtvasse liikmesriiki ja seal elada, kuid kuuluvad määruse nr 1931/2006 kohaldamisalasse, peavad minu arvates olema selle määruse kohaldamise raames tagatised, mis tulenevad õigusest era- ja perekonnaelule laias tähenduses, ( 63 ) samamoodi kui liikmesriikides elavatel piirialade elanikel.

72.

Määrust nr 1931/2006 tuleb niisiis lõppkokkuvõttes tõlgendada ja Ungari sõlmitud kahepoolse lepingu vaidlusaluse sätte kohaldamist hinnata harta ja EIÕK asjakohaseid sätteid ning liidu õiguse üldpõhimõtteid, eelkõige proportsionaalsuse põhimõtet silmas pidades.

73.

Kui puhtmehhaaniliselt kohaldada Ungari sõlmitud kahepoolse lepingu artikli 1 lõikes 5 sätestatud eeskirja vastavalt tõlgendusele, mis järgib pädevate Ungari asutuste seisukohta ja viib selleni, et kohaliku piiriliikluse loa omanikult, kes on tõendanud isiklikke ja peresuhteid või laiemaid sotsiaalseid suhteid ( 64 ) määruse nr 1931/2006 kohaldamisalasse kuuluval liikmesriigi piirialal elavate liidu kodanikega, võetakse õigus siseneda selle liikmesriigi territooriumile ainuüksi seetõttu, et ta on viibinud nimetatud riigi territooriumil kokku kolm kuud kuuekuulise ajavahemiku jooksul, siis riivab see ebaproportsionaalselt isiku õigust era- ja perekonnaelu austamisele.

74.

Nagu Euroopa Inimõiguste Kohus on – käesolevast küll erinevas kontekstis ( 65 ) – otsustanud, kaitseb EIÕK artikkel 8 peale kitsas tähenduses perekonnaelu ka õigust luua ja hoida suhteid teiste inimestega ja välismaailmaga ning võib hõlmata isiku sotsiaalse identiteedi aspekte. ( 66 )

75.

Kuna olenemata „perekonnaelu” olemasolust on liikmesriigis elava sisserändaja riigist väljasaatmine käsitatav riivavana tema õigust eraelu austamisele, võib järelikult ka kohaliku piiriliikluse loa omanikule liikmesriigi territooriumile sisenemiseks loa andmata jätmist käsitada samasuguse riivena, mistõttu peab see olema kooskõlas seadusega ja demokraatlikus ühiskonnas vajalik, st põhjendatud tungiva sotsiaalse vajadusega ning eelkõige proportsionaalne taotletava õiguspärase eesmärgi suhtes. ( 67 )

76.

Pädevate siseriiklike asutuste ülesanne on siseriiklike kohtute järelevalve all tagada õige tasakaal asjas esil olevate huvide vahel – käesolevas asjas põhikohtuasja vastustaja õigus täiel määral kasutada oma kohaliku piiriliikluse luba ning liikmesriigi pädevate asutuste vajadus kuritarvitusi ära hoida ja nende eest karistada kooskõlas määruse nr 1931/2006 artikliga 17. Seejuures on nende ülesanne kontrollida juhtumipõhiselt, et kohaliku piiriliikluse loa omanik ei kuritarvitaks seda ega kasutaks pettust, ning võtta seejuures nõuetekohaselt arvesse seaduslikke põhjusi, millele isik loa saamiseks tugines.

77.

Liikmesriigi pädevate asutuste praktika, mis seisneb selles, et määruse nr 1931/2006 sätete kohaselt õiguspäraselt väljastatud kohaliku piiriliikluse loa omanikelt võetakse selle liikmesriigi territooriumile sisenemise õigus süstemaatiliselt ainuüksi seetõttu, et nad on kuuekuulise ajavahemiku jooksul viibinud korduvalt riigis kokku üle kolme kuu, ilma et võetaks arvesse neid viibimisi õigustavaid seaduslikke põhjusi ega asjaolusid, milles need aset leidsid, ning ilma et oleks tuvastatud lubade kuritarvitamine või pettuseks kasutamine, ei vasta niisiis ühelgi juhul proportsionaalsuse põhimõttest tulenevatele nõuetele, isegi kui selline praktika on määrust rakendava kahepoolse lepingu sätete kohaselt nõutav.

78.

Järelikult tuleb määrust nr 1931/2006 tõlgendada nii, et sellega on vastuolus, kui selline määruse artikli 13 kohaselt vastu võetud kahepoolne leping nagu Ungari sõlmitud kahepoolne leping või sellele pädevate siseriiklike asutuste ja kohtute antud tõlgendus võtab kõnesoleva korra alusel õigustatud isikult võimaluse ületada liikmesriigi piiri niisugustel asjaoludel nagu põhikohtuasjas, kui ei ole tuvastatud pettuse või kuritarvituse esinemist.

79.

Eeltoodud kaalutlustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága (Ungari) esitatud küsimustele järgmiselt:

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. detsembri 2006. aasta määruse (EÜ) nr 1931/2006, millega kehtestatakse maismaal liikmesriikide välispiiril toimuva kohaliku piiriliikluse eeskirjad ning muudetakse Schengeni konventsiooni sätteid, artiklit 5 tuleb osas, mis näeb kohaliku piiriliikluse korra alusel toimuva katkestamata viibimise maksimaalseks lubatud kestuseks ette kolm kuud, tõlgendada nii, et sellega on vastuolus, kui määruse artikli 13 kohaselt vastu võetud kahepoolne leping või sellele antud tõlgendus võtab kõnesoleva korra alusel õigustatud isikult võimaluse ületada liikmesriigi piiri:

Pädevate siseriiklike asutuste ülesanne on siseriiklike kohtute järelevalve all tuvastada, kas kohaliku piiriliikluse luba on kuritarvitatud või kasutatud pettuseks.